超级军网退耕还林的尴尬……粮食从哪来？
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/29 22:16:12
甘肃榆中县贡井乡大坪村村民白富民家去年整了6亩地用于退耕还林，现在却只有空空的树坑
退耕还林政策调整甘肃
320万亩农田遭遇退耕难题
仁和村心事
仁和村村民白继信的财产原本包括一台17寸的黑白电视机、两千斤粮食，另外还有一头骡子“小黑”，桌上那部电话从不往外打，只用来接听在新疆当兵的儿子来电。
那天早上牵着“小黑”出门时，老伴哭了，抓着缰绳死活不松手，白继信只好硬抢过来。在路上，他越走越慢，几次转过“不卖”的念头，“小黑”是家里惟一的耕畜，已经陪伴他们13年了，就像一个家庭成员一样。“小黑”也似有灵性，打死也不走一步。但想起退耕要筹钱整地，白继信最后还是硬起了心肠。“小黑”以1500元卖了出去。
为了退耕的事，头天晚上老两口已经吵了一架：白家一共30亩坡耕地，2003年9月28日，村里召开全体村民大会，榆中县、哈蚬乡的头头脑脑全来了，动员村民“务必响应政策”退耕还林，每亩地退耕之后，国家每年提供200斤粮食，20元现金，而且一补8年。主管农业的副乡长要求，“11月底完成仁和村8000亩退耕任务，完不成的，影响整体验收的要罚款。”
白继信兴冲冲地算了一笔账，如果30亩地退耕，一年就有6000斤粮食，600块钱，“这比种什么都划算。”他开始憧憬，用这笔钱可以修房子，还可以给老伴治病，最大的好处还有把他解放出来打个短工什么的。
白家是村里的贫困户，村子里如今住窑洞的已经不多了，白家是其中一个。
没想到晚上跟老伴商量时，这好事却遭到了反对，老伴竟然认为：“全国那么大，这样的好事，还能轮到咱这穷山沟？”家里的30多亩地是惟一的生存保障，老伴舍不得。
白继信觉得“女人见识短”，他家30亩地，全是连田埂都没有的山坡地，靠天吃饭，广种薄收，去年一共只收了3000斤麦子，亩产100斤。“这是明摆着的好事嘛”，他决定“响应国家政策”。
白家的这些地，被专家称为“坡耕地”，它是甘肃乃至西部水土流失的“首犯”。国家林业局曾公布数据说，“每年流入长江黄河的泥沙20亿吨，其中2／3来自坡地，全国有9100万亩25度以上的坡地急需退耕治理”。
村子里激动的不止是白继信一个人，仁和村340多户1000多人，户均耕地30多亩，几乎全是坡耕地，去年的人均收入仅为800元，退耕还林的消息在村子传开后，简直像炸了窝，大家都抢着报名，和村委会签协议。
村民魏帮中当时还有点担心，“这好事能不能兑现？”在村支书周永桢拍了胸脯、给他看了红头文件后，他才放心下来。
退耕需要树种，可乡上一时拿不出购买树种的钱，当了十几年村干部的周永桢觉得“机不可失”，贫困的仁和村必须抓住这个机遇。他和村主任白兴才商量，干脆贷款买树种，等上面款子一到再补上。干部们雷厉风行，第二天，村长就以村委会的名义到信用社贷了4.5万元，打发人到县上买了杏树、胡条的种苗。
看着村民们热情一浪高过一浪，周永桢当时还很得意，前两年别的乡镇退耕，大家都在观望，今年仁和村终于列入了退耕还林重点，本来他还担心村民反对，看现在这劲头，不亚于农业学大寨那年头。
10月12日，仁和村背面的山上人声鼎沸、热闹非凡，全村的老小都出现在工地上。有人还从村委会里找出一面旧得发白的红旗插在半山腰上。“那场面是承包到户以后再没见过的。”村委会主任白兴才回忆。
由于任务重、时间紧，仁和村好多家忙不过来，大家便商量订个价，让有劳力的人承包。白继信就是在这种情况下卖掉“小黑”，支付了1350元工钱，再说只留下3亩口粮田，耕畜也没有多大用，全村80％的人家都卖掉了耕畜。
提起整地，白仁志是累得最惨的一个。这位40岁的汉子有一把好力气，他用3天时间整完了自家退耕的10亩地，然后就带上妻子，没日没夜的开始承包。钱和粮食的诱惑，对白仁志实在太大了。孩子小、父母年迈、家里缺粮是他最现实的困难，一个多月下来，他竟然整了110亩地。
从整了地之后，村民们就一直在盼上边的通知下来，谁也没想到，今年3月份等来了一个晴天霹雳——县里的通知说，“今年没有退耕指标，平整好的地全部复耕。”
去传达这个通知时，乡政府干部你找我，我推你，没人敢去。乡长哈明星没办法，只好亲自前往，他告诉记者，自己的乡长今年算是到头了，而且“经过这么一折腾，几年的扶贫全泡汤了，一部分农民又得返贫”。
面对纷纷找上门来的村民，村主任白兴才更是有苦说不出来，村里一共退耕8000多亩，几乎涉及了每一户，他觉得无脸面对乡亲们，“找了好多次，上面也没办法，”白兴才只好时不时在外面躲几天。他告诉记者，自己现在焦头烂额，不仅复耕工作难做，自己签字的贷款怎么还，还不知道如何处理。
仁和村是兰州市北部的一个小山村，乡长哈明星告诉记者，政府已经初步估算过，每亩地一退一复，要损失200多元，因为平整后的地破坏了养土，在一两年时间里，“即使你把金子种上，地都不长。”
白继信的老伴当时就气病了，在床上躺了好几天，病好一些后，她和白继信陷入了“冷战”，拒绝做饭。4月16日，记者到村里采访时，白继信领着记者四处参观，站在村庄的高处望过去，周围满眼灰黄的山梁，一圈圈全是挖好的树坑，风吹过时，满天尘土飞扬。
白继信告诉记者，“恨不得找人去拼命，但村上说是乡上的指示，乡上说是县上的指示，而县上说是省里的指示，我找谁去？”
说这话的时候，他蹲在地里，戴顶灰蓝的鸭舌帽，脸上两团风沙吹出的腮红，眼睛里竟然有泪。
“风大吹的，风大吹的。”他对记者说。
两个乡镇的悲喜
回想这一年的时间，马骥觉得自己就像演了一场戏，翻云覆雨之中，自己的命运也因此变幻转折。
2003年3月，马骥走马上任宁远镇镇长，他的前任鲁生贵对退耕还林工作一向不太热心，从2000年试点一直到2002年，全镇一共才退耕8124亩，而相邻的几个乡镇中，有的甚至是整乡推进，少的也退耕1万多亩。
宁远镇一共有耕地10.05万亩，其中坡耕地占了大半，刚获提拔的马骥，迅速地调整了工作重心，在全镇的干部动员大会上，他算了个简单的账，“退耕1万亩什么概念？国家一年拨到咱们镇的钱20万元，粮食200万斤，我们镇里全年的财政收入，也不过70万元。”
马骥决定把“退耕还林”作为一项扶贫工作来抓，其他乡镇这时已经探出路来了：退耕之后，农民不再投入种地成本，补助的钱粮成为净收入，林间还可发展畜草养殖，生态环境也改善了，腾出的劳动力还可以出门打工，一年再增收入两三千元，可谓一举几得。
“全镇30多个干部都动员起来了，”镇干部李文告诉记者，“去年秋季降雨多，全镇的工作重点就是退耕还林，干部们组成工作组，下到村里量线、规划、抓进度、把质量关，干得热火朝天。”
