一胎政策社会成本高昂 媒体建议有步骤地放开二胎

育率已经很低、老龄化日趋加剧，加之执行一胎政策社会成本高昂，中国应适时调整现行生育政策，有步骤地放开二胎，最终把生育决策权交给个人和家庭

财新《新世纪》记者 戴廉

一篇封面报道“邵氏‘弃儿’”，再次引发公众对中国生育政策得失的反思。

财新《新世纪》记者在湖南省隆回县调查发现，当地一些乡镇把计划生育政策当做“摇钱树”，对“超生”家庭收取高额“社会抚养费”；当家长未能如期缴纳罚款时，就以“非法收养”为名，把十余名婴幼儿强行送入邵阳市社会福利院。此后，一些孩子被外国人士领养，涉及美国、荷兰等国。

这只是一个比较极端的，并不能代表计生政策在全国范围内的执行现状。不过，由于县乡权力缺乏监督，由于计划生育的政绩考核，基层计生违法问题有一定普遍性，由此带来的官民冲突并不少见，损及百姓对执政党和政府的信任。

与此同时，4月底公布的中国第六次全国人口普查(下称六普)数据显示，近年来，人们的生育意愿已明显降低，而衡量生育水平的指标——总和生育率已远低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。这意味着，一对夫妇终其一生只生1.5个孩子。在不久的将来，中国人口即将转入负增长，严格控制生育的人口政策亟待调整。

诸多人口学者和经济学家都向财新《新世纪》记者指出，在中国生育率已经很低、老龄化日趋加剧的背景下，考虑到计划生育尤其是一胎政策在执行中的巨大社会成本，加上由于乡村治理失范导致的权力寻租问题，中国应适时调整现行生育政策，有步骤地放开二胎，把生育决策权交给个人和家庭。

生育控制代价高昂

上世纪70年代初，中国试行温和的计划生育政策，以普及避孕知识和推广节育技术为主。1980年后，为控制人口增长，实行了以“一胎”为主的生育政策。此后，在政绩考核的压力下，基层政府为了完成上级的任务，一些粗暴的行政手段应运而生。

一个最直观的表现，就是一些地方农村房前屋后的标语。诸如“宁添十座坟，不添一个人”“宁可血流成河，不准超生一个”“谁不实行计划生育，就叫他家破人亡”，等等。

上世纪八九十年代，围绕计划生育的恶性事件或暴力事件频发，逐渐为决策层察觉。此后，把计划生育管理纳入法治化轨道成为各方共识。2001年12月29日，全国人大常任委会正式通过了《人口与计划生育法》，首次规定对“超生”家庭征收“社会抚养费”。

2002年8月2日，国务院正式公布了《社会抚养费征收管理办法》，征收的对象主要是超生家庭，具体做法是按当地居民人均收入的一定倍数征收。此后，计划生育罚款终于“合法化”。

《人口和计划生育法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是，受制于自上而下的行政压力，基层暴力执法问题依然多发。

北京大学社会学系教授李建新认为，基层计生官员之所以敢于暴力执法，与现行政绩考核机制和利益驱动相关。生育控制被层层纳入政绩考核，基层政府及计生部门自然不敢怠慢。同时，法律规定，凡违规生育就要征收社会抚养费。在广大农村，怎么收，收多少，大多取决于计生部门的自由裁量。只要权力缺乏监督，就会被滥用。

或正因此，计生罚款反而成为农村乱收费的重灾区。始于2000年的农村税费改革之后，乡村组织的制度外收入大为减少。2006年，中国全面取消农业税，中西部大多数乡镇财政更显局促。在一些地方，靠计生罚款“创收”就成为乡镇政府的生财之道。

财新《新世纪》报道的湖南邵氏“弃儿”一事，其发生同样与乡镇政府的“创收”冲动相关。据湖南省隆回县高平镇官员介绍，取消农业税后，该镇政府连给乡镇干部发工资都捉襟见肘。财力拮据下，收取社会抚养费，名为落实计生政策，实则可充盈乡镇政府收入。

