超级军网美国国会“涉藏立法”的历史考察
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早在20世纪70年代，美国国会就开始通过立法活动向别国灌输人权外交观念。1974年，美国国会通过《1974年美国贸易法》第 402款，即《杰克逊—瓦尼克修正案》，决定对接受美国援助的国家进行人权状况的年度审议。但在对华政策问题上，当时因美国仍需“联华抗苏”，对中国人权的关注只能居于战略安全考虑之后。80年代中后期，国际形势发生了重大变化。里根政府虽然仍强调中国对美苏关系具有重要意义，但不再强调对华政策要与对苏关系挂钩。一些国会议员认为美国不用再为了地缘政治上的需要去迁就中国政府，相反，人权问题的重要性上升，理应成为处理美中关系时优先考虑的问题。正是在这样的背景下，美国国会对“西藏问题”的关注程度逐渐超过了总统与行政部门，成为美国干涉中国西藏事务最主要的机构之一。
美国国会插手西藏事务的早期活动主要以个别议员的非立法行为为主。1984年10月9日，共和党议员戈德华特攻击中国西藏人权状况的言论被列人《国会记录》，这是第一次有议员在国会大会上发表此类言论，引起议员们的关注。1985年7月24日，91名众议员联名致信中国国家主席，要求中国政府与达赖集团及其代表直接谈判。从1985年起，美国国会议员开始对中国人口政策和西藏事务进行指责。
从1987年开始，美国国会干涉西藏事务的活动主要以立法活动为主。第100～101届国会期间（1987～1990年），西藏事务开始正式进人美国国会立法程序。在美国，立法权是国会的专属权力，也是宪法赋予国会所有权力中最大的一项。立法的来源是议案，议案按照效力可以分为两类：无约束力的议案和有约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”，后者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有成为正式法律后才具备法定的效力。根据国会立法程序，一个议案最终成为法律须经过五个阶段，即议员提出议案、委员会审议并将议案提交给全院、一院通过、两院统一文本、总统签署成法。在此过程中，相当多议案或因未达到法定通过票数而夭折，或被总统否决。以“涉藏议案”为例，它们成为法律的概率很低，从1987年至2006年，美国国会共提出200余项“涉藏议案”，但只有少数成为法律。如表1所示，在第100届和101届国会期间，“涉藏议案”数量及其成为法律的议案数量的比例分别为14：1和37：4。为了使议案成为法律，最常见的方式是将“涉藏条款”和美国国务院年度授权法案捆绑在一起，这种“搭便车”的做法经常使得总统难以行使否决权而只能同意签署。
表1 美国国会“涉藏立法”议案数量一览表（1987~2000年）
届数 年份 议案数 法律数
100 1987~1988 14 1
101 189~1990 37 4
102 1991~1992 34 3
103 1993~1994 16 2
104 1995~1996 12 1
105 1997~1998 29 3
106 1999~2000 18 2
1987年5月19日，美国众议员罗斯提出首项“涉藏议案”——众议院第2476号议案。要求做出规定：美国将西藏人权作为美国对华政策的重要因素；美国政府应敦促中国政府与达赖喇嘛进行建设性对话；依据《武器出口管制法》，将对华军事物资出口与“西藏人权”问题挂钩；对流亡藏人提供适量的经济援助；为流亡藏人接受美国高等教育提供15个奖学金名额。为了使该议案成为法律，美国众议院决定将其捆绑在（1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1777号议案）之中，迫使总统就范。12月22日，里根签署同意，第2476号议案成为法律，开启了美国国会干涉西藏事务的先例，而且该议案还为此后国会“涉藏立法”活动提供了蓝本。1987—1989年的拉萨骚乱，更为美国通过立法干涉西藏事务提供了借口。特别是中国政府平息骚乱并在拉萨实施维和前后，是美国国会提出“涉藏立法”议案最为频繁的时期。其中第100届国会共提出14项“涉藏议案”，而第101届国会期间达到有史以来的最高峰——37项“涉藏议案”。