秋季一个月下来，宁远镇一举动员了4000多户农户，退耕1.74万亩，成为所有乡镇中完成面积最多的，可谓成绩斐然。这是马骥心情最舒畅的一段日子，“新官上任三把火”，他烧的这第一把火，看来就先声夺人。
2004年3月，安定区传来的消息，镇得马骥好长时间回不过神来：区里一共只分到退耕指标两万亩，消化上年超标任务6268亩后，剩下的1.3万亩被凤翔等其他4个乡镇瓜分，宁远镇一个指标都没有。
马骥觉得自己被耍了，跑到区政府去讲理：“预安排时，答应给宁远镇..5万亩指标，怎么现在不兑现呢？”不过区政府同样无奈，从国家到省再到市，退耕还林指标大幅削减，“僧多粥少，怎么办？”
事情就这样僵持着，马骥的情绪变得消沉。他知道很多老百姓都在指着他的脊梁骨骂，他也知道今年的“农业税费肯定收不上来”，“即使他们不骂，我也心里不好受啊。”面对采访的记者，马骥一直不抬头，不锈钢的茶杯在手里转来转去，他的办公室左边墙上贴着一封致全区人民的信，信的内容是宣传退耕还林优惠政策，右边墙上是镇领导分工，下面贴着照片和名字，记者注意到，镇长的名字已经全被抠掉了。
去年还感觉自己在仕途上春风得意的马镇长，现在已经心灰意冷，他说，“我也40多岁了，组织上怎么安排都行吧。”
正是看到一个个同僚都焦头烂额，陈天红的心情因此更显复杂，以致难于用一个词来准确描述，幸灾乐祸？不对，兔死狐悲？也不对，陈天红觉得自己是侥幸，想起来又有些后怕。
陈天红是宁远镇旁的杏园乡党委书记，辖下总人口8663人，耕地面积8万亩，在4年的退耕还林中，陈天红一马当先，整乡整流域(李家河流域)推进，并打出了“建设全区生态第一乡”的口号，到去年底，别的乡镇开始如火如荼展开退耕还林时，杏园乡早已完成退耕面积26773亩，鸣金收兵，也因此，在这次的调整之中，杏园乡得以幸免。
对于自己超前一步的眼光，陈书记还是有点得意，他认为自己“抓住了政策机遇，就像炒股票，你不能涨的时候买，跌的时候卖，那不就套牢了？”去年，杏园乡的人均纯收入上升到1392元，这中间，退耕还林功不可没，乡里作过统计，全乡人均退耕3.1亩，人均补助的粮款，折算为年收入403元，占到了全部收入的1／3。
更重要的是，通过3年的生态建设，杏园的环境已经有了一定的改善，领着记者四处参观时，陈书记说起了当地的顺口溜，“荒山秃岭和尚头，林草奇缺水如油，山下布满碱沟沟，一年四季人外流。”现在，这些荒山秃岭在退耕之后，种上了柠条、沙荆、红柳等耐旱植被，陈书记开玩笑说，“和尚头变了癞子头，长头发嘛，估计还得几十年。”
陈书记家在市区，任职杏园乡已经3年了，他对自己做出的成绩十分满意，但不知道能不能给他带来调回市里的机会。
甘肃省的两难困局
宁远镇和杏园乡，都属于定西市管辖。在此次退耕还林调整中，定西是重灾区，市退耕还林办副主任刘青告诉记者，“目前统计上来的数字，去年秋季一共预先整地57.8万亩，结果分下来指标只有6.3万亩，我们当时一下都懵了。”
为什么在上年秋季，就开始第二年的整地造林呢？刘青解答了这个疑问：“甘肃的气候春旱秋雨，大部分降水集中在7、8、9月，而且这时土地的墒情好，植树的成活率高。”
记者后来在北京的采访也印证了这一说法，国家林业局退耕还林办综合处刘青处长说，“造林各地有季节性，国家因此与各省签订责任状时，也有意回避了时间，当年的任务，事实上可以跨年度完成或者提前完成。”
定西市去年完成的退耕指标为64万亩、荒山造林49万亩，两者相加的数字为113万亩，创下历史新高，刘青坦言，“确实没想到，今年的退耕面积一下减了这么多。”
甘肃省退耕还林办主任谢忙义同样对此满腹苦恼：中央今年对退耕还林(退耕还林包括退耕地还林和荒山造林———编者注)作出调整，全国总任务5600万亩，其中退耕地还林1000万亩，下到甘肃的指标只有45万亩。
“今年的指标比去年减少了88.75％，与已完成的整地和造林面积差距很大，”甘肃省省长陆浩在4月2日的全省林业工作动员会上说，“妥善解决这个矛盾，是我们认真贯彻国家宏观调控政策，保护广大农民群众切身利益的重大问题。”
甘肃省已经完成的面积有多少呢？省林业厅的一份情况汇报显示，2003年秋冬季节，全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩，其中退耕地整地、造林374.23万亩(造林230.74万亩，整地未栽143.49万亩)，涉及到14个地市州的86个县。
对于这一数字，谢忙义主任持保留态度，他告诉记者，“这是各地报上来的数字，并不是省里的核实数。”但统计数无疑已经凸现出甘肃的窘境：一是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩将无法兑现补助粮款，二是已整耕地既不能造林，也影响耕种，将直接影响农民收入。
记者在调查中了解到，陇南地区的个别乡镇，已有村干部因无法向农民交代，有的外出打工，有的辞职不干。
对于甘肃的高层领导来说，目前燃眉之急的是两件事，一是向中央争取追加指标，二是组织农户对未栽种的田地复耕，“这就涉及到一大笔钱，”甘肃省政府研究室农村处处长张泽林算了笔账，“140万亩未栽的地，每亩一整一复，损失在40元左右，如果赔偿全省就要拿出0.56亿元。”
如果加上超标的185.74万亩已经造林的耕地，一年的补助粮款折合为36亿元，“两项相加是一个天文数字，”张泽林说，“去年全省财政收入才80多亿元，这几乎占到全省财政收入的一半。”
记者查阅了甘肃省2003年的财政预算执行表，去年是甘肃财收创历史新高的一年，地方财政一共收入86.71亿元，而总支出达300亿元，入不敷出，200多亿元的缺口靠中央财政的转移支付。
靠地方财政来埋单，无疑不太现实，但对这些超标的面积，要中央追加指标，谢忙义心里更没底，一个显而易见的逻辑是，在国家并未下达指标的前提下，甘肃的大面积退耕，无疑是“先斩后奏”，尽管往年国家在11月底下达指标，今年却延到3月19日。谢忙义告诉记者，“国家作出调整肯定有宏观上的原因，再说，各省都在打报告呢，这个口子怎么开？”
甘肃省林业厅、财政厅、农业厅等部门，都已分别向主管部门递交报告，甘肃省政府一位官员透露，“已经送上去的报告十多个了，”记者在甘肃采访时，该省的一个专题小组，又已经飞赴北京向国务院汇报。
与此同时，甘肃省省长陆浩在一次讲话中，已经明确要求，“严格执行国家计划，对已退耕还林，今年无法纳入国家计划的面积，在今后逐年纳入，予以兑现政策，在未全部列入计划前，任何地方都不得增加面积，对已整地尚未造林的耕地，要研究政策，采取措施尽可能复耕，千方百计做好群众的思想工作。”
记者获得的最新消息是，国家林业局已经派出调查组前往甘肃，并承诺“根据实际情况追加一定的指标”，甘肃省也已决定对复耕地进行补偿，甘肃省政府一位官员透露，“补偿标准还没最后敲定。”