同时，社会抚养费收支混乱，在全国也相当普遍。据湖南省人口计生委初步统计，仅2004年和2005年，社会抚养费非规定支出的比例，分别高达88.04%和87.11%。其中，绝大部分用于乡镇机关支出。也就是说，这些社会抚养费，大多都被乡镇政府直接花掉了。

暴力执法带来的官民冲突和矛盾，严重伤及百姓对政府的信任，这是一种难以估量的社会政治成本。同时，由于严格控制生育，全国计划生育系统还有数十万公务员等，由此带来的财政支出和社会成本也不可小觑。

据人口计生委《第四次全国人口和计划生育系统人事统计公报》，截至2005年底，全国人口和计划生育系统工作人员共计50.87万人。其中，10.47万人属于公务员。而在全国乡(镇、街道)一级计生办中，共有公务员6.53万人，“自招自聘”人员为4.55万人。

据人口计生委《2009年全国人口和计划生育事业发展公报》，2005年至2008年，全国计划生育事业费从226.39亿元提高到364亿元，年均增长率为17.44%。

低生育率挑战

中国以“一胎”为核心的生育控制政策，至今已逾30年。30多年来，“一胎”政策对中国经济社会发展影响甚巨，同时，人口学界和公众对如何评估该政策的成本和收益也存有争议。

支持者认为，“一胎”政策有效控制了中国人口的过快增长，减少了资源和能源的消耗，为中国经济的快速增长提供了有利条件。反对者认为，“一胎”政策加剧了中国的老龄化进程，导致未来劳动力供给短缺、加剧男女出生性别比失调，并造成一系列社会问题。

人口和计划生育主管部门曾指出，实行计划生育30年来，中国实现了人口发展的历史性转变，“少生了4亿人”，并视之为计生政策的收益。也有人口学者指出，这可能夸大了生育控制的效果。要全面评估“一胎”政策的得失，须正视因此付出的经济、政治和社会成本。

今年4月底公布的六普数据发现，中国实际生育率已经相当低，远低于此前官方估计，而老龄化程度则比预想的更为严重。同时，伴随计划生育而来的男女出生性别比依然居高不下。人口学者指出，面对新的人口形势，应及时考虑调整现行生育政策。

六普显示，截至2010年11月1日，中国大陆总人口为13.4亿人。北京大学中国社会发展研究中心研究员、社会学系教授郭志刚指出，这个最新的数字，实际上说明，目前中国生育率不是一般的低，而是非常低。它不可能是人口主管部门坚称的1.8，而是显著更低，甚至低于1.5。

五年前，有关方面在拟定“十一五”人口规划时，把2010年人口总规模定为13.60亿。这是在2005年总人口13.08亿的基础上，按1.8左右的生育率推算得出的。果如此，2006年至2010年，中国人口数将增长5000万，年均增长约1000万。

然而，此次全国人口普查公布的总人口比“十一五”人口规划数少了2000万。也就是说，中国年均人口净增长只有600多万而已，与人口规划数差了近400万。郭志刚指出，这种规划目标和普查数据的反差证明，以往中国的生育率被严重高估了。

4月26日，全国人口普查主要数据公布前，胡*锦*涛总书记在中共中央政治局集体学习会上就提出，要“充分认识人口问题的长期性、艰巨性、复杂性”，“切实稳定低生育水平”。在人口学家看来，真正的问题在于，中国到底要维持什么样的低生育率？

人口学家、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰指出，据2010年人口普查公布的人口绝对数与增长率计算，过去十年间，中国的总和生育率不应超过1.5。如果要继续“稳定低生育水平”，那么到底是稳定在1.5、1.6，还是稳定在1.8上？

王丰指出，如果中国要把生育率稳定在1.8，那么现在就应停止执行独生子女政策，并鼓励生育，把生育水平从1.5提高到1.8。1.5的总和生育率，已远低于英国、美国、法国等发达国家。这对未来经济增长所需的劳动力供应、养老保险体系都是极大的挑战。

