超级军网『超大转帖』日本的国土综合开发及对我国西部大开发的启 ...
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/26 17:05:53
张季风
我国西部大开发的战略已经启动。根据国家有限的财力、资金和技术，面对这片贫瘠的土地，脆弱的生态环境，我们需要更多的是冷静和理智。毫无疑问西部大开发是关系到中华民族前途和命运的宏图伟业，需要通过几代人的努力才能完成。我们应对大开发将会出现的困难要作好充分的估计。从这个意义上讲，开发前期的论证和准备工作至关重要。笔者认为宁可将开发的步伐放得慢一点，也一定要把前期的论证和准备工作作好，以使因开发所造成的各种损失降低到最小限度。
我们的邻国日本已经走完了国土基础开发的道路。日本的国土综合开发在建立总体规划、完善开发法律体系、制订环保保障措施和具体项目的方案论证、可行性分析以及规划的实施、具体运作等方面都积累了许多丰富的经验。同时，日本在国土综合开发过程中，偏重临海工业建设，造成人口的“过密”和“过疏”现象，过度追求经济增长率，而造成环境污染、破坏生态平衡以及个别地区盲目开发等教训也很值得我们汲取。深入研究日本国土综合开发的经验与教训，对我国的国土开发，特别是西部大开发战略定会有所启迪。
第一部分：战后日本综合开发的轨迹
综观日本经济发展的历史，虽然也有向北海道、冲绳等特定落后地区的开发，但更具特色的是综合国土开发。实际上早在明治时期日本就开始进行国土开发。当时主要内容是以农田水利建设为中心的河流综合开发和铺设全国性铁道网及创设官营企业。后来的大正至昭和时期的赈灾、失业对策及对外侵略扩张、时局匡救事业等等，虽然也有综合国土开发的成分，但真正意义上综合国土开发始于战后。战后日本的综合国土开发可分为以下7个时期：
第一期 无综合计划时期（1945-1960年）；
第二期 第一次全国综合开发计划时期（1961-1968年）；
第三期 第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）；
第四期 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）；
第五期 第四次全国综合开发计划时期（1985-1997年）；
第六期 新的全国综合开发计划（1998年——）
一、 无综合计划时期
1、“资源开发”（1945-55年）
1945年，日本宣布无条件投降，这意味着日本丧失了战前所拥有的殖民地，从而也就失去了工业生产所需要的资源。为了恢复经济，资源不可或缺，资源开发势在必行。内务省1945年9月制定《复兴国土计划纲要》。这是一个国土综合开发计划与经济计划合二而一的计划。其目的在于立足37万平方公里国土，维系8000万人的生计，并使国民生活水平恢复到1930水平。《复兴国土计划纲要》的颁布唤起人们对国土计划的重视。1947年初国土计划审议会成立。此时，主管国土计划和地方计划的内务省被GHQ解散，内务省国土局与战灾复兴院合并为建设院，后改为建设省。49年，国土计划审议会被废除，在经济安定本部成立“综合国土开发审议会”。经该审议会的审议，《国土综合开发法》于1950年5月26日颁布，同年6月1 日正式生效。该法由5章13条组成，到目前为止共修订16次。《国土综合开发法》是第一部关于日本国土开发的基本法。该法规定了四级（全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定区域综合开发计划）国土开发计划的具体规划范围；国土审议会等的职责范围；国土开发计划的编制程序；国土开发计划的实施等。
当时正处于经济复兴时期，增产粮食、确保电力是当务之急。国家的重点是资源开发。1951年制订的以资源开发和国土保全为目的的《特定区域综合开发计划》可以说是《国土综合开发法》的第一个结晶。依据《国土综合开发法》第10条，以美国30年代罗斯福新政时期的TVA(Tennesse Valley Asency)方式（田纳西河流域综合开发管理局）为样板，在21个特定地区，由政府出资建设多功能堤坝，进行河流的综合开发。开发涉及国土面积114，403平方公里，人口达25，893，127人，政府总投资额达995，188百万日元。当时全国有51个候补地进行申报，经过激烈竞争，最后确定21个地区。虽然开发的结果并不十分令人满意，例如，计划中的治水等保全国土的目标并未完全实现，也未达到美国TVA那样的扶贫和振兴当地经济的效果。但生产的水电大量输往大城市，对促进日本经济的复兴却起到了重要作用。
2、 “工业开发”（1955-1961年）
1951年制订的《经济自立5年计划》，规定的3年自立目标由于朝鲜战争的“特需”，提前一年（1952）完成。1955年日本各项主要经济指标均以恢复到战前水平，国民经济开始进入高速增长期，综合国土开发的重点从资源开发转向工业开发。随着重化学工业方针确立、神武景气的刺激，工业开发与创造就业机会成为区域开发的主题。但是，经济的迅速发展，原有工业地带开始出现交通、电力、能源、工业用地等的不足现象。同时，人口向工业地带的大量流入，造成严重过的密现象。由另一方面，落后地区依然落后。解决这一矛盾的方法就是加速产业基础设施（公路、港口、铁道）建设，消除产业发展的瓶颈，由现有工业基地向外扩展。在这种背景下，各地区纷纷要求发展本地区经济，制订开发计划和相关法律。其中首都圈整备法（1956年）、东北开发促进法（1957年）、九州开发促进法（1959年）、中国开发促进法、四国开发促进法、北陆开发促进法（1960年）等法律都是在这一时期颁布的。在上述区域开发法的推动下，许多府、县纷纷制订“吸引工厂条例”。通过减免税收、提供补助金、提供工厂用地等优惠政策来吸引大城市圈的工厂、企业安家落户。当然以上的区域开发法也存在一些问题，如缺乏统一性、不充分，但仍获得财政资助。1961年，“后进地区特别法”颁布后，区域开发法的财政资助被取消。
二、第一次“全国综合开发计划”时期（1961-1968年）
1960年前后，日本经济的高速增长进入新的阶段。其特点在于增大技术革新投资，注重追求规模经济。以重厚长大为特征的重化学工业联合企业从现有工业地带向临海地区发展，加速了临海工业地带的形成。“国民收入倍增计划”提出扩充社会资本，消除地区间差别和大城市的过密问题。依据“国民收入倍增计划”提出的产业分布构想，计划1961-1970年10年间产业的分布，主要在集中于千叶、中部、近畿、山口、福冈（北九州）的太平洋沿岸，亦即所谓的“太平洋工业地带构想”。其着眼点在于重视现存企业的分布、消解区域差别。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满、不平和强烈反对。在各地的压力下，当局开始逐渐转变思想，认识到国土开发必须兼顾国民经济发展和社会政策两方面的要求。将国土开发的目标定位于缩小收入差别和地区差别。国土开发开始从过去只注重经济合理性、经济效率转向国土的均衡发展方面。
正是在上述背景下，日本开始制订了“全国综合开发计划（简称“一全综”）”，并同时制订了具体措施“新产业城市建设促进法”及“工业整备特别区域整备促进法”。“全国综合开发计划”的目标是解决大城市的过密问题和地区差距扩大问题，使国土均衡发展。这一计划制订的意义十分重大。它填补了自《国土综合开发法》制定以来10年空白，与地区开发法规相结合，使国土开发计划体系化，从而奠定了现代国土开发的基础，揭开国土开发时代的序幕（从“一全综”开始，到目前为止日本以先后制订5次全国国土综合开发计划，详见表1）。
“一全综”的开发方式是“据点开发方式”。针对当时日本经济过分偏重于东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地的问题，解决的方法当然是要把工业向地方扩散。但考虑到财力、物力的制约，不可能全面铺开，一哄而上。另外从经济效益出发，必须选择重点地区进行开发。为使开发效果最大化，按工业适合性大小顺序，采取“据点开发方式”。
为了选择好开发据点，在“一全综”中将国土进行了划分。具体化来说（1）过密地区为京滨、阪神地区。北九州工业地带为准过密地区在上述地区限制新设厂、工厂转移、再开发；（2）整治地区为关东、东海、近畿和北陆地区。在这一区域主要建立大、中规模开发据点、吸收过密地区的人口；（3）开发地区为北海道、东北、中国、四国、九州等地。在这里要建立大、中、小不同规模的开发据点和建设基础设施。
“据点开发方式”的具体措施就是“新产业城市建设构想”。建设新产业城市的目的是防止人口向大城市的过度集中，培养区域核心据点，使国土均衡发展。新产业城市的遴选，原计划指定10个左右，但由于有39道府县44地区申请，竞争激烈，1964-1966年全国指定15个地区。因政治妥协的结果，又将6个地区追加为工业整治特别区域。两者加在一起共21个地区。
三、第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）
60年代末期，日本由于10几年经济持续高速增长，经济规模超过德国，仅次于美国位居世界第二。完成追赶任务以后， “一全综”的许多内容已不能适应时代的要求。于是日本于1969年5月公布了“新全国综合开发计划（简称二全综）”。该计划的目标是实现高福利社会，为人们创造丰富的环境。为达到上述目标，拟完成下列课题：（1）人与自然的长期和谐，自然的永久保护保存；（2）通过开发基础条件的完善，使开发可能性的全国均衡化；（3）通过各地独自开发整备，使国土利用、重组效率化；（4）完善城市、农村安全、舒适的文化环境。其中（1）“人与自然的和谐”主要针对解决公害问题，（4）主要针对解决“过疏”“过密”问题，（2）和（3）为新提出的方向。
“二全综”的特点：第一，大目标明确，个别计划具体；第二，开发战略为“大型开发项目方式”；第三，提出“广域生活圈构想”作为区域整备的基础单位。与“一全综”相比“二全综”开始更加重视区域开发的社会效益。
“大型开发项目方式”是二全综的精髓。通过现代化的高速铁路、高速公路网将工业地带和各个新产业城市的“点”连接起来。使日本的国土开发从“点”的开发转向线和面的开发，具有战略意义。大型项目分三种类型：（1）对日本列岛全域有波及效应的新网络（构成国土空间结构基础的社会资本）的形成。如信息通讯网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、大型港口等；（2）大型农业基地、工业基地、流通基地、观光基地等大型产业开发项目；（3）以环保为目的的自然、历史文物保护与保存、国土保全及水资源开发、住宅建设、城乡环保等大项目。
随着全国的城市化的进展和汽车的普及，居民的活动范围越来越超越市町村的范围。以市町村为单位的小而全的一些公共设施的建设造成许多浪费。为了避免重复性建设带来的浪费，在这次计划中还提出了“广域生活圈构想”的概念。有些大型公共设施只在“广域生活圈”建设。
日本的前两次《全国综合开发计划》基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想仍然以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地发现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为严重的社会问题。日本的教训是非常深刻的。1970年的国会成为“公害国会”。在这次国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》等14部公害关联法规。第二年成立“环境厅”。1972年又颁布《自然环境保全法》，有关环境保护方面的法律开始健全。因制定计划时，公害、过疏问题尚不突出，对公害、过疏问题重视不够。