退耕还林政策的进退之道
在国家林业局提供给本报的资料中，对于这次退耕还林的政策调整，国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。
周生贤在今年3月19日的讲话中说，“根据中咨公司中期评估意见，以及我局和西部办、发改委、财政部、粮食局等有关部门的调研结果，退耕还林必须在继续推进的基础上，进行适当调整，把握好规模、节奏和力度。”
“怎么理解适时性和结构性？”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说，“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。”
耕地的压力
“近年全国粮食减产幅度很大，”国务院一位研究人士告诉记者，“粮食安全是国家稳定的基础，不能不引起高度的重视。”
从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪：我国去年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间，不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。
这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来，进入4月，胡锦涛、温家宝频频入访农家，鼓励农民种粮，并承诺以“不低于0.7元／斤的保护价收购”。
与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部今年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为，建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素，在此背景下，从去年下半年开始，全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕，强行收回了不少未经审批的建设用地。
也正是在此背景下，退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野，“退耕还林是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析，“此前决策的基础是认为粮食太多了，现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。”
国家林业局提供给本报的数据显示，退耕还林工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注：中央政府以0.7元／斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。
刘爱民博士认为，“尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。”
国务院一位研究人士也透露，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50％以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。
但毫无疑问，在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下，粮食安全又日益成为社会关注的焦点时，就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了，大家的神经就很紧张，”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为，“只要上升到国家安全的高度，决策就带有了很大的政治性。”
卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题，学术界尚存争议，“而担心粮价上涨会导致通货膨胀，也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终，根源正在于以行政手段替代市场功能。
事实上，卢锋认为，越来越多的迹象表明，新一届中央政府正致力于宏观调控，给中国过热的经济降温，在这一轮攸关大局的调控中，农业首先要起到基础的稳定作用，而真正的主战场在钢铁、房地产等领域，退耕还林政策调整，仅仅是一个侧面。
利益驱动的国家行动
如果分析退耕还林政策的整个历程，国家意志在其中所起的作用，一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为，政策的实施过程中，存在复杂的利益博弈，而这些博弈，反过来又导致了政策的变化。
梳理“退耕还林”的历史，这个词见诸新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中，第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。
此后，退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次，但真正转化为国家行动，却是在1998年，在经历长江流域的特大洪水后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省后，首次提出了退耕还林的16字方针。
“这一政策的最大特点，就是将利益机制和市场法则，导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者，“以往的生态改造，为什么总是雷声大雨点小，就在于以政治动员为主，没有解决利益机制的问题。”
在生态治理方面，定西无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态恶化之苦的地区，清朝名臣左宗棠任甘陕总督时，就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后，周恩来总理在看到定西人生活的状况时，不禁潸然泪下。
定西县志中的记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。