低生育率的另一面是老龄化加剧。国际上通行的界定老龄社会的标志，是60岁以上人口占总人口的10%，或65岁以上人口占总人口的7%。2000年，中国65岁以上人口占全国人口的7%，中国早已跨进老龄化的门槛。

最新普查数据显示，2010年，中国65岁以上老人占总人口的8.87%。而世界主要国家和地区65岁以上老年人口的比重，发展中国家的平均数是5.8%，发达国家的平均数则为15.9%，中国的老龄化正在快速赶超发达国家。

中国人民大学老年学研究所所长杜鹏接受《瞭望》周刊采访时指出：“今后五年内，中国大陆60岁以上的老年人口将首次超过0岁-14岁的少儿人口。”这比他此前预测的时点提前了六年至八年。

近日，国家统计局局长马建堂在解读“六普”数据时也指出，2013年后，中国劳动力资源总量会逐步下降，而近年来东南沿海地区频发“用工荒”就是个信号。

回归“家庭计划”本义

无论是从生育控制带来的社会冲突和权力寻租看，还是从最新全国人口普查揭示的生育率现状看，中国生育政策调整正处于十字路口。

财新《新世纪》记者在采访中，多位人口学家认为，鉴于中国生育率已大为降低，为可持续发展计，放开“二胎”已迫在眉睫。

事实上，早在“一胎”政策出台之初，执政党就已明确提出，“一胎”政策只是特定时期的特殊政策，终有一天会调整。

1980年9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(下称《公开信》)，此后，以“一胎”为核心的生育政策全面推行。《公开信》同时也明确提出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”

如今，30年已过。随着中国生育率大幅降低，此前人们担心的人口过快增长几无可能。预计到2025年前后，中国人口总量将达到峰值，转而负增长。近年来诸多人口调查和研究都显示，生育政策已到了不得不调整的时刻。

至少十年前，中国一些人口学家就基于生育率早已偏低的事实，指出生育政策调整不容迟缓。2011年“两会”期间，同为全国政协委员的清华大学教授王名、山东大学教授刘大钧再度提交了《关于尽快调整我国人口政策的建议案》，吁请全面放开“二胎”。

该提案称，“一胎化”人口政策已完成其历史使命，它带来日趋严重的社会问题，危及经济可持续发展，危害家庭及社会的和谐稳定。

目前，反对放开“二胎”的主要理由是：一旦放开，人口增长反弹的势能较大。但是，在诸多人口学者看来，这种反弹势能并不存在。这是由于，当前中国人口增长的惯性，已被巨大的负增长惯性取代。

北京大学中国社会发展研究中心研究员、社会学系教授郭志刚曾在《中国改革》月刊撰文指出，应警惕“人口控制”矫枉过正。在他看来，目前中国人口结构已形成了巨大的负增长惯性。

如此判断的一个重要依据，是居民的生育意愿，近年来的多项调查研究显示，城乡居民的意愿生育子女数都在显著降低。

经济学家、上海社会科学院常务副院长左学金则认为，即使没有实行计划生育，中国的人口增长率也会下降，只是不会有这么快。在他看来，“过不了十年，我们可能就需要鼓励生育了。”新加坡、韩国、日本等国家和中国台湾、香港地区都有前车之鉴。

上世纪50年代初期，受到战后婴儿潮的影响，台湾地区曾经创下过总和生育率为7的巅峰。上世纪60年代，由于政府推行家庭计划，生育率开始下降，自上世纪80年代起，平均每位妇女生育数即少于2.1人。台湾转而鼓励生育，但收效甚微。据统计，2009年台湾的总和生育率已经降至全球最低，2010年更降到0.9。

“现在所有的证据都表明人口形势已经发生了重大的转折。”左学金说，“计划生育政策的转型应该启动了。”

左学金建议，第一步应放开二胎，第二步则应回归“计划生育”的本意，变“政府计划”为“家庭计划”(Family Planning)。

“政府要做的是通过节育、避孕等手段来帮助家庭实现他们想要的家庭规模，并且促进妇幼保健、生殖保健等。而不是继续通过行政手段强制一对夫妇只生育一个孩子。”左学金说。
http://finance.ifeng.com/news/20110516/4025778.shtml

