超级军网《新世纪周刊》封面报道：空域管制引发延误 军方主导体 ...
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/28 20:01:37
昨天出版的新世纪周刊的封面报道《谁的天空》，称空域管制是中国航班大面积延误的主要因素，而军方主导的空域管理体制是改革的难点，民航部门已经绝望，改革已经到了非最高层推动不可的地步。
航空公司从经济利益出发，是不愿意看到延误的。但目前各方面都把板子打到他们身上。
财新《新世纪》 记者 梁冬梅 卢彦铮 吴静
在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。
所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。
如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。
根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。
流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。
流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行；在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（下称国家空管委），划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。
民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。
从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”
根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则——空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。
在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。
同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会（CCS）通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。
在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军——它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织（EuroControl），要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。
上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步？
在中国，今年夏天航班延误的情况格外严重，各地机场群体性暴力事件频发。危险没有在天空出现，已先在地面爆发。
——编者
2013年7月20日晚，浙江荣鹏进口有限公司总经理李小朋在萧山机场遭遇了一次因“流量控制”引发的严重延误。他在次日清晨6时47分“忍无可忍”发了一条微博。
李小朋乘坐的从杭州飞往张家界的9C8599次航班，原本应在20日19时15分起飞。因“流量控制”，飞机起飞时间先是更改至23时左右，随后因部分旅客与春秋航空就赔偿问题发生争执拒绝登机，导致当晚航班被取消。直到21日早晨7时15分，飞机才起飞。至此，9C8599次航班已延误12个小时。
家住北京天通苑的王先生更惨。7月8日、9日，他花了近30个小时才从北京飞到三亚。先是晚点17个小时，凌晨零时30分从首都机场起飞，随后又先后备降广州白云机场和海南海口机场，直到次日13时30分才到三亚凤凰机场。
王先生遭遇的是一次大面积的航班延误。国航在7月8日当天连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班达118架次。7月9日，首都机场共取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。此前国航还曾报告称，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。
在漫长的等待中，部分焦躁的旅客将怒火发泄在了航空公司地面服务人员身上。怒骂、推搡、殴打……群体性暴力事件在中国各个机场频繁上演。
2013年7月6日，上海虹桥机场的旅客因航班延误，与航空公司地服人员发生冲突，两名旅客将一名工作人员打倒在地，造成后者软组织挫伤。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的旅客冲突。
从2010年以来，几乎每年的夏天都会成为航班延误的爆发季。表面上，雷雨是导致夏季航班延误的罪魁祸首。实际上，雷雨只是诱发因素之一，航班延误之所以在中国发展到如此严重的程度，更重要的是空中航路已严重饱和，以致因其他原因导致的航班延误很快引发连锁反应。
“现在繁忙机场已经没有多余的空域资源了。以首都机场为例，现在每天航班起降量1500架左右，基本上一分钟一架飞机。只要有一小时的雷雨天气，就会有大量航班延误。”中国民航局一位不愿透露姓名的官员说，“现在，最令民航局头疼的就是航班延误，由此导致旅客暴力冲突，甚至拒不下机。”
在中国，民航官方统计的航班准点率已连续三年低于80%，2012年更降至历史新低——74.83%。
这个数字无人相信。
实际上，据深圳机场一位内部人士介绍，天气好的情况下，准点率有50%就不错了；天气不好，只有20%-30%。
美国航空数据网站FlightStats最新的一组数据显示，在全球35个国际机场的6月航班准点率排名中，北京首都机场、上海浦东机场准点率分别为18.30%、28.72%，全球垫底。
随着高铁网络的建成和航班延误的加剧，越来越多的旅客正在逃离机场，涌向高铁。在被管制的天空下，中国民航业危机四伏。
航空公司两头受气
民航局每年都专项治理航班延误，为什么收效甚微？
板子被打在了航空公司身上。
根据官方统计，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因，另有14.9%由其他原因导致。
流量控制在航班延误中的实际分量要更重。民营机构飞友网曾以一家中型航空公司为例做调查，结果显示：2010年6月，这家航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%；出发机场和目的地机场流量控制合计占到35%，天气原因占5%，其他原因占17%。负责统计的飞友网公司主管告诉财新记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占了“绝大多数”。
统计数据的主要差异就来自前续航班晚点。一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。民航局把后续航班延误的原因算在航空公司头上，要航空公司挖潜。”
他介绍说，大部分由航空公司导致的航班延误是因为飞机需要维修，但中国的航空公司普遍成立时间不长，新飞机比例较高，很少需要长时间检修。真正因航空公司原因导致的延误并不多，但航空公司成了整顿的靶子。航空公司要为延误支付额外成本。它们与旅客一样，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人员不仅因此加班加点，还要遭受乘客的责难甚至暴力。近日，一张“空姐跪求正点”的图片在网络上疯传。
据春秋航空新闻发言人张武安介绍，在李小朋遭遇的这次延误中，春秋航空要为180名乘客安排食宿和交通，多付出大约3万元。此外，飞机在机场等待，公司安排备份运力等也需付出额外成本。现在，在航班容易延误的季节，如暑期雷雨季及冬天冰雪天气多时，公司会派六个临时应急小组，共100多人，到延误明显的机场做地面服务配合工作。
在乘客看来，很多冲突的发生在于航空公司的沟通问题，如果能够提前告知乘客延误信息，或者明确等待时间，及时安排补偿和住宿，都会有效减少暴力冲突。但是，张武安对此表示无奈，因为在绝大多数情况下，航空公司也和乘客一样，什么都不知道，能做的很少。
随着近年航班延误问题的恶化，民航局一直在采取措施。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。主要措施是强化航空公司管理，其中包括对航班正常率排名靠后的将进行处罚，引发群体性事件的延误航班甚至可能被取消；提高航班运行效率，减少虚占航线，对常年不飞的航线取消下一次申请的权利等。此前的2010年，民航局还曾出台有关航班延误承运人的服务和补偿规范。
2013年7月下旬，在今年航班延误引起全社会关注之后，国务院听取了有关航班延误的紧急汇报。汇报后，民航局召开专门会议研究应对之策，并迅速出台了一项被称为“不限起飞”的新政策，即北京、上海等八个流量最大的机场今后除天气和军方活动外，将不受目的地机场的流量控制影响按原定时间起飞。民航局7月26日下发内部文件强调，民航系统要“多找主观原因，少谈客观原因，多干实事，少讲空话”。在紧急推出“不限起飞”的措施以应对舆论压力和上层关切的同时，民航局也私下与行业媒体沟通，希望保持低调，不要对相关政策过度解读。
一位曾在航空公司工作多年的业内人士说，类似专项治理工作已持续多年，效果有限。在他看来，此次“不限起飞”政策也只是为了缓解公众情绪的无奈之举，将皮球又踢给航空公司，不可能真正解决航班延误问题。按照新规定，过去因目的地机场“流量控制”而不能起飞的飞机现在可以由航空公司决定是否起飞，这很可能只是让过去在机场等候的乘客变成了在空中等待降落。让飞机在空中盘旋增加了空管压力，既不环保也不安全。另外，新政策针对的是北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场等八大机场，空管部门可能会优先保障这八大机场飞机的起降，而延长对其他中小型机场的流量控制。
历年治理之下，全国航班准点率并未提高，反而在2012年跌至五年来最低。前述民航局官员在接受财新记者采访时坦承，“航空公司的服务当然有不到位的地方，但航班延误最根本的原因还是空域资源不够。”
看得见与看不见的后果
因空域受限，首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降
民航上下向来回避在公开场合讨论空域问题，宁可在统计数字上维持“准点起飞”幻象——2010年前，官方的准点率长年在80%以上，与公众感受大相径庭。
这一数字得以维系，一方面是民航管理部门一直在现有空域下通过增加飞行高度层设计等方式努力扩充航线和航路；另一方面则得益于其独特的统计口径，即以关舱门时间作为准点起飞的标准。以至于很多航空公司为保证准点率，不惜将乘客赶上飞机后关闭舱门在机场滑行。有时滑行时间长达数小时。
2010年春夏的航班大面积延误，撕破了这种假象。这一年的民航准点率第一次降到75.8%。这还是一个受到严重质疑的数据。多位民航业内人士认为，中国真实的准点率或在30%左右（详见本刊2010年第40期“空中大堵塞”）。
在此之后，民航要求进一步改革空域管理体制的声音渐渐强烈起来。
中国民航业脱胎于空军。直到1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队脱立。
军民分家后，空管体制改革提上议事日程，原计划分三步走，先将民航航路、航线交还民航指挥，最终实现空域合署指挥。直到现在，只完成前两步。
1993年，国务院、中央军委将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局负责指挥调度辖内的航路航线。但直到2000年6月30日，民航才分期分批获得了全部民航航路航线。
在改革之初，中国曾有意学习国际经验，设立一个高级别的军民共管的空域管理机构。1986年1月，在民航局之外，由国务院和中央军委共同组建了国家空中交通管制局，翌年即撤销，同年成立的国务院、中央军委空中交通管制委员会（即国家空管委）成为空域管制最高机构。这一机构实际由军队主导，办公室设在总参谋部，具体工作由其协调，人员也主要来自军队。据熟悉中国空管历史的业内人士介绍，现在空中航路管理由国家空管委负责统筹协调，实际运作中还需得到各大军区及空军的支持。民航下属的空管局只负责民航内部航路航线的指挥和协调。
建立军民共管并充分利用空域的国家层面管理机构，仍任重道远。
据《飞行基本规则》规定，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。”
中国整个空域共划设2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。由此，中国的天空被严格分割成了民用和军用两部分。
由于空域管理由空军组织实施，民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，需空军批准。
在管制之下，中国民航控制的空域有多大？根据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，是20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。也是在此次“两会”上，李家祥第一次公开承认，航班延误的直接和根本原因是空域受限。
空域受限不仅制约了民航发展的空间，也限制了民航应对各种恶劣天气和突发事件的灵活性。
首先是中国主要机场的容量和调度能力已近饱和。由于周边空域受限，中国的很多机场都有走廊口设计，相当于高速路的进口和出口，起降飞机必须按规定线路和方向进入。因此，机场的扩容不仅仅取决于跑道和航站楼的扩张。一位航空公司高管表示，如果机场空域无法增加，仅增加地面跑道，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。相比之下，欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降。
航路、航线也因空域限制发生拥堵。受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2009年，广州机场因流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。
