财税专家：中国实际宏观税负已超居民收入水平

[导读]财税专家：我国政府的财政收入除税收之外还有各种收费，把这些加起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。但这些都被一些官员有意或无意忽略掉了，它必然与亿万民众“税痛”大相径庭。

李炜光1954年5月出生，河北顺平人。天津财经大学教授，《现代财经》杂志主编。主要著作有《市场经济中的财政政策》、《中国财政史述论稿》、《魏晋南北朝财政史》等。2009年5月，曾在央视《百家讲坛》主讲“正说包公”。

3月17日，“全裸”乡镇的推动者、四川巴中市白庙乡党委书记张映上向咨询者讲解乡财政支出的公示情况。胥辉 摄

在刚刚结束的中共十七届五中全会的公报中，再次提出“加快财税体制改革”。几年前，温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

财税体制改革进展如何？难点在哪儿？本报专访著名财税问题专家李炜光。

第一部分 财税改革与国家改革

分税制强化了“唯上体制”

新京报：从历史上看，财税体制改革与国家的整体改革是什么关系？

李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。

当时地方也建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层都有，包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。

但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。

英国的历史经验是，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。

新京报：我们今天提出的“加快财税体制改革”，时机是否已经成熟了？

李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。

财税体制的问题又到了必须解决的时候，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢？1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。

分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事务收上去，大部分留给了地方，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。

分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多了，年终突击还花不完，但是地方政府越往下，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，就越感觉没钱。

此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人谈到这一点。

财政预算缺乏实质性约束

新京报：推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口，但是从政府方面来讲，这意味着自己的权力将受到掣肘，那么，政府是否有推动这一改革的动力？

李炜光：这件事是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口，必须做出选择。

其中的道理是，政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢？就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。

我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展，去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。

新京报：你所说的预算民主，实施要点在哪里？

李炜光：首先预算要公开，公民要参与预算。公民参与，就是政府制定预算的时候不能自己说了算。

预算要公开，仅有公开还不够，还得做到透明。不能给个账本让我自己看，那不是正确的态度。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。

近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

由于缺乏体制的支持，这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事，这个官员一走，改革便无法进行下去了，也就是说，没有真正变成制度性的东西。没有制度保障，有益的改革也很难有生存的希望，其结局，没有自生，只会是自灭。

新京报：每年的政府预算，不是要经过人大审议吗？

李炜光：在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如说，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，你得先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。

再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。

审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。

1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力，到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税，而不是像过去那样叫物业税呢？叫物业税就是新税，叫房产税是老税种，就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题，说白了，就是可以不走法治之路。但是，新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了，这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为，真的让人不可思议。

第二部分 财税改革与公民权利

物业税 不动产税不要轻易去碰它

新京报：财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关，以物业税为例，这种关联主要体现在哪里？

李炜光：我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。

物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的，在国外，征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里，比如加拿大，有三十多个物业税的具体使用项目，大部分用在社区建设上，纳税人直接受益。

不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的，是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税，有相当的难度，政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗？目前还没有，人们（包括政府部门自己）普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的，而没有谁说上一句，交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。

物业税是一个非常复杂的税种，需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办？

另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行？没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉？申诉结果不服还可以怎样做法律的救济？这些因素，我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗？

[导读]财税专家：我国政府的财政收入除税收之外还有各种收费，把这些加起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。但这些都被一些官员有意或无意忽略掉了，它必然与亿万民众“税痛”大相径庭。

李炜光1954年5月出生，河北顺平人。天津财经大学教授，《现代财经》杂志主编。主要著作有《市场经济中的财政政策》、《中国财政史述论稿》、《魏晋南北朝财政史》等。2009年5月，曾在央视《百家讲坛》主讲“正说包公”。

3月17日，“全裸”乡镇的推动者、四川巴中市白庙乡党委书记张映上向咨询者讲解乡财政支出的公示情况。胥辉 摄

在刚刚结束的中共十七届五中全会的公报中，再次提出“加快财税体制改革”。几年前，温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

财税体制改革进展如何？难点在哪儿？本报专访著名财税问题专家李炜光。

第一部分 财税改革与国家改革

分税制强化了“唯上体制”

新京报：从历史上看，财税体制改革与国家的整体改革是什么关系？

李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。

当时地方也建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层都有，包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。

但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。

英国的历史经验是，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。

新京报：我们今天提出的“加快财税体制改革”，时机是否已经成熟了？

李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。

财税体制的问题又到了必须解决的时候，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢？1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。

分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事务收上去，大部分留给了地方，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。

分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多了，年终突击还花不完，但是地方政府越往下，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，就越感觉没钱。

此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人谈到这一点。

财政预算缺乏实质性约束

新京报：推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口，但是从政府方面来讲，这意味着自己的权力将受到掣肘，那么，政府是否有推动这一改革的动力？

李炜光：这件事是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口，必须做出选择。

其中的道理是，政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢？就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。

我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展，去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。

新京报：你所说的预算民主，实施要点在哪里？

李炜光：首先预算要公开，公民要参与预算。公民参与，就是政府制定预算的时候不能自己说了算。

预算要公开，仅有公开还不够，还得做到透明。不能给个账本让我自己看，那不是正确的态度。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。

近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

由于缺乏体制的支持，这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事，这个官员一走，改革便无法进行下去了，也就是说，没有真正变成制度性的东西。没有制度保障，有益的改革也很难有生存的希望，其结局，没有自生，只会是自灭。

新京报：每年的政府预算，不是要经过人大审议吗？

李炜光：在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如说，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，你得先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。

再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。

审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。

1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力，到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税，而不是像过去那样叫物业税呢？叫物业税就是新税，叫房产税是老税种，就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题，说白了，就是可以不走法治之路。但是，新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了，这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为，真的让人不可思议。

第二部分 财税改革与公民权利

物业税 不动产税不要轻易去碰它

新京报：财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关，以物业税为例，这种关联主要体现在哪里？

李炜光：我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。

物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的，在国外，征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里，比如加拿大，有三十多个物业税的具体使用项目，大部分用在社区建设上，纳税人直接受益。

不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的，是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税，有相当的难度，政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗？目前还没有，人们（包括政府部门自己）普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的，而没有谁说上一句，交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。

物业税是一个非常复杂的税种，需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办？

另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行？没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉？申诉结果不服还可以怎样做法律的救济？这些因素，我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗？