超级军网美军装备采办合同管理
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/29 12:24:16
采办（Acquisition），按照美国《联邦采办条例》的定义，是指“利用联邦政府拨出的专款，以订立合同的方式为联邦政府购买或租赁所需的产品或服务项目（包括建筑）。而这些产品或服务项目有的是现成的，有的则需经过研究、试制、试验和鉴定。部局级采办的主要工作是，从确定所需的项目开始，规定满足部局所需项目的要求，征求与物色厂商，订立合同，支付合同费用，执行合同，管理合同以及开展与采购所需产品直接有关的各项技术与管理工作” 。其中，购买现成的产品，美军又称之为“采购”（Procure），可见美军采办概念中，“采购”只是采办的一种情况或一部分工作。
国防采办（Defense Acquisition），通常是指发展、获取和使用高新技术装备全过程的活动，包括确定需求、设计、研制、试验、生产、部署、保障、改进、更新和最后的退役处理。
国防采办合同（Defense Acquisition Contract）是指“以合同形式规范和调整军队与军工企业之间产品经济权益关系的一种特殊的经济合同，是装备需方为获取武器装备、军事技术及相关服务与供方依法订立的书面协议”。该合同在武器装备科研生产、购置和维修中均发挥着重要作用。
国防采办合同管理（Defense Acquisition Contract Management），就美国国防装备采办而言，国防采办合同管理是指在国防部负责采办工作的副部长统一领导下，由合同订立机构会同国防合同管理部门、国防合同审计部门、国防财会部门协同工作，对装备采办合同行为进行全寿命周期管理的一系列有组织的管理活动。而整个装备采办合同管理过程，包括合同的订立、履行、变更、监督等，也是装备采办管理体系和国防合同管理体系相互配合、共同实施的过程。
装备采办合同管理标准化（Defense Acquisition Contract Management Standardization）是指“将国防采办合同管理活动中涉及的各责任主体的工作内容、工作流程、职责义务和程序安排等相关对象进行标准化提炼，并参照现有各类管理标准，通过编制、实施和完善相关管理标准，建立起具有广泛适用性的管理标准体系，并在采办合同管理活动中实施，以获得最佳秩序的组织活动”。
1.体制发展沿革
美军装备采办合同管理经过长期的发展和演变，大致经历了各军兵种分散管理、国防部集中管理和各军兵种分散管理相结合、国防部集中统一管理和国防合同管理局集中管理阶段3个发展阶段。
早期发展和各军兵种分散管理阶段
1964年以前，美军国防部一直没有统一的合同管理部门，国防合同均由各军种自行管理。1916年，美陆军通信兵组成了一个飞机检查部门，成为美军历史上第一个有关军用飞机合同管理的部门。1921年，陆军航空兵建立了第一个和平时期的驻厂代表办公室，标志美军装备采办合同管理正式开始。20世纪50-60年代，各军兵种都建立了各自独立的合同管理机构，形成了各军兵种分散进行合同管理的格局。
各军兵种分散管理与国防部集中管理相结合阶段
由于各军兵种分散管理造成了机构和人员庞大、重复浪费的现象，国防部于1965年在国防供应局（国防后勤局的前身）内成立国防合同管理分局，加强了合同的统一管理。
国防合同管理分局的成立，为改善国防合同的管理发挥了积极作用，主要表现在：
（1）实现了部分国防合同的集中统一管理。
（2）装备采办合同管理的机构得到精简；
（3）积极推行“一厂一室”制；
（4）健全了合同管理法规。
国防部集中统一管理阶段
国防合同管理分局的成立虽然实现了部分国防合同的集中统一管理，但由于各个军种独立性较强，相互之间协调比较困难。为此，美国防部在1989年初成立了国防合同管理局筹备小组，研究国防合同的统管问题。但当时美国防部官员认为组建一个全新的国防部直属业务局，涉及面广、工作量大、条件尚不成熟，于是决定利用已有的体制构架，在国防后勤局内成立国防合同管理司令部。1990年2月国防合同管理司令部成立。
国防合同管理司令部的成立进一步改善了国防合同管理：
（1）首先，实现了国防合同的集中统一管理；
（2）其次，真正实现了“一厂一室”制；
（3）最后，继续精简了机构和人员。
国防合同管理局集中管理阶段
2000年3月27日，国防部决定将国防合同管理司令部从国防后勤局独立出来，成立国防部直属的国防合同管理局。由于国防合同管理局处于用户和工业部门之间，这种独特的地位有助于从用户方和工业界两方面更好的推动国防合同管理体制改革。
2.典型标准
过近百年的发展，目前美军装备采办合同管理已形成了一个相对完善的规范性文件体系架构，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，保证了美军装备采办合同管理活动的顺利进行。
纵向标准化文件体系
从纵向管理（管辖范围）上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）军事基本法律
是指由国会制定的涉及国防采办竞争和合同管理方面的法律，是国防武器装备采办合同管理工作的基本规范依据，主要包括：《武装部队采购法》（Armed Forces Procurement Act of 1947）、《签订合同竞争法》（Competition in Contracting Act of 1984）等。
（2）最高行政和最高军事机关军事法规
是指由国防部依据军事基本法律的授权，在国防部机构及各军兵种部范围内，制定和发布的有关装备采办合同管理方面的规范性法律文件。主要包括2方面：一是国防部颁布的需要规范合同管理行为的一些指令，如国防部5000系列指令等；二是继承《武装部队采购条例》的方针、规定、原则和政策，由国防部颁布的《联邦采办条例国防部补充条款》文件。
（3）国防部各业务局和各军兵种军事规章
是指美国国防部相关业务局和三军军兵种部，制定的装备采办合同管理细则和规范性文件。主要包括2方面：一方面是各军兵种针对本部门合同管理事项对联邦采办条例进行的补充条款，例如《联邦采办条例美国空军补充条款》（Air Force Federal Acquisition Regulation Supplement，AFFARS）等；另一方面，是国防部合同管理相关业务局（如国防合同管理局、国防合同审计局、国防财会局等）的部局指示、指南、手册等，如国防合同管理局关于采办合同管理的系列指示，国防合同审计局的《国防合同审计手册》等。
横向标准化文件体系
从横向管理（管理领域）过程上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）装备采办合同订立与履行管理方式与程序性标准，内容涉及合同管理组织领导、采办方式及其适用条件、合同订立程序等；
（2）装备采办合同行为监督、指导与奖惩性标准，内容涉及对合同采办招投标、合同订立、合同履行行为的监管、指导、验收、救济等领域；
（3）装备采办合同审计、财会与金融管理方面标准，内容涉及合同类型选择、价格、成本控制、审计等领域；
（4）装备采办合同信息的指导标准，内容涉及合同信息资料的格式、状态、编写要求、内容要求、监管信息等。
美军装备采办合同管理相关标准文件体系如下图所示。
3.DCMA-INST 205《重大项目支持》
适用范围
美国国防合同管理局指示DCMA-INST 205《重大项目支持》（Major Program Support，MPS）主要用于指示重大项目采办中合同管理开展的主要过程、资源需求及重要节点，其目的是从国防合同管理局角度，提供一个有效管理重大项目合同履行的详细解读，从而在重大项目的全寿命周期中，为项目主任和其项目管理团队在提供及时的、增值的预判和相应措施，预防、识别和解决现有的和潜在的项目问题。
该指示服务的用户包括：项目管理办公室（Program Management Office，PMO）、项目执行办公室（Program Executive Office，PEO）、国防部长办公厅（Office of the Secretary of Defense，OSD）和DCMA管理人员。
该指示的“重大项目”适用范围是所有的采办类别（ACAT）I类和II类采办项目以及国防合同管理局管理层认为具有较高优先级的其它项目。
核心内容