对于定西是否存在过“林草丰美”的时代，兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑，但近代人口膨胀导致大面积开荒，无疑是生态恶化的主因，“人多就要吃饭，要粮就要开荒，”在王刚眼里，“粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。”
“根据联合国专家的测算，定西的生态和环境承载力，最多16人／平方公里，而现在，一平方公里147人，超过了10倍，”那位基层干部告诉记者，“773万亩耕地，坡耕地就占667万亩，不解决谁来养活自己的矛盾，生态改造事实上就陷入了死循环。”
“国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，”那位基层干部认为，“这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。”
被争夺的指标
但利益无疑是把双刃剑，一方面，各省在退耕还林工作中，表现出从所未有的热情，以甘肃为例，1999年—2003年，累计完成退耕还林建设任务1445万亩，累计获得国家投入31.12亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。
国家林业局提供的资料显示，1999年，退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，而到2002年正式启动时，范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。
国务院一位研究人士认为，“退耕还林的主要目的，是针对西部的生态改造，但在范围不断扩大之后，就成了一块‘唐僧肉’，既无法突出重点，面积却越来越大，中央财政的负担也越来越重，所以采取措施调整也就势在必行了。”
对于甘肃超标建设的状况，这位人士认为同样存在利益的博弈，“每一级政府事实上都在超标建设，以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现，例如宁远镇预安排指标1.5万亩，各村后来实际共完成1.7万亩，定西市的预定指标42万亩，实际各区县完成57万亩。
在层层以“既成事实”为理由，要求上级政府“开口子”时，既要保证政令的权威，又要体恤黎民的疾苦，还要考虑政策的连续性，避免一刀切，或许，这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。
对于整个政策的流变过程，中科院的刘爱民博士认为，其中体现出现有行政系统的鲜明特点，“值得作为案例来进行深层分析”。甘肃榆中县贡井乡大坪村村民白富民家去年整了6亩地用于退耕还林，现在却只有空空的树坑
退耕还林政策调整甘肃
320万亩农田遭遇退耕难题
仁和村心事
仁和村村民白继信的财产原本包括一台17寸的黑白电视机、两千斤粮食，另外还有一头骡子“小黑”，桌上那部电话从不往外打，只用来接听在新疆当兵的儿子来电。
那天早上牵着“小黑”出门时，老伴哭了，抓着缰绳死活不松手，白继信只好硬抢过来。在路上，他越走越慢，几次转过“不卖”的念头，“小黑”是家里惟一的耕畜，已经陪伴他们13年了，就像一个家庭成员一样。“小黑”也似有灵性，打死也不走一步。但想起退耕要筹钱整地，白继信最后还是硬起了心肠。“小黑”以1500元卖了出去。
为了退耕的事，头天晚上老两口已经吵了一架：白家一共30亩坡耕地，2003年9月28日，村里召开全体村民大会，榆中县、哈蚬乡的头头脑脑全来了，动员村民“务必响应政策”退耕还林，每亩地退耕之后，国家每年提供200斤粮食，20元现金，而且一补8年。主管农业的副乡长要求，“11月底完成仁和村8000亩退耕任务，完不成的，影响整体验收的要罚款。”
白继信兴冲冲地算了一笔账，如果30亩地退耕，一年就有6000斤粮食，600块钱，“这比种什么都划算。”他开始憧憬，用这笔钱可以修房子，还可以给老伴治病，最大的好处还有把他解放出来打个短工什么的。
白家是村里的贫困户，村子里如今住窑洞的已经不多了，白家是其中一个。
没想到晚上跟老伴商量时，这好事却遭到了反对，老伴竟然认为：“全国那么大，这样的好事，还能轮到咱这穷山沟？”家里的30多亩地是惟一的生存保障，老伴舍不得。
白继信觉得“女人见识短”，他家30亩地，全是连田埂都没有的山坡地，靠天吃饭，广种薄收，去年一共只收了3000斤麦子，亩产100斤。“这是明摆着的好事嘛”，他决定“响应国家政策”。
白家的这些地，被专家称为“坡耕地”，它是甘肃乃至西部水土流失的“首犯”。国家林业局曾公布数据说，“每年流入长江黄河的泥沙20亿吨，其中2／3来自坡地，全国有9100万亩25度以上的坡地急需退耕治理”。
村子里激动的不止是白继信一个人，仁和村340多户1000多人，户均耕地30多亩，几乎全是坡耕地，去年的人均收入仅为800元，退耕还林的消息在村子传开后，简直像炸了窝，大家都抢着报名，和村委会签协议。
村民魏帮中当时还有点担心，“这好事能不能兑现？”在村支书周永桢拍了胸脯、给他看了红头文件后，他才放心下来。
退耕需要树种，可乡上一时拿不出购买树种的钱，当了十几年村干部的周永桢觉得“机不可失”，贫困的仁和村必须抓住这个机遇。他和村主任白兴才商量，干脆贷款买树种，等上面款子一到再补上。干部们雷厉风行，第二天，村长就以村委会的名义到信用社贷了4.5万元，打发人到县上买了杏树、胡条的种苗。
看着村民们热情一浪高过一浪，周永桢当时还很得意，前两年别的乡镇退耕，大家都在观望，今年仁和村终于列入了退耕还林重点，本来他还担心村民反对，看现在这劲头，不亚于农业学大寨那年头。
10月12日，仁和村背面的山上人声鼎沸、热闹非凡，全村的老小都出现在工地上。有人还从村委会里找出一面旧得发白的红旗插在半山腰上。“那场面是承包到户以后再没见过的。”村委会主任白兴才回忆。
由于任务重、时间紧，仁和村好多家忙不过来，大家便商量订个价，让有劳力的人承包。白继信就是在这种情况下卖掉“小黑”，支付了1350元工钱，再说只留下3亩口粮田，耕畜也没有多大用，全村80％的人家都卖掉了耕畜。
提起整地，白仁志是累得最惨的一个。这位40岁的汉子有一把好力气，他用3天时间整完了自家退耕的10亩地，然后就带上妻子，没日没夜的开始承包。钱和粮食的诱惑，对白仁志实在太大了。孩子小、父母年迈、家里缺粮是他最现实的困难，一个多月下来，他竟然整了110亩地。
从整了地之后，村民们就一直在盼上边的通知下来，谁也没想到，今年3月份等来了一个晴天霹雳——县里的通知说，“今年没有退耕指标，平整好的地全部复耕。”
去传达这个通知时，乡政府干部你找我，我推你，没人敢去。乡长哈明星没办法，只好亲自前往，他告诉记者，自己的乡长今年算是到头了，而且“经过这么一折腾，几年的扶贫全泡汤了，一部分农民又得返贫”。