1972年田中角荣上台后提出“日本列岛改造论”。其主要内容是：以经济高速增长为前提，在整个国土范围，同时解决过密、过疏问题。具体来说，优先完善新干线、高速公路等交通、信息网络，进行工业再布局，建设25万新城市。理论上并无新意，不过是“大型开发项目”的具体化而已。可以说它是高速增长时代的最后一现昙花，终因“尼克松冲击”而破灭。在日本列岛改造论的影响下，人们期待着大型项目的上马，土地投机蔓延全国，地价爆涨，土地问题变成内政的“癌症”，一直延续到现在。本来当时日本内阁曾经打算制订新的《新全国综合开发法》，但由于草案中的“特别综合开发区域制度”仍有“日本列岛改造论”的影子，遭到在野党强烈反对而流产。最后只出台了《国土利用计划法》，原本打算设立的“国土综合开发厅”也改称为“国土厅”（1974年）。
四、 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）
第一次“石油危机”后，日本经济转入低速增长。其中的一个重要原因在于日本的经济环境发生了很大变化，过去那种通过进口可以无限制地获取资源的时代已经结束，也就是说日本开始进入“资源有限”的时代。“二全综”的基础（资源的廉价供给）已经崩溃，计划内容已不能适应形势需要。“二全综”（69年）制定时，“过疏过密”现象比较突出，在计划中着重解决“过疏过密”问题，对公害问题重视不够。1970年以后，“过疏过密”没有得到解决，而公害问题又突出起来。公害问题不单纯是经济问题，也是深刻的社会问题。如何解决经济发展与人们的保护生存环境的问题终于被提到议事日程上来。70年代中期以来日本经过了几年总反思以后，于1977年11月制定“第三次全国综合开发计划”（简称三全综）。计划构成如下：（1）计划的基本目标；（2）定居构想的框架；（3）定居构想：（4）主要计划课题（a定居圈问题、b国民生活基础、资源、能源、粮食、住宅问题、c大城市问题、d地方城市和农山渔村、e国土的均衡发展问题）；（5）计划的实施。
“三全综”的开发方式是“定居构想”。前两次计划注重生产、经济发展的色彩较浓，而“三全综”更加重视人们的生活。定居构想是三全综的基本理念。定居构想旨在建立和完善植根于历史、传统文化，而且自然环境、生活环境和生产环境相和谐的人居综合环境。
抑制人口和产业向大城市集中，另外，在解决过密过疏问题，振兴地方经济的同时，确立新的生活圈。
日本通常将人们的生活圈划分为居住区、定居圈和广域生活圈。居住区为每个居民最近的生活圈。例如农村的集落圈、城市的街区圈，大约50-100户左右；定居圈为几个居住圈的集合，是以小学学区为单位的社区；广域生活圈为跨市町村界限的区域。作为定居构想的具体措施日本实施了“样板居住圈”计划。重点在远离县政府所在地城市的的地区选择5-10万人口城市个作为城市核进行辐射开发。1979年在全国不同区域确定了44个“样板居住圈”。从含盖面积来看，已经超出了市町村的界限，波及到了广域生活圈。推广“样板居住圈”，使其承担人口向地方分散的功能，通过城市功能的积聚作用，并将其影响扩散到周围地区，形成具有发展潜力的城乡一体化区域。
当然“三全综”也存在许多问题，比较突出的问题是许多人认为定居构想应为地方政府的职责范围，不应成为国家计划。前两次计划均有 “据点式开发”或“大型项目”这样的具体的工业分散政策，而“三全综”中却没有。地方政府最需要的不是建立“居住圈”，而是希望更多地吸引企业来当地安家落户。为此，日本政府又推出了“技术城市构想”。这一构想结合技术立国战略，其着眼点在于充实区域经济与产业的发展。具体来说就是产学官结合共建技术城市。1983年颁布“高度技术（技术密集型）工业集中地区开发促进法（技术城市法）”，确认26个地区的开发计划。此后又颁布“关于立足于高度技术（技术密集型）的工业开发指针”。“指针”规定以地方自建、自主充实为主，国家援助。技术城市构想的实施促进了地方的技术革新；促进了尖端产业向地方的分散。
此外，1979年大平提出的田园城市构想、以大分县为中心出现的“一村一品运动”、 竹下登提出的“故里创生” “创造日本第一”及自治省提出的“自己想，自己做” 的新区域创造（通称1亿日元事业）等等都对过疏地区经济振兴起到了积极的推动作用。张季风
我国西部大开发的战略已经启动。根据国家有限的财力、资金和技术，面对这片贫瘠的土地，脆弱的生态环境，我们需要更多的是冷静和理智。毫无疑问西部大开发是关系到中华民族前途和命运的宏图伟业，需要通过几代人的努力才能完成。我们应对大开发将会出现的困难要作好充分的估计。从这个意义上讲，开发前期的论证和准备工作至关重要。笔者认为宁可将开发的步伐放得慢一点，也一定要把前期的论证和准备工作作好，以使因开发所造成的各种损失降低到最小限度。
我们的邻国日本已经走完了国土基础开发的道路。日本的国土综合开发在建立总体规划、完善开发法律体系、制订环保保障措施和具体项目的方案论证、可行性分析以及规划的实施、具体运作等方面都积累了许多丰富的经验。同时，日本在国土综合开发过程中，偏重临海工业建设，造成人口的“过密”和“过疏”现象，过度追求经济增长率，而造成环境污染、破坏生态平衡以及个别地区盲目开发等教训也很值得我们汲取。深入研究日本国土综合开发的经验与教训，对我国的国土开发，特别是西部大开发战略定会有所启迪。
第一部分：战后日本综合开发的轨迹
综观日本经济发展的历史，虽然也有向北海道、冲绳等特定落后地区的开发，但更具特色的是综合国土开发。实际上早在明治时期日本就开始进行国土开发。当时主要内容是以农田水利建设为中心的河流综合开发和铺设全国性铁道网及创设官营企业。后来的大正至昭和时期的赈灾、失业对策及对外侵略扩张、时局匡救事业等等，虽然也有综合国土开发的成分，但真正意义上综合国土开发始于战后。战后日本的综合国土开发可分为以下7个时期：
第一期 无综合计划时期（1945-1960年）；
第二期 第一次全国综合开发计划时期（1961-1968年）；
第三期 第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）；
第四期 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）；
第五期 第四次全国综合开发计划时期（1985-1997年）；
第六期 新的全国综合开发计划（1998年——）
一、 无综合计划时期
1、“资源开发”（1945-55年）
1945年，日本宣布无条件投降，这意味着日本丧失了战前所拥有的殖民地，从而也就失去了工业生产所需要的资源。为了恢复经济，资源不可或缺，资源开发势在必行。内务省1945年9月制定《复兴国土计划纲要》。这是一个国土综合开发计划与经济计划合二而一的计划。其目的在于立足37万平方公里国土，维系8000万人的生计，并使国民生活水平恢复到1930水平。《复兴国土计划纲要》的颁布唤起人们对国土计划的重视。1947年初国土计划审议会成立。此时，主管国土计划和地方计划的内务省被GHQ解散，内务省国土局与战灾复兴院合并为建设院，后改为建设省。49年，国土计划审议会被废除，在经济安定本部成立“综合国土开发审议会”。经该审议会的审议，《国土综合开发法》于1950年5月26日颁布，同年6月1 日正式生效。该法由5章13条组成，到目前为止共修订16次。《国土综合开发法》是第一部关于日本国土开发的基本法。该法规定了四级（全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定区域综合开发计划）国土开发计划的具体规划范围；国土审议会等的职责范围；国土开发计划的编制程序；国土开发计划的实施等。
当时正处于经济复兴时期，增产粮食、确保电力是当务之急。国家的重点是资源开发。1951年制订的以资源开发和国土保全为目的的《特定区域综合开发计划》可以说是《国土综合开发法》的第一个结晶。依据《国土综合开发法》第10条，以美国30年代罗斯福新政时期的TVA(Tennesse Valley Asency)方式（田纳西河流域综合开发管理局）为样板，在21个特定地区，由政府出资建设多功能堤坝，进行河流的综合开发。开发涉及国土面积114，403平方公里，人口达25，893，127人，政府总投资额达995，188百万日元。当时全国有51个候补地进行申报，经过激烈竞争，最后确定21个地区。虽然开发的结果并不十分令人满意，例如，计划中的治水等保全国土的目标并未完全实现，也未达到美国TVA那样的扶贫和振兴当地经济的效果。但生产的水电大量输往大城市，对促进日本经济的复兴却起到了重要作用。
2、 “工业开发”（1955-1961年）
1951年制订的《经济自立5年计划》，规定的3年自立目标由于朝鲜战争的“特需”，提前一年（1952）完成。1955年日本各项主要经济指标均以恢复到战前水平，国民经济开始进入高速增长期，综合国土开发的重点从资源开发转向工业开发。随着重化学工业方针确立、神武景气的刺激，工业开发与创造就业机会成为区域开发的主题。但是，经济的迅速发展，原有工业地带开始出现交通、电力、能源、工业用地等的不足现象。同时，人口向工业地带的大量流入，造成严重过的密现象。由另一方面，落后地区依然落后。解决这一矛盾的方法就是加速产业基础设施（公路、港口、铁道）建设，消除产业发展的瓶颈，由现有工业基地向外扩展。在这种背景下，各地区纷纷要求发展本地区经济，制订开发计划和相关法律。其中首都圈整备法（1956年）、东北开发促进法（1957年）、九州开发促进法（1959年）、中国开发促进法、四国开发促进法、北陆开发促进法（1960年）等法律都是在这一时期颁布的。在上述区域开发法的推动下，许多府、县纷纷制订“吸引工厂条例”。通过减免税收、提供补助金、提供工厂用地等优惠政策来吸引大城市圈的工厂、企业安家落户。当然以上的区域开发法也存在一些问题，如缺乏统一性、不充分，但仍获得财政资助。1961年，“后进地区特别法”颁布后，区域开发法的财政资助被取消。
二、第一次“全国综合开发计划”时期（1961-1968年）
1960年前后，日本经济的高速增长进入新的阶段。其特点在于增大技术革新投资，注重追求规模经济。以重厚长大为特征的重化学工业联合企业从现有工业地带向临海地区发展，加速了临海工业地带的形成。“国民收入倍增计划”提出扩充社会资本，消除地区间差别和大城市的过密问题。依据“国民收入倍增计划”提出的产业分布构想，计划1961-1970年10年间产业的分布，主要在集中于千叶、中部、近畿、山口、福冈（北九州）的太平洋沿岸，亦即所谓的“太平洋工业地带构想”。其着眼点在于重视现存企业的分布、消解区域差别。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满、不平和强烈反对。在各地的压力下，当局开始逐渐转变思想，认识到国土开发必须兼顾国民经济发展和社会政策两方面的要求。将国土开发的目标定位于缩小收入差别和地区差别。国土开发开始从过去只注重经济合理性、经济效率转向国土的均衡发展方面。
正是在上述背景下，日本开始制订了“全国综合开发计划（简称“一全综”）”，并同时制订了具体措施“新产业城市建设促进法”及“工业整备特别区域整备促进法”。“全国综合开发计划”的目标是解决大城市的过密问题和地区差距扩大问题，使国土均衡发展。这一计划制订的意义十分重大。它填补了自《国土综合开发法》制定以来10年空白，与地区开发法规相结合，使国土开发计划体系化，从而奠定了现代国土开发的基础，揭开国土开发时代的序幕（从“一全综”开始，到目前为止日本以先后制订5次全国国土综合开发计划，详见表1）。
