李子旸:中国药监局和美国FDA：政府失灵的两个典型

中国药监局和美国FDA：政府失灵的两个典型     3月13日  星期二

　　文/李子旸

　　中国国家药监局近来被揭出腐败大案，从局长郑筱萸到下面的司长、处长，一大批官员涉嫌经济犯罪。有证据显示，这些官员利用掌握的审批权，大肆捞取非法所得，数额之大，令人震惊。可以说，近年来所以会出现引起公众强烈不满的医疗费用快速上涨，这些官员的勒索和贪污就是一个重要原因。

　　在批评中国药监局的声音中，往往会听到对美国FDA(美国食品药品管理局)的赞许。这个机构被认为是国家监管机构的典范。人们往往把美国FDA的工作状态和中国药监局的腐败状况进行对比，言外之意就是，中国药监局的发展方向应该是成为又一个FDA，清廉、高效地保证公民食品和药品的安全使用。

　　美国FDA确实可以称为廉洁、高效，不会出现如目前的中国药监局这样的严重腐败现象。但是，如果说中国药监局因为腐败而导致政府失灵的话，那么，清廉的FDA同样不能避免政府失灵的结局。这两个机构的现状恰恰提供了政府失灵的两个典型。

　　许多批评市场的人都热衷于谈论“市场失灵”。在他们那里，这个概念的含义是人们之间的自愿交易由于人们自私自利的本性而往往会导致某种困局，或者陷入某种低效率不能自拔。他们推荐的替代方案就是政府干预。他们认为，自私自利的人们只有在公正无私的政府官员的干预下才不会干出损人利益的事情。

　　可是，如果说人们在市场中会自私自利的话，为什么在政府中人们就不会这样呢？为什么一个人一旦成为政府官员就会立刻变得大公无私呢？

　　人性不会发生这样奇异的变化。被指望可以弥补“市场失灵”的政府干预，由于政府失灵的存在，往往只会把问题变得更糟。当然，对于不同的政府来说，把问题搞糟的具体方式有所不同。

　　以药品监督来说。主张市场失灵的人认为，药品是非常重要的商品，不可或缺，同时，药品还非常复杂，质量难以鉴别，换句话说，在消费者和生产者之间存在严重的信息不对称。所以，需要有第三方对生产者进行监督，防止一心牟利的厂家通过危害消费者来获利。他们进而认为，政府就是这个第三方的最好人选。相信这种观点的人到处都有。于是，美国有了FDA，而中国有了药监局。相对应，也就出现了两种政府失灵的现象。

　　一种是如中国药监局这种类型。由于缺乏足够的制约机制，官员们会逐渐变得贪污腐化。现有体制下，药厂要想在市场中经营自己的药品，需要得到药监局官员的批准。在这种情况下，官员的批准自然含金量很高。由于药厂只有进入市场才能有望得到利润，所以，对于他们来说合算的做法就是，预先从未来的利润中支付给官员们一笔钱，这笔钱实际上是用来购买市场的入场券的。这笔投资可以通过以后的市场经营得到回收，当然，实际上是所有的消费者最终支付了这笔钱。所以，医药费会上升。官员们越贪婪，医药费上升得越多。

　　也许有人会问，厂家如何保证自己的药品进入市场以后就一定会盈利？市场不是有风险的吗？的确如此，如果市场是充分放开的话，药厂是会有风险的。进入市场的药品不见得都能赚钱。但正是因为如此，掌握批准权的官员是不会把市场充分放开的。他们一定会通过控制通过审批的数量来故意保持药品市场的短缺状态。只有这样才能保证他们手中的审批权的含金量。实际的局面就是，官员们利用自己的审批权营造出一个供不应求的垄断市场。所有进入这个市场的经营者都肯定会盈利，但是，想要进入市场，就要购买入场券。

　　显然，官员们和市场中的经营者在自私自利这方面没什么区别。如果有区别的话，那也是，商人们虽然自私自利，他们还需要通过为社会提供商品和服务来达到自私自利的目的，而官员们的自私自利则完全建立在掠夺其他人的基础上。当年在非洲的欧洲殖民者的一句话可以生动地解释为什么官员可以这样做：“说到底，我们有枪，他们没有”。