“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述民航局官员指出，“京沪航线也是拥堵严重的航线，开辟平行航路讲了好几年了，到现在也没开通。”
民航在经过近30多年的高速增长后，已接近现有空域资源的上限。在2010年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。
空域改革一步三叹
无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题
扩充航路的努力一直在进行，但主要体现为民航在已有空域下挖潜。这样的扩容远远跟不上民航实际的流量增长，而且未来挖掘空间很小，效果越来越差。
2007年11月，民航在获得国家空管委批准后，将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层。这一空域是民航飞机的主要飞行高度。这次扩容一定程度上缓解了空中拥堵状况。2007年四季度，航班准点率从三季度的81.25%提高到84.22%。当年航班准点率达到83.09%，是从2005年到2009年的五年中的最高点。
随着民航流量增加，航线很快又不够用了，2010年航班准点率降至历史新低——75.8%。2010年开始，民航与国家空管委协商，开始试行临时航线释放。
据民航空管局工会主席苏玲介绍，2010年世博会期间，空军释放了部分临时空域，有效缓解了华东地区航班延误的状况。
2011年4月，民航空管局获准将上海和北京区域的管制高度层从原来的8400米往下调整至7800米。两个月后，又放开了石家庄进近管制区，并将沈阳空中禁区调整为空中限制区。当年年底，华北地区空域优化方案正式实施，新辟和调整40条空中航路，首都机场航班容量每周增加近600架次。
这些措施实施后，空中拥堵问题略有改善，但相对中国民航运量的增长仍是杯水车薪。2011年民航的航班准点率虽回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。
2012年8月，中国开始试行临时航线使用“主动释放”机制，即由军方提前公布次日民航可用的临时航线信息，比如春节期间给京沪等繁忙航线多开通一条平行航路等。此后的10月，国家空管委又放松飞行高度层管制，8400米以上由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按规定和协议执行。同时，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线。
军方主动释放临时航线，被视做中国空域资源使用方式的重大改革。在“主动释放”机制采用之前，根据民航局官方数据，截至2010年年底，全国公布代号的临时航线共93条，总距离2.9万公里，已占全国航路航线总距离的18%。近两年释放的临时航线暂无数据。
一家航空公司负责人在接受财新记者采访时表示，临时航线主动释放机制刚启动时，情况有改观，但很快就被民航扩大的需求填满了。“这就像在拥堵路段新开一条路，如果车流量太大，很快又堵上了。”他说。
前述民航局官员坦承，无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题。民航空管局一位熟悉一线操作的人士解释原因：临时航线“主动释放”本意是军方暂时不用的航线和空域，可以开放给民航使用，类似欧美的“空域灵活使用”。但这一机制启动后，操作中仍然是航空公司要使用时由属地民航空管向军方申请协调，过程繁琐。在他看来，这一机制如何落实仍有待规范。
实际数据也显示，这些举措效果有限。2012年的航班准点率是五年来的最低，2013年从年初至今，航班延误程度更是有增无减，恶性事件屡屡发生。在民航业内看来，靠上述修修补补的政策已不能解决中国空域紧张的问题。
放开空域管理的一个难题，是空军的训练演习。出身空军的民航局局长李家祥曾公开表示，中国空域问题之所以难解决，是因为中国空军没有海外演习基地。此外，空域信息的透明涉及军事机密，亦是建立新空域机制的一大障碍。
不过，从美国、欧洲、日本、印度等国家和地区的经验来看，空域管理有各种不同解决方案（详见辅文“天空可以共享”）。军队和民航可以在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需的原则灵活分配空域，关键还在于解决这一问题的决心和动力。在中国，这一动力只能来自最高决策层。
接近民航局决策核心的一位消息人士曾告诉财新记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。前述民航局官员亦表示“绝望”。他称，民航现在能做的就是提高空管效率，包括将飞行间隔从20公里减少到10公里，飞行高度层进一步缩小等。此外，民航局也鼓励航空公司在繁忙航线用大飞机取代小飞机，以通过减少航班数量，一定程度上减少航班延误。
从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。民航局预测，从2010年开始的十年间，中国民航市场需求增速也将保持在年均10.5%-13.5%之间。这意味着，如果空域管理不进行根本改革，中国空域的紧张状态在未来还将加剧。■
中国空管体制改革大事记
1980年3月5日
国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队逐步脱离
1993年
国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点。后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”
1994年4月1日
北京-广州-深圳航路正式交由民航管制指挥，完成中国空管体制改革第一步
1995年
国家空管委下发《我国空中交通管制体制第二步改革实施方案》
2000年6月30日
完成空管体制改革第二步，全国空中航路全部交由民航管制指挥
2001年8月
民航第二次缩短垂直管理层，在6000米至8400米高度范围内，将飞行垂直间隔由600米改为300米
2007年11月
民航第三次扩容，在8400米以上、12500米以下的空域缩小飞行高度层垂直间隔，飞机巡航高度层由7个增加到13个
2012年8月
中国试行临时航线使用“主动释放”机制
2012年10月
国家空管委放松飞行高度层，8400米（不含）以上均由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按当地规定或军民航协议执行。同时在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线
资料来源：财新记者根据公开资料整理昨天出版的新世纪周刊的封面报道《谁的天空》，称空域管制是中国航班大面积延误的主要因素，而军方主导的空域管理体制是改革的难点，民航部门已经绝望，改革已经到了非最高层推动不可的地步。
航空公司从经济利益出发，是不愿意看到延误的。但目前各方面都把板子打到他们身上。
财新《新世纪》 记者 梁冬梅 卢彦铮 吴静
在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。
所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。
如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。
根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。
流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。
流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行；在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（下称国家空管委），划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。
民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。
从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”
根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则——空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。
在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。
同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会（CCS）通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。
在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军——它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织（EuroControl），要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。
上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步？
在中国，今年夏天航班延误的情况格外严重，各地机场群体性暴力事件频发。危险没有在天空出现，已先在地面爆发。
——编者
2013年7月20日晚，浙江荣鹏进口有限公司总经理李小朋在萧山机场遭遇了一次因“流量控制”引发的严重延误。他在次日清晨6时47分“忍无可忍”发了一条微博。
李小朋乘坐的从杭州飞往张家界的9C8599次航班，原本应在20日19时15分起飞。因“流量控制”，飞机起飞时间先是更改至23时左右，随后因部分旅客与春秋航空就赔偿问题发生争执拒绝登机，导致当晚航班被取消。直到21日早晨7时15分，飞机才起飞。至此，9C8599次航班已延误12个小时。
家住北京天通苑的王先生更惨。7月8日、9日，他花了近30个小时才从北京飞到三亚。先是晚点17个小时，凌晨零时30分从首都机场起飞，随后又先后备降广州白云机场和海南海口机场，直到次日13时30分才到三亚凤凰机场。
王先生遭遇的是一次大面积的航班延误。国航在7月8日当天连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班达118架次。7月9日，首都机场共取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。此前国航还曾报告称，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。
在漫长的等待中，部分焦躁的旅客将怒火发泄在了航空公司地面服务人员身上。怒骂、推搡、殴打……群体性暴力事件在中国各个机场频繁上演。
2013年7月6日，上海虹桥机场的旅客因航班延误，与航空公司地服人员发生冲突，两名旅客将一名工作人员打倒在地，造成后者软组织挫伤。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的旅客冲突。
从2010年以来，几乎每年的夏天都会成为航班延误的爆发季。表面上，雷雨是导致夏季航班延误的罪魁祸首。实际上，雷雨只是诱发因素之一，航班延误之所以在中国发展到如此严重的程度，更重要的是空中航路已严重饱和，以致因其他原因导致的航班延误很快引发连锁反应。
“现在繁忙机场已经没有多余的空域资源了。以首都机场为例，现在每天航班起降量1500架左右，基本上一分钟一架飞机。只要有一小时的雷雨天气，就会有大量航班延误。”中国民航局一位不愿透露姓名的官员说，“现在，最令民航局头疼的就是航班延误，由此导致旅客暴力冲突，甚至拒不下机。”
在中国，民航官方统计的航班准点率已连续三年低于80%，2012年更降至历史新低——74.83%。
这个数字无人相信。
实际上，据深圳机场一位内部人士介绍，天气好的情况下，准点率有50%就不错了；天气不好，只有20%-30%。
美国航空数据网站FlightStats最新的一组数据显示，在全球35个国际机场的6月航班准点率排名中，北京首都机场、上海浦东机场准点率分别为18.30%、28.72%，全球垫底。
随着高铁网络的建成和航班延误的加剧，越来越多的旅客正在逃离机场，涌向高铁。在被管制的天空下，中国民航业危机四伏。
航空公司两头受气
民航局每年都专项治理航班延误，为什么收效甚微？
板子被打在了航空公司身上。
根据官方统计，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因，另有14.9%由其他原因导致。
流量控制在航班延误中的实际分量要更重。民营机构飞友网曾以一家中型航空公司为例做调查，结果显示：2010年6月，这家航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%；出发机场和目的地机场流量控制合计占到35%，天气原因占5%，其他原因占17%。负责统计的飞友网公司主管告诉财新记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占了“绝大多数”。
统计数据的主要差异就来自前续航班晚点。一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。民航局把后续航班延误的原因算在航空公司头上，要航空公司挖潜。”
他介绍说，大部分由航空公司导致的航班延误是因为飞机需要维修，但中国的航空公司普遍成立时间不长，新飞机比例较高，很少需要长时间检修。真正因航空公司原因导致的延误并不多，但航空公司成了整顿的靶子。航空公司要为延误支付额外成本。它们与旅客一样，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人员不仅因此加班加点，还要遭受乘客的责难甚至暴力。近日，一张“空姐跪求正点”的图片在网络上疯传。