育率已经很低、老龄化日趋加剧，加之执行一胎政策社会成本高昂，中国应适时调整现行生育政策，有步骤地放开二胎，最终把生育决策权交给个人和家庭

财新《新世纪》记者 戴廉

一篇封面报道“邵氏‘弃儿’”，再次引发公众对中国生育政策得失的反思。

财新《新世纪》记者在湖南省隆回县调查发现，当地一些乡镇把计划生育政策当做“摇钱树”，对“超生”家庭收取高额“社会抚养费”；当家长未能如期缴纳罚款时，就以“非法收养”为名，把十余名婴幼儿强行送入邵阳市社会福利院。此后，一些孩子被外国人士领养，涉及美国、荷兰等国。

这只是一个比较极端的，并不能代表计生政策在全国范围内的执行现状。不过，由于县乡权力缺乏监督，由于计划生育的政绩考核，基层计生违法问题有一定普遍性，由此带来的官民冲突并不少见，损及百姓对执政党和政府的信任。

与此同时，4月底公布的中国第六次全国人口普查(下称六普)数据显示，近年来，人们的生育意愿已明显降低，而衡量生育水平的指标——总和生育率已远低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。这意味着，一对夫妇终其一生只生1.5个孩子。在不久的将来，中国人口即将转入负增长，严格控制生育的人口政策亟待调整。

诸多人口学者和经济学家都向财新《新世纪》记者指出，在中国生育率已经很低、老龄化日趋加剧的背景下，考虑到计划生育尤其是一胎政策在执行中的巨大社会成本，加上由于乡村治理失范导致的权力寻租问题，中国应适时调整现行生育政策，有步骤地放开二胎，把生育决策权交给个人和家庭。

生育控制代价高昂

上世纪70年代初，中国试行温和的计划生育政策，以普及避孕知识和推广节育技术为主。1980年后，为控制人口增长，实行了以“一胎”为主的生育政策。此后，在政绩考核的压力下，基层政府为了完成上级的任务，一些粗暴的行政手段应运而生。

一个最直观的表现，就是一些地方农村房前屋后的标语。诸如“宁添十座坟，不添一个人”“宁可血流成河，不准超生一个”“谁不实行计划生育，就叫他家破人亡”，等等。

上世纪八九十年代，围绕计划生育的恶性事件或暴力事件频发，逐渐为决策层察觉。此后，把计划生育管理纳入法治化轨道成为各方共识。2001年12月29日，全国人大常任委会正式通过了《人口与计划生育法》，首次规定对“超生”家庭征收“社会抚养费”。

2002年8月2日，国务院正式公布了《社会抚养费征收管理办法》，征收的对象主要是超生家庭，具体做法是按当地居民人均收入的一定倍数征收。此后，计划生育罚款终于“合法化”。

《人口和计划生育法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是，受制于自上而下的行政压力，基层暴力执法问题依然多发。

北京大学社会学系教授李建新认为，基层计生官员之所以敢于暴力执法，与现行政绩考核机制和利益驱动相关。生育控制被层层纳入政绩考核，基层政府及计生部门自然不敢怠慢。同时，法律规定，凡违规生育就要征收社会抚养费。在广大农村，怎么收，收多少，大多取决于计生部门的自由裁量。只要权力缺乏监督，就会被滥用。

或正因此，计生罚款反而成为农村乱收费的重灾区。始于2000年的农村税费改革之后，乡村组织的制度外收入大为减少。2006年，中国全面取消农业税，中西部大多数乡镇财政更显局促。在一些地方，靠计生罚款“创收”就成为乡镇政府的生财之道。

财新《新世纪》报道的湖南邵氏“弃儿”一事，其发生同样与乡镇政府的“创收”冲动相关。据湖南省隆回县高平镇官员介绍，取消农业税后，该镇政府连给乡镇干部发工资都捉襟见肘。财力拮据下，收取社会抚养费，名为落实计生政策，实则可充盈乡镇政府收入。