“一全综”的开发方式是“据点开发方式”。针对当时日本经济过分偏重于东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地的问题，解决的方法当然是要把工业向地方扩散。但考虑到财力、物力的制约，不可能全面铺开，一哄而上。另外从经济效益出发，必须选择重点地区进行开发。为使开发效果最大化，按工业适合性大小顺序，采取“据点开发方式”。
为了选择好开发据点，在“一全综”中将国土进行了划分。具体化来说（1）过密地区为京滨、阪神地区。北九州工业地带为准过密地区在上述地区限制新设厂、工厂转移、再开发；（2）整治地区为关东、东海、近畿和北陆地区。在这一区域主要建立大、中规模开发据点、吸收过密地区的人口；（3）开发地区为北海道、东北、中国、四国、九州等地。在这里要建立大、中、小不同规模的开发据点和建设基础设施。
“据点开发方式”的具体措施就是“新产业城市建设构想”。建设新产业城市的目的是防止人口向大城市的过度集中，培养区域核心据点，使国土均衡发展。新产业城市的遴选，原计划指定10个左右，但由于有39道府县44地区申请，竞争激烈，1964-1966年全国指定15个地区。因政治妥协的结果，又将6个地区追加为工业整治特别区域。两者加在一起共21个地区。
三、第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）
60年代末期，日本由于10几年经济持续高速增长，经济规模超过德国，仅次于美国位居世界第二。完成追赶任务以后， “一全综”的许多内容已不能适应时代的要求。于是日本于1969年5月公布了“新全国综合开发计划（简称二全综）”。该计划的目标是实现高福利社会，为人们创造丰富的环境。为达到上述目标，拟完成下列课题：（1）人与自然的长期和谐，自然的永久保护保存；（2）通过开发基础条件的完善，使开发可能性的全国均衡化；（3）通过各地独自开发整备，使国土利用、重组效率化；（4）完善城市、农村安全、舒适的文化环境。其中（1）“人与自然的和谐”主要针对解决公害问题，（4）主要针对解决“过疏”“过密”问题，（2）和（3）为新提出的方向。
“二全综”的特点：第一，大目标明确，个别计划具体；第二，开发战略为“大型开发项目方式”；第三，提出“广域生活圈构想”作为区域整备的基础单位。与“一全综”相比“二全综”开始更加重视区域开发的社会效益。
“大型开发项目方式”是二全综的精髓。通过现代化的高速铁路、高速公路网将工业地带和各个新产业城市的“点”连接起来。使日本的国土开发从“点”的开发转向线和面的开发，具有战略意义。大型项目分三种类型：（1）对日本列岛全域有波及效应的新网络（构成国土空间结构基础的社会资本）的形成。如信息通讯网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、大型港口等；（2）大型农业基地、工业基地、流通基地、观光基地等大型产业开发项目；（3）以环保为目的的自然、历史文物保护与保存、国土保全及水资源开发、住宅建设、城乡环保等大项目。
随着全国的城市化的进展和汽车的普及，居民的活动范围越来越超越市町村的范围。以市町村为单位的小而全的一些公共设施的建设造成许多浪费。为了避免重复性建设带来的浪费，在这次计划中还提出了“广域生活圈构想”的概念。有些大型公共设施只在“广域生活圈”建设。
日本的前两次《全国综合开发计划》基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想仍然以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地发现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为严重的社会问题。日本的教训是非常深刻的。1970年的国会成为“公害国会”。在这次国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》等14部公害关联法规。第二年成立“环境厅”。1972年又颁布《自然环境保全法》，有关环境保护方面的法律开始健全。因制定计划时，公害、过疏问题尚不突出，对公害、过疏问题重视不够。
1972年田中角荣上台后提出“日本列岛改造论”。其主要内容是：以经济高速增长为前提，在整个国土范围，同时解决过密、过疏问题。具体来说，优先完善新干线、高速公路等交通、信息网络，进行工业再布局，建设25万新城市。理论上并无新意，不过是“大型开发项目”的具体化而已。可以说它是高速增长时代的最后一现昙花，终因“尼克松冲击”而破灭。在日本列岛改造论的影响下，人们期待着大型项目的上马，土地投机蔓延全国，地价爆涨，土地问题变成内政的“癌症”，一直延续到现在。本来当时日本内阁曾经打算制订新的《新全国综合开发法》，但由于草案中的“特别综合开发区域制度”仍有“日本列岛改造论”的影子，遭到在野党强烈反对而流产。最后只出台了《国土利用计划法》，原本打算设立的“国土综合开发厅”也改称为“国土厅”（1974年）。
四、 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）
第一次“石油危机”后，日本经济转入低速增长。其中的一个重要原因在于日本的经济环境发生了很大变化，过去那种通过进口可以无限制地获取资源的时代已经结束，也就是说日本开始进入“资源有限”的时代。“二全综”的基础（资源的廉价供给）已经崩溃，计划内容已不能适应形势需要。“二全综”（69年）制定时，“过疏过密”现象比较突出，在计划中着重解决“过疏过密”问题，对公害问题重视不够。1970年以后，“过疏过密”没有得到解决，而公害问题又突出起来。公害问题不单纯是经济问题，也是深刻的社会问题。如何解决经济发展与人们的保护生存环境的问题终于被提到议事日程上来。70年代中期以来日本经过了几年总反思以后，于1977年11月制定“第三次全国综合开发计划”（简称三全综）。计划构成如下：（1）计划的基本目标；（2）定居构想的框架；（3）定居构想：（4）主要计划课题（a定居圈问题、b国民生活基础、资源、能源、粮食、住宅问题、c大城市问题、d地方城市和农山渔村、e国土的均衡发展问题）；（5）计划的实施。
“三全综”的开发方式是“定居构想”。前两次计划注重生产、经济发展的色彩较浓，而“三全综”更加重视人们的生活。定居构想是三全综的基本理念。定居构想旨在建立和完善植根于历史、传统文化，而且自然环境、生活环境和生产环境相和谐的人居综合环境。
抑制人口和产业向大城市集中，另外，在解决过密过疏问题，振兴地方经济的同时，确立新的生活圈。
日本通常将人们的生活圈划分为居住区、定居圈和广域生活圈。居住区为每个居民最近的生活圈。例如农村的集落圈、城市的街区圈，大约50-100户左右；定居圈为几个居住圈的集合，是以小学学区为单位的社区；广域生活圈为跨市町村界限的区域。作为定居构想的具体措施日本实施了“样板居住圈”计划。重点在远离县政府所在地城市的的地区选择5-10万人口城市个作为城市核进行辐射开发。1979年在全国不同区域确定了44个“样板居住圈”。从含盖面积来看，已经超出了市町村的界限，波及到了广域生活圈。推广“样板居住圈”，使其承担人口向地方分散的功能，通过城市功能的积聚作用，并将其影响扩散到周围地区，形成具有发展潜力的城乡一体化区域。
当然“三全综”也存在许多问题，比较突出的问题是许多人认为定居构想应为地方政府的职责范围，不应成为国家计划。前两次计划均有 “据点式开发”或“大型项目”这样的具体的工业分散政策，而“三全综”中却没有。地方政府最需要的不是建立“居住圈”，而是希望更多地吸引企业来当地安家落户。为此，日本政府又推出了“技术城市构想”。这一构想结合技术立国战略，其着眼点在于充实区域经济与产业的发展。具体来说就是产学官结合共建技术城市。1983年颁布“高度技术（技术密集型）工业集中地区开发促进法（技术城市法）”，确认26个地区的开发计划。此后又颁布“关于立足于高度技术（技术密集型）的工业开发指针”。“指针”规定以地方自建、自主充实为主，国家援助。技术城市构想的实施促进了地方的技术革新；促进了尖端产业向地方的分散。
此外，1979年大平提出的田园城市构想、以大分县为中心出现的“一村一品运动”、 竹下登提出的“故里创生” “创造日本第一”及自治省提出的“自己想，自己做” 的新区域创造（通称1亿日元事业）等等都对过疏地区经济振兴起到了积极的推动作用。
我国西部大开发的战略已经启动。根据国家有限的财力、资金和技术，面对这片贫瘠的土地，脆弱的生态环境，我们需要更多的是冷静和理智。毫无疑问西部大开发是关系到中华民族前途和命运的宏图伟业，需要通过几代人的努力才能完成。我们应对大开发将会出现的困难要作好充分的估计。从这个意义上讲，开发前期的论证和准备工作至关重要。笔者认为宁可将开发的步伐放得慢一点，也一定要把前期的论证和准备工作作好，以使因开发所造成的各种损失降低到最小限度。
我们的邻国日本已经走完了国土基础开发的道路。日本的国土综合开发在建立总体规划、完善开发法律体系、制订环保保障措施和具体项目的方案论证、可行性分析以及规划的实施、具体运作等方面都积累了许多丰富的经验。同时，日本在国土综合开发过程中，偏重临海工业建设，造成人口的“过密”和“过疏”现象，过度追求经济增长率，而造成环境污染、破坏生态平衡以及个别地区盲目开发等教训也很值得我们汲取。深入研究日本国土综合开发的经验与教训，对我国的国土开发，特别是西部大开发战略定会有所启迪。
第一部分：战后日本综合开发的轨迹
综观日本经济发展的历史，虽然也有向北海道、冲绳等特定落后地区的开发，但更具特色的是综合国土开发。实际上早在明治时期日本就开始进行国土开发。当时主要内容是以农田水利建设为中心的河流综合开发和铺设全国性铁道网及创设官营企业。后来的大正至昭和时期的赈灾、失业对策及对外侵略扩张、时局匡救事业等等，虽然也有综合国土开发的成分，但真正意义上综合国土开发始于战后。战后日本的综合国土开发可分为以下7个时期：
第一期 无综合计划时期（1945-1960年）；
第二期 第一次全国综合开发计划时期（1961-1968年）；
第三期 第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）；
第四期 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）；
第五期 第四次全国综合开发计划时期（1985-1997年）；
第六期 新的全国综合开发计划（1998年——）
一、 无综合计划时期
1、“资源开发”（1945-55年）
1945年，日本宣布无条件投降，这意味着日本丧失了战前所拥有的殖民地，从而也就失去了工业生产所需要的资源。为了恢复经济，资源不可或缺，资源开发势在必行。内务省1945年9月制定《复兴国土计划纲要》。这是一个国土综合开发计划与经济计划合二而一的计划。其目的在于立足37万平方公里国土，维系8000万人的生计，并使国民生活水平恢复到1930水平。《复兴国土计划纲要》的颁布唤起人们对国土计划的重视。1947年初国土计划审议会成立。此时，主管国土计划和地方计划的内务省被GHQ解散，内务省国土局与战灾复兴院合并为建设院，后改为建设省。49年，国土计划审议会被废除，在经济安定本部成立“综合国土开发审议会”。经该审议会的审议，《国土综合开发法》于1950年5月26日颁布，同年6月1 日正式生效。该法由5章13条组成，到目前为止共修订16次。《国土综合开发法》是第一部关于日本国土开发的基本法。该法规定了四级（全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定区域综合开发计划）国土开发计划的具体规划范围；国土审议会等的职责范围；国土开发计划的编制程序；国土开发计划的实施等。
当时正处于经济复兴时期，增产粮食、确保电力是当务之急。国家的重点是资源开发。1951年制订的以资源开发和国土保全为目的的《特定区域综合开发计划》可以说是《国土综合开发法》的第一个结晶。依据《国土综合开发法》第10条，以美国30年代罗斯福新政时期的TVA(Tennesse Valley Asency)方式（田纳西河流域综合开发管理局）为样板，在21个特定地区，由政府出资建设多功能堤坝，进行河流的综合开发。开发涉及国土面积114，403平方公里，人口达25，893，127人，政府总投资额达995，188百万日元。当时全国有51个候补地进行申报，经过激烈竞争，最后确定21个地区。虽然开发的结果并不十分令人满意，例如，计划中的治水等保全国土的目标并未完全实现，也未达到美国TVA那样的扶贫和振兴当地经济的效果。但生产的水电大量输往大城市，对促进日本经济的复兴却起到了重要作用。
2、 “工业开发”（1955-1961年）
1951年制订的《经济自立5年计划》，规定的3年自立目标由于朝鲜战争的“特需”，提前一年（1952）完成。1955年日本各项主要经济指标均以恢复到战前水平，国民经济开始进入高速增长期，综合国土开发的重点从资源开发转向工业开发。随着重化学工业方针确立、神武景气的刺激，工业开发与创造就业机会成为区域开发的主题。但是，经济的迅速发展，原有工业地带开始出现交通、电力、能源、工业用地等的不足现象。同时，人口向工业地带的大量流入，造成严重过的密现象。由另一方面，落后地区依然落后。解决这一矛盾的方法就是加速产业基础设施（公路、港口、铁道）建设，消除产业发展的瓶颈，由现有工业基地向外扩展。在这种背景下，各地区纷纷要求发展本地区经济，制订开发计划和相关法律。其中首都圈整备法（1956年）、东北开发促进法（1957年）、九州开发促进法（1959年）、中国开发促进法、四国开发促进法、北陆开发促进法（1960年）等法律都是在这一时期颁布的。在上述区域开发法的推动下，许多府、县纷纷制订“吸引工厂条例”。通过减免税收、提供补助金、提供工厂用地等优惠政策来吸引大城市圈的工厂、企业安家落户。当然以上的区域开发法也存在一些问题，如缺乏统一性、不充分，但仍获得财政资助。1961年，“后进地区特别法”颁布后，区域开发法的财政资助被取消。
二、第一次“全国综合开发计划”时期（1961-1968年）
1960年前后，日本经济的高速增长进入新的阶段。其特点在于增大技术革新投资，注重追求规模经济。以重厚长大为特征的重化学工业联合企业从现有工业地带向临海地区发展，加速了临海工业地带的形成。“国民收入倍增计划”提出扩充社会资本，消除地区间差别和大城市的过密问题。依据“国民收入倍增计划”提出的产业分布构想，计划1961-1970年10年间产业的分布，主要在集中于千叶、中部、近畿、山口、福冈（北九州）的太平洋沿岸，亦即所谓的“太平洋工业地带构想”。其着眼点在于重视现存企业的分布、消解区域差别。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满、不平和强烈反对。在各地的压力下，当局开始逐渐转变思想，认识到国土开发必须兼顾国民经济发展和社会政策两方面的要求。将国土开发的目标定位于缩小收入差别和地区差别。国土开发开始从过去只注重经济合理性、经济效率转向国土的均衡发展方面。
正是在上述背景下，日本开始制订了“全国综合开发计划（简称“一全综”）”，并同时制订了具体措施“新产业城市建设促进法”及“工业整备特别区域整备促进法”。“全国综合开发计划”的目标是解决大城市的过密问题和地区差距扩大问题，使国土均衡发展。这一计划制订的意义十分重大。它填补了自《国土综合开发法》制定以来10年空白，与地区开发法规相结合，使国土开发计划体系化，从而奠定了现代国土开发的基础，揭开国土开发时代的序幕（从“一全综”开始，到目前为止日本以先后制订5次全国国土综合开发计划，详见表1）。
“一全综”的开发方式是“据点开发方式”。针对当时日本经济过分偏重于东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地的问题，解决的方法当然是要把工业向地方扩散。但考虑到财力、物力的制约，不可能全面铺开，一哄而上。另外从经济效益出发，必须选择重点地区进行开发。为使开发效果最大化，按工业适合性大小顺序，采取“据点开发方式”。
为了选择好开发据点，在“一全综”中将国土进行了划分。具体化来说（1）过密地区为京滨、阪神地区。北九州工业地带为准过密地区在上述地区限制新设厂、工厂转移、再开发；（2）整治地区为关东、东海、近畿和北陆地区。在这一区域主要建立大、中规模开发据点、吸收过密地区的人口；（3）开发地区为北海道、东北、中国、四国、九州等地。在这里要建立大、中、小不同规模的开发据点和建设基础设施。
“据点开发方式”的具体措施就是“新产业城市建设构想”。建设新产业城市的目的是防止人口向大城市的过度集中，培养区域核心据点，使国土均衡发展。新产业城市的遴选，原计划指定10个左右，但由于有39道府县44地区申请，竞争激烈，1964-1966年全国指定15个地区。因政治妥协的结果，又将6个地区追加为工业整治特别区域。两者加在一起共21个地区。
三、第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）
60年代末期，日本由于10几年经济持续高速增长，经济规模超过德国，仅次于美国位居世界第二。完成追赶任务以后， “一全综”的许多内容已不能适应时代的要求。于是日本于1969年5月公布了“新全国综合开发计划（简称二全综）”。该计划的目标是实现高福利社会，为人们创造丰富的环境。为达到上述目标，拟完成下列课题：（1）人与自然的长期和谐，自然的永久保护保存；（2）通过开发基础条件的完善，使开发可能性的全国均衡化；（3）通过各地独自开发整备，使国土利用、重组效率化；（4）完善城市、农村安全、舒适的文化环境。其中（1）“人与自然的和谐”主要针对解决公害问题，（4）主要针对解决“过疏”“过密”问题，（2）和（3）为新提出的方向。
“二全综”的特点：第一，大目标明确，个别计划具体；第二，开发战略为“大型开发项目方式”；第三，提出“广域生活圈构想”作为区域整备的基础单位。与“一全综”相比“二全综”开始更加重视区域开发的社会效益。
“大型开发项目方式”是二全综的精髓。通过现代化的高速铁路、高速公路网将工业地带和各个新产业城市的“点”连接起来。使日本的国土开发从“点”的开发转向线和面的开发，具有战略意义。大型项目分三种类型：（1）对日本列岛全域有波及效应的新网络（构成国土空间结构基础的社会资本）的形成。如信息通讯网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、大型港口等；（2）大型农业基地、工业基地、流通基地、观光基地等大型产业开发项目；（3）以环保为目的的自然、历史文物保护与保存、国土保全及水资源开发、住宅建设、城乡环保等大项目。
随着全国的城市化的进展和汽车的普及，居民的活动范围越来越超越市町村的范围。以市町村为单位的小而全的一些公共设施的建设造成许多浪费。为了避免重复性建设带来的浪费，在这次计划中还提出了“广域生活圈构想”的概念。有些大型公共设施只在“广域生活圈”建设。
日本的前两次《全国综合开发计划》基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想仍然以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地发现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为严重的社会问题。日本的教训是非常深刻的。1970年的国会成为“公害国会”。在这次国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》等14部公害关联法规。第二年成立“环境厅”。1972年又颁布《自然环境保全法》，有关环境保护方面的法律开始健全。因制定计划时，公害、过疏问题尚不突出，对公害、过疏问题重视不够。
1972年田中角荣上台后提出“日本列岛改造论”。其主要内容是：以经济高速增长为前提，在整个国土范围，同时解决过密、过疏问题。具体来说，优先完善新干线、高速公路等交通、信息网络，进行工业再布局，建设25万新城市。理论上并无新意，不过是“大型开发项目”的具体化而已。可以说它是高速增长时代的最后一现昙花，终因“尼克松冲击”而破灭。在日本列岛改造论的影响下，人们期待着大型项目的上马，土地投机蔓延全国，地价爆涨，土地问题变成内政的“癌症”，一直延续到现在。本来当时日本内阁曾经打算制订新的《新全国综合开发法》，但由于草案中的“特别综合开发区域制度”仍有“日本列岛改造论”的影子，遭到在野党强烈反对而流产。最后只出台了《国土利用计划法》，原本打算设立的“国土综合开发厅”也改称为“国土厅”（1974年）。
四、 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）
第一次“石油危机”后，日本经济转入低速增长。其中的一个重要原因在于日本的经济环境发生了很大变化，过去那种通过进口可以无限制地获取资源的时代已经结束，也就是说日本开始进入“资源有限”的时代。“二全综”的基础（资源的廉价供给）已经崩溃，计划内容已不能适应形势需要。“二全综”（69年）制定时，“过疏过密”现象比较突出，在计划中着重解决“过疏过密”问题，对公害问题重视不够。1970年以后，“过疏过密”没有得到解决，而公害问题又突出起来。公害问题不单纯是经济问题，也是深刻的社会问题。如何解决经济发展与人们的保护生存环境的问题终于被提到议事日程上来。70年代中期以来日本经过了几年总反思以后，于1977年11月制定“第三次全国综合开发计划”（简称三全综）。计划构成如下：（1）计划的基本目标；（2）定居构想的框架；（3）定居构想：（4）主要计划课题（a定居圈问题、b国民生活基础、资源、能源、粮食、住宅问题、c大城市问题、d地方城市和农山渔村、e国土的均衡发展问题）；（5）计划的实施。
“三全综”的开发方式是“定居构想”。前两次计划注重生产、经济发展的色彩较浓，而“三全综”更加重视人们的生活。定居构想是三全综的基本理念。定居构想旨在建立和完善植根于历史、传统文化，而且自然环境、生活环境和生产环境相和谐的人居综合环境。
抑制人口和产业向大城市集中，另外，在解决过密过疏问题，振兴地方经济的同时，确立新的生活圈。
日本通常将人们的生活圈划分为居住区、定居圈和广域生活圈。居住区为每个居民最近的生活圈。例如农村的集落圈、城市的街区圈，大约50-100户左右；定居圈为几个居住圈的集合，是以小学学区为单位的社区；广域生活圈为跨市町村界限的区域。作为定居构想的具体措施日本实施了“样板居住圈”计划。重点在远离县政府所在地城市的的地区选择5-10万人口城市个作为城市核进行辐射开发。1979年在全国不同区域确定了44个“样板居住圈”。从含盖面积来看，已经超出了市町村的界限，波及到了广域生活圈。推广“样板居住圈”，使其承担人口向地方分散的功能，通过城市功能的积聚作用，并将其影响扩散到周围地区，形成具有发展潜力的城乡一体化区域。