据春秋航空新闻发言人张武安介绍，在李小朋遭遇的这次延误中，春秋航空要为180名乘客安排食宿和交通，多付出大约3万元。此外，飞机在机场等待，公司安排备份运力等也需付出额外成本。现在，在航班容易延误的季节，如暑期雷雨季及冬天冰雪天气多时，公司会派六个临时应急小组，共100多人，到延误明显的机场做地面服务配合工作。
在乘客看来，很多冲突的发生在于航空公司的沟通问题，如果能够提前告知乘客延误信息，或者明确等待时间，及时安排补偿和住宿，都会有效减少暴力冲突。但是，张武安对此表示无奈，因为在绝大多数情况下，航空公司也和乘客一样，什么都不知道，能做的很少。
随着近年航班延误问题的恶化，民航局一直在采取措施。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。主要措施是强化航空公司管理，其中包括对航班正常率排名靠后的将进行处罚，引发群体性事件的延误航班甚至可能被取消；提高航班运行效率，减少虚占航线，对常年不飞的航线取消下一次申请的权利等。此前的2010年，民航局还曾出台有关航班延误承运人的服务和补偿规范。
2013年7月下旬，在今年航班延误引起全社会关注之后，国务院听取了有关航班延误的紧急汇报。汇报后，民航局召开专门会议研究应对之策，并迅速出台了一项被称为“不限起飞”的新政策，即北京、上海等八个流量最大的机场今后除天气和军方活动外，将不受目的地机场的流量控制影响按原定时间起飞。民航局7月26日下发内部文件强调，民航系统要“多找主观原因，少谈客观原因，多干实事，少讲空话”。在紧急推出“不限起飞”的措施以应对舆论压力和上层关切的同时，民航局也私下与行业媒体沟通，希望保持低调，不要对相关政策过度解读。
一位曾在航空公司工作多年的业内人士说，类似专项治理工作已持续多年，效果有限。在他看来，此次“不限起飞”政策也只是为了缓解公众情绪的无奈之举，将皮球又踢给航空公司，不可能真正解决航班延误问题。按照新规定，过去因目的地机场“流量控制”而不能起飞的飞机现在可以由航空公司决定是否起飞，这很可能只是让过去在机场等候的乘客变成了在空中等待降落。让飞机在空中盘旋增加了空管压力，既不环保也不安全。另外，新政策针对的是北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场等八大机场，空管部门可能会优先保障这八大机场飞机的起降，而延长对其他中小型机场的流量控制。
历年治理之下，全国航班准点率并未提高，反而在2012年跌至五年来最低。前述民航局官员在接受财新记者采访时坦承，“航空公司的服务当然有不到位的地方，但航班延误最根本的原因还是空域资源不够。”
看得见与看不见的后果
因空域受限，首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降
民航上下向来回避在公开场合讨论空域问题，宁可在统计数字上维持“准点起飞”幻象——2010年前，官方的准点率长年在80%以上，与公众感受大相径庭。
这一数字得以维系，一方面是民航管理部门一直在现有空域下通过增加飞行高度层设计等方式努力扩充航线和航路；另一方面则得益于其独特的统计口径，即以关舱门时间作为准点起飞的标准。以至于很多航空公司为保证准点率，不惜将乘客赶上飞机后关闭舱门在机场滑行。有时滑行时间长达数小时。
2010年春夏的航班大面积延误，撕破了这种假象。这一年的民航准点率第一次降到75.8%。这还是一个受到严重质疑的数据。多位民航业内人士认为，中国真实的准点率或在30%左右（详见本刊2010年第40期“空中大堵塞”）。
在此之后，民航要求进一步改革空域管理体制的声音渐渐强烈起来。
中国民航业脱胎于空军。直到1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队脱立。
军民分家后，空管体制改革提上议事日程，原计划分三步走，先将民航航路、航线交还民航指挥，最终实现空域合署指挥。直到现在，只完成前两步。
1993年，国务院、中央军委将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局负责指挥调度辖内的航路航线。但直到2000年6月30日，民航才分期分批获得了全部民航航路航线。
在改革之初，中国曾有意学习国际经验，设立一个高级别的军民共管的空域管理机构。1986年1月，在民航局之外，由国务院和中央军委共同组建了国家空中交通管制局，翌年即撤销，同年成立的国务院、中央军委空中交通管制委员会（即国家空管委）成为空域管制最高机构。这一机构实际由军队主导，办公室设在总参谋部，具体工作由其协调，人员也主要来自军队。据熟悉中国空管历史的业内人士介绍，现在空中航路管理由国家空管委负责统筹协调，实际运作中还需得到各大军区及空军的支持。民航下属的空管局只负责民航内部航路航线的指挥和协调。
建立军民共管并充分利用空域的国家层面管理机构，仍任重道远。
据《飞行基本规则》规定，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。”
中国整个空域共划设2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。由此，中国的天空被严格分割成了民用和军用两部分。
由于空域管理由空军组织实施，民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，需空军批准。
在管制之下，中国民航控制的空域有多大？根据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，是20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。也是在此次“两会”上，李家祥第一次公开承认，航班延误的直接和根本原因是空域受限。
空域受限不仅制约了民航发展的空间，也限制了民航应对各种恶劣天气和突发事件的灵活性。
首先是中国主要机场的容量和调度能力已近饱和。由于周边空域受限，中国的很多机场都有走廊口设计，相当于高速路的进口和出口，起降飞机必须按规定线路和方向进入。因此，机场的扩容不仅仅取决于跑道和航站楼的扩张。一位航空公司高管表示，如果机场空域无法增加，仅增加地面跑道，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。相比之下，欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降。
航路、航线也因空域限制发生拥堵。受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2009年，广州机场因流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。
“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述民航局官员指出，“京沪航线也是拥堵严重的航线，开辟平行航路讲了好几年了，到现在也没开通。”
民航在经过近30多年的高速增长后，已接近现有空域资源的上限。在2010年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。
空域改革一步三叹
无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题
扩充航路的努力一直在进行，但主要体现为民航在已有空域下挖潜。这样的扩容远远跟不上民航实际的流量增长，而且未来挖掘空间很小，效果越来越差。
2007年11月，民航在获得国家空管委批准后，将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层。这一空域是民航飞机的主要飞行高度。这次扩容一定程度上缓解了空中拥堵状况。2007年四季度，航班准点率从三季度的81.25%提高到84.22%。当年航班准点率达到83.09%，是从2005年到2009年的五年中的最高点。
随着民航流量增加，航线很快又不够用了，2010年航班准点率降至历史新低——75.8%。2010年开始，民航与国家空管委协商，开始试行临时航线释放。
据民航空管局工会主席苏玲介绍，2010年世博会期间，空军释放了部分临时空域，有效缓解了华东地区航班延误的状况。
2011年4月，民航空管局获准将上海和北京区域的管制高度层从原来的8400米往下调整至7800米。两个月后，又放开了石家庄进近管制区，并将沈阳空中禁区调整为空中限制区。当年年底，华北地区空域优化方案正式实施，新辟和调整40条空中航路，首都机场航班容量每周增加近600架次。
这些措施实施后，空中拥堵问题略有改善，但相对中国民航运量的增长仍是杯水车薪。2011年民航的航班准点率虽回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。
2012年8月，中国开始试行临时航线使用“主动释放”机制，即由军方提前公布次日民航可用的临时航线信息，比如春节期间给京沪等繁忙航线多开通一条平行航路等。此后的10月，国家空管委又放松飞行高度层管制，8400米以上由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按规定和协议执行。同时，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线。
军方主动释放临时航线，被视做中国空域资源使用方式的重大改革。在“主动释放”机制采用之前，根据民航局官方数据，截至2010年年底，全国公布代号的临时航线共93条，总距离2.9万公里，已占全国航路航线总距离的18%。近两年释放的临时航线暂无数据。
一家航空公司负责人在接受财新记者采访时表示，临时航线主动释放机制刚启动时，情况有改观，但很快就被民航扩大的需求填满了。“这就像在拥堵路段新开一条路，如果车流量太大，很快又堵上了。”他说。
前述民航局官员坦承，无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题。民航空管局一位熟悉一线操作的人士解释原因：临时航线“主动释放”本意是军方暂时不用的航线和空域，可以开放给民航使用，类似欧美的“空域灵活使用”。但这一机制启动后，操作中仍然是航空公司要使用时由属地民航空管向军方申请协调，过程繁琐。在他看来，这一机制如何落实仍有待规范。
实际数据也显示，这些举措效果有限。2012年的航班准点率是五年来的最低，2013年从年初至今，航班延误程度更是有增无减，恶性事件屡屡发生。在民航业内看来，靠上述修修补补的政策已不能解决中国空域紧张的问题。
放开空域管理的一个难题，是空军的训练演习。出身空军的民航局局长李家祥曾公开表示，中国空域问题之所以难解决，是因为中国空军没有海外演习基地。此外，空域信息的透明涉及军事机密，亦是建立新空域机制的一大障碍。
不过，从美国、欧洲、日本、印度等国家和地区的经验来看，空域管理有各种不同解决方案（详见辅文“天空可以共享”）。军队和民航可以在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需的原则灵活分配空域，关键还在于解决这一问题的决心和动力。在中国，这一动力只能来自最高决策层。
接近民航局决策核心的一位消息人士曾告诉财新记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。前述民航局官员亦表示“绝望”。他称，民航现在能做的就是提高空管效率，包括将飞行间隔从20公里减少到10公里，飞行高度层进一步缩小等。此外，民航局也鼓励航空公司在繁忙航线用大飞机取代小飞机，以通过减少航班数量，一定程度上减少航班延误。
从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。民航局预测，从2010年开始的十年间，中国民航市场需求增速也将保持在年均10.5%-13.5%之间。这意味着，如果空域管理不进行根本改革，中国空域的紧张状态在未来还将加剧。■
中国空管体制改革大事记
1980年3月5日
国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队逐步脱离
1993年
国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点。后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”
1994年4月1日
北京-广州-深圳航路正式交由民航管制指挥，完成中国空管体制改革第一步
1995年
国家空管委下发《我国空中交通管制体制第二步改革实施方案》
2000年6月30日
完成空管体制改革第二步，全国空中航路全部交由民航管制指挥
2001年8月
民航第二次缩短垂直管理层，在6000米至8400米高度范围内，将飞行垂直间隔由600米改为300米
2007年11月
民航第三次扩容，在8400米以上、12500米以下的空域缩小飞行高度层垂直间隔，飞机巡航高度层由7个增加到13个
2012年8月
中国试行临时航线使用“主动释放”机制
2012年10月
国家空管委放松飞行高度层，8400米（不含）以上均由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按当地规定或军民航协议执行。同时在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线
资料来源：财新记者根据公开资料整理
航空公司从经济利益出发，是不愿意看到延误的。但目前各方面都把板子打到他们身上。
财新《新世纪》 记者 梁冬梅 卢彦铮 吴静
在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。
所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。
如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。
根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。
流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。
流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行；在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（下称国家空管委），划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。