“重大项目支持”指示，在国防合同管理局支持项目主任和高级采办官员决策中起着不可或缺的重要作用。由于国防合同管理局是唯一驻厂的合同管理机构，能为客户在项目成本、进度和性能问题上提供提供丰富的知识和预判。拥有多功能专家团队，也使得国防合同管理局能够为客户提供公正、可操作的信息，以提高客户满意度和保证项目成功。
本指示“支持项目、产品和项目办公室处理有关项目审查，项目状态、项目履行以及实际或预期的项目问题”，内容涉及从确认合同要求、制定项目支持计划、执行监管活动到支持活动中止或完成一系列重大系统支持活动。
本指示主要包括9章内容：
（1）审查并确认合同要求；
（2）任命项目集成官和项目支持组；
（3）制定《项目支持计划》；
（4）确定初始项目风险等级；
（5）制定《协议备忘录》草案；
（6）制定《初始授权书》为管理关重供应商提供支持；
（7）完成《项目支持计划》；
（8）执行项目监管；
（9）重大项目支持中止或完成。
4.标准化的国外做法
国防采办合同管理标准化的一个重要作用是促进装备采办合同管理经验和资源的积累和掌握，进而将成功的合同管理实践经验不断进行总结和提升，并应用到后续类似装备合同中，从而为相关的工作提供借鉴和参考。而这种经验和资源的积累，则依赖于建立起集中统一的组织机构，及其所带来的合同管理职能标准化、合同管理流程标准化、合同资源背景的继承化以及职业能力资格的专业化的特点。
美军国防采办合同管理标准化经过近百年发展，形成了一套较为成熟的管理模式和标准体系，其主要特点总结如下：
管理机构完善，职责明确
美军的装备采办合同管理已经形成一个集中统一领导的相对独立的系统。合同管理工作的4个职能：合同订立、合同履行管理、合同审计和合同支付均由不同的机构承担，都有自己相对独立的管理指挥线。这种完备与明确的职责分工，既保证了充分利用各个职能工作的专业性经验积累，快速完成定义目标、识别需求、获取参照标准体系、查找相似案例、执行标准及总结经验的一系列业务过程，提高职能工作效率；另一方面，又保证了合同履行中的互相监督与纠错，保证了合同相关各个岗位的工作是相互衔接、联动的整体。
整个装备采办合同管理过程，从采办计划确立开始，在潜在承包商评价、合同订立方式审定、签订合同类型选择及合同履行监管各个环节均有合同机构、合同管理机构和合同审计机构各类人员分工协作的身影。这种分工合作也是成为美军重大项目采办成功的基础。例如，整个美军装备采办合同管理监督体系主要分为两大部分：内部监管和内部审计。内部监管是指国防管理局在开展武器装备采办合同管理工作中的监管活动，包括计划监管、财务监管、质量监管、性能绩效监管、承包商监管、劳动力监管、合同形式监管等；内部审计是国防部国防审计局对武器装备采办合同管理的审计。内部监管活动必须在合同规定的重要节点引入合同审计，合同审计的成果也是内部监管推进的重要依据，这两个职能和部门既密切配合，又相互制约和监督，有效保证了在既定的研发周期、资金与资源的前提下，使美军武器系统研发采购资金最大限度的实现效用最大化，保证了合同履行尽可能做到多方监督、协调进行，最大限度降低合同风险。
标准体系完备，有章可循
按照前文美军装备采办合同管理标准化体系所述，美军装备采办合同管理运行“无法不在”，几乎每项管理活动均可以找到相应的标准和规范性指导文件，同时，各文件也不是孤立存在的，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，因而整个美军装备采办合同管理相关标准及规范性文件极为丰富、健全、完整，已经形成一个相对完善的标准体系结构。
美军装备采办合同管理规范体系范围几乎涵盖了装备合同管理领域的所有方面。从最高军事基本法律对合同管理的竞争性原则、组织体系及人员要求的宏观要求层次，到最高行政和最高军事机关军事法规制定的对合同管理具体职能领域的中观指导层次，再到部机构及各军兵种部范围内对装备采办合同管理事务的详细性和操作性细则的底层指南层次，对合同管理涉及的订立管理和履行管理过程，形成有一套比较完备的制度作保证，积累了合同管理经验，降低了可能的风险。
其中，奠定美军采办合同管理工作基础的最重要的法律是《年武装部队采购法》、《签订合同竞争法》、《联邦采办精简法》、《国防合同法》、《合同争议法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》、《国防采办队伍加强法》等。国防部制定的《联邦采购条例》、《联邦采购条例国防部补充条款》作为承接基本法律条文对国防采办合同管理活动进行规范的基础，起到保持大的合同管理标准体系结构、基本原则、竞争招标等内容相对稳定的作用。各种国防部及其军种部局规章指示辅之《联邦采办条例》体系，将各类武器装备采办策略在合同管理中的实施要求及活动具体详细的加以规范。
例如，基于性能的后勤（Performance Based Logistics，PBL）是美军在全寿命周期管理理论的基础上，在实践中发展而来的一种武器系统保障策略，在相应规范发展上，就包括DoDD 5000.1《国防采办系统》、DoDI 5000.02《国防采办系统运行》、DCMA-INST 116《基于性能的付款》等一系列相关标准。这些标准确定了PBL 适用范围、适用对象、实施操作的基本规范，保证了PBL理念的迅速实施和完善，从而促使实践中，美国国防部PBL 策略应用范围越来越广。到2008 年，已经有近300 个项目实施了PBL 策略，并获得了成功。2005 年底，美国海军授予波音公司一项总额9.95 亿美元、固定价格需求的PBL合同，为F/A-18E/F" 大黄蜂"飞机提供PBL 保障。该合同包括一个5 年基本期和另一个5 年选择期，如果全部实施，估计该合同总金额高达29 亿美元。2008 年9 月，美国国防部授予由洛克希德马丁公司、波音公司、惠普公司及美国空军组成的F-22 "猛禽"团队2008 年系统级PBL 奖。该团队通过PBL合同方式结成强有力的伙伴关系，使F-22 保障系统快速成熟，及时向作战部队提供优良的保障，确保"猛禽"战机达到历史上最高水平的战备完好性。该项目使整个机队的平均维修间隔时间提高了69% ，使飞机执行任务率提高了15% ，修理时间减少了20% ，节省费用达140 亿美元，占飞机整个寿命期保障费用的35% 以上。
另外，为保证武器装备采办合同管理工作的顺利进行，保证合同条款符合军队性能、数量、质量方面的要求，保证武器装备的通用性、可靠性、可维修性及安全保密规定，美军为合同相关信息的要求和说明，提供了大量的标准。该类标准包括商品说明书（CID）、联邦标准、国防部规范、指导性规范、国防部标准、联邦规范、DD表格等。
标准适时创新，立足需求
美军积极适应国家法律和国防采办合同管理的新形势，在遵守宪法和国家采办基本法的前提下，十分重视随着形势的变化适时创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，除了根据需要制定新的国防采办合同管理相关标准，还对需要修改的国防采办合同管理相关标准进行及时补充修订，以保证国防采办合同管理标准具有适用性和可行性，以适应不断变化的国防采办合同管理工作需要。
例如，作为装备采办合同管理基础法规标准的《联邦采购条例》和《联邦采购条例国防部补充条款》自颁布至今已修订过20多次。在保持大的体系结构、基本原则、规范条款等内容相对稳定的前提下，每次修订都根据当前采办形势和合同任务的变化，不断引入价值工程、合同终止、质量保证、合同审计服务、电子化采购、政府采购卡、基于性能的合同支付等新内容。又如，美国国防部于1971年颁发了第1份系列采办文件――《重要国防系统的采办》（即后续的国防部5000系列指令）。2001年美国对系列采办文件进行重大修订，较大幅度的调整了国防采办政策，重新划分了国防采办程序，使国防采办方式向着更加灵活、快捷、高效的方向迈出了一大步。为适应新的变化需要，美国国防部又于2003年着手对系列文件进行修订，大幅度压缩文件篇幅，强调采办的灵活性、高效性和创新性，提出“螺旋式发展”和“递增式发展”的概念，以达到缩短武器装备采办周期的目的。
同时，针对新形势下，装备采办策略变化发展及对装备系统采办合同管理工作的影响，美国国防部不断引入新的装备采办合同管理职能，并在各级标准中进行规定，如风险评价、质量体系审计、基于性能的支付（PBL）、挣值管理系统（EVMS）、间接成本（TSI）技术支持、系统工程监管、重大项目支持等。