当然“三全综”也存在许多问题，比较突出的问题是许多人认为定居构想应为地方政府的职责范围，不应成为国家计划。前两次计划均有 “据点式开发”或“大型项目”这样的具体的工业分散政策，而“三全综”中却没有。地方政府最需要的不是建立“居住圈”，而是希望更多地吸引企业来当地安家落户。为此，日本政府又推出了“技术城市构想”。这一构想结合技术立国战略，其着眼点在于充实区域经济与产业的发展。具体来说就是产学官结合共建技术城市。1983年颁布“高度技术（技术密集型）工业集中地区开发促进法（技术城市法）”，确认26个地区的开发计划。此后又颁布“关于立足于高度技术（技术密集型）的工业开发指针”。“指针”规定以地方自建、自主充实为主，国家援助。技术城市构想的实施促进了地方的技术革新；促进了尖端产业向地方的分散。
此外，1979年大平提出的田园城市构想、以大分县为中心出现的“一村一品运动”、 竹下登提出的“故里创生” “创造日本第一”及自治省提出的“自己想，自己做” 的新区域创造（通称1亿日元事业）等等都对过疏地区经济振兴起到了积极的推动作用。张季风
我国西部大开发的战略已经启动。根据国家有限的财力、资金和技术，面对这片贫瘠的土地，脆弱的生态环境，我们需要更多的是冷静和理智。毫无疑问西部大开发是关系到中华民族前途和命运的宏图伟业，需要通过几代人的努力才能完成。我们应对大开发将会出现的困难要作好充分的估计。从这个意义上讲，开发前期的论证和准备工作至关重要。笔者认为宁可将开发的步伐放得慢一点，也一定要把前期的论证和准备工作作好，以使因开发所造成的各种损失降低到最小限度。
我们的邻国日本已经走完了国土基础开发的道路。日本的国土综合开发在建立总体规划、完善开发法律体系、制订环保保障措施和具体项目的方案论证、可行性分析以及规划的实施、具体运作等方面都积累了许多丰富的经验。同时，日本在国土综合开发过程中，偏重临海工业建设，造成人口的“过密”和“过疏”现象，过度追求经济增长率，而造成环境污染、破坏生态平衡以及个别地区盲目开发等教训也很值得我们汲取。深入研究日本国土综合开发的经验与教训，对我国的国土开发，特别是西部大开发战略定会有所启迪。
第一部分：战后日本综合开发的轨迹
综观日本经济发展的历史，虽然也有向北海道、冲绳等特定落后地区的开发，但更具特色的是综合国土开发。实际上早在明治时期日本就开始进行国土开发。当时主要内容是以农田水利建设为中心的河流综合开发和铺设全国性铁道网及创设官营企业。后来的大正至昭和时期的赈灾、失业对策及对外侵略扩张、时局匡救事业等等，虽然也有综合国土开发的成分，但真正意义上综合国土开发始于战后。战后日本的综合国土开发可分为以下7个时期：
第一期 无综合计划时期（1945-1960年）；
第二期 第一次全国综合开发计划时期（1961-1968年）；
第三期 第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）；
第四期 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）；
第五期 第四次全国综合开发计划时期（1985-1997年）；
第六期 新的全国综合开发计划（1998年——）
一、 无综合计划时期
1、“资源开发”（1945-55年）
1945年，日本宣布无条件投降，这意味着日本丧失了战前所拥有的殖民地，从而也就失去了工业生产所需要的资源。为了恢复经济，资源不可或缺，资源开发势在必行。内务省1945年9月制定《复兴国土计划纲要》。这是一个国土综合开发计划与经济计划合二而一的计划。其目的在于立足37万平方公里国土，维系8000万人的生计，并使国民生活水平恢复到1930水平。《复兴国土计划纲要》的颁布唤起人们对国土计划的重视。1947年初国土计划审议会成立。此时，主管国土计划和地方计划的内务省被GHQ解散，内务省国土局与战灾复兴院合并为建设院，后改为建设省。49年，国土计划审议会被废除，在经济安定本部成立“综合国土开发审议会”。经该审议会的审议，《国土综合开发法》于1950年5月26日颁布，同年6月1 日正式生效。该法由5章13条组成，到目前为止共修订16次。《国土综合开发法》是第一部关于日本国土开发的基本法。该法规定了四级（全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定区域综合开发计划）国土开发计划的具体规划范围；国土审议会等的职责范围；国土开发计划的编制程序；国土开发计划的实施等。
当时正处于经济复兴时期，增产粮食、确保电力是当务之急。国家的重点是资源开发。1951年制订的以资源开发和国土保全为目的的《特定区域综合开发计划》可以说是《国土综合开发法》的第一个结晶。依据《国土综合开发法》第10条，以美国30年代罗斯福新政时期的TVA(Tennesse Valley Asency)方式（田纳西河流域综合开发管理局）为样板，在21个特定地区，由政府出资建设多功能堤坝，进行河流的综合开发。开发涉及国土面积114，403平方公里，人口达25，893，127人，政府总投资额达995，188百万日元。当时全国有51个候补地进行申报，经过激烈竞争，最后确定21个地区。虽然开发的结果并不十分令人满意，例如，计划中的治水等保全国土的目标并未完全实现，也未达到美国TVA那样的扶贫和振兴当地经济的效果。但生产的水电大量输往大城市，对促进日本经济的复兴却起到了重要作用。
2、 “工业开发”（1955-1961年）
1951年制订的《经济自立5年计划》，规定的3年自立目标由于朝鲜战争的“特需”，提前一年（1952）完成。1955年日本各项主要经济指标均以恢复到战前水平，国民经济开始进入高速增长期，综合国土开发的重点从资源开发转向工业开发。随着重化学工业方针确立、神武景气的刺激，工业开发与创造就业机会成为区域开发的主题。但是，经济的迅速发展，原有工业地带开始出现交通、电力、能源、工业用地等的不足现象。同时，人口向工业地带的大量流入，造成严重过的密现象。由另一方面，落后地区依然落后。解决这一矛盾的方法就是加速产业基础设施（公路、港口、铁道）建设，消除产业发展的瓶颈，由现有工业基地向外扩展。在这种背景下，各地区纷纷要求发展本地区经济，制订开发计划和相关法律。其中首都圈整备法（1956年）、东北开发促进法（1957年）、九州开发促进法（1959年）、中国开发促进法、四国开发促进法、北陆开发促进法（1960年）等法律都是在这一时期颁布的。在上述区域开发法的推动下，许多府、县纷纷制订“吸引工厂条例”。通过减免税收、提供补助金、提供工厂用地等优惠政策来吸引大城市圈的工厂、企业安家落户。当然以上的区域开发法也存在一些问题，如缺乏统一性、不充分，但仍获得财政资助。1961年，“后进地区特别法”颁布后，区域开发法的财政资助被取消。
二、第一次“全国综合开发计划”时期（1961-1968年）
1960年前后，日本经济的高速增长进入新的阶段。其特点在于增大技术革新投资，注重追求规模经济。以重厚长大为特征的重化学工业联合企业从现有工业地带向临海地区发展，加速了临海工业地带的形成。“国民收入倍增计划”提出扩充社会资本，消除地区间差别和大城市的过密问题。依据“国民收入倍增计划”提出的产业分布构想，计划1961-1970年10年间产业的分布，主要在集中于千叶、中部、近畿、山口、福冈（北九州）的太平洋沿岸，亦即所谓的“太平洋工业地带构想”。其着眼点在于重视现存企业的分布、消解区域差别。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满、不平和强烈反对。在各地的压力下，当局开始逐渐转变思想，认识到国土开发必须兼顾国民经济发展和社会政策两方面的要求。将国土开发的目标定位于缩小收入差别和地区差别。国土开发开始从过去只注重经济合理性、经济效率转向国土的均衡发展方面。
正是在上述背景下，日本开始制订了“全国综合开发计划（简称“一全综”）”，并同时制订了具体措施“新产业城市建设促进法”及“工业整备特别区域整备促进法”。“全国综合开发计划”的目标是解决大城市的过密问题和地区差距扩大问题，使国土均衡发展。这一计划制订的意义十分重大。它填补了自《国土综合开发法》制定以来10年空白，与地区开发法规相结合，使国土开发计划体系化，从而奠定了现代国土开发的基础，揭开国土开发时代的序幕（从“一全综”开始，到目前为止日本以先后制订5次全国国土综合开发计划，详见表1）。
“一全综”的开发方式是“据点开发方式”。针对当时日本经济过分偏重于东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地的问题，解决的方法当然是要把工业向地方扩散。但考虑到财力、物力的制约，不可能全面铺开，一哄而上。另外从经济效益出发，必须选择重点地区进行开发。为使开发效果最大化，按工业适合性大小顺序，采取“据点开发方式”。
为了选择好开发据点，在“一全综”中将国土进行了划分。具体化来说（1）过密地区为京滨、阪神地区。北九州工业地带为准过密地区在上述地区限制新设厂、工厂转移、再开发；（2）整治地区为关东、东海、近畿和北陆地区。在这一区域主要建立大、中规模开发据点、吸收过密地区的人口；（3）开发地区为北海道、东北、中国、四国、九州等地。在这里要建立大、中、小不同规模的开发据点和建设基础设施。
“据点开发方式”的具体措施就是“新产业城市建设构想”。建设新产业城市的目的是防止人口向大城市的过度集中，培养区域核心据点，使国土均衡发展。新产业城市的遴选，原计划指定10个左右，但由于有39道府县44地区申请，竞争激烈，1964-1966年全国指定15个地区。因政治妥协的结果，又将6个地区追加为工业整治特别区域。两者加在一起共21个地区。
三、第二次全国综合开发计划时期（1969-1976年）
60年代末期，日本由于10几年经济持续高速增长，经济规模超过德国，仅次于美国位居世界第二。完成追赶任务以后， “一全综”的许多内容已不能适应时代的要求。于是日本于1969年5月公布了“新全国综合开发计划（简称二全综）”。该计划的目标是实现高福利社会，为人们创造丰富的环境。为达到上述目标，拟完成下列课题：（1）人与自然的长期和谐，自然的永久保护保存；（2）通过开发基础条件的完善，使开发可能性的全国均衡化；（3）通过各地独自开发整备，使国土利用、重组效率化；（4）完善城市、农村安全、舒适的文化环境。其中（1）“人与自然的和谐”主要针对解决公害问题，（4）主要针对解决“过疏”“过密”问题，（2）和（3）为新提出的方向。
“二全综”的特点：第一，大目标明确，个别计划具体；第二，开发战略为“大型开发项目方式”；第三，提出“广域生活圈构想”作为区域整备的基础单位。与“一全综”相比“二全综”开始更加重视区域开发的社会效益。
“大型开发项目方式”是二全综的精髓。通过现代化的高速铁路、高速公路网将工业地带和各个新产业城市的“点”连接起来。使日本的国土开发从“点”的开发转向线和面的开发，具有战略意义。大型项目分三种类型：（1）对日本列岛全域有波及效应的新网络（构成国土空间结构基础的社会资本）的形成。如信息通讯网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、大型港口等；（2）大型农业基地、工业基地、流通基地、观光基地等大型产业开发项目；（3）以环保为目的的自然、历史文物保护与保存、国土保全及水资源开发、住宅建设、城乡环保等大项目。
随着全国的城市化的进展和汽车的普及，居民的活动范围越来越超越市町村的范围。以市町村为单位的小而全的一些公共设施的建设造成许多浪费。为了避免重复性建设带来的浪费，在这次计划中还提出了“广域生活圈构想”的概念。有些大型公共设施只在“广域生活圈”建设。
日本的前两次《全国综合开发计划》基本是在经济增长中心主义路线主导下制订的。计划的主导思想仍然以促进经济发展为主要目的，因此忽视了环境保护和生态效益。其结果在60年代末70年代初，日本各地，特别是日本的京滨、阪神、中京三大城市经济圈的大气污染、水质污浊、噪音、振动、地表下沉、恶臭、公害等已达到相当严重的程度。在熊本地区、四日市等地发现“水俣病”、“痛痛病”等公害病之后，市民运动不断高涨，70年代初公害已成为严重的社会问题。日本的教训是非常深刻的。1970年的国会成为“公害国会”。在这次国会上，一举修改了《公害对策基本法》、制订和修改了《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》等14部公害关联法规。第二年成立“环境厅”。1972年又颁布《自然环境保全法》，有关环境保护方面的法律开始健全。因制定计划时，公害、过疏问题尚不突出，对公害、过疏问题重视不够。
1972年田中角荣上台后提出“日本列岛改造论”。其主要内容是：以经济高速增长为前提，在整个国土范围，同时解决过密、过疏问题。具体来说，优先完善新干线、高速公路等交通、信息网络，进行工业再布局，建设25万新城市。理论上并无新意，不过是“大型开发项目”的具体化而已。可以说它是高速增长时代的最后一现昙花，终因“尼克松冲击”而破灭。在日本列岛改造论的影响下，人们期待着大型项目的上马，土地投机蔓延全国，地价爆涨，土地问题变成内政的“癌症”，一直延续到现在。本来当时日本内阁曾经打算制订新的《新全国综合开发法》，但由于草案中的“特别综合开发区域制度”仍有“日本列岛改造论”的影子，遭到在野党强烈反对而流产。最后只出台了《国土利用计划法》，原本打算设立的“国土综合开发厅”也改称为“国土厅”（1974年）。
四、 第三次全国综合开发计划时期（1977-1986年）
第一次“石油危机”后，日本经济转入低速增长。其中的一个重要原因在于日本的经济环境发生了很大变化，过去那种通过进口可以无限制地获取资源的时代已经结束，也就是说日本开始进入“资源有限”的时代。“二全综”的基础（资源的廉价供给）已经崩溃，计划内容已不能适应形势需要。“二全综”（69年）制定时，“过疏过密”现象比较突出，在计划中着重解决“过疏过密”问题，对公害问题重视不够。1970年以后，“过疏过密”没有得到解决，而公害问题又突出起来。公害问题不单纯是经济问题，也是深刻的社会问题。如何解决经济发展与人们的保护生存环境的问题终于被提到议事日程上来。70年代中期以来日本经过了几年总反思以后，于1977年11月制定“第三次全国综合开发计划”（简称三全综）。计划构成如下：（1）计划的基本目标；（2）定居构想的框架；（3）定居构想：（4）主要计划课题（a定居圈问题、b国民生活基础、资源、能源、粮食、住宅问题、c大城市问题、d地方城市和农山渔村、e国土的均衡发展问题）；（5）计划的实施。
“三全综”的开发方式是“定居构想”。前两次计划注重生产、经济发展的色彩较浓，而“三全综”更加重视人们的生活。定居构想是三全综的基本理念。定居构想旨在建立和完善植根于历史、传统文化，而且自然环境、生活环境和生产环境相和谐的人居综合环境。
抑制人口和产业向大城市集中，另外，在解决过密过疏问题，振兴地方经济的同时，确立新的生活圈。
日本通常将人们的生活圈划分为居住区、定居圈和广域生活圈。居住区为每个居民最近的生活圈。例如农村的集落圈、城市的街区圈，大约50-100户左右；定居圈为几个居住圈的集合，是以小学学区为单位的社区；广域生活圈为跨市町村界限的区域。作为定居构想的具体措施日本实施了“样板居住圈”计划。重点在远离县政府所在地城市的的地区选择5-10万人口城市个作为城市核进行辐射开发。1979年在全国不同区域确定了44个“样板居住圈”。从含盖面积来看，已经超出了市町村的界限，波及到了广域生活圈。推广“样板居住圈”，使其承担人口向地方分散的功能，通过城市功能的积聚作用，并将其影响扩散到周围地区，形成具有发展潜力的城乡一体化区域。
当然“三全综”也存在许多问题，比较突出的问题是许多人认为定居构想应为地方政府的职责范围，不应成为国家计划。前两次计划均有 “据点式开发”或“大型项目”这样的具体的工业分散政策，而“三全综”中却没有。地方政府最需要的不是建立“居住圈”，而是希望更多地吸引企业来当地安家落户。为此，日本政府又推出了“技术城市构想”。这一构想结合技术立国战略，其着眼点在于充实区域经济与产业的发展。具体来说就是产学官结合共建技术城市。1983年颁布“高度技术（技术密集型）工业集中地区开发促进法（技术城市法）”，确认26个地区的开发计划。此后又颁布“关于立足于高度技术（技术密集型）的工业开发指针”。“指针”规定以地方自建、自主充实为主，国家援助。技术城市构想的实施促进了地方的技术革新；促进了尖端产业向地方的分散。
此外，1979年大平提出的田园城市构想、以大分县为中心出现的“一村一品运动”、 竹下登提出的“故里创生” “创造日本第一”及自治省提出的“自己想，自己做” 的新区域创造（通称1亿日元事业）等等都对过疏地区经济振兴起到了积极的推动作用。
五、 第四次全国综合开发计划时期（1985-1997年）
1985年日本经济发生了很大变化，广场协议后，日元升值，经济迅速国际化，经济重心不断向东京倾斜。国土开发环境条件也发生重大变化。主要有以下几点，第一，能源问题与地球环境问题。两次石油危机以后，虽然节能技术与新能源开发有了长足的进展，但环境污染等已比较严重，地球环境问题压力很大；第二，国际间的相互依赖与产业结构的转换。日本经济对海外贸易结构发生转变，初级产品的进口减少，工业品进口增加，国际间的相互依赖关系进一步强化。另外，产业结构调整方向与地方区域经济发生矛盾，重工业基地地区经济走向衰退，如佐世保市等。特别是随着日本经济的国际化，东京问题（东京一极集中）；产业结构的转换和就业问题；国际化问题；因人口老龄化、信息化、自由时间的增加而引起的社会经济条件的变化及地球环境问题等5大问题日益突出。缓和各种规制、扩大内需已成为日本经济的最优先课题。
在上述背景下，1987年6月日本公布了“第四次全国综合开发计划”（简称四全综）。该计划的基本课题是，第一，通过定居和交流提高区域的活力；第二，国际化和世界城市功能的重组；第三，充实安全而且高质量的国土环境。基本目标是形成“多极分散型国土”。 四全综具有4大主题基调：（1）、保护水资源和森林；（2）建立城市和农山渔村之间的互补联系；（3）针对老龄化问题，构筑保健、医疗、福利体系化关联化系统；（4）“全国一日交通圈构想”的构筑。四全综的实施标志着日本的综合国土开发已经过“点”和“线”的开发转向“面”的开发。
四全综的开发战略方式为“交流网络构想”，以这种方式来纠正“东京一极化”的弊病，构筑“多极分散型国土”。所谓交流网络由硬件和软件两方面构成。硬件包括：（1）国际交通据点、信息、通讯据点的形成和据点连接能力的提高；（2）高速交通服务、高效率的物流服务、高度的信息通讯服务的全国普及；（3）构筑防范灾害、事故和犯罪的安全体制。软件包括城市和农山渔村之间的广泛交流、有特色的产业集中、技术集中相互间的网络、地方区域水平的国际交流等等。四全综的战略重点是大城市的再开发，即首都圈的再开发和在农、山、渔村兴建大规模“度假村”的构想。
六、 新的全国综合开发计划（1998年——）
90年代以来，由于“泡沫经济”的崩溃，日本经济陷入长期萧条。国土开发的外部条件与80年代大不一样。适应经济全球化、信息化的新形势，1998年3月，日本政府又颁布了新的全国综合开发计划。这次计划被称为“新的全国综合开发计划”（ 全称为：21世纪国土的宏伟蓝图——促进区域自立和创造美丽国土），而不称第五次全国综合开发计划。意在本次全国综合开发计划与前4次计划有所区别。前4次计划都是适应经济发展形势的变化的产物，主要在于通过产业布局，充实高速铁路、公路交通网等社会资本，通过大规模开发来缩小地区间差别，侧重点在硬件方面。而这次计划主要是有效地利用现有社会资本，保护自然环境，侧重点在软件方面。
这次计划的开发方式为“参与和协作”。即呼吁行政、居民、自愿者组织和民间企业踊跃参加区域建设；市町村，都道府县、国家协调合作予以支援。
这次计划有如下几个特点：
（1）提出“21世纪国土的宏伟蓝图”的长期构想。继续解决“四全综”遗留下来的“东京一极化”的弊病。提出4个国土轴概念： ① 东北国土轴（本州中部-关东北部-东北的太平洋一侧-北海道）； ② 日本海国土轴（北海道的日本海一侧-北陆-九州北部）； ③ 太平洋新国土轴（东海-四国-九州中南部-冲绳）； ④ 西日本国土轴（太平洋工业带及周围地区）。
（2）以“参与和协作”的精神推动国土开发和区域建设
（3）国土基础投资的重点化和效率化。只指出国土开发的投资方向，而未明记投资金额。这是与前4次计划的不同之处。迫于财政改革的压力，也是一个重要的原因。
第二部分：几点启示
战后日本国土开发在战后日本经济的发展过程中占有重要地位。当然综合国土开发计划本身及其在实施过程中也确实存在各种各样的问题，对其评价毁誉不一，如以宫本宪一为代表的一些学者持否定态度，而长峰晴夫等人持肯定态度。无论人们的评论如何，但从战后日本经济所创造的奇迹的终极成果来看，作为战后日本经济总政策重要部分的国土开发政策基本是成功的。结合我国西部大开发，从日本国土开发诸多的经验和教训中，至少可以得出以下几点启示。
1、 加强国土开发立法，制订国土综合开发计划
我国的西部大开发，不仅要注重硬件开发，软件部分也一定跟上。在某种意义上说，软件如法律体系、规划、管理体制等更为重要。西部大开发是一个需要经过几代人的努力才能完成的宏图伟业，对其艰巨性和长期性要有充分的认识。我们宁可将开发的速度放慢一点，也一定先将有关国土开发的立法、规划等工作做好做细。西部开发需要大量资金，需要吸引内资，也要吸引外资，吸引投资，营造一个良好的投资环境不可或缺。换言之，如果没有一个良好的投资环境，不用说吸引外资，就是吸引内资也非常困难。
首先应当注重国土开发的立法。50年代以来，日本制订了《国土综合开发法》，这是有关国土开发的基本法。以后又陆续制订有30几部配套法律。其内容涉及到大经济区域（如东北、中国、四国、九州地区）开发、通过经济开发振兴区域、振兴落后区域、整治特定设施周围环境和各种特定区域项目等方面。法律条文规定的非常详细，从开发规划的制定、大型项目的决策立项到具体实施、管理等均有法律规定。国土开发法律体系的建立，使开发有法可依，可以大大减少开发过程中的人为因素。这一点对我国来说犹为重要。我国在制定有关国土开发法律也应借鉴日本的经验，除“国土开发基本法”之外，条文规定的尽可能细，操作性要强。这不仅对开发自身非常必要，也可有效地防止腐败。西部大开发为建立和完善中国国土开发法律体系提供了良好的契机。