民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。
从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”
根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则——空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。
在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。
同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会（CCS）通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。
在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军——它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织（EuroControl），要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。
上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步？
在中国，今年夏天航班延误的情况格外严重，各地机场群体性暴力事件频发。危险没有在天空出现，已先在地面爆发。
——编者
2013年7月20日晚，浙江荣鹏进口有限公司总经理李小朋在萧山机场遭遇了一次因“流量控制”引发的严重延误。他在次日清晨6时47分“忍无可忍”发了一条微博。
李小朋乘坐的从杭州飞往张家界的9C8599次航班，原本应在20日19时15分起飞。因“流量控制”，飞机起飞时间先是更改至23时左右，随后因部分旅客与春秋航空就赔偿问题发生争执拒绝登机，导致当晚航班被取消。直到21日早晨7时15分，飞机才起飞。至此，9C8599次航班已延误12个小时。
家住北京天通苑的王先生更惨。7月8日、9日，他花了近30个小时才从北京飞到三亚。先是晚点17个小时，凌晨零时30分从首都机场起飞，随后又先后备降广州白云机场和海南海口机场，直到次日13时30分才到三亚凤凰机场。
王先生遭遇的是一次大面积的航班延误。国航在7月8日当天连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班达118架次。7月9日，首都机场共取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。此前国航还曾报告称，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。
在漫长的等待中，部分焦躁的旅客将怒火发泄在了航空公司地面服务人员身上。怒骂、推搡、殴打……群体性暴力事件在中国各个机场频繁上演。
2013年7月6日，上海虹桥机场的旅客因航班延误，与航空公司地服人员发生冲突，两名旅客将一名工作人员打倒在地，造成后者软组织挫伤。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的旅客冲突。
从2010年以来，几乎每年的夏天都会成为航班延误的爆发季。表面上，雷雨是导致夏季航班延误的罪魁祸首。实际上，雷雨只是诱发因素之一，航班延误之所以在中国发展到如此严重的程度，更重要的是空中航路已严重饱和，以致因其他原因导致的航班延误很快引发连锁反应。
“现在繁忙机场已经没有多余的空域资源了。以首都机场为例，现在每天航班起降量1500架左右，基本上一分钟一架飞机。只要有一小时的雷雨天气，就会有大量航班延误。”中国民航局一位不愿透露姓名的官员说，“现在，最令民航局头疼的就是航班延误，由此导致旅客暴力冲突，甚至拒不下机。”
在中国，民航官方统计的航班准点率已连续三年低于80%，2012年更降至历史新低——74.83%。
这个数字无人相信。
实际上，据深圳机场一位内部人士介绍，天气好的情况下，准点率有50%就不错了；天气不好，只有20%-30%。
美国航空数据网站FlightStats最新的一组数据显示，在全球35个国际机场的6月航班准点率排名中，北京首都机场、上海浦东机场准点率分别为18.30%、28.72%，全球垫底。
随着高铁网络的建成和航班延误的加剧，越来越多的旅客正在逃离机场，涌向高铁。在被管制的天空下，中国民航业危机四伏。
航空公司两头受气
民航局每年都专项治理航班延误，为什么收效甚微？
板子被打在了航空公司身上。
根据官方统计，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因，另有14.9%由其他原因导致。
流量控制在航班延误中的实际分量要更重。民营机构飞友网曾以一家中型航空公司为例做调查，结果显示：2010年6月，这家航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%；出发机场和目的地机场流量控制合计占到35%，天气原因占5%，其他原因占17%。负责统计的飞友网公司主管告诉财新记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占了“绝大多数”。
统计数据的主要差异就来自前续航班晚点。一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。民航局把后续航班延误的原因算在航空公司头上，要航空公司挖潜。”
他介绍说，大部分由航空公司导致的航班延误是因为飞机需要维修，但中国的航空公司普遍成立时间不长，新飞机比例较高，很少需要长时间检修。真正因航空公司原因导致的延误并不多，但航空公司成了整顿的靶子。航空公司要为延误支付额外成本。它们与旅客一样，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人员不仅因此加班加点，还要遭受乘客的责难甚至暴力。近日，一张“空姐跪求正点”的图片在网络上疯传。
据春秋航空新闻发言人张武安介绍，在李小朋遭遇的这次延误中，春秋航空要为180名乘客安排食宿和交通，多付出大约3万元。此外，飞机在机场等待，公司安排备份运力等也需付出额外成本。现在，在航班容易延误的季节，如暑期雷雨季及冬天冰雪天气多时，公司会派六个临时应急小组，共100多人，到延误明显的机场做地面服务配合工作。
在乘客看来，很多冲突的发生在于航空公司的沟通问题，如果能够提前告知乘客延误信息，或者明确等待时间，及时安排补偿和住宿，都会有效减少暴力冲突。但是，张武安对此表示无奈，因为在绝大多数情况下，航空公司也和乘客一样，什么都不知道，能做的很少。
随着近年航班延误问题的恶化，民航局一直在采取措施。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。主要措施是强化航空公司管理，其中包括对航班正常率排名靠后的将进行处罚，引发群体性事件的延误航班甚至可能被取消；提高航班运行效率，减少虚占航线，对常年不飞的航线取消下一次申请的权利等。此前的2010年，民航局还曾出台有关航班延误承运人的服务和补偿规范。
2013年7月下旬，在今年航班延误引起全社会关注之后，国务院听取了有关航班延误的紧急汇报。汇报后，民航局召开专门会议研究应对之策，并迅速出台了一项被称为“不限起飞”的新政策，即北京、上海等八个流量最大的机场今后除天气和军方活动外，将不受目的地机场的流量控制影响按原定时间起飞。民航局7月26日下发内部文件强调，民航系统要“多找主观原因，少谈客观原因，多干实事，少讲空话”。在紧急推出“不限起飞”的措施以应对舆论压力和上层关切的同时，民航局也私下与行业媒体沟通，希望保持低调，不要对相关政策过度解读。
一位曾在航空公司工作多年的业内人士说，类似专项治理工作已持续多年，效果有限。在他看来，此次“不限起飞”政策也只是为了缓解公众情绪的无奈之举，将皮球又踢给航空公司，不可能真正解决航班延误问题。按照新规定，过去因目的地机场“流量控制”而不能起飞的飞机现在可以由航空公司决定是否起飞，这很可能只是让过去在机场等候的乘客变成了在空中等待降落。让飞机在空中盘旋增加了空管压力，既不环保也不安全。另外，新政策针对的是北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场等八大机场，空管部门可能会优先保障这八大机场飞机的起降，而延长对其他中小型机场的流量控制。
历年治理之下，全国航班准点率并未提高，反而在2012年跌至五年来最低。前述民航局官员在接受财新记者采访时坦承，“航空公司的服务当然有不到位的地方，但航班延误最根本的原因还是空域资源不够。”
看得见与看不见的后果
因空域受限，首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降
民航上下向来回避在公开场合讨论空域问题，宁可在统计数字上维持“准点起飞”幻象——2010年前，官方的准点率长年在80%以上，与公众感受大相径庭。
这一数字得以维系，一方面是民航管理部门一直在现有空域下通过增加飞行高度层设计等方式努力扩充航线和航路；另一方面则得益于其独特的统计口径，即以关舱门时间作为准点起飞的标准。以至于很多航空公司为保证准点率，不惜将乘客赶上飞机后关闭舱门在机场滑行。有时滑行时间长达数小时。
2010年春夏的航班大面积延误，撕破了这种假象。这一年的民航准点率第一次降到75.8%。这还是一个受到严重质疑的数据。多位民航业内人士认为，中国真实的准点率或在30%左右（详见本刊2010年第40期“空中大堵塞”）。
在此之后，民航要求进一步改革空域管理体制的声音渐渐强烈起来。
中国民航业脱胎于空军。直到1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队脱立。
军民分家后，空管体制改革提上议事日程，原计划分三步走，先将民航航路、航线交还民航指挥，最终实现空域合署指挥。直到现在，只完成前两步。
1993年，国务院、中央军委将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局负责指挥调度辖内的航路航线。但直到2000年6月30日，民航才分期分批获得了全部民航航路航线。
在改革之初，中国曾有意学习国际经验，设立一个高级别的军民共管的空域管理机构。1986年1月，在民航局之外，由国务院和中央军委共同组建了国家空中交通管制局，翌年即撤销，同年成立的国务院、中央军委空中交通管制委员会（即国家空管委）成为空域管制最高机构。这一机构实际由军队主导，办公室设在总参谋部，具体工作由其协调，人员也主要来自军队。据熟悉中国空管历史的业内人士介绍，现在空中航路管理由国家空管委负责统筹协调，实际运作中还需得到各大军区及空军的支持。民航下属的空管局只负责民航内部航路航线的指挥和协调。
建立军民共管并充分利用空域的国家层面管理机构，仍任重道远。
据《飞行基本规则》规定，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。”
中国整个空域共划设2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。由此，中国的天空被严格分割成了民用和军用两部分。
由于空域管理由空军组织实施，民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，需空军批准。
在管制之下，中国民航控制的空域有多大？根据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，是20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。也是在此次“两会”上，李家祥第一次公开承认，航班延误的直接和根本原因是空域受限。
空域受限不仅制约了民航发展的空间，也限制了民航应对各种恶劣天气和突发事件的灵活性。
首先是中国主要机场的容量和调度能力已近饱和。由于周边空域受限，中国的很多机场都有走廊口设计，相当于高速路的进口和出口，起降飞机必须按规定线路和方向进入。因此，机场的扩容不仅仅取决于跑道和航站楼的扩张。一位航空公司高管表示，如果机场空域无法增加，仅增加地面跑道，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。相比之下，欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降。
航路、航线也因空域限制发生拥堵。受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2009年，广州机场因流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。
“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述民航局官员指出，“京沪航线也是拥堵严重的航线，开辟平行航路讲了好几年了，到现在也没开通。”
民航在经过近30多年的高速增长后，已接近现有空域资源的上限。在2010年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。
空域改革一步三叹
无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题
扩充航路的努力一直在进行，但主要体现为民航在已有空域下挖潜。这样的扩容远远跟不上民航实际的流量增长，而且未来挖掘空间很小，效果越来越差。
2007年11月，民航在获得国家空管委批准后，将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层。这一空域是民航飞机的主要飞行高度。这次扩容一定程度上缓解了空中拥堵状况。2007年四季度，航班准点率从三季度的81.25%提高到84.22%。当年航班准点率达到83.09%，是从2005年到2009年的五年中的最高点。
随着民航流量增加，航线很快又不够用了，2010年航班准点率降至历史新低——75.8%。2010年开始，民航与国家空管委协商，开始试行临时航线释放。
据民航空管局工会主席苏玲介绍，2010年世博会期间，空军释放了部分临时空域，有效缓解了华东地区航班延误的状况。