所以，美军采办法律体系适时创新，不断针对需求创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，有力支持了合同管理的不断发展。
（撰稿人：琦势如虹）更多精彩内容扫描头像二维码关注。 采办（Acquisition），按照美国《联邦采办条例》的定义，是指“利用联邦政府拨出的专款，以订立合同的方式为联邦政府购买或租赁所需的产品或服务项目（包括建筑）。而这些产品或服务项目有的是现成的，有的则需经过研究、试制、试验和鉴定。部局级采办的主要工作是，从确定所需的项目开始，规定满足部局所需项目的要求，征求与物色厂商，订立合同，支付合同费用，执行合同，管理合同以及开展与采购所需产品直接有关的各项技术与管理工作” 。其中，购买现成的产品，美军又称之为“采购”（Procure），可见美军采办概念中，“采购”只是采办的一种情况或一部分工作。
国防采办（Defense Acquisition），通常是指发展、获取和使用高新技术装备全过程的活动，包括确定需求、设计、研制、试验、生产、部署、保障、改进、更新和最后的退役处理。
国防采办合同（Defense Acquisition Contract）是指“以合同形式规范和调整军队与军工企业之间产品经济权益关系的一种特殊的经济合同，是装备需方为获取武器装备、军事技术及相关服务与供方依法订立的书面协议”。该合同在武器装备科研生产、购置和维修中均发挥着重要作用。
国防采办合同管理（Defense Acquisition Contract Management），就美国国防装备采办而言，国防采办合同管理是指在国防部负责采办工作的副部长统一领导下，由合同订立机构会同国防合同管理部门、国防合同审计部门、国防财会部门协同工作，对装备采办合同行为进行全寿命周期管理的一系列有组织的管理活动。而整个装备采办合同管理过程，包括合同的订立、履行、变更、监督等，也是装备采办管理体系和国防合同管理体系相互配合、共同实施的过程。
装备采办合同管理标准化（Defense Acquisition Contract Management Standardization）是指“将国防采办合同管理活动中涉及的各责任主体的工作内容、工作流程、职责义务和程序安排等相关对象进行标准化提炼，并参照现有各类管理标准，通过编制、实施和完善相关管理标准，建立起具有广泛适用性的管理标准体系，并在采办合同管理活动中实施，以获得最佳秩序的组织活动”。
1.体制发展沿革
美军装备采办合同管理经过长期的发展和演变，大致经历了各军兵种分散管理、国防部集中管理和各军兵种分散管理相结合、国防部集中统一管理和国防合同管理局集中管理阶段3个发展阶段。
早期发展和各军兵种分散管理阶段
1964年以前，美军国防部一直没有统一的合同管理部门，国防合同均由各军种自行管理。1916年，美陆军通信兵组成了一个飞机检查部门，成为美军历史上第一个有关军用飞机合同管理的部门。1921年，陆军航空兵建立了第一个和平时期的驻厂代表办公室，标志美军装备采办合同管理正式开始。20世纪50-60年代，各军兵种都建立了各自独立的合同管理机构，形成了各军兵种分散进行合同管理的格局。
各军兵种分散管理与国防部集中管理相结合阶段
由于各军兵种分散管理造成了机构和人员庞大、重复浪费的现象，国防部于1965年在国防供应局（国防后勤局的前身）内成立国防合同管理分局，加强了合同的统一管理。
国防合同管理分局的成立，为改善国防合同的管理发挥了积极作用，主要表现在：
（1）实现了部分国防合同的集中统一管理。
（2）装备采办合同管理的机构得到精简；
（3）积极推行“一厂一室”制；
（4）健全了合同管理法规。
国防部集中统一管理阶段
国防合同管理分局的成立虽然实现了部分国防合同的集中统一管理，但由于各个军种独立性较强，相互之间协调比较困难。为此，美国防部在1989年初成立了国防合同管理局筹备小组，研究国防合同的统管问题。但当时美国防部官员认为组建一个全新的国防部直属业务局，涉及面广、工作量大、条件尚不成熟，于是决定利用已有的体制构架，在国防后勤局内成立国防合同管理司令部。1990年2月国防合同管理司令部成立。
国防合同管理司令部的成立进一步改善了国防合同管理：
（1）首先，实现了国防合同的集中统一管理；
（2）其次，真正实现了“一厂一室”制；
（3）最后，继续精简了机构和人员。
国防合同管理局集中管理阶段
2000年3月27日，国防部决定将国防合同管理司令部从国防后勤局独立出来，成立国防部直属的国防合同管理局。由于国防合同管理局处于用户和工业部门之间，这种独特的地位有助于从用户方和工业界两方面更好的推动国防合同管理体制改革。
2.典型标准
过近百年的发展，目前美军装备采办合同管理已形成了一个相对完善的规范性文件体系架构，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，保证了美军装备采办合同管理活动的顺利进行。
纵向标准化文件体系
从纵向管理（管辖范围）上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）军事基本法律
是指由国会制定的涉及国防采办竞争和合同管理方面的法律，是国防武器装备采办合同管理工作的基本规范依据，主要包括：《武装部队采购法》（Armed Forces Procurement Act of 1947）、《签订合同竞争法》（Competition in Contracting Act of 1984）等。
（2）最高行政和最高军事机关军事法规
是指由国防部依据军事基本法律的授权，在国防部机构及各军兵种部范围内，制定和发布的有关装备采办合同管理方面的规范性法律文件。主要包括2方面：一是国防部颁布的需要规范合同管理行为的一些指令，如国防部5000系列指令等；二是继承《武装部队采购条例》的方针、规定、原则和政策，由国防部颁布的《联邦采办条例国防部补充条款》文件。
（3）国防部各业务局和各军兵种军事规章
是指美国国防部相关业务局和三军军兵种部，制定的装备采办合同管理细则和规范性文件。主要包括2方面：一方面是各军兵种针对本部门合同管理事项对联邦采办条例进行的补充条款，例如《联邦采办条例美国空军补充条款》（Air Force Federal Acquisition Regulation Supplement，AFFARS）等；另一方面，是国防部合同管理相关业务局（如国防合同管理局、国防合同审计局、国防财会局等）的部局指示、指南、手册等，如国防合同管理局关于采办合同管理的系列指示，国防合同审计局的《国防合同审计手册》等。
横向标准化文件体系
从横向管理（管理领域）过程上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）装备采办合同订立与履行管理方式与程序性标准，内容涉及合同管理组织领导、采办方式及其适用条件、合同订立程序等；
（2）装备采办合同行为监督、指导与奖惩性标准，内容涉及对合同采办招投标、合同订立、合同履行行为的监管、指导、验收、救济等领域；
（3）装备采办合同审计、财会与金融管理方面标准，内容涉及合同类型选择、价格、成本控制、审计等领域；
（4）装备采办合同信息的指导标准，内容涉及合同信息资料的格式、状态、编写要求、内容要求、监管信息等。
美军装备采办合同管理相关标准文件体系如下图所示。
3.DCMA-INST 205《重大项目支持》
适用范围
美国国防合同管理局指示DCMA-INST 205《重大项目支持》（Major Program Support，MPS）主要用于指示重大项目采办中合同管理开展的主要过程、资源需求及重要节点，其目的是从国防合同管理局角度，提供一个有效管理重大项目合同履行的详细解读，从而在重大项目的全寿命周期中，为项目主任和其项目管理团队在提供及时的、增值的预判和相应措施，预防、识别和解决现有的和潜在的项目问题。
该指示服务的用户包括：项目管理办公室（Program Management Office，PMO）、项目执行办公室（Program Executive Office，PEO）、国防部长办公厅（Office of the Secretary of Defense，OSD）和DCMA管理人员。
该指示的“重大项目”适用范围是所有的采办类别（ACAT）I类和II类采办项目以及国防合同管理局管理层认为具有较高优先级的其它项目。