同时，社会抚养费收支混乱，在全国也相当普遍。据湖南省人口计生委初步统计，仅2004年和2005年，社会抚养费非规定支出的比例，分别高达88.04%和87.11%。其中，绝大部分用于乡镇机关支出。也就是说，这些社会抚养费，大多都被乡镇政府直接花掉了。

暴力执法带来的官民冲突和矛盾，严重伤及百姓对政府的信任，这是一种难以估量的社会政治成本。同时，由于严格控制生育，全国计划生育系统还有数十万公务员等，由此带来的财政支出和社会成本也不可小觑。

据人口计生委《第四次全国人口和计划生育系统人事统计公报》，截至2005年底，全国人口和计划生育系统工作人员共计50.87万人。其中，10.47万人属于公务员。而在全国乡(镇、街道)一级计生办中，共有公务员6.53万人，“自招自聘”人员为4.55万人。

据人口计生委《2009年全国人口和计划生育事业发展公报》，2005年至2008年，全国计划生育事业费从226.39亿元提高到364亿元，年均增长率为17.44%。

低生育率挑战

中国以“一胎”为核心的生育控制政策，至今已逾30年。30多年来，“一胎”政策对中国经济社会发展影响甚巨，同时，人口学界和公众对如何评估该政策的成本和收益也存有争议。

支持者认为，“一胎”政策有效控制了中国人口的过快增长，减少了资源和能源的消耗，为中国经济的快速增长提供了有利条件。反对者认为，“一胎”政策加剧了中国的老龄化进程，导致未来劳动力供给短缺、加剧男女出生性别比失调，并造成一系列社会问题。

人口和计划生育主管部门曾指出，实行计划生育30年来，中国实现了人口发展的历史性转变，“少生了4亿人”，并视之为计生政策的收益。也有人口学者指出，这可能夸大了生育控制的效果。要全面评估“一胎”政策的得失，须正视因此付出的经济、政治和社会成本。

今年4月底公布的六普数据发现，中国实际生育率已经相当低，远低于此前官方估计，而老龄化程度则比预想的更为严重。同时，伴随计划生育而来的男女出生性别比依然居高不下。人口学者指出，面对新的人口形势，应及时考虑调整现行生育政策。

六普显示，截至2010年11月1日，中国大陆总人口为13.4亿人。北京大学中国社会发展研究中心研究员、社会学系教授郭志刚指出，这个最新的数字，实际上说明，目前中国生育率不是一般的低，而是非常低。它不可能是人口主管部门坚称的1.8，而是显著更低，甚至低于1.5。

五年前，有关方面在拟定“十一五”人口规划时，把2010年人口总规模定为13.60亿。这是在2005年总人口13.08亿的基础上，按1.8左右的生育率推算得出的。果如此，2006年至2010年，中国人口数将增长5000万，年均增长约1000万。

然而，此次全国人口普查公布的总人口比“十一五”人口规划数少了2000万。也就是说，中国年均人口净增长只有600多万而已，与人口规划数差了近400万。郭志刚指出，这种规划目标和普查数据的反差证明，以往中国的生育率被严重高估了。

4月26日，全国人口普查主要数据公布前，胡*锦*涛总书记在中共中央政治局集体学习会上就提出，要“充分认识人口问题的长期性、艰巨性、复杂性”，“切实稳定低生育水平”。在人口学家看来，真正的问题在于，中国到底要维持什么样的低生育率？

人口学家、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰指出，据2010年人口普查公布的人口绝对数与增长率计算，过去十年间，中国的总和生育率不应超过1.5。如果要继续“稳定低生育水平”，那么到底是稳定在1.5、1.6，还是稳定在1.8上？

王丰指出，如果中国要把生育率稳定在1.8，那么现在就应停止执行独生子女政策，并鼓励生育，把生育水平从1.5提高到1.8。1.5的总和生育率，已远低于英国、美国、法国等发达国家。这对未来经济增长所需的劳动力供应、养老保险体系都是极大的挑战。

低生育率的另一面是老龄化加剧。国际上通行的界定老龄社会的标志，是60岁以上人口占总人口的10%，或65岁以上人口占总人口的7%。2000年，中国65岁以上人口占全国人口的7%，中国早已跨进老龄化的门槛。