　　如果官员由人民选举产生，如果代议机构可以严格监查官员，如果媒体能够自由报道，随时曝光官员的非法行为，如果对于腐败的官员都能进行严厉的惩戒，那么，不是就可以保证官员严格履行自己的职责，既认真检验药品质量，又不敢收受贿赂。这样，不就可以避免政府失灵了吗？

　　这种种的如果基本上在美国都已变为现实，但美国得到的只不过是FDA表现出来的又一种政府失灵。和中国消费者一样，美国消费者同样为这种政府失灵付出了沉重的代价。

　　对于医药消费者来说，一方面要保证现有的药品符合质量要求，既有疗效又符合安全性；另一方面还要保障新药的尽快研制成功。毕竟，还有许多病症是有待人类的科技发展攻克的，患者需要及时得到最新的医学科研成果。这两方面的因素之间存在对立关系。好的解决办法并不是简单倾向某一方，而是尽量取得平衡。那么，一个廉洁的药品监督机构能够处理好这种平衡吗？

　　美国FDA显然没有做到这一点。米尔顿·弗里德曼指出：“(FDA)阻止生产和销售有用药物带来的害处，大于它禁止出售有害的或无疗效的药物带来的好处”。

　　也就是说，美国FDA虽然成功地阻止了某些不安全的或者是没有效果的药品进入市场，从而维护了消费者的安全和利益，但同时，FDA还阻止了许多本来可以挽救无数人生命和健康的药物进入市场，无数本来可以活下来或者保持健康的人由于FDA对新药的阻止而死去或者失去了健康。一位美国经济学家这样严厉批评美国FDA：它的规章制度要比投在日本广岛的原子弹杀害的人口数量还要多。

　　问题的关键在于，FDA的功劳是看的见的，而由于它阻止新药上市而造成的危害是看不见的。对于一个官员来说，假如他批准了某种药上市，而事后证明这种药的安全性有问题，那么，这位官员的责任是无法推卸的。可是，假如他阻止了某种药上市，这重要本来是可以挽救无数人生命和健康的，这一点怎样为人所知、怎样证明呢？那些在医院中没有得到及时治疗的病人，怎样知道，自己的病没有被治好，是因为科技还没有发现新药，还是新药不被允许上市呢？

　　因此，FDA的官员都倾向于过分严格的标准。他们可不愿意承担新药的风险。阻止一种药可以正大光明地声称是为消费者负责，而批准一种药，万一出现问题，批准者的责任可就大了。

　　所以，美国通过某种新药的程序极为繁琐，费用极为高昂，时间极为漫长。许多中国人赞赏这一点，认为这是严格负责的态度，殊不知，那些患病的美国人可不想这样束手无策地等待。许多新药已经在欧洲上市许久，但仍然在美国不能上市，结果，美国患者只好不辞辛苦，远赴欧洲治病。这还是在新药已经为人所知的情况下，而更多的新药由于严格的审批程序还停留于实验室里，或者，顾忌于未来高昂的审查费用——往往是数以亿计的，更多的可能的药品根本就没有列入药品公司的开发计划，而那些本来可以得到救治的病人只好和这些药品永远错过。

　　认为市场会失灵的一个理由就是存在信息不足问题。这种观点认为，由于某些信息的难于获取，市场没办法得到应有的效率，而政府的干预可以弥补市场这种缺陷。但美国FDA的运作表现出，政府同样面对信息不足问题。没有任何理由认为政府在这方面有什么优势。

　　某一种新药到底是否应该上市，这就是一种难以获取的信息。市场难以得到，政府同样难以得到。但是，面对获取信息的困难，市场会以可以接受的成本去尽量获取信息，一直到现有技术的极限为止。而政府却没有这种努力的积极性。市场可以通过这种努力获利，所以有这种积极性，而通过一种新药对于政府来说，并没有什么利益可言，那只意味着又增加一种风险。只承担风险而没有获利的事情，自然没有人愿意干。所以，美国FDA总是极力阻止新药的上市。看上去是在执行严格的标准，实际上不过是官员自私自利的一种表现而已。

　　即使是美国FDA曾经成功阻止的某些有害药物，政府同样没有表现出比市场更能获取信息。比如1960年代的著名的撒利多胺剂事件。这种安眠药在欧洲被广泛使用，但后来查出这种药可以导致严重的新生儿先天缺陷。FDA阻止了这种药在美国上市，从而避免了灾难。但发现这种药的危害性的并不是美国FDA，它同样对此一无所知。发现者是两名私人执业的医生。是身处市场竞争中的医生，而不是身处政府里的官员在更努力地研究药品，更努力地为消费者造福。