核心内容
“重大项目支持”指示，在国防合同管理局支持项目主任和高级采办官员决策中起着不可或缺的重要作用。由于国防合同管理局是唯一驻厂的合同管理机构，能为客户在项目成本、进度和性能问题上提供提供丰富的知识和预判。拥有多功能专家团队，也使得国防合同管理局能够为客户提供公正、可操作的信息，以提高客户满意度和保证项目成功。
本指示“支持项目、产品和项目办公室处理有关项目审查，项目状态、项目履行以及实际或预期的项目问题”，内容涉及从确认合同要求、制定项目支持计划、执行监管活动到支持活动中止或完成一系列重大系统支持活动。
本指示主要包括9章内容：
（1）审查并确认合同要求；
（2）任命项目集成官和项目支持组；
（3）制定《项目支持计划》；
（4）确定初始项目风险等级；
（5）制定《协议备忘录》草案；
（6）制定《初始授权书》为管理关重供应商提供支持；
（7）完成《项目支持计划》；
（8）执行项目监管；
（9）重大项目支持中止或完成。
4.标准化的国外做法
国防采办合同管理标准化的一个重要作用是促进装备采办合同管理经验和资源的积累和掌握，进而将成功的合同管理实践经验不断进行总结和提升，并应用到后续类似装备合同中，从而为相关的工作提供借鉴和参考。而这种经验和资源的积累，则依赖于建立起集中统一的组织机构，及其所带来的合同管理职能标准化、合同管理流程标准化、合同资源背景的继承化以及职业能力资格的专业化的特点。
美军国防采办合同管理标准化经过近百年发展，形成了一套较为成熟的管理模式和标准体系，其主要特点总结如下：
管理机构完善，职责明确
美军的装备采办合同管理已经形成一个集中统一领导的相对独立的系统。合同管理工作的4个职能：合同订立、合同履行管理、合同审计和合同支付均由不同的机构承担，都有自己相对独立的管理指挥线。这种完备与明确的职责分工，既保证了充分利用各个职能工作的专业性经验积累，快速完成定义目标、识别需求、获取参照标准体系、查找相似案例、执行标准及总结经验的一系列业务过程，提高职能工作效率；另一方面，又保证了合同履行中的互相监督与纠错，保证了合同相关各个岗位的工作是相互衔接、联动的整体。
整个装备采办合同管理过程，从采办计划确立开始，在潜在承包商评价、合同订立方式审定、签订合同类型选择及合同履行监管各个环节均有合同机构、合同管理机构和合同审计机构各类人员分工协作的身影。这种分工合作也是成为美军重大项目采办成功的基础。例如，整个美军装备采办合同管理监督体系主要分为两大部分：内部监管和内部审计。内部监管是指国防管理局在开展武器装备采办合同管理工作中的监管活动，包括计划监管、财务监管、质量监管、性能绩效监管、承包商监管、劳动力监管、合同形式监管等；内部审计是国防部国防审计局对武器装备采办合同管理的审计。内部监管活动必须在合同规定的重要节点引入合同审计，合同审计的成果也是内部监管推进的重要依据，这两个职能和部门既密切配合，又相互制约和监督，有效保证了在既定的研发周期、资金与资源的前提下，使美军武器系统研发采购资金最大限度的实现效用最大化，保证了合同履行尽可能做到多方监督、协调进行，最大限度降低合同风险。
标准体系完备，有章可循
按照前文美军装备采办合同管理标准化体系所述，美军装备采办合同管理运行“无法不在”，几乎每项管理活动均可以找到相应的标准和规范性指导文件，同时，各文件也不是孤立存在的，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，因而整个美军装备采办合同管理相关标准及规范性文件极为丰富、健全、完整，已经形成一个相对完善的标准体系结构。
美军装备采办合同管理规范体系范围几乎涵盖了装备合同管理领域的所有方面。从最高军事基本法律对合同管理的竞争性原则、组织体系及人员要求的宏观要求层次，到最高行政和最高军事机关军事法规制定的对合同管理具体职能领域的中观指导层次，再到部机构及各军兵种部范围内对装备采办合同管理事务的详细性和操作性细则的底层指南层次，对合同管理涉及的订立管理和履行管理过程，形成有一套比较完备的制度作保证，积累了合同管理经验，降低了可能的风险。
其中，奠定美军采办合同管理工作基础的最重要的法律是《年武装部队采购法》、《签订合同竞争法》、《联邦采办精简法》、《国防合同法》、《合同争议法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》、《国防采办队伍加强法》等。国防部制定的《联邦采购条例》、《联邦采购条例国防部补充条款》作为承接基本法律条文对国防采办合同管理活动进行规范的基础，起到保持大的合同管理标准体系结构、基本原则、竞争招标等内容相对稳定的作用。各种国防部及其军种部局规章指示辅之《联邦采办条例》体系，将各类武器装备采办策略在合同管理中的实施要求及活动具体详细的加以规范。
例如，基于性能的后勤（Performance Based Logistics，PBL）是美军在全寿命周期管理理论的基础上，在实践中发展而来的一种武器系统保障策略，在相应规范发展上，就包括DoDD 5000.1《国防采办系统》、DoDI 5000.02《国防采办系统运行》、DCMA-INST 116《基于性能的付款》等一系列相关标准。这些标准确定了PBL 适用范围、适用对象、实施操作的基本规范，保证了PBL理念的迅速实施和完善，从而促使实践中，美国国防部PBL 策略应用范围越来越广。到2008 年，已经有近300 个项目实施了PBL 策略，并获得了成功。2005 年底，美国海军授予波音公司一项总额9.95 亿美元、固定价格需求的PBL合同，为F/A-18E/F" 大黄蜂"飞机提供PBL 保障。该合同包括一个5 年基本期和另一个5 年选择期，如果全部实施，估计该合同总金额高达29 亿美元。2008 年9 月，美国国防部授予由洛克希德马丁公司、波音公司、惠普公司及美国空军组成的F-22 "猛禽"团队2008 年系统级PBL 奖。该团队通过PBL合同方式结成强有力的伙伴关系，使F-22 保障系统快速成熟，及时向作战部队提供优良的保障，确保"猛禽"战机达到历史上最高水平的战备完好性。该项目使整个机队的平均维修间隔时间提高了69% ，使飞机执行任务率提高了15% ，修理时间减少了20% ，节省费用达140 亿美元，占飞机整个寿命期保障费用的35% 以上。
另外，为保证武器装备采办合同管理工作的顺利进行，保证合同条款符合军队性能、数量、质量方面的要求，保证武器装备的通用性、可靠性、可维修性及安全保密规定，美军为合同相关信息的要求和说明，提供了大量的标准。该类标准包括商品说明书（CID）、联邦标准、国防部规范、指导性规范、国防部标准、联邦规范、DD表格等。
标准适时创新，立足需求
美军积极适应国家法律和国防采办合同管理的新形势，在遵守宪法和国家采办基本法的前提下，十分重视随着形势的变化适时创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，除了根据需要制定新的国防采办合同管理相关标准，还对需要修改的国防采办合同管理相关标准进行及时补充修订，以保证国防采办合同管理标准具有适用性和可行性，以适应不断变化的国防采办合同管理工作需要。
例如，作为装备采办合同管理基础法规标准的《联邦采购条例》和《联邦采购条例国防部补充条款》自颁布至今已修订过20多次。在保持大的体系结构、基本原则、规范条款等内容相对稳定的前提下，每次修订都根据当前采办形势和合同任务的变化，不断引入价值工程、合同终止、质量保证、合同审计服务、电子化采购、政府采购卡、基于性能的合同支付等新内容。又如，美国国防部于1971年颁发了第1份系列采办文件――《重要国防系统的采办》（即后续的国防部5000系列指令）。2001年美国对系列采办文件进行重大修订，较大幅度的调整了国防采办政策，重新划分了国防采办程序，使国防采办方式向着更加灵活、快捷、高效的方向迈出了一大步。为适应新的变化需要，美国国防部又于2003年着手对系列文件进行修订，大幅度压缩文件篇幅，强调采办的灵活性、高效性和创新性，提出“螺旋式发展”和“递增式发展”的概念，以达到缩短武器装备采办周期的目的。
同时，针对新形势下，装备采办策略变化发展及对装备系统采办合同管理工作的影响，美国国防部不断引入新的装备采办合同管理职能，并在各级标准中进行规定，如风险评价、质量体系审计、基于性能的支付（PBL）、挣值管理系统（EVMS）、间接成本（TSI）技术支持、系统工程监管、重大项目支持等。