最新普查数据显示，2010年，中国65岁以上老人占总人口的8.87%。而世界主要国家和地区65岁以上老年人口的比重，发展中国家的平均数是5.8%，发达国家的平均数则为15.9%，中国的老龄化正在快速赶超发达国家。

中国人民大学老年学研究所所长杜鹏接受《瞭望》周刊采访时指出：“今后五年内，中国大陆60岁以上的老年人口将首次超过0岁-14岁的少儿人口。”这比他此前预测的时点提前了六年至八年。

近日，国家统计局局长马建堂在解读“六普”数据时也指出，2013年后，中国劳动力资源总量会逐步下降，而近年来东南沿海地区频发“用工荒”就是个信号。

回归“家庭计划”本义

无论是从生育控制带来的社会冲突和权力寻租看，还是从最新全国人口普查揭示的生育率现状看，中国生育政策调整正处于十字路口。

财新《新世纪》记者在采访中，多位人口学家认为，鉴于中国生育率已大为降低，为可持续发展计，放开“二胎”已迫在眉睫。

事实上，早在“一胎”政策出台之初，执政党就已明确提出，“一胎”政策只是特定时期的特殊政策，终有一天会调整。

1980年9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(下称《公开信》)，此后，以“一胎”为核心的生育政策全面推行。《公开信》同时也明确提出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”

如今，30年已过。随着中国生育率大幅降低，此前人们担心的人口过快增长几无可能。预计到2025年前后，中国人口总量将达到峰值，转而负增长。近年来诸多人口调查和研究都显示，生育政策已到了不得不调整的时刻。

至少十年前，中国一些人口学家就基于生育率早已偏低的事实，指出生育政策调整不容迟缓。2011年“两会”期间，同为全国政协委员的清华大学教授王名、山东大学教授刘大钧再度提交了《关于尽快调整我国人口政策的建议案》，吁请全面放开“二胎”。

该提案称，“一胎化”人口政策已完成其历史使命，它带来日趋严重的社会问题，危及经济可持续发展，危害家庭及社会的和谐稳定。

目前，反对放开“二胎”的主要理由是：一旦放开，人口增长反弹的势能较大。但是，在诸多人口学者看来，这种反弹势能并不存在。这是由于，当前中国人口增长的惯性，已被巨大的负增长惯性取代。

北京大学中国社会发展研究中心研究员、社会学系教授郭志刚曾在《中国改革》月刊撰文指出，应警惕“人口控制”矫枉过正。在他看来，目前中国人口结构已形成了巨大的负增长惯性。

如此判断的一个重要依据，是居民的生育意愿，近年来的多项调查研究显示，城乡居民的意愿生育子女数都在显著降低。

经济学家、上海社会科学院常务副院长左学金则认为，即使没有实行计划生育，中国的人口增长率也会下降，只是不会有这么快。在他看来，“过不了十年，我们可能就需要鼓励生育了。”新加坡、韩国、日本等国家和中国台湾、香港地区都有前车之鉴。

上世纪50年代初期，受到战后婴儿潮的影响，台湾地区曾经创下过总和生育率为7的巅峰。上世纪60年代，由于政府推行家庭计划，生育率开始下降，自上世纪80年代起，平均每位妇女生育数即少于2.1人。台湾转而鼓励生育，但收效甚微。据统计，2009年台湾的总和生育率已经降至全球最低，2010年更降到0.9。

“现在所有的证据都表明人口形势已经发生了重大的转折。”左学金说，“计划生育政策的转型应该启动了。”

左学金建议，第一步应放开二胎，第二步则应回归“计划生育”的本意，变“政府计划”为“家庭计划”(Family Planning)。

“政府要做的是通过节育、避孕等手段来帮助家庭实现他们想要的家庭规模，并且促进妇幼保健、生殖保健等。而不是继续通过行政手段强制一对夫妇只生育一个孩子。”左学金说。
http://finance.ifeng.com/news/20110516/4025778.shtml