　　腐败的官员会利用审批权谋取经济利益，而廉洁的官员会利用审批权回避风险、谋取服务大众的好名声。总之，只要进入市场的入场券由官员发放，他们就要用来谋取私利。这就会造成政府失灵。而消费者就会因此而受到损害。

　　那么，如果不依靠政府监管的话，怎样保证药品的质量和安全呢？回答这个问题要首先想到，谁更关心药品的质量和安全？是消费者自己还是远处的官员？显然，是消费者自己。可是，消费者并不是医药方面的专家，他缺乏这方面的专业知识，怎么办？

　　消费者缺乏的知识很多，实际上，对于所消费的种种商品，消费者真正了解的反倒是少数。解决办法就是：(一)依靠市场竞争；(二)消费者出钱雇用那些掌握这方面专业知识的人士。

　　第一种办法的实际结果是商标和品牌的竞争。许多复杂的商品，品牌都非常重要，比如汽车。对于这些商品，消费者很难直接观察其质量，那么，就由生产厂家以多年的积累为抵押，一旦出现质量问题，厂家多年积累的市场信誉就会受到损失，甚至付之东流。相比于厂家的这种市场信誉，某一种商品的得利总是少的，厂家越自私，就越不会以少换多。

　　第二种办法的实际结果就是以盈利为目的的第三方评估机构。这种机构的工作表面上看起来和政府监督机构差不多，但区别在于：盈利机构有保持清廉和尽量获取信息的激励。假如他们像中国药监局那样腐败，他们就会在竞争中败给其他清廉的评估机构；假如他们像美国FDA那样过分严格，同样会在竞争败给标准适宜的其他评估机构。

　　总之，市场会在技术的极限内寻找到最佳的平衡和资源分配格局。不同的消费者都会在市场的安排中找到最适宜的产品和服务。当然，可以在这种市场中找到不完美的地方，发现需要解决的问题，但是，必须意识到，如果为了解决这些问题而放弃市场运转，转而去求助于政府，那不但不能解决问题，只能带来更大的麻烦。市场会不完美，但市场从不失灵，而政府失灵比比皆是。中国药监局和美国FDA：政府失灵的两个典型     3月13日  星期二

　　文/李子旸

　　中国国家药监局近来被揭出腐败大案，从局长郑筱萸到下面的司长、处长，一大批官员涉嫌经济犯罪。有证据显示，这些官员利用掌握的审批权，大肆捞取非法所得，数额之大，令人震惊。可以说，近年来所以会出现引起公众强烈不满的医疗费用快速上涨，这些官员的勒索和贪污就是一个重要原因。

　　在批评中国药监局的声音中，往往会听到对美国FDA(美国食品药品管理局)的赞许。这个机构被认为是国家监管机构的典范。人们往往把美国FDA的工作状态和中国药监局的腐败状况进行对比，言外之意就是，中国药监局的发展方向应该是成为又一个FDA，清廉、高效地保证公民食品和药品的安全使用。

　　美国FDA确实可以称为廉洁、高效，不会出现如目前的中国药监局这样的严重腐败现象。但是，如果说中国药监局因为腐败而导致政府失灵的话，那么，清廉的FDA同样不能避免政府失灵的结局。这两个机构的现状恰恰提供了政府失灵的两个典型。

　　许多批评市场的人都热衷于谈论“市场失灵”。在他们那里，这个概念的含义是人们之间的自愿交易由于人们自私自利的本性而往往会导致某种困局，或者陷入某种低效率不能自拔。他们推荐的替代方案就是政府干预。他们认为，自私自利的人们只有在公正无私的政府官员的干预下才不会干出损人利益的事情。

　　可是，如果说人们在市场中会自私自利的话，为什么在政府中人们就不会这样呢？为什么一个人一旦成为政府官员就会立刻变得大公无私呢？

　　人性不会发生这样奇异的变化。被指望可以弥补“市场失灵”的政府干预，由于政府失灵的存在，往往只会把问题变得更糟。当然，对于不同的政府来说，把问题搞糟的具体方式有所不同。