所以，美军采办法律体系适时创新，不断针对需求创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，有力支持了合同管理的不断发展。
（撰稿人：琦势如虹）更多精彩内容扫描头像二维码关注。
国防采办（Defense Acquisition），通常是指发展、获取和使用高新技术装备全过程的活动，包括确定需求、设计、研制、试验、生产、部署、保障、改进、更新和最后的退役处理。
国防采办合同（Defense Acquisition Contract）是指“以合同形式规范和调整军队与军工企业之间产品经济权益关系的一种特殊的经济合同，是装备需方为获取武器装备、军事技术及相关服务与供方依法订立的书面协议”。该合同在武器装备科研生产、购置和维修中均发挥着重要作用。
国防采办合同管理（Defense Acquisition Contract Management），就美国国防装备采办而言，国防采办合同管理是指在国防部负责采办工作的副部长统一领导下，由合同订立机构会同国防合同管理部门、国防合同审计部门、国防财会部门协同工作，对装备采办合同行为进行全寿命周期管理的一系列有组织的管理活动。而整个装备采办合同管理过程，包括合同的订立、履行、变更、监督等，也是装备采办管理体系和国防合同管理体系相互配合、共同实施的过程。
装备采办合同管理标准化（Defense Acquisition Contract Management Standardization）是指“将国防采办合同管理活动中涉及的各责任主体的工作内容、工作流程、职责义务和程序安排等相关对象进行标准化提炼，并参照现有各类管理标准，通过编制、实施和完善相关管理标准，建立起具有广泛适用性的管理标准体系，并在采办合同管理活动中实施，以获得最佳秩序的组织活动”。
1.体制发展沿革
美军装备采办合同管理经过长期的发展和演变，大致经历了各军兵种分散管理、国防部集中管理和各军兵种分散管理相结合、国防部集中统一管理和国防合同管理局集中管理阶段3个发展阶段。
早期发展和各军兵种分散管理阶段
1964年以前，美军国防部一直没有统一的合同管理部门，国防合同均由各军种自行管理。1916年，美陆军通信兵组成了一个飞机检查部门，成为美军历史上第一个有关军用飞机合同管理的部门。1921年，陆军航空兵建立了第一个和平时期的驻厂代表办公室，标志美军装备采办合同管理正式开始。20世纪50-60年代，各军兵种都建立了各自独立的合同管理机构，形成了各军兵种分散进行合同管理的格局。
各军兵种分散管理与国防部集中管理相结合阶段
由于各军兵种分散管理造成了机构和人员庞大、重复浪费的现象，国防部于1965年在国防供应局（国防后勤局的前身）内成立国防合同管理分局，加强了合同的统一管理。
国防合同管理分局的成立，为改善国防合同的管理发挥了积极作用，主要表现在：
（1）实现了部分国防合同的集中统一管理。
（2）装备采办合同管理的机构得到精简；
（3）积极推行“一厂一室”制；
（4）健全了合同管理法规。
国防部集中统一管理阶段
国防合同管理分局的成立虽然实现了部分国防合同的集中统一管理，但由于各个军种独立性较强，相互之间协调比较困难。为此，美国防部在1989年初成立了国防合同管理局筹备小组，研究国防合同的统管问题。但当时美国防部官员认为组建一个全新的国防部直属业务局，涉及面广、工作量大、条件尚不成熟，于是决定利用已有的体制构架，在国防后勤局内成立国防合同管理司令部。1990年2月国防合同管理司令部成立。
国防合同管理司令部的成立进一步改善了国防合同管理：
（1）首先，实现了国防合同的集中统一管理；
（2）其次，真正实现了“一厂一室”制；
（3）最后，继续精简了机构和人员。
国防合同管理局集中管理阶段
2000年3月27日，国防部决定将国防合同管理司令部从国防后勤局独立出来，成立国防部直属的国防合同管理局。由于国防合同管理局处于用户和工业部门之间，这种独特的地位有助于从用户方和工业界两方面更好的推动国防合同管理体制改革。
2.典型标准
过近百年的发展，目前美军装备采办合同管理已形成了一个相对完善的规范性文件体系架构，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，保证了美军装备采办合同管理活动的顺利进行。
纵向标准化文件体系
从纵向管理（管辖范围）上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）军事基本法律
是指由国会制定的涉及国防采办竞争和合同管理方面的法律，是国防武器装备采办合同管理工作的基本规范依据，主要包括：《武装部队采购法》（Armed Forces Procurement Act of 1947）、《签订合同竞争法》（Competition in Contracting Act of 1984）等。
（2）最高行政和最高军事机关军事法规
是指由国防部依据军事基本法律的授权，在国防部机构及各军兵种部范围内，制定和发布的有关装备采办合同管理方面的规范性法律文件。主要包括2方面：一是国防部颁布的需要规范合同管理行为的一些指令，如国防部5000系列指令等；二是继承《武装部队采购条例》的方针、规定、原则和政策，由国防部颁布的《联邦采办条例国防部补充条款》文件。
（3）国防部各业务局和各军兵种军事规章
是指美国国防部相关业务局和三军军兵种部，制定的装备采办合同管理细则和规范性文件。主要包括2方面：一方面是各军兵种针对本部门合同管理事项对联邦采办条例进行的补充条款，例如《联邦采办条例美国空军补充条款》（Air Force Federal Acquisition Regulation Supplement，AFFARS）等；另一方面，是国防部合同管理相关业务局（如国防合同管理局、国防合同审计局、国防财会局等）的部局指示、指南、手册等，如国防合同管理局关于采办合同管理的系列指示，国防合同审计局的《国防合同审计手册》等。
横向标准化文件体系
从横向管理（管理领域）过程上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）装备采办合同订立与履行管理方式与程序性标准，内容涉及合同管理组织领导、采办方式及其适用条件、合同订立程序等；
（2）装备采办合同行为监督、指导与奖惩性标准，内容涉及对合同采办招投标、合同订立、合同履行行为的监管、指导、验收、救济等领域；
（3）装备采办合同审计、财会与金融管理方面标准，内容涉及合同类型选择、价格、成本控制、审计等领域；
（4）装备采办合同信息的指导标准，内容涉及合同信息资料的格式、状态、编写要求、内容要求、监管信息等。
美军装备采办合同管理相关标准文件体系如下图所示。
3.DCMA-INST 205《重大项目支持》
适用范围
美国国防合同管理局指示DCMA-INST 205《重大项目支持》（Major Program Support，MPS）主要用于指示重大项目采办中合同管理开展的主要过程、资源需求及重要节点，其目的是从国防合同管理局角度，提供一个有效管理重大项目合同履行的详细解读，从而在重大项目的全寿命周期中，为项目主任和其项目管理团队在提供及时的、增值的预判和相应措施，预防、识别和解决现有的和潜在的项目问题。
该指示服务的用户包括：项目管理办公室（Program Management Office，PMO）、项目执行办公室（Program Executive Office，PEO）、国防部长办公厅（Office of the Secretary of Defense，OSD）和DCMA管理人员。
该指示的“重大项目”适用范围是所有的采办类别（ACAT）I类和II类采办项目以及国防合同管理局管理层认为具有较高优先级的其它项目。
核心内容
“重大项目支持”指示，在国防合同管理局支持项目主任和高级采办官员决策中起着不可或缺的重要作用。由于国防合同管理局是唯一驻厂的合同管理机构，能为客户在项目成本、进度和性能问题上提供提供丰富的知识和预判。拥有多功能专家团队，也使得国防合同管理局能够为客户提供公正、可操作的信息，以提高客户满意度和保证项目成功。