2011年4月，民航空管局获准将上海和北京区域的管制高度层从原来的8400米往下调整至7800米。两个月后，又放开了石家庄进近管制区，并将沈阳空中禁区调整为空中限制区。当年年底，华北地区空域优化方案正式实施，新辟和调整40条空中航路，首都机场航班容量每周增加近600架次。
这些措施实施后，空中拥堵问题略有改善，但相对中国民航运量的增长仍是杯水车薪。2011年民航的航班准点率虽回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。
2012年8月，中国开始试行临时航线使用“主动释放”机制，即由军方提前公布次日民航可用的临时航线信息，比如春节期间给京沪等繁忙航线多开通一条平行航路等。此后的10月，国家空管委又放松飞行高度层管制，8400米以上由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按规定和协议执行。同时，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线。
军方主动释放临时航线，被视做中国空域资源使用方式的重大改革。在“主动释放”机制采用之前，根据民航局官方数据，截至2010年年底，全国公布代号的临时航线共93条，总距离2.9万公里，已占全国航路航线总距离的18%。近两年释放的临时航线暂无数据。
一家航空公司负责人在接受财新记者采访时表示，临时航线主动释放机制刚启动时，情况有改观，但很快就被民航扩大的需求填满了。“这就像在拥堵路段新开一条路，如果车流量太大，很快又堵上了。”他说。
前述民航局官员坦承，无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题。民航空管局一位熟悉一线操作的人士解释原因：临时航线“主动释放”本意是军方暂时不用的航线和空域，可以开放给民航使用，类似欧美的“空域灵活使用”。但这一机制启动后，操作中仍然是航空公司要使用时由属地民航空管向军方申请协调，过程繁琐。在他看来，这一机制如何落实仍有待规范。
实际数据也显示，这些举措效果有限。2012年的航班准点率是五年来的最低，2013年从年初至今，航班延误程度更是有增无减，恶性事件屡屡发生。在民航业内看来，靠上述修修补补的政策已不能解决中国空域紧张的问题。
放开空域管理的一个难题，是空军的训练演习。出身空军的民航局局长李家祥曾公开表示，中国空域问题之所以难解决，是因为中国空军没有海外演习基地。此外，空域信息的透明涉及军事机密，亦是建立新空域机制的一大障碍。
不过，从美国、欧洲、日本、印度等国家和地区的经验来看，空域管理有各种不同解决方案（详见辅文“天空可以共享”）。军队和民航可以在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需的原则灵活分配空域，关键还在于解决这一问题的决心和动力。在中国，这一动力只能来自最高决策层。
接近民航局决策核心的一位消息人士曾告诉财新记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。前述民航局官员亦表示“绝望”。他称，民航现在能做的就是提高空管效率，包括将飞行间隔从20公里减少到10公里，飞行高度层进一步缩小等。此外，民航局也鼓励航空公司在繁忙航线用大飞机取代小飞机，以通过减少航班数量，一定程度上减少航班延误。
从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。民航局预测，从2010年开始的十年间，中国民航市场需求增速也将保持在年均10.5%-13.5%之间。这意味着，如果空域管理不进行根本改革，中国空域的紧张状态在未来还将加剧。■
中国空管体制改革大事记
1980年3月5日
国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队逐步脱离
1993年
国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点。后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”
1994年4月1日
北京-广州-深圳航路正式交由民航管制指挥，完成中国空管体制改革第一步
1995年
国家空管委下发《我国空中交通管制体制第二步改革实施方案》
2000年6月30日
完成空管体制改革第二步，全国空中航路全部交由民航管制指挥
2001年8月
民航第二次缩短垂直管理层，在6000米至8400米高度范围内，将飞行垂直间隔由600米改为300米
2007年11月
民航第三次扩容，在8400米以上、12500米以下的空域缩小飞行高度层垂直间隔，飞机巡航高度层由7个增加到13个
2012年8月
中国试行临时航线使用“主动释放”机制
2012年10月
国家空管委放松飞行高度层，8400米（不含）以上均由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按当地规定或军民航协议执行。同时在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线
资料来源：财新记者根据公开资料整理昨天出版的新世纪周刊的封面报道《谁的天空》，称空域管制是中国航班大面积延误的主要因素，而军方主导的空域管理体制是改革的难点，民航部门已经绝望，改革已经到了非最高层推动不可的地步。
航空公司从经济利益出发，是不愿意看到延误的。但目前各方面都把板子打到他们身上。
财新《新世纪》 记者 梁冬梅 卢彦铮 吴静
在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。
所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。
如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。
根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。
流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。
流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行；在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（下称国家空管委），划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。
民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。
从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”
根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则——空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。
在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。
同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会（CCS）通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。
在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军——它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织（EuroControl），要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。
上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步？
在中国，今年夏天航班延误的情况格外严重，各地机场群体性暴力事件频发。危险没有在天空出现，已先在地面爆发。
——编者
2013年7月20日晚，浙江荣鹏进口有限公司总经理李小朋在萧山机场遭遇了一次因“流量控制”引发的严重延误。他在次日清晨6时47分“忍无可忍”发了一条微博。
李小朋乘坐的从杭州飞往张家界的9C8599次航班，原本应在20日19时15分起飞。因“流量控制”，飞机起飞时间先是更改至23时左右，随后因部分旅客与春秋航空就赔偿问题发生争执拒绝登机，导致当晚航班被取消。直到21日早晨7时15分，飞机才起飞。至此，9C8599次航班已延误12个小时。
家住北京天通苑的王先生更惨。7月8日、9日，他花了近30个小时才从北京飞到三亚。先是晚点17个小时，凌晨零时30分从首都机场起飞，随后又先后备降广州白云机场和海南海口机场，直到次日13时30分才到三亚凤凰机场。
王先生遭遇的是一次大面积的航班延误。国航在7月8日当天连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班达118架次。7月9日，首都机场共取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。此前国航还曾报告称，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。
在漫长的等待中，部分焦躁的旅客将怒火发泄在了航空公司地面服务人员身上。怒骂、推搡、殴打……群体性暴力事件在中国各个机场频繁上演。
2013年7月6日，上海虹桥机场的旅客因航班延误，与航空公司地服人员发生冲突，两名旅客将一名工作人员打倒在地，造成后者软组织挫伤。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的旅客冲突。
从2010年以来，几乎每年的夏天都会成为航班延误的爆发季。表面上，雷雨是导致夏季航班延误的罪魁祸首。实际上，雷雨只是诱发因素之一，航班延误之所以在中国发展到如此严重的程度，更重要的是空中航路已严重饱和，以致因其他原因导致的航班延误很快引发连锁反应。
“现在繁忙机场已经没有多余的空域资源了。以首都机场为例，现在每天航班起降量1500架左右，基本上一分钟一架飞机。只要有一小时的雷雨天气，就会有大量航班延误。”中国民航局一位不愿透露姓名的官员说，“现在，最令民航局头疼的就是航班延误，由此导致旅客暴力冲突，甚至拒不下机。”
在中国，民航官方统计的航班准点率已连续三年低于80%，2012年更降至历史新低——74.83%。
这个数字无人相信。
实际上，据深圳机场一位内部人士介绍，天气好的情况下，准点率有50%就不错了；天气不好，只有20%-30%。
美国航空数据网站FlightStats最新的一组数据显示，在全球35个国际机场的6月航班准点率排名中，北京首都机场、上海浦东机场准点率分别为18.30%、28.72%，全球垫底。
随着高铁网络的建成和航班延误的加剧，越来越多的旅客正在逃离机场，涌向高铁。在被管制的天空下，中国民航业危机四伏。
航空公司两头受气
民航局每年都专项治理航班延误，为什么收效甚微？
板子被打在了航空公司身上。
根据官方统计，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因，另有14.9%由其他原因导致。
流量控制在航班延误中的实际分量要更重。民营机构飞友网曾以一家中型航空公司为例做调查，结果显示：2010年6月，这家航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%；出发机场和目的地机场流量控制合计占到35%，天气原因占5%，其他原因占17%。负责统计的飞友网公司主管告诉财新记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占了“绝大多数”。
统计数据的主要差异就来自前续航班晚点。一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。民航局把后续航班延误的原因算在航空公司头上，要航空公司挖潜。”
他介绍说，大部分由航空公司导致的航班延误是因为飞机需要维修，但中国的航空公司普遍成立时间不长，新飞机比例较高，很少需要长时间检修。真正因航空公司原因导致的延误并不多，但航空公司成了整顿的靶子。航空公司要为延误支付额外成本。它们与旅客一样，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人员不仅因此加班加点，还要遭受乘客的责难甚至暴力。近日，一张“空姐跪求正点”的图片在网络上疯传。
据春秋航空新闻发言人张武安介绍，在李小朋遭遇的这次延误中，春秋航空要为180名乘客安排食宿和交通，多付出大约3万元。此外，飞机在机场等待，公司安排备份运力等也需付出额外成本。现在，在航班容易延误的季节，如暑期雷雨季及冬天冰雪天气多时，公司会派六个临时应急小组，共100多人，到延误明显的机场做地面服务配合工作。
在乘客看来，很多冲突的发生在于航空公司的沟通问题，如果能够提前告知乘客延误信息，或者明确等待时间，及时安排补偿和住宿，都会有效减少暴力冲突。但是，张武安对此表示无奈，因为在绝大多数情况下，航空公司也和乘客一样，什么都不知道，能做的很少。
随着近年航班延误问题的恶化，民航局一直在采取措施。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。主要措施是强化航空公司管理，其中包括对航班正常率排名靠后的将进行处罚，引发群体性事件的延误航班甚至可能被取消；提高航班运行效率，减少虚占航线，对常年不飞的航线取消下一次申请的权利等。此前的2010年，民航局还曾出台有关航班延误承运人的服务和补偿规范。
2013年7月下旬，在今年航班延误引起全社会关注之后，国务院听取了有关航班延误的紧急汇报。汇报后，民航局召开专门会议研究应对之策，并迅速出台了一项被称为“不限起飞”的新政策，即北京、上海等八个流量最大的机场今后除天气和军方活动外，将不受目的地机场的流量控制影响按原定时间起飞。民航局7月26日下发内部文件强调，民航系统要“多找主观原因，少谈客观原因，多干实事，少讲空话”。在紧急推出“不限起飞”的措施以应对舆论压力和上层关切的同时，民航局也私下与行业媒体沟通，希望保持低调，不要对相关政策过度解读。