综合来看，第100～101届国会期间美国国会关于西藏事务的立法主要围绕以下几个领域：
第一，提出议案直接干涉中国西藏事务。根据《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第3792号议案），美国国会提出了以下要求：将美国对华政策与西藏局势挂钩；中国解除人权组织和外国媒体进人西藏的限制；“美国之音”对藏广播；中国政府与达赖集团进行“实质性”对话。此外，国会还提出直接议案干涉西藏事务，如攻击中国在西藏的计划生育政策、攻击中国“西藏人权”状况、要求国会代表团访问西藏、建议联合国派遣观察组监督西藏局势等。
第二，以“西藏人权”为借口制裁中国。第100～101届国会期间，美国国会先后提出一系列制裁中国的“涉藏议案”。1988年众议院接连提出第4491号和4570号议案，要求总统监督西藏人权并向国会提交报告，同时制定相应的制裁措施。1989年6月13日，众议院提出第2611号议案，要求将对华援助、军事合作、对华商业投资与出口和“西藏问题” 挂钩；还要求中国在西藏等问题上满足国会提出的条件，否则将提出中止对华援助、暂停对华商业利益和商业关系、暂停向中国出口某些物资，以及暂停或中止科技合作等制裁措施。1989年 10月 4日，众议院提出第208号共同决议案将中国恢复关贸总协定地位、世界银行贷款与“西藏问题”挂钩，要求总统以此制裁中国。
第三，美国国会对“藏独”势力的援助。这些援助主要包括：欢迎达赖在适合的时机访问美国；要求总统接见达赖，“督促”中国政府与达赖及其代表进行对话。1990年 3月19日，众议院提出第4300号议案（修改《移民和国籍法》议案），要求为海外藏人提供1000名移民签证名额。在经济和教育援助方面，国会在《1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》的基础上加大了对“藏独”势力的援助幅度。《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》规定为流亡藏人提供的援助资金增加至50万美元，奖学金名额不少于30个。
美国国会插手西藏事务的早期活动主要以个别议员的非立法行为为主。1984年10月9日，共和党议员戈德华特攻击中国西藏人权状况的言论被列人《国会记录》，这是第一次有议员在国会大会上发表此类言论，引起议员们的关注。1985年7月24日，91名众议员联名致信中国国家主席，要求中国政府与达赖集团及其代表直接谈判。从1985年起，美国国会议员开始对中国人口政策和西藏事务进行指责。
从1987年开始，美国国会干涉西藏事务的活动主要以立法活动为主。第100～101届国会期间（1987～1990年），西藏事务开始正式进人美国国会立法程序。在美国，立法权是国会的专属权力，也是宪法赋予国会所有权力中最大的一项。立法的来源是议案，议案按照效力可以分为两类：无约束力的议案和有约束力的议案。前者一般只表达“国会意向或态度”，后者则规定国会提出的具体要求和条件。有约束力的议案只有成为正式法律后才具备法定的效力。根据国会立法程序，一个议案最终成为法律须经过五个阶段，即议员提出议案、委员会审议并将议案提交给全院、一院通过、两院统一文本、总统签署成法。在此过程中，相当多议案或因未达到法定通过票数而夭折，或被总统否决。以“涉藏议案”为例，它们成为法律的概率很低，从1987年至2006年，美国国会共提出200余项“涉藏议案”，但只有少数成为法律。如表1所示，在第100届和101届国会期间，“涉藏议案”数量及其成为法律的议案数量的比例分别为14：1和37：4。为了使议案成为法律，最常见的方式是将“涉藏条款”和美国国务院年度授权法案捆绑在一起，这种“搭便车”的做法经常使得总统难以行使否决权而只能同意签署。