本指示“支持项目、产品和项目办公室处理有关项目审查，项目状态、项目履行以及实际或预期的项目问题”，内容涉及从确认合同要求、制定项目支持计划、执行监管活动到支持活动中止或完成一系列重大系统支持活动。
本指示主要包括9章内容：
（1）审查并确认合同要求；
（2）任命项目集成官和项目支持组；
（3）制定《项目支持计划》；
（4）确定初始项目风险等级；
（5）制定《协议备忘录》草案；
（6）制定《初始授权书》为管理关重供应商提供支持；
（7）完成《项目支持计划》；
（8）执行项目监管；
（9）重大项目支持中止或完成。
4.标准化的国外做法
国防采办合同管理标准化的一个重要作用是促进装备采办合同管理经验和资源的积累和掌握，进而将成功的合同管理实践经验不断进行总结和提升，并应用到后续类似装备合同中，从而为相关的工作提供借鉴和参考。而这种经验和资源的积累，则依赖于建立起集中统一的组织机构，及其所带来的合同管理职能标准化、合同管理流程标准化、合同资源背景的继承化以及职业能力资格的专业化的特点。
美军国防采办合同管理标准化经过近百年发展，形成了一套较为成熟的管理模式和标准体系，其主要特点总结如下：
管理机构完善，职责明确
美军的装备采办合同管理已经形成一个集中统一领导的相对独立的系统。合同管理工作的4个职能：合同订立、合同履行管理、合同审计和合同支付均由不同的机构承担，都有自己相对独立的管理指挥线。这种完备与明确的职责分工，既保证了充分利用各个职能工作的专业性经验积累，快速完成定义目标、识别需求、获取参照标准体系、查找相似案例、执行标准及总结经验的一系列业务过程，提高职能工作效率；另一方面，又保证了合同履行中的互相监督与纠错，保证了合同相关各个岗位的工作是相互衔接、联动的整体。
整个装备采办合同管理过程，从采办计划确立开始，在潜在承包商评价、合同订立方式审定、签订合同类型选择及合同履行监管各个环节均有合同机构、合同管理机构和合同审计机构各类人员分工协作的身影。这种分工合作也是成为美军重大项目采办成功的基础。例如，整个美军装备采办合同管理监督体系主要分为两大部分：内部监管和内部审计。内部监管是指国防管理局在开展武器装备采办合同管理工作中的监管活动，包括计划监管、财务监管、质量监管、性能绩效监管、承包商监管、劳动力监管、合同形式监管等；内部审计是国防部国防审计局对武器装备采办合同管理的审计。内部监管活动必须在合同规定的重要节点引入合同审计，合同审计的成果也是内部监管推进的重要依据，这两个职能和部门既密切配合，又相互制约和监督，有效保证了在既定的研发周期、资金与资源的前提下，使美军武器系统研发采购资金最大限度的实现效用最大化，保证了合同履行尽可能做到多方监督、协调进行，最大限度降低合同风险。
标准体系完备，有章可循
按照前文美军装备采办合同管理标准化体系所述，美军装备采办合同管理运行“无法不在”，几乎每项管理活动均可以找到相应的标准和规范性指导文件，同时，各文件也不是孤立存在的，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，因而整个美军装备采办合同管理相关标准及规范性文件极为丰富、健全、完整，已经形成一个相对完善的标准体系结构。
美军装备采办合同管理规范体系范围几乎涵盖了装备合同管理领域的所有方面。从最高军事基本法律对合同管理的竞争性原则、组织体系及人员要求的宏观要求层次，到最高行政和最高军事机关军事法规制定的对合同管理具体职能领域的中观指导层次，再到部机构及各军兵种部范围内对装备采办合同管理事务的详细性和操作性细则的底层指南层次，对合同管理涉及的订立管理和履行管理过程，形成有一套比较完备的制度作保证，积累了合同管理经验，降低了可能的风险。
其中，奠定美军采办合同管理工作基础的最重要的法律是《年武装部队采购法》、《签订合同竞争法》、《联邦采办精简法》、《国防合同法》、《合同争议法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》、《国防采办队伍加强法》等。国防部制定的《联邦采购条例》、《联邦采购条例国防部补充条款》作为承接基本法律条文对国防采办合同管理活动进行规范的基础，起到保持大的合同管理标准体系结构、基本原则、竞争招标等内容相对稳定的作用。各种国防部及其军种部局规章指示辅之《联邦采办条例》体系，将各类武器装备采办策略在合同管理中的实施要求及活动具体详细的加以规范。
例如，基于性能的后勤（Performance Based Logistics，PBL）是美军在全寿命周期管理理论的基础上，在实践中发展而来的一种武器系统保障策略，在相应规范发展上，就包括DoDD 5000.1《国防采办系统》、DoDI 5000.02《国防采办系统运行》、DCMA-INST 116《基于性能的付款》等一系列相关标准。这些标准确定了PBL 适用范围、适用对象、实施操作的基本规范，保证了PBL理念的迅速实施和完善，从而促使实践中，美国国防部PBL 策略应用范围越来越广。到2008 年，已经有近300 个项目实施了PBL 策略，并获得了成功。2005 年底，美国海军授予波音公司一项总额9.95 亿美元、固定价格需求的PBL合同，为F/A-18E/F" 大黄蜂"飞机提供PBL 保障。该合同包括一个5 年基本期和另一个5 年选择期，如果全部实施，估计该合同总金额高达29 亿美元。2008 年9 月，美国国防部授予由洛克希德马丁公司、波音公司、惠普公司及美国空军组成的F-22 "猛禽"团队2008 年系统级PBL 奖。该团队通过PBL合同方式结成强有力的伙伴关系，使F-22 保障系统快速成熟，及时向作战部队提供优良的保障，确保"猛禽"战机达到历史上最高水平的战备完好性。该项目使整个机队的平均维修间隔时间提高了69% ，使飞机执行任务率提高了15% ，修理时间减少了20% ，节省费用达140 亿美元，占飞机整个寿命期保障费用的35% 以上。
另外，为保证武器装备采办合同管理工作的顺利进行，保证合同条款符合军队性能、数量、质量方面的要求，保证武器装备的通用性、可靠性、可维修性及安全保密规定，美军为合同相关信息的要求和说明，提供了大量的标准。该类标准包括商品说明书（CID）、联邦标准、国防部规范、指导性规范、国防部标准、联邦规范、DD表格等。
标准适时创新，立足需求
美军积极适应国家法律和国防采办合同管理的新形势，在遵守宪法和国家采办基本法的前提下，十分重视随着形势的变化适时创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，除了根据需要制定新的国防采办合同管理相关标准，还对需要修改的国防采办合同管理相关标准进行及时补充修订，以保证国防采办合同管理标准具有适用性和可行性，以适应不断变化的国防采办合同管理工作需要。
例如，作为装备采办合同管理基础法规标准的《联邦采购条例》和《联邦采购条例国防部补充条款》自颁布至今已修订过20多次。在保持大的体系结构、基本原则、规范条款等内容相对稳定的前提下，每次修订都根据当前采办形势和合同任务的变化，不断引入价值工程、合同终止、质量保证、合同审计服务、电子化采购、政府采购卡、基于性能的合同支付等新内容。又如，美国国防部于1971年颁发了第1份系列采办文件――《重要国防系统的采办》（即后续的国防部5000系列指令）。2001年美国对系列采办文件进行重大修订，较大幅度的调整了国防采办政策，重新划分了国防采办程序，使国防采办方式向着更加灵活、快捷、高效的方向迈出了一大步。为适应新的变化需要，美国国防部又于2003年着手对系列文件进行修订，大幅度压缩文件篇幅，强调采办的灵活性、高效性和创新性，提出“螺旋式发展”和“递增式发展”的概念，以达到缩短武器装备采办周期的目的。
同时，针对新形势下，装备采办策略变化发展及对装备系统采办合同管理工作的影响，美国国防部不断引入新的装备采办合同管理职能，并在各级标准中进行规定，如风险评价、质量体系审计、基于性能的支付（PBL）、挣值管理系统（EVMS）、间接成本（TSI）技术支持、系统工程监管、重大项目支持等。
所以，美军采办法律体系适时创新，不断针对需求创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，有力支持了合同管理的不断发展。