一位曾在航空公司工作多年的业内人士说，类似专项治理工作已持续多年，效果有限。在他看来，此次“不限起飞”政策也只是为了缓解公众情绪的无奈之举，将皮球又踢给航空公司，不可能真正解决航班延误问题。按照新规定，过去因目的地机场“流量控制”而不能起飞的飞机现在可以由航空公司决定是否起飞，这很可能只是让过去在机场等候的乘客变成了在空中等待降落。让飞机在空中盘旋增加了空管压力，既不环保也不安全。另外，新政策针对的是北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场等八大机场，空管部门可能会优先保障这八大机场飞机的起降，而延长对其他中小型机场的流量控制。
历年治理之下，全国航班准点率并未提高，反而在2012年跌至五年来最低。前述民航局官员在接受财新记者采访时坦承，“航空公司的服务当然有不到位的地方，但航班延误最根本的原因还是空域资源不够。”
看得见与看不见的后果
因空域受限，首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降
民航上下向来回避在公开场合讨论空域问题，宁可在统计数字上维持“准点起飞”幻象——2010年前，官方的准点率长年在80%以上，与公众感受大相径庭。
这一数字得以维系，一方面是民航管理部门一直在现有空域下通过增加飞行高度层设计等方式努力扩充航线和航路；另一方面则得益于其独特的统计口径，即以关舱门时间作为准点起飞的标准。以至于很多航空公司为保证准点率，不惜将乘客赶上飞机后关闭舱门在机场滑行。有时滑行时间长达数小时。
2010年春夏的航班大面积延误，撕破了这种假象。这一年的民航准点率第一次降到75.8%。这还是一个受到严重质疑的数据。多位民航业内人士认为，中国真实的准点率或在30%左右（详见本刊2010年第40期“空中大堵塞”）。
在此之后，民航要求进一步改革空域管理体制的声音渐渐强烈起来。
中国民航业脱胎于空军。直到1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队脱立。
军民分家后，空管体制改革提上议事日程，原计划分三步走，先将民航航路、航线交还民航指挥，最终实现空域合署指挥。直到现在，只完成前两步。
1993年，国务院、中央军委将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局负责指挥调度辖内的航路航线。但直到2000年6月30日，民航才分期分批获得了全部民航航路航线。
在改革之初，中国曾有意学习国际经验，设立一个高级别的军民共管的空域管理机构。1986年1月，在民航局之外，由国务院和中央军委共同组建了国家空中交通管制局，翌年即撤销，同年成立的国务院、中央军委空中交通管制委员会（即国家空管委）成为空域管制最高机构。这一机构实际由军队主导，办公室设在总参谋部，具体工作由其协调，人员也主要来自军队。据熟悉中国空管历史的业内人士介绍，现在空中航路管理由国家空管委负责统筹协调，实际运作中还需得到各大军区及空军的支持。民航下属的空管局只负责民航内部航路航线的指挥和协调。
建立军民共管并充分利用空域的国家层面管理机构，仍任重道远。
据《飞行基本规则》规定，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。”
中国整个空域共划设2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。由此，中国的天空被严格分割成了民用和军用两部分。
由于空域管理由空军组织实施，民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，需空军批准。
在管制之下，中国民航控制的空域有多大？根据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，是20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。也是在此次“两会”上，李家祥第一次公开承认，航班延误的直接和根本原因是空域受限。
空域受限不仅制约了民航发展的空间，也限制了民航应对各种恶劣天气和突发事件的灵活性。
首先是中国主要机场的容量和调度能力已近饱和。由于周边空域受限，中国的很多机场都有走廊口设计，相当于高速路的进口和出口，起降飞机必须按规定线路和方向进入。因此，机场的扩容不仅仅取决于跑道和航站楼的扩张。一位航空公司高管表示，如果机场空域无法增加，仅增加地面跑道，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。相比之下，欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降。
航路、航线也因空域限制发生拥堵。受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2009年，广州机场因流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。
“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述民航局官员指出，“京沪航线也是拥堵严重的航线，开辟平行航路讲了好几年了，到现在也没开通。”
民航在经过近30多年的高速增长后，已接近现有空域资源的上限。在2010年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。
空域改革一步三叹
无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题
扩充航路的努力一直在进行，但主要体现为民航在已有空域下挖潜。这样的扩容远远跟不上民航实际的流量增长，而且未来挖掘空间很小，效果越来越差。
2007年11月，民航在获得国家空管委批准后，将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层。这一空域是民航飞机的主要飞行高度。这次扩容一定程度上缓解了空中拥堵状况。2007年四季度，航班准点率从三季度的81.25%提高到84.22%。当年航班准点率达到83.09%，是从2005年到2009年的五年中的最高点。
随着民航流量增加，航线很快又不够用了，2010年航班准点率降至历史新低——75.8%。2010年开始，民航与国家空管委协商，开始试行临时航线释放。
据民航空管局工会主席苏玲介绍，2010年世博会期间，空军释放了部分临时空域，有效缓解了华东地区航班延误的状况。
2011年4月，民航空管局获准将上海和北京区域的管制高度层从原来的8400米往下调整至7800米。两个月后，又放开了石家庄进近管制区，并将沈阳空中禁区调整为空中限制区。当年年底，华北地区空域优化方案正式实施，新辟和调整40条空中航路，首都机场航班容量每周增加近600架次。
这些措施实施后，空中拥堵问题略有改善，但相对中国民航运量的增长仍是杯水车薪。2011年民航的航班准点率虽回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。
2012年8月，中国开始试行临时航线使用“主动释放”机制，即由军方提前公布次日民航可用的临时航线信息，比如春节期间给京沪等繁忙航线多开通一条平行航路等。此后的10月，国家空管委又放松飞行高度层管制，8400米以上由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按规定和协议执行。同时，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线。
军方主动释放临时航线，被视做中国空域资源使用方式的重大改革。在“主动释放”机制采用之前，根据民航局官方数据，截至2010年年底，全国公布代号的临时航线共93条，总距离2.9万公里，已占全国航路航线总距离的18%。近两年释放的临时航线暂无数据。
一家航空公司负责人在接受财新记者采访时表示，临时航线主动释放机制刚启动时，情况有改观，但很快就被民航扩大的需求填满了。“这就像在拥堵路段新开一条路，如果车流量太大，很快又堵上了。”他说。
前述民航局官员坦承，无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题。民航空管局一位熟悉一线操作的人士解释原因：临时航线“主动释放”本意是军方暂时不用的航线和空域，可以开放给民航使用，类似欧美的“空域灵活使用”。但这一机制启动后，操作中仍然是航空公司要使用时由属地民航空管向军方申请协调，过程繁琐。在他看来，这一机制如何落实仍有待规范。
实际数据也显示，这些举措效果有限。2012年的航班准点率是五年来的最低，2013年从年初至今，航班延误程度更是有增无减，恶性事件屡屡发生。在民航业内看来，靠上述修修补补的政策已不能解决中国空域紧张的问题。
放开空域管理的一个难题，是空军的训练演习。出身空军的民航局局长李家祥曾公开表示，中国空域问题之所以难解决，是因为中国空军没有海外演习基地。此外，空域信息的透明涉及军事机密，亦是建立新空域机制的一大障碍。
不过，从美国、欧洲、日本、印度等国家和地区的经验来看，空域管理有各种不同解决方案（详见辅文“天空可以共享”）。军队和民航可以在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需的原则灵活分配空域，关键还在于解决这一问题的决心和动力。在中国，这一动力只能来自最高决策层。
接近民航局决策核心的一位消息人士曾告诉财新记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。前述民航局官员亦表示“绝望”。他称，民航现在能做的就是提高空管效率，包括将飞行间隔从20公里减少到10公里，飞行高度层进一步缩小等。此外，民航局也鼓励航空公司在繁忙航线用大飞机取代小飞机，以通过减少航班数量，一定程度上减少航班延误。
从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。民航局预测，从2010年开始的十年间，中国民航市场需求增速也将保持在年均10.5%-13.5%之间。这意味着，如果空域管理不进行根本改革，中国空域的紧张状态在未来还将加剧。■
中国空管体制改革大事记
1980年3月5日
国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队逐步脱离
1993年
国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点。后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”
1994年4月1日
北京-广州-深圳航路正式交由民航管制指挥，完成中国空管体制改革第一步
1995年
国家空管委下发《我国空中交通管制体制第二步改革实施方案》
2000年6月30日
完成空管体制改革第二步，全国空中航路全部交由民航管制指挥
2001年8月
民航第二次缩短垂直管理层，在6000米至8400米高度范围内，将飞行垂直间隔由600米改为300米
2007年11月
民航第三次扩容，在8400米以上、12500米以下的空域缩小飞行高度层垂直间隔，飞机巡航高度层由7个增加到13个
2012年8月
中国试行临时航线使用“主动释放”机制
2012年10月
国家空管委放松飞行高度层，8400米（不含）以上均由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按当地规定或军民航协议执行。同时在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线
资料来源：财新记者根据公开资料整理
财新《新世纪》 特派伦敦记者 张翃 特派纽约记者 唐家婕 记者 陈立雄
军方出于国防需要而控制空域，与民航迅猛发展之间的矛盾，并非中国独有。较早在天空建立军民协调机制的是美国。欧洲则克服了20多个国家条块分割的难题，逐渐实现“同一片天空”。日本的空域协调问题超越了内政，涉及外交，却也通过协商找到解决方案。同为发展中大国的印度，与中国情况最为相似。但印度民航为争取共享空域与军方谈判十多年后，终于在2013年初见成果。
各国实践证明，在和平时期，军民航之间通过制度设计和信息与技术保障共享空域，完全可以实现。飞行安全和军事信息的保密，都没有成为开放天空的障碍。
美国：特殊受限空域只有10%
与中国的情况相反，美国的空域一直处于开放的状态，直到一起撞机事故之后，才设立联邦航空署（Federal Aviation Agency），重新架构了军民一体化的空域管理体制。
“空域对民众而言，一直是一个共享的概念，这或许跟美国本土近代历史上没有受到严重入侵有关。”美国联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，下称FAA）人士告诉财新记者。
美国航空业不曾有过军方统管空域的历史。自1903年莱特兄弟发明世界上第一架实用飞机，民用商务航空就是美国航空业发展的主要驱动力。自上世纪20年代起，美国的民用航空主管部门一直是在商务部下。
1956年6月30日，两架民航客机在美国大峡谷上空相撞，128名机上人员罹难。1958年4月及5月，又接连发生军用与民用飞机相撞事件，造成60人死亡，引起各界对民航安全的重视。此前，美国政府已开始在地面架设雷达系统来监控空中安全。撞机事故后，美国政府认识到需要加强对空域的协调和管理。1958年，《联邦航空法》出台，联邦航空署应运而生。联邦航空署后改名联邦航空管理局（FAA），并入后来成立的交通部。
这部1958年的法律明确规定，FAA的职责包括监管使用美国空域的民航和军航，协调空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，FAA也有责任设计一套统一的空中交通管控和导航体系，供军航和民航使用。
军民航统一的空域使用框架，从一开始就是美国航空管理的基因。
虽然美国军方对20%的空域有管控权，但通过国防部与FAA之间的备忘录，这些空域会在军方不需要使用的时候开放给民航，特别是在主要假日空中交通繁忙时期。
民航受限的特殊区域包括在白宫、国会山这类重要地点上空所设“禁飞区”、武器发射范围内所设“限飞区”，或为一些军事演习设置的“军事行动区”。动态地图显示，这些特殊区域占美国空域的10%左右。即使是限飞区和军事行动区，也不完全向民航关闭，只要有条件保障安全，即使军事训练进行时民航同样可以穿越。