表1 美国国会“涉藏立法”议案数量一览表（1987~2000年）
届数 年份 议案数 法律数
100 1987~1988 14 1
101 189~1990 37 4
102 1991~1992 34 3
103 1993~1994 16 2
104 1995~1996 12 1
105 1997~1998 29 3
106 1999~2000 18 2
1987年5月19日，美国众议员罗斯提出首项“涉藏议案”——众议院第2476号议案。要求做出规定：美国将西藏人权作为美国对华政策的重要因素；美国政府应敦促中国政府与达赖喇嘛进行建设性对话；依据《武器出口管制法》，将对华军事物资出口与“西藏人权”问题挂钩；对流亡藏人提供适量的经济援助；为流亡藏人接受美国高等教育提供15个奖学金名额。为了使该议案成为法律，美国众议院决定将其捆绑在（1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1777号议案）之中，迫使总统就范。12月22日，里根签署同意，第2476号议案成为法律，开启了美国国会干涉西藏事务的先例，而且该议案还为此后国会“涉藏立法”活动提供了蓝本。1987—1989年的拉萨骚乱，更为美国通过立法干涉西藏事务提供了借口。特别是中国政府平息骚乱并在拉萨实施维和前后，是美国国会提出“涉藏立法”议案最为频繁的时期。其中第100届国会共提出14项“涉藏议案”，而第101届国会期间达到有史以来的最高峰——37项“涉藏议案”。
综合来看，第100～101届国会期间美国国会关于西藏事务的立法主要围绕以下几个领域：
第一，提出议案直接干涉中国西藏事务。根据《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第3792号议案），美国国会提出了以下要求：将美国对华政策与西藏局势挂钩；中国解除人权组织和外国媒体进人西藏的限制；“美国之音”对藏广播；中国政府与达赖集团进行“实质性”对话。此外，国会还提出直接议案干涉西藏事务，如攻击中国在西藏的计划生育政策、攻击中国“西藏人权”状况、要求国会代表团访问西藏、建议联合国派遣观察组监督西藏局势等。
第二，以“西藏人权”为借口制裁中国。第100～101届国会期间，美国国会先后提出一系列制裁中国的“涉藏议案”。1988年众议院接连提出第4491号和4570号议案，要求总统监督西藏人权并向国会提交报告，同时制定相应的制裁措施。1989年6月13日，众议院提出第2611号议案，要求将对华援助、军事合作、对华商业投资与出口和“西藏问题” 挂钩；还要求中国在西藏等问题上满足国会提出的条件，否则将提出中止对华援助、暂停对华商业利益和商业关系、暂停向中国出口某些物资，以及暂停或中止科技合作等制裁措施。1989年 10月 4日，众议院提出第208号共同决议案将中国恢复关贸总协定地位、世界银行贷款与“西藏问题”挂钩，要求总统以此制裁中国。
第三，美国国会对“藏独”势力的援助。这些援助主要包括：欢迎达赖在适合的时机访问美国；要求总统接见达赖，“督促”中国政府与达赖及其代表进行对话。1990年 3月19日，众议院提出第4300号议案（修改《移民和国籍法》议案），要求为海外藏人提供1000名移民签证名额。在经济和教育援助方面，国会在《1988～1989财政年度国务院对外关系授权法案》的基础上加大了对“藏独”势力的援助幅度。《1990～1991财政年度国务院对外关系授权法案》规定为流亡藏人提供的援助资金增加至50万美元，奖学金名额不少于30个。