面对纷纷找上门来的村民，村主任白兴才更是有苦说不出来，村里一共退耕8000多亩，几乎涉及了每一户，他觉得无脸面对乡亲们，“找了好多次，上面也没办法，”白兴才只好时不时在外面躲几天。他告诉记者，自己现在焦头烂额，不仅复耕工作难做，自己签字的贷款怎么还，还不知道如何处理。
仁和村是兰州市北部的一个小山村，乡长哈明星告诉记者，政府已经初步估算过，每亩地一退一复，要损失200多元，因为平整后的地破坏了养土，在一两年时间里，“即使你把金子种上，地都不长。”
白继信的老伴当时就气病了，在床上躺了好几天，病好一些后，她和白继信陷入了“冷战”，拒绝做饭。4月16日，记者到村里采访时，白继信领着记者四处参观，站在村庄的高处望过去，周围满眼灰黄的山梁，一圈圈全是挖好的树坑，风吹过时，满天尘土飞扬。
白继信告诉记者，“恨不得找人去拼命，但村上说是乡上的指示，乡上说是县上的指示，而县上说是省里的指示，我找谁去？”
说这话的时候，他蹲在地里，戴顶灰蓝的鸭舌帽，脸上两团风沙吹出的腮红，眼睛里竟然有泪。
“风大吹的，风大吹的。”他对记者说。
两个乡镇的悲喜
回想这一年的时间，马骥觉得自己就像演了一场戏，翻云覆雨之中，自己的命运也因此变幻转折。
2003年3月，马骥走马上任宁远镇镇长，他的前任鲁生贵对退耕还林工作一向不太热心，从2000年试点一直到2002年，全镇一共才退耕8124亩，而相邻的几个乡镇中，有的甚至是整乡推进，少的也退耕1万多亩。
宁远镇一共有耕地10.05万亩，其中坡耕地占了大半，刚获提拔的马骥，迅速地调整了工作重心，在全镇的干部动员大会上，他算了个简单的账，“退耕1万亩什么概念？国家一年拨到咱们镇的钱20万元，粮食200万斤，我们镇里全年的财政收入，也不过70万元。”
马骥决定把“退耕还林”作为一项扶贫工作来抓，其他乡镇这时已经探出路来了：退耕之后，农民不再投入种地成本，补助的钱粮成为净收入，林间还可发展畜草养殖，生态环境也改善了，腾出的劳动力还可以出门打工，一年再增收入两三千元，可谓一举几得。
“全镇30多个干部都动员起来了，”镇干部李文告诉记者，“去年秋季降雨多，全镇的工作重点就是退耕还林，干部们组成工作组，下到村里量线、规划、抓进度、把质量关，干得热火朝天。”
秋季一个月下来，宁远镇一举动员了4000多户农户，退耕1.74万亩，成为所有乡镇中完成面积最多的，可谓成绩斐然。这是马骥心情最舒畅的一段日子，“新官上任三把火”，他烧的这第一把火，看来就先声夺人。
2004年3月，安定区传来的消息，镇得马骥好长时间回不过神来：区里一共只分到退耕指标两万亩，消化上年超标任务6268亩后，剩下的1.3万亩被凤翔等其他4个乡镇瓜分，宁远镇一个指标都没有。
马骥觉得自己被耍了，跑到区政府去讲理：“预安排时，答应给宁远镇..5万亩指标，怎么现在不兑现呢？”不过区政府同样无奈，从国家到省再到市，退耕还林指标大幅削减，“僧多粥少，怎么办？”
事情就这样僵持着，马骥的情绪变得消沉。他知道很多老百姓都在指着他的脊梁骨骂，他也知道今年的“农业税费肯定收不上来”，“即使他们不骂，我也心里不好受啊。”面对采访的记者，马骥一直不抬头，不锈钢的茶杯在手里转来转去，他的办公室左边墙上贴着一封致全区人民的信，信的内容是宣传退耕还林优惠政策，右边墙上是镇领导分工，下面贴着照片和名字，记者注意到，镇长的名字已经全被抠掉了。
去年还感觉自己在仕途上春风得意的马镇长，现在已经心灰意冷，他说，“我也40多岁了，组织上怎么安排都行吧。”
正是看到一个个同僚都焦头烂额，陈天红的心情因此更显复杂，以致难于用一个词来准确描述，幸灾乐祸？不对，兔死狐悲？也不对，陈天红觉得自己是侥幸，想起来又有些后怕。
陈天红是宁远镇旁的杏园乡党委书记，辖下总人口8663人，耕地面积8万亩，在4年的退耕还林中，陈天红一马当先，整乡整流域(李家河流域)推进，并打出了“建设全区生态第一乡”的口号，到去年底，别的乡镇开始如火如荼展开退耕还林时，杏园乡早已完成退耕面积26773亩，鸣金收兵，也因此，在这次的调整之中，杏园乡得以幸免。
对于自己超前一步的眼光，陈书记还是有点得意，他认为自己“抓住了政策机遇，就像炒股票，你不能涨的时候买，跌的时候卖，那不就套牢了？”去年，杏园乡的人均纯收入上升到1392元，这中间，退耕还林功不可没，乡里作过统计，全乡人均退耕3.1亩，人均补助的粮款，折算为年收入403元，占到了全部收入的1／3。
更重要的是，通过3年的生态建设，杏园的环境已经有了一定的改善，领着记者四处参观时，陈书记说起了当地的顺口溜，“荒山秃岭和尚头，林草奇缺水如油，山下布满碱沟沟，一年四季人外流。”现在，这些荒山秃岭在退耕之后，种上了柠条、沙荆、红柳等耐旱植被，陈书记开玩笑说，“和尚头变了癞子头，长头发嘛，估计还得几十年。”
陈书记家在市区，任职杏园乡已经3年了，他对自己做出的成绩十分满意，但不知道能不能给他带来调回市里的机会。
甘肃省的两难困局
宁远镇和杏园乡，都属于定西市管辖。在此次退耕还林调整中，定西是重灾区，市退耕还林办副主任刘青告诉记者，“目前统计上来的数字，去年秋季一共预先整地57.8万亩，结果分下来指标只有6.3万亩，我们当时一下都懵了。”
为什么在上年秋季，就开始第二年的整地造林呢？刘青解答了这个疑问：“甘肃的气候春旱秋雨，大部分降水集中在7、8、9月，而且这时土地的墒情好，植树的成活率高。”
记者后来在北京的采访也印证了这一说法，国家林业局退耕还林办综合处刘青处长说，“造林各地有季节性，国家因此与各省签订责任状时，也有意回避了时间，当年的任务，事实上可以跨年度完成或者提前完成。”
定西市去年完成的退耕指标为64万亩、荒山造林49万亩，两者相加的数字为113万亩，创下历史新高，刘青坦言，“确实没想到，今年的退耕面积一下减了这么多。”
甘肃省退耕还林办主任谢忙义同样对此满腹苦恼：中央今年对退耕还林(退耕还林包括退耕地还林和荒山造林———编者注)作出调整，全国总任务5600万亩，其中退耕地还林1000万亩，下到甘肃的指标只有45万亩。
“今年的指标比去年减少了88.75％，与已完成的整地和造林面积差距很大，”甘肃省省长陆浩在4月2日的全省林业工作动员会上说，“妥善解决这个矛盾，是我们认真贯彻国家宏观调控政策，保护广大农民群众切身利益的重大问题。”
甘肃省已经完成的面积有多少呢？省林业厅的一份情况汇报显示，2003年秋冬季节，全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩，其中退耕地整地、造林374.23万亩(造林230.74万亩，整地未栽143.49万亩)，涉及到14个地市州的86个县。