FAA发言人琼斯（Tammy Jones）曾介绍，美国的空域大多可供军用和民用飞机共同使用，在实际操作中，“商业航班其实可以使用所有空域”，例外的只有当军方需要在某个特定时间使用某块特定空域时。
任何国家都不会为发展民航经济而牺牲国防安全，美国也不例外。若遇战争，美国总统有权要求包括FAA在内的其他政府机关将权责和设施等转移给国防部。这在2001年的“9·11”恐怖袭击后曾经发生。
开放的空域给美国民航提供了充分的发展条件和空间。美国交通部统计，美国2012年飞机准点率约为80%。细究飞机误点的原因，因空域系统调度而误点的比例，从2003年的36.5%降到2012年的22.5％，显示FAA在军方与民用空域协调有了更好的成果。
欧洲：天空无国界
上世纪90年代的欧洲，同样经历过航班严重延误的痛苦。1999年，欧盟有超过30%的航班起飞时间延误半个小时以上。欧洲的问题在于，各国面积小，民航需求又大。每个国家都有自己的空管体系。飞机飞越欧洲，飞行员有时每隔十几分钟就要变换一次雷达频率，才能和不同国家的空管人员对话。
另一个问题就是军方占用空域的限制。“冷战”结束后，欧洲的空中军事活动大大减少，一些利用率不高的演习区域几乎停用，但历史遗留的军事布局仍在影响欧洲。比如，法国东北角一个代号CBA1的军事基地，其上空的军事保留区就挡住了伦敦飞往法国北部的民航通道。
与中国今天面临的情况类似，面对民航的高速增长，开放军事保留空域是当时欧洲必须攻克的堡垒。
欧洲有一套好的制度底子。上世纪60年代就成立的欧洲空中导航安全组织（EuroControl，下称欧控组织）一直在负责协调军用和民用航空。上世纪80年代初，欧控组织提出了“空域灵活使用”（Flexible Use of Airspace）的概念。空域不再被指定为纯“民用”或纯“军用”，而被视做一整个连续的空间，根据用户需求分配。对空域进行任何隔离都是暂时性的。如今，随着欧盟一体化深入，欧盟空域也不再按国境线分隔。
在这个概念提出前，欧洲的军事训练区域完全对民航关闭。上世纪80年代起，情况逐渐改变。一些欧洲国家开始在“保留空域”名称前加上“临时”一词，意味着军方不再对这些空域享有独家使用权，只在需要开展军事演习或行动时暂时使用。
要推广这种“空域灵活使用”的原则，需要有强大的政治支持和制度保障。发起改革的，是1999年成为欧盟委员会交通与能源委员的西班牙女政治家德帕拉西奥（Loyola de Palacio）。
德帕拉西奥提出了“欧洲共同天空”（Single European Sky）的动议，旨在消除欧洲空域的国境分割，同时加强军用和民用航空的协调。
德帕拉西奥从一开始就认识到，军方的参与对建立“欧洲共同天空”至关重要。在她的主持下，负责政策设计的“高级别小组”从一开始就纳入各国交通部门和国防部门的高级官员。
在整合欧洲空域的过程中，军方并不强势。欧盟委员会空中交通司前军事顾问Gilles Fartek和Francois Rivet在2011年发表的一篇文章中写道，军方很有动力与民航合作。为了实现空域的灵活使用，军方甚至还提出发展跨境演习区，以释放部分原来在特定时间对民航关闭的空域。还有军方代表提出搬迁某些空中基地，后因预算、社会和战略等原因未能践行。英国国防部空军新闻处在接受财新记者采访时承认，“欧盟的监管规定对英国的航空管理体系有影响”，但英国在军民航间的整合已确保双方达成共识来应对欧盟监管的变化。
2004年和2005年，欧盟又颁布法令，“欧洲共同天空”和“空域灵活使用”原则有了法律依据。遵守这些原则成为欧盟各国的法定义务。为确保落实，欧盟每年还对各国执行情况进行评估并公布结果。
“至今，欧洲大部分国家已经建立起了一个军民用航空互相协调的文化。”欧控组织在回复财新记者提问时说。哪些空域属于“保留空域”，都会在各国的《航空资料汇编》中发布。军方什么时候使用保留空域，什么时候不使用，也都会定期通报。
欧控组织提出的“空域灵活使用”原则通过三个层次体现。
一是“战略”层面，反映在空域结构的设置、航路的规划、协调流程的建立上。比如，所有的军事“保留空域”在周末都不会安排军事活动，因此民航可以在周末安全使用这些区域。
二是占用信息提前告知。每天下午某个时点前，军方会决定第二天是否会在某个“保留空域”开展军事活动。只要军方没安排，次日就可对民航开放。
三是实时监测使用情况。空中导航服务提供商（ANSPs）负责对“保留空域”实时监测。军方使用完毕，就可向民航开放。
从欧洲经验看，“空域灵活使用”的贯彻执行要求各成员国设立高级别的空域政策机构，并有足够权限在军航和民航之间协调。
以英国为例，这个机构是设在民航局的空域政策司（DPA）。据英国国防部介绍，其工作人员由来自航空各领域的专家组成，各任司长和副司长大部分是前国防部官员。此外，英国军方有11名派出人员在民航局工作。
英国是欧洲各国中较早实现空域灵活使用的国家之一。早期，军方主导空域管理，随着民用商业航空的发展，逐渐开放空域的使用权。1972年英国民航局成立后，成为空域分配方面的仲裁机构。军方现在有一些指定空域用来开展军事活动，但使用时间都公布在《航空资料汇编》中，或通过“给飞行员通知”等方式激活；军方不用时对外开放使用。在日常操作中，军方与民航的空管人员在同样的操作室里使用同样的设备。
德国的军民航共管则采取一种更加彻底的方式。1993年，德国空管导航服务公司（DFS）成立。这家公司由德国联邦政府全资所有，对民航和军航统一提供空管服务。这有赖于1991年德国交通运输部与国防部签署的关于军民航空管一体化的协议。协议规定DFS也在各个重要职位雇佣军方人士，负责军方空管人员的职业培训和发展，同时该公司受到国防部的监督管辖。这种安排让德国军航和民航的管控程序相互兼容，德国也是世界上少数军事训练飞行与通用航空能够直接合作的国家之一。
2011年的中国民航发展论坛上，DFS首席执行官兼董事会主席卡登（Dieter Kaden）称，军民航空管一体化的过程“是一个政治上的决定”。他认为，中国“需要政治上或者高层的一致性意见，来决定以后的道路”。
日本：被空难改变的天空
日本国土面积小、人口密度大，自然也遇到了空域资源不足的问题。麻烦的是，使用日本空域的不仅有民航和日本自卫队，还有对日本负有防卫义务的驻日美军。发生在1971年的一次空难，成为了日本打开天空的契机。
1971年7月30日，全日空航空公司的波音727飞机从北海道札幌千岁机场飞往东京羽田机场时，与一架自卫队F-86战斗机于岩手县雫石町附近相撞，162人罹难。举国震惊。
东京大学航空宇宙工程学专家铃木真二教授告诉财新记者，日本的民航、自卫队和美军使用空域原本各自为政。但雫石空难后，日本开始改革，在民航与军方之间实行信息共享。
更重要的是，这之后自卫队明确了避免与民航抢占空域的原则。日本国土交通省航空局管制课官员告诉财新记者，“雫石空难发生后，日本确立避免在与民航空域重合处建立军事训练空域的方针。为减少对民航的干扰，自卫队将几乎所有的训练都转移到海上进行。”
这位官员还称，日本在民航与军航之间不存在哪方主导的问题。防卫省与国土交通省之间地位平等，相互让步。“自卫队更灵活，不太会主张自己权利。”据他介绍，即使在自卫队的空域，也会设置民航通过的空域。而民航也会应自卫队的要求调整航线。
与驻日美军的谈判要更艰难一些。位于东京以西的横田空军基地是驻日美空军司令部所在地。横田空军基地曾对于东京及其他八县的大部分空域有管控权。“二战”之后，美军虽多次向日方归还部分空域，但仍难以满足民航增长的需要。由于美军对空域的垄断，民航可飞空域狭窄，对飞行员和空管人员都是巨大挑战，航机距离过近的情况时有发生。
1999年当选东京都知事的石原慎太郎提出“横田基地军民共用”，要求逐步归还横田基地，归还前美军与日本民航可以共同使用该基地。2001年，石原联合其他八个县的领导人要求日本中央政府与美方谈判，释放横田空域。
在日美协定的框架下，两国展开谈判。前述国土交通省官员告诉财新记者，2005年起，日本在福冈的空中交通管理中心设立了军方联络点，防卫省派遣联络官进驻。在军事训练空域不使用时，民航可以穿行，从而缩短航行距离，特别在周末和夜间，往往都向民航开放。比如，夜间客机从美国飞到仁川或北京时，可以直线穿过日本空域。
自1971年以来，美日安全保障合同委员会先后八次部分归还横田空域给日方。最新一次的2008年9月，美军向日方归还了原管控空域的50%——相当于整个横田空域的20%。这次归还使日本的航空公司节省了飞行时间，比如从东京羽田机场飞往西部的航班平均缩短3分钟时间。估计每年增加经济效益98亿日元（约合6亿元人民币），其中包括削减3300万公升的燃油。
印度：终成正果
印度和中国一样，人口众多、国防形势复杂、经济增长需求强劲，印度的军民空管合作也是“千呼万唤始出来”。2013年3月，印度内阁安全委员会（CCS）终于通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。军民双方十余年来的谈判修成正果。
印度民航部称，实行“空域灵活使用”理念后，在七对机场之间可以实行直线航行，包括德里和孟买。每年可节约2029吨燃油，减少二氧化碳排放6394吨。印度国防部最终同意了民航部的建议，条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露，关于军事航空活动的任何信息的传播要建立在‘需要知道’基础上”。
与中国类似，印度军方过去对印度空域有主导权，印度35%的空域在军方控制之下。和日本一样，触发印度空域改革的也是一起空难。
1996年11月12日，从英迪拉·甘地国际机场起飞的沙特阿拉伯航空763号班机，与正准备降落该机场的哈萨克斯坦航空1907号班机，在新德里附近的哈里亚纳邦查基达里（Charkhi Dadri）上空相撞，349人全部罹难。这是航空史上最严重的空中相撞事故。
事故之所以发生，是哈萨克斯坦航空飞行员与印度空管人员交流出现问题，未能按照空管人员指示高度飞行。但深究原因，也因为印度空军占用了新德里附近的大部分空域，故新德里无法区分进场和离场航线，只能使用同一条空中通道进场和离场。事故调查报告建议，应减少新德里附近印度空军专有使用的空域。
进入21世纪，印度民航的高速发展更凸显改革紧迫性。至迟从2003年开始，印度民航部就与印度空军谈判，要求开放部分空域给民航，但进展缓慢。
改革缓慢要付出经济代价。2006年，国际航空运输协会（IATA）与中国签订协议，经喜马拉雅山脉以北中国境内上空，开辟连接欧亚的新航路。新航路显著缩短了飞行时间。原本印度上空有可能开辟出一条比中国更短的航路，但因军方占用空域而导致了不必要的延长。这意味着，印度因此失去了估计每年15亿到25亿印度卢比（约合1.56亿到2.60亿元人民币）的“过境费”。
2013年，印度国防部与民航部就“空域灵活使用”的框架最终达成一致。第一步将建立“国家高级别空域政策机构”（NHLAPB），任务是进行战略性规划，重新评估各利益相关方对国家空域的使用需求。印度民航部将主持这一高级别机构的工作，同时有来自国防部、印度空军、海军、印度空间研究组织、印度机场管理局、民航总局等机构的代表参加。
军方出于国防需要而控制空域，与民航迅猛发展之间的矛盾，并非中国独有。较早在天空建立军民协调机制的是美国。欧洲则克服了20多个国家条块分割的难题，逐渐实现“同一片天空”。日本的空域协调问题超越了内政，涉及外交，却也通过协商找到解决方案。同为发展中大国的印度，与中国情况最为相似。但印度民航为争取共享空域与军方谈判十多年后，终于在2013年初见成果。
各国实践证明，在和平时期，军民航之间通过制度设计和信息与技术保障共享空域，完全可以实现。飞行安全和军事信息的保密，都没有成为开放天空的障碍。
美国：特殊受限空域只有10%
与中国的情况相反，美国的空域一直处于开放的状态，直到一起撞机事故之后，才设立联邦航空署（Federal Aviation Agency），重新架构了军民一体化的空域管理体制。
“空域对民众而言，一直是一个共享的概念，这或许跟美国本土近代历史上没有受到严重入侵有关。”美国联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，下称FAA）人士告诉财新记者。
美国航空业不曾有过军方统管空域的历史。自1903年莱特兄弟发明世界上第一架实用飞机，民用商务航空就是美国航空业发展的主要驱动力。自上世纪20年代起，美国的民用航空主管部门一直是在商务部下。
1956年6月30日，两架民航客机在美国大峡谷上空相撞，128名机上人员罹难。1958年4月及5月，又接连发生军用与民用飞机相撞事件，造成60人死亡，引起各界对民航安全的重视。此前，美国政府已开始在地面架设雷达系统来监控空中安全。撞机事故后，美国政府认识到需要加强对空域的协调和管理。1958年，《联邦航空法》出台，联邦航空署应运而生。联邦航空署后改名联邦航空管理局（FAA），并入后来成立的交通部。
这部1958年的法律明确规定，FAA的职责包括监管使用美国空域的民航和军航，协调空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，FAA也有责任设计一套统一的空中交通管控和导航体系，供军航和民航使用。
军民航统一的空域使用框架，从一开始就是美国航空管理的基因。
虽然美国军方对20%的空域有管控权，但通过国防部与FAA之间的备忘录，这些空域会在军方不需要使用的时候开放给民航，特别是在主要假日空中交通繁忙时期。
民航受限的特殊区域包括在白宫、国会山这类重要地点上空所设“禁飞区”、武器发射范围内所设“限飞区”，或为一些军事演习设置的“军事行动区”。动态地图显示，这些特殊区域占美国空域的10%左右。即使是限飞区和军事行动区，也不完全向民航关闭，只要有条件保障安全，即使军事训练进行时民航同样可以穿越。
FAA发言人琼斯（Tammy Jones）曾介绍，美国的空域大多可供军用和民用飞机共同使用，在实际操作中，“商业航班其实可以使用所有空域”，例外的只有当军方需要在某个特定时间使用某块特定空域时。
任何国家都不会为发展民航经济而牺牲国防安全，美国也不例外。若遇战争，美国总统有权要求包括FAA在内的其他政府机关将权责和设施等转移给国防部。这在2001年的“9·11”恐怖袭击后曾经发生。
开放的空域给美国民航提供了充分的发展条件和空间。美国交通部统计，美国2012年飞机准点率约为80%。细究飞机误点的原因，因空域系统调度而误点的比例，从2003年的36.5%降到2012年的22.5％，显示FAA在军方与民用空域协调有了更好的成果。
欧洲：天空无国界
上世纪90年代的欧洲，同样经历过航班严重延误的痛苦。1999年，欧盟有超过30%的航班起飞时间延误半个小时以上。欧洲的问题在于，各国面积小，民航需求又大。每个国家都有自己的空管体系。飞机飞越欧洲，飞行员有时每隔十几分钟就要变换一次雷达频率，才能和不同国家的空管人员对话。