冷战结束后，美国在人权外交政策上提出“新干涉主义”。概而言之，它有两大理论支点：一是捍卫所谓“人类普遍的价值观”，认为西方的“自由”、“民主”、“人权”、“法治”等价值观是普遍的，应该推广到全球，而西方国家则有推广的“权利”和义不容辞的“义务”；二是“人权高于主权”，提出“人权无国界”、“主权有限”、“主权过时论”等论调。“新干涉主义”为美国对华人权外交提供了理论“依据” 和借口，美国国会频繁通过立法干涉西藏事务则从实践上迎合了“新干涉主义”。从第103届国会开始，美国国会关于西藏事务的立法主要体现在以下几个领域：
第一，对白宫施压，要求在联合国攻击中国人权状况。从1990年起，在每年二、三月份联合国人权委员会年会召开之前，美国国会都会提出一系列议案敦促政府在联合国人权大会上发起谴责中国人权状况的提案，其中均提及“西藏人权问题”（参见表2）。例如，在1992年1月27日至3月6日召开的联合国第48届人权大会上，美国代表团与欧共体直接提出一个题为“中国/西藏” 的提案，其中就对“西藏人权”状况横加指责。随后，在国会推动下，美国政府作为提案国又先后参与了1993、1995、1996和1997年联合国人权大会的提案。1998年，美国政府表示不再在联合国人权大会上提针对中国人权的提案，但是参议院仍于1999年2月通过第45项决议案，要求美国继续充任提案国。这样，2000-2001年，美国作为唯一提案国在联合国人权大会上提出涉藏反华人权提案。尽管这些提案均以失败告终，但还是产生了消极的国际影响。
表2 美国国会提出关于要求美国在联合国发起“涉藏提案”的议案一览表
议案号 提案议员 提案时间 备注
H.RES.347 约翰•爱德华•波特 1996年1月25日
H.RES.76 伯纳德•桑德斯 1997年2月25日
H.CON.RES.44 约翰•爱德华•波特 1997年3月11日
S.RES.187 康尼•麦克 1998年3月2日 1998年3月12日参议院通过
S.RES.27 本杰明•吉尔曼 1999年1月20日
H.CON.RES.28 保罗•威尔斯通 1999年2月10日
S.RES.45 提姆•哈奇森 1999年2月12日 1999年2月25日参议院通过
H.RES.56 约翰•爱德华•波特 2001年2月26日 2001年4月3日众议院通过
S.RES.22 伯纳德•桑德斯 2001年2月14日 2001年3月20日参议院通过
第二，关于“西藏地位” 的立法。冷战结束以来，美国国会在所谓“西藏地位”问题上始终存在着不同立场。如美国国务卿亚太事务助理代言人贝德曾发表声明指出，美国认为西藏作为一个自治区是中国的一部分。美国自承认中华人民共和国时就认为中国对西藏享有主权。然而，美国国会从1991年开始通过立法公开挑战中国对西藏的主权地位。5月7日，众议员吉尔曼提出第145号议案，认为“西藏（包括四川、云南、甘肃和青海藏区）是被占领国家，其真正代表是达赖集团”。5月 21日，佩尔也提出类似观点的第 41号议案，并将其作为附件捆绑在《1992～1993财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1415号议案）之中。众议院第1415议案最终被总统签署成为法律。即便如此，美国国会对西藏地位的立法并未得到美国政府的认可。1994年4月16日，美国国务院发言人就美国会通过的《1994～1995财政年度国务院对外关系授权法案》中涉及“西藏问题”发表声明：“不论是美国，还是其他任何国家，都不认为西藏是主权国家。美国不承认‘西藏流亡政府’。该《授权法案》中的任何内容不会妨碍美方继续履行上述承诺”。美国国会关于西藏地位问题的法案产生了恶劣的影响，英国下议院131名议员继美国国会修正案之后也签署了一项动议，称西藏为“被占领的国家”。