　　以药品监督来说。主张市场失灵的人认为，药品是非常重要的商品，不可或缺，同时，药品还非常复杂，质量难以鉴别，换句话说，在消费者和生产者之间存在严重的信息不对称。所以，需要有第三方对生产者进行监督，防止一心牟利的厂家通过危害消费者来获利。他们进而认为，政府就是这个第三方的最好人选。相信这种观点的人到处都有。于是，美国有了FDA，而中国有了药监局。相对应，也就出现了两种政府失灵的现象。

　　一种是如中国药监局这种类型。由于缺乏足够的制约机制，官员们会逐渐变得贪污腐化。现有体制下，药厂要想在市场中经营自己的药品，需要得到药监局官员的批准。在这种情况下，官员的批准自然含金量很高。由于药厂只有进入市场才能有望得到利润，所以，对于他们来说合算的做法就是，预先从未来的利润中支付给官员们一笔钱，这笔钱实际上是用来购买市场的入场券的。这笔投资可以通过以后的市场经营得到回收，当然，实际上是所有的消费者最终支付了这笔钱。所以，医药费会上升。官员们越贪婪，医药费上升得越多。

　　也许有人会问，厂家如何保证自己的药品进入市场以后就一定会盈利？市场不是有风险的吗？的确如此，如果市场是充分放开的话，药厂是会有风险的。进入市场的药品不见得都能赚钱。但正是因为如此，掌握批准权的官员是不会把市场充分放开的。他们一定会通过控制通过审批的数量来故意保持药品市场的短缺状态。只有这样才能保证他们手中的审批权的含金量。实际的局面就是，官员们利用自己的审批权营造出一个供不应求的垄断市场。所有进入这个市场的经营者都肯定会盈利，但是，想要进入市场，就要购买入场券。

　　显然，官员们和市场中的经营者在自私自利这方面没什么区别。如果有区别的话，那也是，商人们虽然自私自利，他们还需要通过为社会提供商品和服务来达到自私自利的目的，而官员们的自私自利则完全建立在掠夺其他人的基础上。当年在非洲的欧洲殖民者的一句话可以生动地解释为什么官员可以这样做：“说到底，我们有枪，他们没有”。

　　如果官员由人民选举产生，如果代议机构可以严格监查官员，如果媒体能够自由报道，随时曝光官员的非法行为，如果对于腐败的官员都能进行严厉的惩戒，那么，不是就可以保证官员严格履行自己的职责，既认真检验药品质量，又不敢收受贿赂。这样，不就可以避免政府失灵了吗？

　　这种种的如果基本上在美国都已变为现实，但美国得到的只不过是FDA表现出来的又一种政府失灵。和中国消费者一样，美国消费者同样为这种政府失灵付出了沉重的代价。

　　对于医药消费者来说，一方面要保证现有的药品符合质量要求，既有疗效又符合安全性；另一方面还要保障新药的尽快研制成功。毕竟，还有许多病症是有待人类的科技发展攻克的，患者需要及时得到最新的医学科研成果。这两方面的因素之间存在对立关系。好的解决办法并不是简单倾向某一方，而是尽量取得平衡。那么，一个廉洁的药品监督机构能够处理好这种平衡吗？

　　美国FDA显然没有做到这一点。米尔顿·弗里德曼指出：“(FDA)阻止生产和销售有用药物带来的害处，大于它禁止出售有害的或无疗效的药物带来的好处”。

　　也就是说，美国FDA虽然成功地阻止了某些不安全的或者是没有效果的药品进入市场，从而维护了消费者的安全和利益，但同时，FDA还阻止了许多本来可以挽救无数人生命和健康的药物进入市场，无数本来可以活下来或者保持健康的人由于FDA对新药的阻止而死去或者失去了健康。一位美国经济学家这样严厉批评美国FDA：它的规章制度要比投在日本广岛的原子弹杀害的人口数量还要多。

　　问题的关键在于，FDA的功劳是看的见的，而由于它阻止新药上市而造成的危害是看不见的。对于一个官员来说，假如他批准了某种药上市，而事后证明这种药的安全性有问题，那么，这位官员的责任是无法推卸的。可是，假如他阻止了某种药上市，这重要本来是可以挽救无数人生命和健康的，这一点怎样为人所知、怎样证明呢？那些在医院中没有得到及时治疗的病人，怎样知道，自己的病没有被治好，是因为科技还没有发现新药，还是新药不被允许上市呢？

　　因此，FDA的官员都倾向于过分严格的标准。他们可不愿意承担新药的风险。阻止一种药可以正大光明地声称是为消费者负责，而批准一种药，万一出现问题，批准者的责任可就大了。