（撰稿人：琦势如虹）更多精彩内容扫描头像二维码关注。 采办（Acquisition），按照美国《联邦采办条例》的定义，是指“利用联邦政府拨出的专款，以订立合同的方式为联邦政府购买或租赁所需的产品或服务项目（包括建筑）。而这些产品或服务项目有的是现成的，有的则需经过研究、试制、试验和鉴定。部局级采办的主要工作是，从确定所需的项目开始，规定满足部局所需项目的要求，征求与物色厂商，订立合同，支付合同费用，执行合同，管理合同以及开展与采购所需产品直接有关的各项技术与管理工作” 。其中，购买现成的产品，美军又称之为“采购”（Procure），可见美军采办概念中，“采购”只是采办的一种情况或一部分工作。
国防采办（Defense Acquisition），通常是指发展、获取和使用高新技术装备全过程的活动，包括确定需求、设计、研制、试验、生产、部署、保障、改进、更新和最后的退役处理。
国防采办合同（Defense Acquisition Contract）是指“以合同形式规范和调整军队与军工企业之间产品经济权益关系的一种特殊的经济合同，是装备需方为获取武器装备、军事技术及相关服务与供方依法订立的书面协议”。该合同在武器装备科研生产、购置和维修中均发挥着重要作用。
国防采办合同管理（Defense Acquisition Contract Management），就美国国防装备采办而言，国防采办合同管理是指在国防部负责采办工作的副部长统一领导下，由合同订立机构会同国防合同管理部门、国防合同审计部门、国防财会部门协同工作，对装备采办合同行为进行全寿命周期管理的一系列有组织的管理活动。而整个装备采办合同管理过程，包括合同的订立、履行、变更、监督等，也是装备采办管理体系和国防合同管理体系相互配合、共同实施的过程。
装备采办合同管理标准化（Defense Acquisition Contract Management Standardization）是指“将国防采办合同管理活动中涉及的各责任主体的工作内容、工作流程、职责义务和程序安排等相关对象进行标准化提炼，并参照现有各类管理标准，通过编制、实施和完善相关管理标准，建立起具有广泛适用性的管理标准体系，并在采办合同管理活动中实施，以获得最佳秩序的组织活动”。
1.体制发展沿革
美军装备采办合同管理经过长期的发展和演变，大致经历了各军兵种分散管理、国防部集中管理和各军兵种分散管理相结合、国防部集中统一管理和国防合同管理局集中管理阶段3个发展阶段。
早期发展和各军兵种分散管理阶段
1964年以前，美军国防部一直没有统一的合同管理部门，国防合同均由各军种自行管理。1916年，美陆军通信兵组成了一个飞机检查部门，成为美军历史上第一个有关军用飞机合同管理的部门。1921年，陆军航空兵建立了第一个和平时期的驻厂代表办公室，标志美军装备采办合同管理正式开始。20世纪50-60年代，各军兵种都建立了各自独立的合同管理机构，形成了各军兵种分散进行合同管理的格局。
各军兵种分散管理与国防部集中管理相结合阶段
由于各军兵种分散管理造成了机构和人员庞大、重复浪费的现象，国防部于1965年在国防供应局（国防后勤局的前身）内成立国防合同管理分局，加强了合同的统一管理。
国防合同管理分局的成立，为改善国防合同的管理发挥了积极作用，主要表现在：
（1）实现了部分国防合同的集中统一管理。
（2）装备采办合同管理的机构得到精简；
（3）积极推行“一厂一室”制；
（4）健全了合同管理法规。
国防部集中统一管理阶段
国防合同管理分局的成立虽然实现了部分国防合同的集中统一管理，但由于各个军种独立性较强，相互之间协调比较困难。为此，美国防部在1989年初成立了国防合同管理局筹备小组，研究国防合同的统管问题。但当时美国防部官员认为组建一个全新的国防部直属业务局，涉及面广、工作量大、条件尚不成熟，于是决定利用已有的体制构架，在国防后勤局内成立国防合同管理司令部。1990年2月国防合同管理司令部成立。
国防合同管理司令部的成立进一步改善了国防合同管理：
（1）首先，实现了国防合同的集中统一管理；
（2）其次，真正实现了“一厂一室”制；
（3）最后，继续精简了机构和人员。
国防合同管理局集中管理阶段
2000年3月27日，国防部决定将国防合同管理司令部从国防后勤局独立出来，成立国防部直属的国防合同管理局。由于国防合同管理局处于用户和工业部门之间，这种独特的地位有助于从用户方和工业界两方面更好的推动国防合同管理体制改革。
2.典型标准
过近百年的发展，目前美军装备采办合同管理已形成了一个相对完善的规范性文件体系架构，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，保证了美军装备采办合同管理活动的顺利进行。
纵向标准化文件体系
从纵向管理（管辖范围）上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）军事基本法律
是指由国会制定的涉及国防采办竞争和合同管理方面的法律，是国防武器装备采办合同管理工作的基本规范依据，主要包括：《武装部队采购法》（Armed Forces Procurement Act of 1947）、《签订合同竞争法》（Competition in Contracting Act of 1984）等。
（2）最高行政和最高军事机关军事法规
是指由国防部依据军事基本法律的授权，在国防部机构及各军兵种部范围内，制定和发布的有关装备采办合同管理方面的规范性法律文件。主要包括2方面：一是国防部颁布的需要规范合同管理行为的一些指令，如国防部5000系列指令等；二是继承《武装部队采购条例》的方针、规定、原则和政策，由国防部颁布的《联邦采办条例国防部补充条款》文件。
（3）国防部各业务局和各军兵种军事规章
是指美国国防部相关业务局和三军军兵种部，制定的装备采办合同管理细则和规范性文件。主要包括2方面：一方面是各军兵种针对本部门合同管理事项对联邦采办条例进行的补充条款，例如《联邦采办条例美国空军补充条款》（Air Force Federal Acquisition Regulation Supplement，AFFARS）等；另一方面，是国防部合同管理相关业务局（如国防合同管理局、国防合同审计局、国防财会局等）的部局指示、指南、手册等，如国防合同管理局关于采办合同管理的系列指示，国防合同审计局的《国防合同审计手册》等。
横向标准化文件体系
从横向管理（管理领域）过程上讲，现行的装备采办合同管理规范性文件主要包括：
（1）装备采办合同订立与履行管理方式与程序性标准，内容涉及合同管理组织领导、采办方式及其适用条件、合同订立程序等；
（2）装备采办合同行为监督、指导与奖惩性标准，内容涉及对合同采办招投标、合同订立、合同履行行为的监管、指导、验收、救济等领域；
（3）装备采办合同审计、财会与金融管理方面标准，内容涉及合同类型选择、价格、成本控制、审计等领域；
（4）装备采办合同信息的指导标准，内容涉及合同信息资料的格式、状态、编写要求、内容要求、监管信息等。
美军装备采办合同管理相关标准文件体系如下图所示。
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3.DCMA-INST 205《重大项目支持》
适用范围
美国国防合同管理局指示DCMA-INST 205《重大项目支持》（Major Program Support，MPS）主要用于指示重大项目采办中合同管理开展的主要过程、资源需求及重要节点，其目的是从国防合同管理局角度，提供一个有效管理重大项目合同履行的详细解读，从而在重大项目的全寿命周期中，为项目主任和其项目管理团队在提供及时的、增值的预判和相应措施，预防、识别和解决现有的和潜在的项目问题。
该指示服务的用户包括：项目管理办公室（Program Management Office，PMO）、项目执行办公室（Program Executive Office，PEO）、国防部长办公厅（Office of the Secretary of Defense，OSD）和DCMA管理人员。
该指示的“重大项目”适用范围是所有的采办类别（ACAT）I类和II类采办项目以及国防合同管理局管理层认为具有较高优先级的其它项目。
核心内容
“重大项目支持”指示，在国防合同管理局支持项目主任和高级采办官员决策中起着不可或缺的重要作用。由于国防合同管理局是唯一驻厂的合同管理机构，能为客户在项目成本、进度和性能问题上提供提供丰富的知识和预判。拥有多功能专家团队，也使得国防合同管理局能够为客户提供公正、可操作的信息，以提高客户满意度和保证项目成功。