对于这一数字，谢忙义主任持保留态度，他告诉记者，“这是各地报上来的数字，并不是省里的核实数。”但统计数无疑已经凸现出甘肃的窘境：一是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩将无法兑现补助粮款，二是已整耕地既不能造林，也影响耕种，将直接影响农民收入。
记者在调查中了解到，陇南地区的个别乡镇，已有村干部因无法向农民交代，有的外出打工，有的辞职不干。
对于甘肃的高层领导来说，目前燃眉之急的是两件事，一是向中央争取追加指标，二是组织农户对未栽种的田地复耕，“这就涉及到一大笔钱，”甘肃省政府研究室农村处处长张泽林算了笔账，“140万亩未栽的地，每亩一整一复，损失在40元左右，如果赔偿全省就要拿出0.56亿元。”
如果加上超标的185.74万亩已经造林的耕地，一年的补助粮款折合为36亿元，“两项相加是一个天文数字，”张泽林说，“去年全省财政收入才80多亿元，这几乎占到全省财政收入的一半。”
记者查阅了甘肃省2003年的财政预算执行表，去年是甘肃财收创历史新高的一年，地方财政一共收入86.71亿元，而总支出达300亿元，入不敷出，200多亿元的缺口靠中央财政的转移支付。
靠地方财政来埋单，无疑不太现实，但对这些超标的面积，要中央追加指标，谢忙义心里更没底，一个显而易见的逻辑是，在国家并未下达指标的前提下，甘肃的大面积退耕，无疑是“先斩后奏”，尽管往年国家在11月底下达指标，今年却延到3月19日。谢忙义告诉记者，“国家作出调整肯定有宏观上的原因，再说，各省都在打报告呢，这个口子怎么开？”
甘肃省林业厅、财政厅、农业厅等部门，都已分别向主管部门递交报告，甘肃省政府一位官员透露，“已经送上去的报告十多个了，”记者在甘肃采访时，该省的一个专题小组，又已经飞赴北京向国务院汇报。
与此同时，甘肃省省长陆浩在一次讲话中，已经明确要求，“严格执行国家计划，对已退耕还林，今年无法纳入国家计划的面积，在今后逐年纳入，予以兑现政策，在未全部列入计划前，任何地方都不得增加面积，对已整地尚未造林的耕地，要研究政策，采取措施尽可能复耕，千方百计做好群众的思想工作。”
记者获得的最新消息是，国家林业局已经派出调查组前往甘肃，并承诺“根据实际情况追加一定的指标”，甘肃省也已决定对复耕地进行补偿，甘肃省政府一位官员透露，“补偿标准还没最后敲定。”
退耕还林政策的进退之道
在国家林业局提供给本报的资料中，对于这次退耕还林的政策调整，国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。
周生贤在今年3月19日的讲话中说，“根据中咨公司中期评估意见，以及我局和西部办、发改委、财政部、粮食局等有关部门的调研结果，退耕还林必须在继续推进的基础上，进行适当调整，把握好规模、节奏和力度。”
“怎么理解适时性和结构性？”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说，“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。”
耕地的压力
“近年全国粮食减产幅度很大，”国务院一位研究人士告诉记者，“粮食安全是国家稳定的基础，不能不引起高度的重视。”
从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪：我国去年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间，不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。
这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来，进入4月，胡锦涛、温家宝频频入访农家，鼓励农民种粮，并承诺以“不低于0.7元／斤的保护价收购”。
与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部今年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为，建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素，在此背景下，从去年下半年开始，全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕，强行收回了不少未经审批的建设用地。
也正是在此背景下，退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野，“退耕还林是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析，“此前决策的基础是认为粮食太多了，现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。”
国家林业局提供给本报的数据显示，退耕还林工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注：中央政府以0.7元／斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。
刘爱民博士认为，“尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。”
国务院一位研究人士也透露，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50％以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。
但毫无疑问，在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下，粮食安全又日益成为社会关注的焦点时，就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了，大家的神经就很紧张，”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为，“只要上升到国家安全的高度，决策就带有了很大的政治性。”
卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题，学术界尚存争议，“而担心粮价上涨会导致通货膨胀，也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终，根源正在于以行政手段替代市场功能。