第2点，中国应尽快制订《国土综合开发法》。国土如此之巨，应该有一个通盘考虑，更应该有一个综合国土开发计划。今后开发西部，将来东部的贫困地区和中部的贫困地区怎么办？有了综合开发计划，才能有一个长远的开发目标。不至于象目前这样，今天来水，明天开始重视治水，后天来风沙，开始重视制沙。有了综合开发计划，至少可以做到心中有数，按轻重缓急，列出开发的先后顺序，这样才能有效防止盲目开发、一哄而上。另外从日本的情况来看，从1950年制订《国土综合开发法》到到1962年制定《一全综》，出现了10年的空白。在这期间各地为获得中央财政资助，竞争激烈，无序开发的现象也很严重。地方开发法相继出台，各自为政，影响了国土开发的统一性。实际上，中国亦如此。各地为了本地利益，争项目、争资金的现象屡见不鲜。开发区热、小城镇热等等对经济的健康发展产生的许多负面影响人们仍然记忆犹新。笔者认为，编制国土综合开发计划已经刻不容缓。在编制5年计划的同时，也应同时编制国土综合开发计划（白成琦：论日本经济计划模式对我国的借鉴价值。《日本学刊》2000，1）。当然计划也应象日本那样，根据经济形势的发展，不断制定新的计划。既需要有全国综合开发计划，也应有适合于各地区具体情况的区域开发计划，如跨省区的大区开发计划、省区计划、市县乡镇计划等。
2、 保护自然，保护生态平衡
日本有过过度追求经济增长率，而造成环境污染、公害泛滥的教训。临海工业、太平洋工业带的开发，重化学工业的发展，带来了日本经济的高速增长和经济繁荣。同时也造成了日本环境、空气、水质状况的恶化，特别是公害的泛滥已成为严重的社会问题。但在1970年的“公害国会”上一举通过了新制订或修订的有关环保、公害治理等相关法律14部。随后成立环境厅。在“二全综”以后开始重视保护自然、保护环境。主张人与自然的和谐。国民的环境意识空前提高，环境状况已经相当好。特别是经济全球化的今天，环境问题已变成世界经济和社会的主要问题，日本更加重视环境问题。
我国的西部大开发一定要吸取日本高速增长时期的无视自然的教训，而借鉴70年代以后日本保护自然的经验。坚持可持续发展战略，决不能将西部大开发变成西部大开采。东部开发已造成相当严重的污染，西部开发一定要将保护生态平衡放在首位。没有生态效益，就没有经济效益。生态一旦遭到破坏，大自然对人类的惩罚将是无情的。99年长江大水，最近的尘暴天气等等。植树造林、退耕环林、退耕还草，治理沙化等大有可为。既可改善环境，又可解决大量剩余劳动力。
3、实施“据点式开发”方式，推进城市化的进展
日本第一次国土开发计划中所采取的开发方式是“据点式开发”。具体来说就是在全国已经出现人口过密、产业过度集中的京滨、阪神等工业圈以外的地区按工业适合性大小顺序，选择15个地区作为， 此后又将6个地区追加为“工业整治特别区域”加以开发。两者加在一起共21个地区。当时的计划目标在于：据点城市吸引重化学工业企业，进而带动相关产业的发展，增加居民的收入和财产价值，以此提高地方政府的财政收入和居民的社会福利水平，振兴区域经济。“据点开发方式”和“新产业城市”计划在执行过程中虽然也存在许多不如人意之处。日本学者对其褒贬不一，笔者也无意对其结果做过多评价。但我认为日本的这种以建设特定的“新产业城市”为主要内容的“据点开发方式”本身就很值得我们借鉴。其理由至少有以下两点：
第一、根据我国西部的具体情况及现有的条件，另外从国家的现有才力、物力、资金、人才等各个方面来看，均没有能力，也不应该将开发摊子铺得过大。根据各地的具体情况，选择基础较好、最易开发的地区为据点进行渐进式的开发比较现实。比如首先选择大城市经济辐射区域内的中小城市，利用固有资源特产的开发并可能带动相关产业发展的现有中小城市，旅游资源丰富的地区等易于发展的地区进行先行开发，等这些地区发展到一定规模后再通过现代化高速公路、高速铁路将这些据点连接起来。接下来再向条件较好的地区进行扩展。作到稳扎稳打、步步为营，由点到面的开发。
第二、建设“新产业城市”是推动我国城市化进程的重要手段。目前，发达国家的城市化率已达80%左右，发展中国家的平均值也已达到38%，而我国仅为30%，这一数字仅相当于日本30年代的水平。长期以来偏低的城市化水平严重地制约了我国国民经济的发展。城市的生产效率、经济效益和城市居民的现代化生活方式、消费水平等等都是农村无法比拟的，对国民经济增长的贡献率远远高于农村。我国不仅城市化水平低，而且城市的分布也极不平衡，特大城市基本集中在经济发达的东部地区，西部地区只有为数很少的几个特大城市（如重庆、成都、西安、兰州等），大城市也屈指可数，其余均为中小城市。城市化率远低于全国平均水平。通过推进城市化的进程来解决数以亿计的农村剩余劳动力是历史的必然，推进城市化，通过产业与人口的相对集中，获得规模经济效益、生态效益的有效手段。而西部大开发，恰恰为推进我国，特别是我国西部城市化水平提供了良好的机遇，反过来说，西部大开发也必须走城市化的道路。据点式开发，建设新产业城市，形成国民经济的新的增长点无疑是我们的最嘉选择。构筑中心城市——中小城市——小城镇的多元化城市圈，形成西部经济的辐射源应是西部大开发的一项重要内容。
3、 把扩大就业放在重要位置
50年代以来日本的国土开发始终围绕扩大就业这根主线。50年代的特定区域综合开发（TVA方式）、一全综的据点开发模式、新全综的大型项目开发模式（交通网等社会基础设施）、三全综的定居构想模式以及四全综的交流网络构想（新干线、高速公路等）等开发方式的实施提供了大量就业机会。在解决过疏问题时，也将扩大当地就业机会，作为阻止劳动力过度流出的主要手段。中国农业剩余劳动力接近2亿，城市下岗待业人员也很多。中国目前最大的优势是人力资源，如何利用好这一优势是中国的头号经济问题和社会问题。发展劳动密集型产业势在必行。有许多学者提出西部大开发应该有一个高起点，应该以新经济为龙头，西部建成中国的硅谷。有人甚至提出西部开发“一开始就应有精品意识，无论是城乡规划、产业结构、旅游开发，都应引进世界最好的，甚至还是没有的。如果接受落后进入西部，西部肯定完蛋。不仅会害西部人民，也会令中国陷入困境。如果西部利用自己的自然风光，再引进世界上最先进的科技产业和高效产业，西部就有可能成为一个新的欧洲”（江松营《西部不是“垃圾场”》《视点》2000年第3期）。上述想法固然很好，但缺乏现实性。经济发展有其自身的规律，具体来说，应该按照劳动密集型产业——资本密集型产业——技术（知识）密集型产业的顺序不断地发展。严格来说，我国西部，或者说我国的相当一部分地区仍处于发展劳动密集型产业的阶段，距离新经济还相当遥远。目前急需解决的问题是扩大就业的问题。城市需要解决这一问题，农村更需要解决这一问题。脱贫、解决剩余劳动力问题、失业等都有赖于就业机会的扩大。人们有事可做，有业可就，才能够增加收入，才能脱贫。人们生活富裕了，才能有购买力。购买力提高了，消费水平自然就会提高。消费需求扩大必然会刺激生产的发展，促进供给水平的提高。从现实情况来看，当人们解决了温饱问题并有了栖身之处，才有可能去点击计算机的鼠标，才有可能去谈论因特网、电子商务等等。新经济代表着时代的方向，但不能忘记先进的技术还具有排斥劳动力的作用。用新经济改造传统经济十分必要，但发展新经济自身往往所需要的人才、资金、物力条件更高，而现实中，我国西部除西安、成都、重庆、兰州及绵阳等少数大城市和原“三线”工业基地外，距离发展新经济的条件还相当遥远。因此，从现实的条件出发，也应借鉴当时日本的经验，将扩大就业放在大开发的重要位置。通过治山治水、植树造林，发展“三高”农业，农产品深加工（农业产业化）等劳动力密集型产业，消化剩余劳动力，当然已经启动和正在启动的“十大工程项目”也渴望吸收众多的劳动力。
4、 提倡自主开发
从战后日本的国土开发经验来看，提倡参与精神，动员当地居民、自主参加开发始终贯穿于历次全国综合国土开发计划当中。我国的西部大开发也应该如此。西部大开发归根结底是西部人民的自主开发。国家的政策，外部的投资毕竟是外因，起根本作用的仍是内因。外部条件再好，内因若不能积极响应，也不会收到理想效果。国家应以市场为导向，充分发挥西部人民的主观能动性，改输血为造血。
1、教育干部和群众提高对西部大开发的认识，转变思想，增强市场竞争意识，消除等、靠、要思想，自主开发是建设秀美山川的根本保证；
2、创造良好的投资环境，利用优惠政策等这一得见的手和市场规律这一靠看不见的手，来吸引东部企业投资设厂。任何投资家在选择投资场所是首先要看是否有利可图，国内的投资者是如此，国外的资本家更是如此。在近期内，除国家主持的“十大项目”外，外商能够积极投资的项目不会很多。资本家惟利是图，没有良好的投资环境是不会下决心投资的。与外资相比，近期内，吸引内资、吸引东部企业似乎更为现实。当开发已经具备了一定规模，让人们看到有利可图时，外商才有可能积极投资。投资环境的软环境和硬环境都很重要，开发的初始阶段，软环境的完善更为重要。
1985年日本经济发生了很大变化，广场协议后，日元升值，经济迅速国际化，经济重心不断向东京倾斜。国土开发环境条件也发生重大变化。主要有以下几点，第一，能源问题与地球环境问题。两次石油危机以后，虽然节能技术与新能源开发有了长足的进展，但环境污染等已比较严重，地球环境问题压力很大；第二，国际间的相互依赖与产业结构的转换。日本经济对海外贸易结构发生转变，初级产品的进口减少，工业品进口增加，国际间的相互依赖关系进一步强化。另外，产业结构调整方向与地方区域经济发生矛盾，重工业基地地区经济走向衰退，如佐世保市等。特别是随着日本经济的国际化，东京问题（东京一极集中）；产业结构的转换和就业问题；国际化问题；因人口老龄化、信息化、自由时间的增加而引起的社会经济条件的变化及地球环境问题等5大问题日益突出。缓和各种规制、扩大内需已成为日本经济的最优先课题。
在上述背景下，1987年6月日本公布了“第四次全国综合开发计划”（简称四全综）。该计划的基本课题是，第一，通过定居和交流提高区域的活力；第二，国际化和世界城市功能的重组；第三，充实安全而且高质量的国土环境。基本目标是形成“多极分散型国土”。 四全综具有4大主题基调：（1）、保护水资源和森林；（2）建立城市和农山渔村之间的互补联系；（3）针对老龄化问题，构筑保健、医疗、福利体系化关联化系统；（4）“全国一日交通圈构想”的构筑。四全综的实施标志着日本的综合国土开发已经过“点”和“线”的开发转向“面”的开发。
四全综的开发战略方式为“交流网络构想”，以这种方式来纠正“东京一极化”的弊病，构筑“多极分散型国土”。所谓交流网络由硬件和软件两方面构成。硬件包括：（1）国际交通据点、信息、通讯据点的形成和据点连接能力的提高；（2）高速交通服务、高效率的物流服务、高度的信息通讯服务的全国普及；（3）构筑防范灾害、事故和犯罪的安全体制。软件包括城市和农山渔村之间的广泛交流、有特色的产业集中、技术集中相互间的网络、地方区域水平的国际交流等等。四全综的战略重点是大城市的再开发，即首都圈的再开发和在农、山、渔村兴建大规模“度假村”的构想。
六、 新的全国综合开发计划（1998年——）
90年代以来，由于“泡沫经济”的崩溃，日本经济陷入长期萧条。国土开发的外部条件与80年代大不一样。适应经济全球化、信息化的新形势，1998年3月，日本政府又颁布了新的全国综合开发计划。这次计划被称为“新的全国综合开发计划”（ 全称为：21世纪国土的宏伟蓝图——促进区域自立和创造美丽国土），而不称第五次全国综合开发计划。意在本次全国综合开发计划与前4次计划有所区别。前4次计划都是适应经济发展形势的变化的产物，主要在于通过产业布局，充实高速铁路、公路交通网等社会资本，通过大规模开发来缩小地区间差别，侧重点在硬件方面。而这次计划主要是有效地利用现有社会资本，保护自然环境，侧重点在软件方面。