第三，设立“西藏事务特别协调员”。为了加大对西藏事务的干涉力度，美国国会还通过立法设立专职人员插手西藏事务。1994年，美国参众两院分别提出名为《1994年“西藏特使”法案》的第 2554和第 5254号议案，要求由总统设立“西藏特使”专司西藏事务，其级别相当于大使。上述两议案提出后皆被克林顿否决。此后，在历年的国务院拨款法案中，国会都提出该要求。面对来自国会的立法压力，美国国务院最终还是做出了妥协，1999年7月29日，国务卿奥尔布赖特致信参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯，“表示同意设立‘西藏事务特别协调员’以取代此前其提出设立‘西藏特使’的要求，其级别低于大使。该协调员的任务是负责协调美国政府有关西藏的行动和计划，并保证其受到相应的关注。其宗旨是促进中华人民共和国与达赖喇嘛或其代表进行实质性对话”。国会接受了国务院的建议。1997年，克林顿政府任命白宫政策计划主任克莱格出任第一任“西藏事务特别协调员”。1999年，国务院又任命助理国务卿朱丽哑•塔夫脱为第二任“西藏事务特别协调员”。2001年5月，负责全球事务的助理国务卿保拉•多布里扬斯基出任第三任协调员。“西藏事务特别协调员”是国会和行政当局妥协的产物，这意味着美国插手西藏事务又多了一个“全天候”的专职人员。
第四，将最惠国待遇与“西藏问题” 挂钩。美国国会自1990年起，每年5月都要就是否给予中国最惠国待遇而审查中国的人权状况，其间对“西藏人权” 的关注与监督是重要内容之一。1980年，美国政府依据《杰克逊一瓦尼克修正案》和1979年中美两国签订的《中美贸易关系协定》给予中国最惠国待遇。此后近10年每年美国政府和国会都因中国在移民方面没有问题而作为“例行公事”延长中国的最惠国待遇。然而，从20世纪90年代初开始，美国国会将最惠国待遇问题与“西藏人权” 问题挂钩，目的是将其作为对华施压的“杠杆”。1991年5月 2日，众议院提出第2212号议案。该议案为中国获得最惠国待遇附加了10项与人权相关的苛刻的条件，其中 3项直接针对“西藏人权”。随后参议院又在 5月 16日以 55票对 44票通过《米切尔议案》（S.1367），再次提出将包括“西藏人权”在内的条款作为有条件给予中国最惠国待遇的必要条件之一。这两项议案被布什总统否决后，国会又提出一系列将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩的议案（见表3），这种状况一直延续到2000年克林顿决定给予中国“永久性正常贸易关系”为止。
表3 美国国会通过的将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩的议案一览表
年份 主要议案
1990 ES.607、H.R.5252、H.R.5260、H.R.4931、H.R.4939、S.2836
1991 H.R.2212、H.R.2468、S.1020、S.1084、S.1367、S.1469、H.R.2792
1992 H.R.5318、S.2808
1993 H.R.1835、H.R.1890 、H.R.1991、S.806
1994 H.R.4590
资料来源：根据美国国会图书馆《国会记录》数据库整理。
第五，资助“自由亚洲电台”的“美国之音”藏语广播。根据《1990~1991财政年度国务院对外关系拨款法案》，美国国会要求设立“美国之音”藏语广播，每天广播时间不少于两小时。该法案签署成法律后，1991年3月26日，“美国之音”藏语广播电台和藏语节目专栏开始正式运作。此后，根据《1994~1995财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第2333号议案），“自由亚洲广播电台”也开设藏语广播。1997年9月，美国国会众议院外交委员会通过了一项法案，授权政府在1998和1999两年内为“美国之音”和“自由亚洲广播电台”对中国广播拨款8000万美元，并明确要求其切实加强藏语广播。1998年1月，美国国会又正式批准该年度给“自由亚洲广播电台”拨款2410万美元，较上年度的930万美元增加近两倍。在充足经费的保障下，“美国之音”和“自由亚洲广播电台”加强了支持西藏分裂势力、攻击“西藏人权”状况的宣传力度，充当“藏独”势力分裂活动的喉舌。其中“美国之音”藏语广播的频道由1991年的3个增至1997年的13个，广播方言由一种增加到3种，广播时间由每天30分钟增加到每天3小时，广播员的选定与节目的设定也与达赖集团商定。与此同时，“自由亚洲广播电台”也将藏语广播时间从每天的2小时增加到4小时。