事实上，卢锋认为，越来越多的迹象表明，新一届中央政府正致力于宏观调控，给中国过热的经济降温，在这一轮攸关大局的调控中，农业首先要起到基础的稳定作用，而真正的主战场在钢铁、房地产等领域，退耕还林政策调整，仅仅是一个侧面。
利益驱动的国家行动
如果分析退耕还林政策的整个历程，国家意志在其中所起的作用，一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为，政策的实施过程中，存在复杂的利益博弈，而这些博弈，反过来又导致了政策的变化。
梳理“退耕还林”的历史，这个词见诸新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中，第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。
此后，退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次，但真正转化为国家行动，却是在1998年，在经历长江流域的特大洪水后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省后，首次提出了退耕还林的16字方针。
“这一政策的最大特点，就是将利益机制和市场法则，导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者，“以往的生态改造，为什么总是雷声大雨点小，就在于以政治动员为主，没有解决利益机制的问题。”
在生态治理方面，定西无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态恶化之苦的地区，清朝名臣左宗棠任甘陕总督时，就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后，周恩来总理在看到定西人生活的状况时，不禁潸然泪下。
定西县志中的记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。
对于定西是否存在过“林草丰美”的时代，兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑，但近代人口膨胀导致大面积开荒，无疑是生态恶化的主因，“人多就要吃饭，要粮就要开荒，”在王刚眼里，“粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。”
“根据联合国专家的测算，定西的生态和环境承载力，最多16人／平方公里，而现在，一平方公里147人，超过了10倍，”那位基层干部告诉记者，“773万亩耕地，坡耕地就占667万亩，不解决谁来养活自己的矛盾，生态改造事实上就陷入了死循环。”
“国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，”那位基层干部认为，“这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。”
被争夺的指标
但利益无疑是把双刃剑，一方面，各省在退耕还林工作中，表现出从所未有的热情，以甘肃为例，1999年—2003年，累计完成退耕还林建设任务1445万亩，累计获得国家投入31.12亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。
国家林业局提供的资料显示，1999年，退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，而到2002年正式启动时，范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。
国务院一位研究人士认为，“退耕还林的主要目的，是针对西部的生态改造，但在范围不断扩大之后，就成了一块‘唐僧肉’，既无法突出重点，面积却越来越大，中央财政的负担也越来越重，所以采取措施调整也就势在必行了。”
对于甘肃超标建设的状况，这位人士认为同样存在利益的博弈，“每一级政府事实上都在超标建设，以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现，例如宁远镇预安排指标1.5万亩，各村后来实际共完成1.7万亩，定西市的预定指标42万亩，实际各区县完成57万亩。
在层层以“既成事实”为理由，要求上级政府“开口子”时，既要保证政令的权威，又要体恤黎民的疾苦，还要考虑政策的连续性，避免一刀切，或许，这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。
对于整个政策的流变过程，中科院的刘爱民博士认为，其中体现出现有行政系统的鲜明特点，“值得作为案例来进行深层分析”。
退耕还林政策调整甘肃
320万亩农田遭遇退耕难题
仁和村心事
仁和村村民白继信的财产原本包括一台17寸的黑白电视机、两千斤粮食，另外还有一头骡子“小黑”，桌上那部电话从不往外打，只用来接听在新疆当兵的儿子来电。
那天早上牵着“小黑”出门时，老伴哭了，抓着缰绳死活不松手，白继信只好硬抢过来。在路上，他越走越慢，几次转过“不卖”的念头，“小黑”是家里惟一的耕畜，已经陪伴他们13年了，就像一个家庭成员一样。“小黑”也似有灵性，打死也不走一步。但想起退耕要筹钱整地，白继信最后还是硬起了心肠。“小黑”以1500元卖了出去。
为了退耕的事，头天晚上老两口已经吵了一架：白家一共30亩坡耕地，2003年9月28日，村里召开全体村民大会，榆中县、哈蚬乡的头头脑脑全来了，动员村民“务必响应政策”退耕还林，每亩地退耕之后，国家每年提供200斤粮食，20元现金，而且一补8年。主管农业的副乡长要求，“11月底完成仁和村8000亩退耕任务，完不成的，影响整体验收的要罚款。”
白继信兴冲冲地算了一笔账，如果30亩地退耕，一年就有6000斤粮食，600块钱，“这比种什么都划算。”他开始憧憬，用这笔钱可以修房子，还可以给老伴治病，最大的好处还有把他解放出来打个短工什么的。
白家是村里的贫困户，村子里如今住窑洞的已经不多了，白家是其中一个。
没想到晚上跟老伴商量时，这好事却遭到了反对，老伴竟然认为：“全国那么大，这样的好事，还能轮到咱这穷山沟？”家里的30多亩地是惟一的生存保障，老伴舍不得。
白继信觉得“女人见识短”，他家30亩地，全是连田埂都没有的山坡地，靠天吃饭，广种薄收，去年一共只收了3000斤麦子，亩产100斤。“这是明摆着的好事嘛”，他决定“响应国家政策”。