这次计划的开发方式为“参与和协作”。即呼吁行政、居民、自愿者组织和民间企业踊跃参加区域建设；市町村，都道府县、国家协调合作予以支援。
这次计划有如下几个特点：
（1）提出“21世纪国土的宏伟蓝图”的长期构想。继续解决“四全综”遗留下来的“东京一极化”的弊病。提出4个国土轴概念： ① 东北国土轴（本州中部-关东北部-东北的太平洋一侧-北海道）； ② 日本海国土轴（北海道的日本海一侧-北陆-九州北部）； ③ 太平洋新国土轴（东海-四国-九州中南部-冲绳）； ④ 西日本国土轴（太平洋工业带及周围地区）。
（2）以“参与和协作”的精神推动国土开发和区域建设
（3）国土基础投资的重点化和效率化。只指出国土开发的投资方向，而未明记投资金额。这是与前4次计划的不同之处。迫于财政改革的压力，也是一个重要的原因。
第二部分：几点启示
战后日本国土开发在战后日本经济的发展过程中占有重要地位。当然综合国土开发计划本身及其在实施过程中也确实存在各种各样的问题，对其评价毁誉不一，如以宫本宪一为代表的一些学者持否定态度，而长峰晴夫等人持肯定态度。无论人们的评论如何，但从战后日本经济所创造的奇迹的终极成果来看，作为战后日本经济总政策重要部分的国土开发政策基本是成功的。结合我国西部大开发，从日本国土开发诸多的经验和教训中，至少可以得出以下几点启示。
1、 加强国土开发立法，制订国土综合开发计划
我国的西部大开发，不仅要注重硬件开发，软件部分也一定跟上。在某种意义上说，软件如法律体系、规划、管理体制等更为重要。西部大开发是一个需要经过几代人的努力才能完成的宏图伟业，对其艰巨性和长期性要有充分的认识。我们宁可将开发的速度放慢一点，也一定先将有关国土开发的立法、规划等工作做好做细。西部开发需要大量资金，需要吸引内资，也要吸引外资，吸引投资，营造一个良好的投资环境不可或缺。换言之，如果没有一个良好的投资环境，不用说吸引外资，就是吸引内资也非常困难。
首先应当注重国土开发的立法。50年代以来，日本制订了《国土综合开发法》，这是有关国土开发的基本法。以后又陆续制订有30几部配套法律。其内容涉及到大经济区域（如东北、中国、四国、九州地区）开发、通过经济开发振兴区域、振兴落后区域、整治特定设施周围环境和各种特定区域项目等方面。法律条文规定的非常详细，从开发规划的制定、大型项目的决策立项到具体实施、管理等均有法律规定。国土开发法律体系的建立，使开发有法可依，可以大大减少开发过程中的人为因素。这一点对我国来说犹为重要。我国在制定有关国土开发法律也应借鉴日本的经验，除“国土开发基本法”之外，条文规定的尽可能细，操作性要强。这不仅对开发自身非常必要，也可有效地防止腐败。西部大开发为建立和完善中国国土开发法律体系提供了良好的契机。
第2点，中国应尽快制订《国土综合开发法》。国土如此之巨，应该有一个通盘考虑，更应该有一个综合国土开发计划。今后开发西部，将来东部的贫困地区和中部的贫困地区怎么办？有了综合开发计划，才能有一个长远的开发目标。不至于象目前这样，今天来水，明天开始重视治水，后天来风沙，开始重视制沙。有了综合开发计划，至少可以做到心中有数，按轻重缓急，列出开发的先后顺序，这样才能有效防止盲目开发、一哄而上。另外从日本的情况来看，从1950年制订《国土综合开发法》到到1962年制定《一全综》，出现了10年的空白。在这期间各地为获得中央财政资助，竞争激烈，无序开发的现象也很严重。地方开发法相继出台，各自为政，影响了国土开发的统一性。实际上，中国亦如此。各地为了本地利益，争项目、争资金的现象屡见不鲜。开发区热、小城镇热等等对经济的健康发展产生的许多负面影响人们仍然记忆犹新。笔者认为，编制国土综合开发计划已经刻不容缓。在编制5年计划的同时，也应同时编制国土综合开发计划（白成琦：论日本经济计划模式对我国的借鉴价值。《日本学刊》2000，1）。当然计划也应象日本那样，根据经济形势的发展，不断制定新的计划。既需要有全国综合开发计划，也应有适合于各地区具体情况的区域开发计划，如跨省区的大区开发计划、省区计划、市县乡镇计划等。
2、 保护自然，保护生态平衡
日本有过过度追求经济增长率，而造成环境污染、公害泛滥的教训。临海工业、太平洋工业带的开发，重化学工业的发展，带来了日本经济的高速增长和经济繁荣。同时也造成了日本环境、空气、水质状况的恶化，特别是公害的泛滥已成为严重的社会问题。但在1970年的“公害国会”上一举通过了新制订或修订的有关环保、公害治理等相关法律14部。随后成立环境厅。在“二全综”以后开始重视保护自然、保护环境。主张人与自然的和谐。国民的环境意识空前提高，环境状况已经相当好。特别是经济全球化的今天，环境问题已变成世界经济和社会的主要问题，日本更加重视环境问题。
我国的西部大开发一定要吸取日本高速增长时期的无视自然的教训，而借鉴70年代以后日本保护自然的经验。坚持可持续发展战略，决不能将西部大开发变成西部大开采。东部开发已造成相当严重的污染，西部开发一定要将保护生态平衡放在首位。没有生态效益，就没有经济效益。生态一旦遭到破坏，大自然对人类的惩罚将是无情的。99年长江大水，最近的尘暴天气等等。植树造林、退耕环林、退耕还草，治理沙化等大有可为。既可改善环境，又可解决大量剩余劳动力。
3、实施“据点式开发”方式，推进城市化的进展
日本第一次国土开发计划中所采取的开发方式是“据点式开发”。具体来说就是在全国已经出现人口过密、产业过度集中的京滨、阪神等工业圈以外的地区按工业适合性大小顺序，选择15个地区作为， 此后又将6个地区追加为“工业整治特别区域”加以开发。两者加在一起共21个地区。当时的计划目标在于：据点城市吸引重化学工业企业，进而带动相关产业的发展，增加居民的收入和财产价值，以此提高地方政府的财政收入和居民的社会福利水平，振兴区域经济。“据点开发方式”和“新产业城市”计划在执行过程中虽然也存在许多不如人意之处。日本学者对其褒贬不一，笔者也无意对其结果做过多评价。但我认为日本的这种以建设特定的“新产业城市”为主要内容的“据点开发方式”本身就很值得我们借鉴。其理由至少有以下两点：
第一、根据我国西部的具体情况及现有的条件，另外从国家的现有才力、物力、资金、人才等各个方面来看，均没有能力，也不应该将开发摊子铺得过大。根据各地的具体情况，选择基础较好、最易开发的地区为据点进行渐进式的开发比较现实。比如首先选择大城市经济辐射区域内的中小城市，利用固有资源特产的开发并可能带动相关产业发展的现有中小城市，旅游资源丰富的地区等易于发展的地区进行先行开发，等这些地区发展到一定规模后再通过现代化高速公路、高速铁路将这些据点连接起来。接下来再向条件较好的地区进行扩展。作到稳扎稳打、步步为营，由点到面的开发。
第二、建设“新产业城市”是推动我国城市化进程的重要手段。目前，发达国家的城市化率已达80%左右，发展中国家的平均值也已达到38%，而我国仅为30%，这一数字仅相当于日本30年代的水平。长期以来偏低的城市化水平严重地制约了我国国民经济的发展。城市的生产效率、经济效益和城市居民的现代化生活方式、消费水平等等都是农村无法比拟的，对国民经济增长的贡献率远远高于农村。我国不仅城市化水平低，而且城市的分布也极不平衡，特大城市基本集中在经济发达的东部地区，西部地区只有为数很少的几个特大城市（如重庆、成都、西安、兰州等），大城市也屈指可数，其余均为中小城市。城市化率远低于全国平均水平。通过推进城市化的进程来解决数以亿计的农村剩余劳动力是历史的必然，推进城市化，通过产业与人口的相对集中，获得规模经济效益、生态效益的有效手段。而西部大开发，恰恰为推进我国，特别是我国西部城市化水平提供了良好的机遇，反过来说，西部大开发也必须走城市化的道路。据点式开发，建设新产业城市，形成国民经济的新的增长点无疑是我们的最嘉选择。构筑中心城市——中小城市——小城镇的多元化城市圈，形成西部经济的辐射源应是西部大开发的一项重要内容。
3、 把扩大就业放在重要位置
50年代以来日本的国土开发始终围绕扩大就业这根主线。50年代的特定区域综合开发（TVA方式）、一全综的据点开发模式、新全综的大型项目开发模式（交通网等社会基础设施）、三全综的定居构想模式以及四全综的交流网络构想（新干线、高速公路等）等开发方式的实施提供了大量就业机会。在解决过疏问题时，也将扩大当地就业机会，作为阻止劳动力过度流出的主要手段。中国农业剩余劳动力接近2亿，城市下岗待业人员也很多。中国目前最大的优势是人力资源，如何利用好这一优势是中国的头号经济问题和社会问题。发展劳动密集型产业势在必行。有许多学者提出西部大开发应该有一个高起点，应该以新经济为龙头，西部建成中国的硅谷。有人甚至提出西部开发“一开始就应有精品意识，无论是城乡规划、产业结构、旅游开发，都应引进世界最好的，甚至还是没有的。如果接受落后进入西部，西部肯定完蛋。不仅会害西部人民，也会令中国陷入困境。如果西部利用自己的自然风光，再引进世界上最先进的科技产业和高效产业，西部就有可能成为一个新的欧洲”（江松营《西部不是“垃圾场”》《视点》2000年第3期）。上述想法固然很好，但缺乏现实性。经济发展有其自身的规律，具体来说，应该按照劳动密集型产业——资本密集型产业——技术（知识）密集型产业的顺序不断地发展。严格来说，我国西部，或者说我国的相当一部分地区仍处于发展劳动密集型产业的阶段，距离新经济还相当遥远。目前急需解决的问题是扩大就业的问题。城市需要解决这一问题，农村更需要解决这一问题。脱贫、解决剩余劳动力问题、失业等都有赖于就业机会的扩大。人们有事可做，有业可就，才能够增加收入，才能脱贫。人们生活富裕了，才能有购买力。购买力提高了，消费水平自然就会提高。消费需求扩大必然会刺激生产的发展，促进供给水平的提高。从现实情况来看，当人们解决了温饱问题并有了栖身之处，才有可能去点击计算机的鼠标，才有可能去谈论因特网、电子商务等等。新经济代表着时代的方向，但不能忘记先进的技术还具有排斥劳动力的作用。用新经济改造传统经济十分必要，但发展新经济自身往往所需要的人才、资金、物力条件更高，而现实中，我国西部除西安、成都、重庆、兰州及绵阳等少数大城市和原“三线”工业基地外，距离发展新经济的条件还相当遥远。因此，从现实的条件出发，也应借鉴当时日本的经验，将扩大就业放在大开发的重要位置。通过治山治水、植树造林，发展“三高”农业，农产品深加工（农业产业化）等劳动力密集型产业，消化剩余劳动力，当然已经启动和正在启动的“十大工程项目”也渴望吸收众多的劳动力。
4、 提倡自主开发
从战后日本的国土开发经验来看，提倡参与精神，动员当地居民、自主参加开发始终贯穿于历次全国综合国土开发计划当中。我国的西部大开发也应该如此。西部大开发归根结底是西部人民的自主开发。国家的政策，外部的投资毕竟是外因，起根本作用的仍是内因。外部条件再好，内因若不能积极响应，也不会收到理想效果。国家应以市场为导向，充分发挥西部人民的主观能动性，改输血为造血。
1、教育干部和群众提高对西部大开发的认识，转变思想，增强市场竞争意识，消除等、靠、要思想，自主开发是建设秀美山川的根本保证；
2、创造良好的投资环境，利用优惠政策等这一得见的手和市场规律这一靠看不见的手，来吸引东部企业投资设厂。任何投资家在选择投资场所是首先要看是否有利可图，国内的投资者是如此，国外的资本家更是如此。在近期内，除国家主持的“十大项目”外，外商能够积极投资的项目不会很多。资本家惟利是图，没有良好的投资环境是不会下决心投资的。与外资相比，近期内，吸引内资、吸引东部企业似乎更为现实。当开发已经具备了一定规模，让人们看到有利可图时，外商才有可能积极投资。投资环境的软环境和硬环境都很重要，开发的初始阶段，软环境的完善更为重要。