第一，对白宫施压，要求在联合国攻击中国人权状况。从1990年起，在每年二、三月份联合国人权委员会年会召开之前，美国国会都会提出一系列议案敦促政府在联合国人权大会上发起谴责中国人权状况的提案，其中均提及“西藏人权问题”（参见表2）。例如，在1992年1月27日至3月6日召开的联合国第48届人权大会上，美国代表团与欧共体直接提出一个题为“中国/西藏” 的提案，其中就对“西藏人权”状况横加指责。随后，在国会推动下，美国政府作为提案国又先后参与了1993、1995、1996和1997年联合国人权大会的提案。1998年，美国政府表示不再在联合国人权大会上提针对中国人权的提案，但是参议院仍于1999年2月通过第45项决议案，要求美国继续充任提案国。这样，2000-2001年，美国作为唯一提案国在联合国人权大会上提出涉藏反华人权提案。尽管这些提案均以失败告终，但还是产生了消极的国际影响。
表2 美国国会提出关于要求美国在联合国发起“涉藏提案”的议案一览表
议案号 提案议员 提案时间 备注
H.RES.347 约翰•爱德华•波特 1996年1月25日
H.RES.76 伯纳德•桑德斯 1997年2月25日
H.CON.RES.44 约翰•爱德华•波特 1997年3月11日
S.RES.187 康尼•麦克 1998年3月2日 1998年3月12日参议院通过
S.RES.27 本杰明•吉尔曼 1999年1月20日
H.CON.RES.28 保罗•威尔斯通 1999年2月10日
S.RES.45 提姆•哈奇森 1999年2月12日 1999年2月25日参议院通过
H.RES.56 约翰•爱德华•波特 2001年2月26日 2001年4月3日众议院通过
S.RES.22 伯纳德•桑德斯 2001年2月14日 2001年3月20日参议院通过
第二，关于“西藏地位” 的立法。冷战结束以来，美国国会在所谓“西藏地位”问题上始终存在着不同立场。如美国国务卿亚太事务助理代言人贝德曾发表声明指出，美国认为西藏作为一个自治区是中国的一部分。美国自承认中华人民共和国时就认为中国对西藏享有主权。然而，美国国会从1991年开始通过立法公开挑战中国对西藏的主权地位。5月7日，众议员吉尔曼提出第145号议案，认为“西藏（包括四川、云南、甘肃和青海藏区）是被占领国家，其真正代表是达赖集团”。5月 21日，佩尔也提出类似观点的第 41号议案，并将其作为附件捆绑在《1992～1993财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第1415号议案）之中。众议院第1415议案最终被总统签署成为法律。即便如此，美国国会对西藏地位的立法并未得到美国政府的认可。1994年4月16日，美国国务院发言人就美国会通过的《1994～1995财政年度国务院对外关系授权法案》中涉及“西藏问题”发表声明：“不论是美国，还是其他任何国家，都不认为西藏是主权国家。美国不承认‘西藏流亡政府’。该《授权法案》中的任何内容不会妨碍美方继续履行上述承诺”。美国国会关于西藏地位问题的法案产生了恶劣的影响，英国下议院131名议员继美国国会修正案之后也签署了一项动议，称西藏为“被占领的国家”。