另一个问题就是军方占用空域的限制。“冷战”结束后，欧洲的空中军事活动大大减少，一些利用率不高的演习区域几乎停用，但历史遗留的军事布局仍在影响欧洲。比如，法国东北角一个代号CBA1的军事基地，其上空的军事保留区就挡住了伦敦飞往法国北部的民航通道。
与中国今天面临的情况类似，面对民航的高速增长，开放军事保留空域是当时欧洲必须攻克的堡垒。
欧洲有一套好的制度底子。上世纪60年代就成立的欧洲空中导航安全组织（EuroControl，下称欧控组织）一直在负责协调军用和民用航空。上世纪80年代初，欧控组织提出了“空域灵活使用”（Flexible Use of Airspace）的概念。空域不再被指定为纯“民用”或纯“军用”，而被视做一整个连续的空间，根据用户需求分配。对空域进行任何隔离都是暂时性的。如今，随着欧盟一体化深入，欧盟空域也不再按国境线分隔。
在这个概念提出前，欧洲的军事训练区域完全对民航关闭。上世纪80年代起，情况逐渐改变。一些欧洲国家开始在“保留空域”名称前加上“临时”一词，意味着军方不再对这些空域享有独家使用权，只在需要开展军事演习或行动时暂时使用。
要推广这种“空域灵活使用”的原则，需要有强大的政治支持和制度保障。发起改革的，是1999年成为欧盟委员会交通与能源委员的西班牙女政治家德帕拉西奥（Loyola de Palacio）。
德帕拉西奥提出了“欧洲共同天空”（Single European Sky）的动议，旨在消除欧洲空域的国境分割，同时加强军用和民用航空的协调。
德帕拉西奥从一开始就认识到，军方的参与对建立“欧洲共同天空”至关重要。在她的主持下，负责政策设计的“高级别小组”从一开始就纳入各国交通部门和国防部门的高级官员。
在整合欧洲空域的过程中，军方并不强势。欧盟委员会空中交通司前军事顾问Gilles Fartek和Francois Rivet在2011年发表的一篇文章中写道，军方很有动力与民航合作。为了实现空域的灵活使用，军方甚至还提出发展跨境演习区，以释放部分原来在特定时间对民航关闭的空域。还有军方代表提出搬迁某些空中基地，后因预算、社会和战略等原因未能践行。英国国防部空军新闻处在接受财新记者采访时承认，“欧盟的监管规定对英国的航空管理体系有影响”，但英国在军民航间的整合已确保双方达成共识来应对欧盟监管的变化。
2004年和2005年，欧盟又颁布法令，“欧洲共同天空”和“空域灵活使用”原则有了法律依据。遵守这些原则成为欧盟各国的法定义务。为确保落实，欧盟每年还对各国执行情况进行评估并公布结果。
“至今，欧洲大部分国家已经建立起了一个军民用航空互相协调的文化。”欧控组织在回复财新记者提问时说。哪些空域属于“保留空域”，都会在各国的《航空资料汇编》中发布。军方什么时候使用保留空域，什么时候不使用，也都会定期通报。
欧控组织提出的“空域灵活使用”原则通过三个层次体现。
一是“战略”层面，反映在空域结构的设置、航路的规划、协调流程的建立上。比如，所有的军事“保留空域”在周末都不会安排军事活动，因此民航可以在周末安全使用这些区域。
二是占用信息提前告知。每天下午某个时点前，军方会决定第二天是否会在某个“保留空域”开展军事活动。只要军方没安排，次日就可对民航开放。
三是实时监测使用情况。空中导航服务提供商（ANSPs）负责对“保留空域”实时监测。军方使用完毕，就可向民航开放。
从欧洲经验看，“空域灵活使用”的贯彻执行要求各成员国设立高级别的空域政策机构，并有足够权限在军航和民航之间协调。
以英国为例，这个机构是设在民航局的空域政策司（DPA）。据英国国防部介绍，其工作人员由来自航空各领域的专家组成，各任司长和副司长大部分是前国防部官员。此外，英国军方有11名派出人员在民航局工作。
英国是欧洲各国中较早实现空域灵活使用的国家之一。早期，军方主导空域管理，随着民用商业航空的发展，逐渐开放空域的使用权。1972年英国民航局成立后，成为空域分配方面的仲裁机构。军方现在有一些指定空域用来开展军事活动，但使用时间都公布在《航空资料汇编》中，或通过“给飞行员通知”等方式激活；军方不用时对外开放使用。在日常操作中，军方与民航的空管人员在同样的操作室里使用同样的设备。
德国的军民航共管则采取一种更加彻底的方式。1993年，德国空管导航服务公司（DFS）成立。这家公司由德国联邦政府全资所有，对民航和军航统一提供空管服务。这有赖于1991年德国交通运输部与国防部签署的关于军民航空管一体化的协议。协议规定DFS也在各个重要职位雇佣军方人士，负责军方空管人员的职业培训和发展，同时该公司受到国防部的监督管辖。这种安排让德国军航和民航的管控程序相互兼容，德国也是世界上少数军事训练飞行与通用航空能够直接合作的国家之一。
2011年的中国民航发展论坛上，DFS首席执行官兼董事会主席卡登（Dieter Kaden）称，军民航空管一体化的过程“是一个政治上的决定”。他认为，中国“需要政治上或者高层的一致性意见，来决定以后的道路”。
日本：被空难改变的天空
日本国土面积小、人口密度大，自然也遇到了空域资源不足的问题。麻烦的是，使用日本空域的不仅有民航和日本自卫队，还有对日本负有防卫义务的驻日美军。发生在1971年的一次空难，成为了日本打开天空的契机。
1971年7月30日，全日空航空公司的波音727飞机从北海道札幌千岁机场飞往东京羽田机场时，与一架自卫队F-86战斗机于岩手县雫石町附近相撞，162人罹难。举国震惊。
东京大学航空宇宙工程学专家铃木真二教授告诉财新记者，日本的民航、自卫队和美军使用空域原本各自为政。但雫石空难后，日本开始改革，在民航与军方之间实行信息共享。
更重要的是，这之后自卫队明确了避免与民航抢占空域的原则。日本国土交通省航空局管制课官员告诉财新记者，“雫石空难发生后，日本确立避免在与民航空域重合处建立军事训练空域的方针。为减少对民航的干扰，自卫队将几乎所有的训练都转移到海上进行。”
这位官员还称，日本在民航与军航之间不存在哪方主导的问题。防卫省与国土交通省之间地位平等，相互让步。“自卫队更灵活，不太会主张自己权利。”据他介绍，即使在自卫队的空域，也会设置民航通过的空域。而民航也会应自卫队的要求调整航线。
与驻日美军的谈判要更艰难一些。位于东京以西的横田空军基地是驻日美空军司令部所在地。横田空军基地曾对于东京及其他八县的大部分空域有管控权。“二战”之后，美军虽多次向日方归还部分空域，但仍难以满足民航增长的需要。由于美军对空域的垄断，民航可飞空域狭窄，对飞行员和空管人员都是巨大挑战，航机距离过近的情况时有发生。
1999年当选东京都知事的石原慎太郎提出“横田基地军民共用”，要求逐步归还横田基地，归还前美军与日本民航可以共同使用该基地。2001年，石原联合其他八个县的领导人要求日本中央政府与美方谈判，释放横田空域。
在日美协定的框架下，两国展开谈判。前述国土交通省官员告诉财新记者，2005年起，日本在福冈的空中交通管理中心设立了军方联络点，防卫省派遣联络官进驻。在军事训练空域不使用时，民航可以穿行，从而缩短航行距离，特别在周末和夜间，往往都向民航开放。比如，夜间客机从美国飞到仁川或北京时，可以直线穿过日本空域。
自1971年以来，美日安全保障合同委员会先后八次部分归还横田空域给日方。最新一次的2008年9月，美军向日方归还了原管控空域的50%——相当于整个横田空域的20%。这次归还使日本的航空公司节省了飞行时间，比如从东京羽田机场飞往西部的航班平均缩短3分钟时间。估计每年增加经济效益98亿日元（约合6亿元人民币），其中包括削减3300万公升的燃油。
印度：终成正果
印度和中国一样，人口众多、国防形势复杂、经济增长需求强劲，印度的军民空管合作也是“千呼万唤始出来”。2013年3月，印度内阁安全委员会（CCS）终于通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。军民双方十余年来的谈判修成正果。
印度民航部称，实行“空域灵活使用”理念后，在七对机场之间可以实行直线航行，包括德里和孟买。每年可节约2029吨燃油，减少二氧化碳排放6394吨。印度国防部最终同意了民航部的建议，条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露，关于军事航空活动的任何信息的传播要建立在‘需要知道’基础上”。
与中国类似，印度军方过去对印度空域有主导权，印度35%的空域在军方控制之下。和日本一样，触发印度空域改革的也是一起空难。
1996年11月12日，从英迪拉·甘地国际机场起飞的沙特阿拉伯航空763号班机，与正准备降落该机场的哈萨克斯坦航空1907号班机，在新德里附近的哈里亚纳邦查基达里（Charkhi Dadri）上空相撞，349人全部罹难。这是航空史上最严重的空中相撞事故。
事故之所以发生，是哈萨克斯坦航空飞行员与印度空管人员交流出现问题，未能按照空管人员指示高度飞行。但深究原因，也因为印度空军占用了新德里附近的大部分空域，故新德里无法区分进场和离场航线，只能使用同一条空中通道进场和离场。事故调查报告建议，应减少新德里附近印度空军专有使用的空域。
进入21世纪，印度民航的高速发展更凸显改革紧迫性。至迟从2003年开始，印度民航部就与印度空军谈判，要求开放部分空域给民航，但进展缓慢。
改革缓慢要付出经济代价。2006年，国际航空运输协会（IATA）与中国签订协议，经喜马拉雅山脉以北中国境内上空，开辟连接欧亚的新航路。新航路显著缩短了飞行时间。原本印度上空有可能开辟出一条比中国更短的航路，但因军方占用空域而导致了不必要的延长。这意味着，印度因此失去了估计每年15亿到25亿印度卢比（约合1.56亿到2.60亿元人民币）的“过境费”。
2013年，印度国防部与民航部就“空域灵活使用”的框架最终达成一致。第一步将建立“国家高级别空域政策机构”（NHLAPB），任务是进行战略性规划，重新评估各利益相关方对国家空域的使用需求。印度民航部将主持这一高级别机构的工作，同时有来自国防部、印度空军、海军、印度空间研究组织、印度机场管理局、民航总局等机构的代表参加。
报道通篇一个核心就是中国军方交出对天空的主导权。
对于这个是不是可以谈的更细一些，比如航班十分密集的长三角和珠三角，而这个地区又是战备防御的重点，如何解决这里的问题？
理性讨论，少一些谩骂和戾气。
对于这个是不是可以谈的更细一些，比如航班十分密集的长三角和珠三角，而这个地区又是战备防御的重点，如何解决这里的问题？
理性讨论，少一些谩骂和戾气。
通篇是对民航局的赞美，为啥我看到的另一篇说军民空域对半呢到底谁在说谎
前段时间军方出来辟谣，说自己只占了23%的空域，却回避了一个重点——军方占据的这些空域有多少在航线繁忙的区域，又在空中制造了多少堵点。就好比一条高速公路，99公里都是通的，我就占了剩下的一公里，我说我就占了1%的公路，其实整个公路流量都被影响了。
通篇都是指责军方，要求开放空域，貌似改革实为包藏祸心，写这篇文章的人其心可诛！
这群小市民心态的人真恶心，也不排除这是航空公司雇人写的给军方施压，中国又不是美国，本土没有防空压力，日本，台湾，俄罗斯，驻日美军，甚至越南都有渗透大陆空域的能力，万一出了事，到时候还不是军爷来擦屁股
我宁可坐飞机延误一下也不要没有空防，虽然我经常坐飞机
哦...军队体制要改革哦！军队要国家化哦！军队要掌握在人民手里哦，人民人太多太乱所以军队由我们新兴资本权贵民主党代管哦！这样我们的非法原始资本积累就有保障喽！这就是民主哦！
攻击空军嘛，小心惹毛了回到过去直接空军接管航空公司，你民航一干大小领导全滚回家给空姐拉皮条去。
水果从不买 发表于 2013-8-6 16:03
前段时间军方出来辟谣，说自己只占了23%的空域，却回避了一个重点——军方占据的这些空域有多少在航线繁忙 ...
如果训练和战备需要，占用这些空域是应该的，毕竟涉及到国家空防安全。
前段时间军方出来辟谣，说自己只占了23%的空域，却回避了一个重点——军方占据的这些空域有多少在航线繁忙 ...
如果训练和战备需要，占用这些空域是应该的，毕竟涉及到国家空防安全。
为了国家的安全，我们必须付出一定的代价。
老大难问题 。。。
扯淡。。。
我倒是看像是民航为了航班延误而推卸责任，一古脑的赖到军方去了。。。
航班延误有天气等自然环境原因，这个是自然现象，我们不提。。。
但是民航自己是不是也有管制水平低等人为因素呢？？？
如果假设军方把空域全部放开，民航也不能做到准点，那又怎么办？？？
我倒是看像是民航为了航班延误而推卸责任，一古脑的赖到军方去了。。。
航班延误有天气等自然环境原因，这个是自然现象，我们不提。。。
但是民航自己是不是也有管制水平低等人为因素呢？？？
如果假设军方把空域全部放开，民航也不能做到准点，那又怎么办？？？
军方当然比民航重要的多
要钱不要命。
美国没有空中禁区么？
美国航班不晚点么？
某年某火山喷了 欧洲航空公司大量取消航班的事 你怎么看？可以绕着飞嘛 不是同一片天空么
美国航班不晚点么？
某年某火山喷了 欧洲航空公司大量取消航班的事 你怎么看？可以绕着飞嘛 不是同一片天空么
这是打脸贴么？
{:soso_e100:}
{:soso_e100:}
我刚看到一篇文章好像是说流量控制是机场指挥塔自行决定的...似乎和空军关系不是很大啊
我宁可坐飞机延误一下也不要没有空防，虽然我经常坐飞机
延误不一定有空防。
延误不一定有空防。
典型的右派杂志
除去安全方面的考量，我一直认为民生最大！
好文章，希望高层早日重视
这个问题可以让CCTV做一次专题，请杜文龙等人来谈一下
和平演变新动向。
最近因为空域的问题，空军被集火了....
奇怪，能放开起飞，宁可让飞机在机场周围兜圈，就不应该是空域不够吧？ 卡在最后的降落航线的话，喷空军没开放那70%多的空域就是借题发挥了吧--开了也只是给你更宽的地方兜圈。
先是铁路后是民航，有些人好日子过着心里确不踏实。
难道有人愿意像现在的埃及人那样提心吊胆，每天连几个大饼都要提头才可能迟到的生活吗？
航空公司雇人写的给军方施压。坏阴。
通篇讲的就是空军应该退出天空，还扯了一遍遍外国的例子，吹外国简直就成了忽悠p民的法宝啊。。。现在可是网络时代哦亲。。
你说空军碍了你手脚，不如这个仔细讲讲？比如你说一个人打了你，总得验伤吧？一篇理智的文章提出问题，首先会分析问题，提出解决的可行性方案，然后权衡利弊，本文可以理解为：我要摘月亮，我要摘月亮，管你的，我就要摘月亮
你说空军碍了你手脚，不如这个仔细讲讲？比如你说一个人打了你，总得验伤吧？一篇理智的文章提出问题，首先会分析问题，提出解决的可行性方案，然后权衡利弊，本文可以理解为：我要摘月亮，我要摘月亮，管你的，我就要摘月亮