本指示“支持项目、产品和项目办公室处理有关项目审查，项目状态、项目履行以及实际或预期的项目问题”，内容涉及从确认合同要求、制定项目支持计划、执行监管活动到支持活动中止或完成一系列重大系统支持活动。
本指示主要包括9章内容：
（1）审查并确认合同要求；
（2）任命项目集成官和项目支持组；
（3）制定《项目支持计划》；
（4）确定初始项目风险等级；
（5）制定《协议备忘录》草案；
（6）制定《初始授权书》为管理关重供应商提供支持；
（7）完成《项目支持计划》；
（8）执行项目监管；
（9）重大项目支持中止或完成。
4.标准化的国外做法
国防采办合同管理标准化的一个重要作用是促进装备采办合同管理经验和资源的积累和掌握，进而将成功的合同管理实践经验不断进行总结和提升，并应用到后续类似装备合同中，从而为相关的工作提供借鉴和参考。而这种经验和资源的积累，则依赖于建立起集中统一的组织机构，及其所带来的合同管理职能标准化、合同管理流程标准化、合同资源背景的继承化以及职业能力资格的专业化的特点。
美军国防采办合同管理标准化经过近百年发展，形成了一套较为成熟的管理模式和标准体系，其主要特点总结如下：
管理机构完善，职责明确
美军的装备采办合同管理已经形成一个集中统一领导的相对独立的系统。合同管理工作的4个职能：合同订立、合同履行管理、合同审计和合同支付均由不同的机构承担，都有自己相对独立的管理指挥线。这种完备与明确的职责分工，既保证了充分利用各个职能工作的专业性经验积累，快速完成定义目标、识别需求、获取参照标准体系、查找相似案例、执行标准及总结经验的一系列业务过程，提高职能工作效率；另一方面，又保证了合同履行中的互相监督与纠错，保证了合同相关各个岗位的工作是相互衔接、联动的整体。
整个装备采办合同管理过程，从采办计划确立开始，在潜在承包商评价、合同订立方式审定、签订合同类型选择及合同履行监管各个环节均有合同机构、合同管理机构和合同审计机构各类人员分工协作的身影。这种分工合作也是成为美军重大项目采办成功的基础。例如，整个美军装备采办合同管理监督体系主要分为两大部分：内部监管和内部审计。内部监管是指国防管理局在开展武器装备采办合同管理工作中的监管活动，包括计划监管、财务监管、质量监管、性能绩效监管、承包商监管、劳动力监管、合同形式监管等；内部审计是国防部国防审计局对武器装备采办合同管理的审计。内部监管活动必须在合同规定的重要节点引入合同审计，合同审计的成果也是内部监管推进的重要依据，这两个职能和部门既密切配合，又相互制约和监督，有效保证了在既定的研发周期、资金与资源的前提下，使美军武器系统研发采购资金最大限度的实现效用最大化，保证了合同履行尽可能做到多方监督、协调进行，最大限度降低合同风险。
标准体系完备，有章可循
按照前文美军装备采办合同管理标准化体系所述，美军装备采办合同管理运行“无法不在”，几乎每项管理活动均可以找到相应的标准和规范性指导文件，同时，各文件也不是孤立存在的，其层次分明、上下衔接、成龙配套、彼此协调，因而整个美军装备采办合同管理相关标准及规范性文件极为丰富、健全、完整，已经形成一个相对完善的标准体系结构。
美军装备采办合同管理规范体系范围几乎涵盖了装备合同管理领域的所有方面。从最高军事基本法律对合同管理的竞争性原则、组织体系及人员要求的宏观要求层次，到最高行政和最高军事机关军事法规制定的对合同管理具体职能领域的中观指导层次，再到部机构及各军兵种部范围内对装备采办合同管理事务的详细性和操作性细则的底层指南层次，对合同管理涉及的订立管理和履行管理过程，形成有一套比较完备的制度作保证，积累了合同管理经验，降低了可能的风险。
其中，奠定美军采办合同管理工作基础的最重要的法律是《年武装部队采购法》、《签订合同竞争法》、《联邦采办精简法》、《国防合同法》、《合同争议法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》、《国防采办队伍加强法》等。国防部制定的《联邦采购条例》、《联邦采购条例国防部补充条款》作为承接基本法律条文对国防采办合同管理活动进行规范的基础，起到保持大的合同管理标准体系结构、基本原则、竞争招标等内容相对稳定的作用。各种国防部及其军种部局规章指示辅之《联邦采办条例》体系，将各类武器装备采办策略在合同管理中的实施要求及活动具体详细的加以规范。
例如，基于性能的后勤（Performance Based Logistics，PBL）是美军在全寿命周期管理理论的基础上，在实践中发展而来的一种武器系统保障策略，在相应规范发展上，就包括DoDD 5000.1《国防采办系统》、DoDI 5000.02《国防采办系统运行》、DCMA-INST 116《基于性能的付款》等一系列相关标准。这些标准确定了PBL 适用范围、适用对象、实施操作的基本规范，保证了PBL理念的迅速实施和完善，从而促使实践中，美国国防部PBL 策略应用范围越来越广。到2008 年，已经有近300 个项目实施了PBL 策略，并获得了成功。2005 年底，美国海军授予波音公司一项总额9.95 亿美元、固定价格需求的PBL合同，为F/A-18E/F" 大黄蜂"飞机提供PBL 保障。该合同包括一个5 年基本期和另一个5 年选择期，如果全部实施，估计该合同总金额高达29 亿美元。2008 年9 月，美国国防部授予由洛克希德马丁公司、波音公司、惠普公司及美国空军组成的F-22 "猛禽"团队2008 年系统级PBL 奖。该团队通过PBL合同方式结成强有力的伙伴关系，使F-22 保障系统快速成熟，及时向作战部队提供优良的保障，确保"猛禽"战机达到历史上最高水平的战备完好性。该项目使整个机队的平均维修间隔时间提高了69% ，使飞机执行任务率提高了15% ，修理时间减少了20% ，节省费用达140 亿美元，占飞机整个寿命期保障费用的35% 以上。
另外，为保证武器装备采办合同管理工作的顺利进行，保证合同条款符合军队性能、数量、质量方面的要求，保证武器装备的通用性、可靠性、可维修性及安全保密规定，美军为合同相关信息的要求和说明，提供了大量的标准。该类标准包括商品说明书（CID）、联邦标准、国防部规范、指导性规范、国防部标准、联邦规范、DD表格等。
标准适时创新，立足需求
美军积极适应国家法律和国防采办合同管理的新形势，在遵守宪法和国家采办基本法的前提下，十分重视随着形势的变化适时创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，除了根据需要制定新的国防采办合同管理相关标准，还对需要修改的国防采办合同管理相关标准进行及时补充修订，以保证国防采办合同管理标准具有适用性和可行性，以适应不断变化的国防采办合同管理工作需要。
例如，作为装备采办合同管理基础法规标准的《联邦采购条例》和《联邦采购条例国防部补充条款》自颁布至今已修订过20多次。在保持大的体系结构、基本原则、规范条款等内容相对稳定的前提下，每次修订都根据当前采办形势和合同任务的变化，不断引入价值工程、合同终止、质量保证、合同审计服务、电子化采购、政府采购卡、基于性能的合同支付等新内容。又如，美国国防部于1971年颁发了第1份系列采办文件――《重要国防系统的采办》（即后续的国防部5000系列指令）。2001年美国对系列采办文件进行重大修订，较大幅度的调整了国防采办政策，重新划分了国防采办程序，使国防采办方式向着更加灵活、快捷、高效的方向迈出了一大步。为适应新的变化需要，美国国防部又于2003年着手对系列文件进行修订，大幅度压缩文件篇幅，强调采办的灵活性、高效性和创新性，提出“螺旋式发展”和“递增式发展”的概念，以达到缩短武器装备采办周期的目的。
同时，针对新形势下，装备采办策略变化发展及对装备系统采办合同管理工作的影响，美国国防部不断引入新的装备采办合同管理职能，并在各级标准中进行规定，如风险评价、质量体系审计、基于性能的支付（PBL）、挣值管理系统（EVMS）、间接成本（TSI）技术支持、系统工程监管、重大项目支持等。
所以，美军采办法律体系适时创新，不断针对需求创制国防采办合同管理法规和指令、指示等相关标准化文件，有力支持了合同管理的不断发展。
（撰稿人：琦势如虹）更多精彩内容扫描头像二维码关注。
看美军干啥
了解美国的装备管理体系，也可以给我们的制度一些启发