第三，设立“西藏事务特别协调员”。为了加大对西藏事务的干涉力度，美国国会还通过立法设立专职人员插手西藏事务。1994年，美国参众两院分别提出名为《1994年“西藏特使”法案》的第 2554和第 5254号议案，要求由总统设立“西藏特使”专司西藏事务，其级别相当于大使。上述两议案提出后皆被克林顿否决。此后，在历年的国务院拨款法案中，国会都提出该要求。面对来自国会的立法压力，美国国务院最终还是做出了妥协，1999年7月29日，国务卿奥尔布赖特致信参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯，“表示同意设立‘西藏事务特别协调员’以取代此前其提出设立‘西藏特使’的要求，其级别低于大使。该协调员的任务是负责协调美国政府有关西藏的行动和计划，并保证其受到相应的关注。其宗旨是促进中华人民共和国与达赖喇嘛或其代表进行实质性对话”。国会接受了国务院的建议。1997年，克林顿政府任命白宫政策计划主任克莱格出任第一任“西藏事务特别协调员”。1999年，国务院又任命助理国务卿朱丽哑•塔夫脱为第二任“西藏事务特别协调员”。2001年5月，负责全球事务的助理国务卿保拉•多布里扬斯基出任第三任协调员。“西藏事务特别协调员”是国会和行政当局妥协的产物，这意味着美国插手西藏事务又多了一个“全天候”的专职人员。
第四，将最惠国待遇与“西藏问题” 挂钩。美国国会自1990年起，每年5月都要就是否给予中国最惠国待遇而审查中国的人权状况，其间对“西藏人权” 的关注与监督是重要内容之一。1980年，美国政府依据《杰克逊一瓦尼克修正案》和1979年中美两国签订的《中美贸易关系协定》给予中国最惠国待遇。此后近10年每年美国政府和国会都因中国在移民方面没有问题而作为“例行公事”延长中国的最惠国待遇。然而，从20世纪90年代初开始，美国国会将最惠国待遇问题与“西藏人权” 问题挂钩，目的是将其作为对华施压的“杠杆”。1991年5月 2日，众议院提出第2212号议案。该议案为中国获得最惠国待遇附加了10项与人权相关的苛刻的条件，其中 3项直接针对“西藏人权”。随后参议院又在 5月 16日以 55票对 44票通过《米切尔议案》（S.1367），再次提出将包括“西藏人权”在内的条款作为有条件给予中国最惠国待遇的必要条件之一。这两项议案被布什总统否决后，国会又提出一系列将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩的议案（见表3），这种状况一直延续到2000年克林顿决定给予中国“永久性正常贸易关系”为止。
表3 美国国会通过的将最惠国待遇与“西藏问题”挂钩的议案一览表
年份 主要议案
1990 ES.607、H.R.5252、H.R.5260、H.R.4931、H.R.4939、S.2836
1991 H.R.2212、H.R.2468、S.1020、S.1084、S.1367、S.1469、H.R.2792
1992 H.R.5318、S.2808
1993 H.R.1835、H.R.1890 、H.R.1991、S.806
1994 H.R.4590
资料来源：根据美国国会图书馆《国会记录》数据库整理。
第五，资助“自由亚洲电台”的“美国之音”藏语广播。根据《1990~1991财政年度国务院对外关系拨款法案》，美国国会要求设立“美国之音”藏语广播，每天广播时间不少于两小时。该法案签署成法律后，1991年3月26日，“美国之音”藏语广播电台和藏语节目专栏开始正式运作。此后，根据《1994~1995财政年度国务院对外关系授权法案》（众议院第2333号议案），“自由亚洲广播电台”也开设藏语广播。1997年9月，美国国会众议院外交委员会通过了一项法案，授权政府在1998和1999两年内为“美国之音”和“自由亚洲广播电台”对中国广播拨款8000万美元，并明确要求其切实加强藏语广播。1998年1月，美国国会又正式批准该年度给“自由亚洲广播电台”拨款2410万美元，较上年度的930万美元增加近两倍。在充足经费的保障下，“美国之音”和“自由亚洲广播电台”加强了支持西藏分裂势力、攻击“西藏人权”状况的宣传力度，充当“藏独”势力分裂活动的喉舌。其中“美国之音”藏语广播的频道由1991年的3个增至1997年的13个，广播方言由一种增加到3种，广播时间由每天30分钟增加到每天3小时，广播员的选定与节目的设定也与达赖集团商定。与此同时，“自由亚洲广播电台”也将藏语广播时间从每天的2小时增加到4小时。