　　所以，美国通过某种新药的程序极为繁琐，费用极为高昂，时间极为漫长。许多中国人赞赏这一点，认为这是严格负责的态度，殊不知，那些患病的美国人可不想这样束手无策地等待。许多新药已经在欧洲上市许久，但仍然在美国不能上市，结果，美国患者只好不辞辛苦，远赴欧洲治病。这还是在新药已经为人所知的情况下，而更多的新药由于严格的审批程序还停留于实验室里，或者，顾忌于未来高昂的审查费用——往往是数以亿计的，更多的可能的药品根本就没有列入药品公司的开发计划，而那些本来可以得到救治的病人只好和这些药品永远错过。

　　认为市场会失灵的一个理由就是存在信息不足问题。这种观点认为，由于某些信息的难于获取，市场没办法得到应有的效率，而政府的干预可以弥补市场这种缺陷。但美国FDA的运作表现出，政府同样面对信息不足问题。没有任何理由认为政府在这方面有什么优势。

　　某一种新药到底是否应该上市，这就是一种难以获取的信息。市场难以得到，政府同样难以得到。但是，面对获取信息的困难，市场会以可以接受的成本去尽量获取信息，一直到现有技术的极限为止。而政府却没有这种努力的积极性。市场可以通过这种努力获利，所以有这种积极性，而通过一种新药对于政府来说，并没有什么利益可言，那只意味着又增加一种风险。只承担风险而没有获利的事情，自然没有人愿意干。所以，美国FDA总是极力阻止新药的上市。看上去是在执行严格的标准，实际上不过是官员自私自利的一种表现而已。

　　即使是美国FDA曾经成功阻止的某些有害药物，政府同样没有表现出比市场更能获取信息。比如1960年代的著名的撒利多胺剂事件。这种安眠药在欧洲被广泛使用，但后来查出这种药可以导致严重的新生儿先天缺陷。FDA阻止了这种药在美国上市，从而避免了灾难。但发现这种药的危害性的并不是美国FDA，它同样对此一无所知。发现者是两名私人执业的医生。是身处市场竞争中的医生，而不是身处政府里的官员在更努力地研究药品，更努力地为消费者造福。

　　腐败的官员会利用审批权谋取经济利益，而廉洁的官员会利用审批权回避风险、谋取服务大众的好名声。总之，只要进入市场的入场券由官员发放，他们就要用来谋取私利。这就会造成政府失灵。而消费者就会因此而受到损害。

　　那么，如果不依靠政府监管的话，怎样保证药品的质量和安全呢？回答这个问题要首先想到，谁更关心药品的质量和安全？是消费者自己还是远处的官员？显然，是消费者自己。可是，消费者并不是医药方面的专家，他缺乏这方面的专业知识，怎么办？

　　消费者缺乏的知识很多，实际上，对于所消费的种种商品，消费者真正了解的反倒是少数。解决办法就是：(一)依靠市场竞争；(二)消费者出钱雇用那些掌握这方面专业知识的人士。

　　第一种办法的实际结果是商标和品牌的竞争。许多复杂的商品，品牌都非常重要，比如汽车。对于这些商品，消费者很难直接观察其质量，那么，就由生产厂家以多年的积累为抵押，一旦出现质量问题，厂家多年积累的市场信誉就会受到损失，甚至付之东流。相比于厂家的这种市场信誉，某一种商品的得利总是少的，厂家越自私，就越不会以少换多。

　　第二种办法的实际结果就是以盈利为目的的第三方评估机构。这种机构的工作表面上看起来和政府监督机构差不多，但区别在于：盈利机构有保持清廉和尽量获取信息的激励。假如他们像中国药监局那样腐败，他们就会在竞争中败给其他清廉的评估机构；假如他们像美国FDA那样过分严格，同样会在竞争败给标准适宜的其他评估机构。

　　总之，市场会在技术的极限内寻找到最佳的平衡和资源分配格局。不同的消费者都会在市场的安排中找到最适宜的产品和服务。当然，可以在这种市场中找到不完美的地方，发现需要解决的问题，但是，必须意识到，如果为了解决这些问题而放弃市场运转，转而去求助于政府，那不但不能解决问题，只能带来更大的麻烦。市场会不完美，但市场从不失灵，而政府失灵比比皆是。