白家的这些地，被专家称为“坡耕地”，它是甘肃乃至西部水土流失的“首犯”。国家林业局曾公布数据说，“每年流入长江黄河的泥沙20亿吨，其中2／3来自坡地，全国有9100万亩25度以上的坡地急需退耕治理”。
村子里激动的不止是白继信一个人，仁和村340多户1000多人，户均耕地30多亩，几乎全是坡耕地，去年的人均收入仅为800元，退耕还林的消息在村子传开后，简直像炸了窝，大家都抢着报名，和村委会签协议。
村民魏帮中当时还有点担心，“这好事能不能兑现？”在村支书周永桢拍了胸脯、给他看了红头文件后，他才放心下来。
退耕需要树种，可乡上一时拿不出购买树种的钱，当了十几年村干部的周永桢觉得“机不可失”，贫困的仁和村必须抓住这个机遇。他和村主任白兴才商量，干脆贷款买树种，等上面款子一到再补上。干部们雷厉风行，第二天，村长就以村委会的名义到信用社贷了4.5万元，打发人到县上买了杏树、胡条的种苗。
看着村民们热情一浪高过一浪，周永桢当时还很得意，前两年别的乡镇退耕，大家都在观望，今年仁和村终于列入了退耕还林重点，本来他还担心村民反对，看现在这劲头，不亚于农业学大寨那年头。
10月12日，仁和村背面的山上人声鼎沸、热闹非凡，全村的老小都出现在工地上。有人还从村委会里找出一面旧得发白的红旗插在半山腰上。“那场面是承包到户以后再没见过的。”村委会主任白兴才回忆。
由于任务重、时间紧，仁和村好多家忙不过来，大家便商量订个价，让有劳力的人承包。白继信就是在这种情况下卖掉“小黑”，支付了1350元工钱，再说只留下3亩口粮田，耕畜也没有多大用，全村80％的人家都卖掉了耕畜。
提起整地，白仁志是累得最惨的一个。这位40岁的汉子有一把好力气，他用3天时间整完了自家退耕的10亩地，然后就带上妻子，没日没夜的开始承包。钱和粮食的诱惑，对白仁志实在太大了。孩子小、父母年迈、家里缺粮是他最现实的困难，一个多月下来，他竟然整了110亩地。
从整了地之后，村民们就一直在盼上边的通知下来，谁也没想到，今年3月份等来了一个晴天霹雳——县里的通知说，“今年没有退耕指标，平整好的地全部复耕。”
去传达这个通知时，乡政府干部你找我，我推你，没人敢去。乡长哈明星没办法，只好亲自前往，他告诉记者，自己的乡长今年算是到头了，而且“经过这么一折腾，几年的扶贫全泡汤了，一部分农民又得返贫”。
面对纷纷找上门来的村民，村主任白兴才更是有苦说不出来，村里一共退耕8000多亩，几乎涉及了每一户，他觉得无脸面对乡亲们，“找了好多次，上面也没办法，”白兴才只好时不时在外面躲几天。他告诉记者，自己现在焦头烂额，不仅复耕工作难做，自己签字的贷款怎么还，还不知道如何处理。
仁和村是兰州市北部的一个小山村，乡长哈明星告诉记者，政府已经初步估算过，每亩地一退一复，要损失200多元，因为平整后的地破坏了养土，在一两年时间里，“即使你把金子种上，地都不长。”
白继信的老伴当时就气病了，在床上躺了好几天，病好一些后，她和白继信陷入了“冷战”，拒绝做饭。4月16日，记者到村里采访时，白继信领着记者四处参观，站在村庄的高处望过去，周围满眼灰黄的山梁，一圈圈全是挖好的树坑，风吹过时，满天尘土飞扬。
白继信告诉记者，“恨不得找人去拼命，但村上说是乡上的指示，乡上说是县上的指示，而县上说是省里的指示，我找谁去？”
说这话的时候，他蹲在地里，戴顶灰蓝的鸭舌帽，脸上两团风沙吹出的腮红，眼睛里竟然有泪。
“风大吹的，风大吹的。”他对记者说。
两个乡镇的悲喜
回想这一年的时间，马骥觉得自己就像演了一场戏，翻云覆雨之中，自己的命运也因此变幻转折。
2003年3月，马骥走马上任宁远镇镇长，他的前任鲁生贵对退耕还林工作一向不太热心，从2000年试点一直到2002年，全镇一共才退耕8124亩，而相邻的几个乡镇中，有的甚至是整乡推进，少的也退耕1万多亩。
宁远镇一共有耕地10.05万亩，其中坡耕地占了大半，刚获提拔的马骥，迅速地调整了工作重心，在全镇的干部动员大会上，他算了个简单的账，“退耕1万亩什么概念？国家一年拨到咱们镇的钱20万元，粮食200万斤，我们镇里全年的财政收入，也不过70万元。”
马骥决定把“退耕还林”作为一项扶贫工作来抓，其他乡镇这时已经探出路来了：退耕之后，农民不再投入种地成本，补助的钱粮成为净收入，林间还可发展畜草养殖，生态环境也改善了，腾出的劳动力还可以出门打工，一年再增收入两三千元，可谓一举几得。
“全镇30多个干部都动员起来了，”镇干部李文告诉记者，“去年秋季降雨多，全镇的工作重点就是退耕还林，干部们组成工作组，下到村里量线、规划、抓进度、把质量关，干得热火朝天。”
秋季一个月下来，宁远镇一举动员了4000多户农户，退耕1.74万亩，成为所有乡镇中完成面积最多的，可谓成绩斐然。这是马骥心情最舒畅的一段日子，“新官上任三把火”，他烧的这第一把火，看来就先声夺人。
2004年3月，安定区传来的消息，镇得马骥好长时间回不过神来：区里一共只分到退耕指标两万亩，消化上年超标任务6268亩后，剩下的1.3万亩被凤翔等其他4个乡镇瓜分，宁远镇一个指标都没有。
马骥觉得自己被耍了，跑到区政府去讲理：“预安排时，答应给宁远镇..5万亩指标，怎么现在不兑现呢？”不过区政府同样无奈，从国家到省再到市，退耕还林指标大幅削减，“僧多粥少，怎么办？”
事情就这样僵持着，马骥的情绪变得消沉。他知道很多老百姓都在指着他的脊梁骨骂，他也知道今年的“农业税费肯定收不上来”，“即使他们不骂，我也心里不好受啊。”面对采访的记者，马骥一直不抬头，不锈钢的茶杯在手里转来转去，他的办公室左边墙上贴着一封致全区人民的信，信的内容是宣传退耕还林优惠政策，右边墙上是镇领导分工，下面贴着照片和名字，记者注意到，镇长的名字已经全被抠掉了。
去年还感觉自己在仕途上春风得意的马镇长，现在已经心灰意冷，他说，“我也40多岁了，组织上怎么安排都行吧。”
正是看到一个个同僚都焦头烂额，陈天红的心情因此更显复杂，以致难于用一个词来准确描述，幸灾乐祸？不对，兔死狐悲？也不对，陈天红觉得自己是侥幸，想起来又有些后怕。
陈天红是宁远镇旁的杏园乡党委书记，辖下总人口8663人，耕地面积8万亩，在4年的退耕还林中，陈天红一马当先，整乡整流域(李家河流域)推进，并打出了“建设全区生态第一乡”的口号，到去年底，别的乡镇开始如火如荼展开退耕还林时，杏园乡早已完成退耕面积26773亩，鸣金收兵，也因此，在这次的调整之中，杏园乡得以幸免。
对于自己超前一步的眼光，陈书记还是有点得意，他认为自己“抓住了政策机遇，就像炒股票，你不能涨的时候买，跌的时候卖，那不就套牢了？”去年，杏园乡的人均纯收入上升到1392元，这中间，退耕还林功不可没，乡里作过统计，全乡人均退耕3.1亩，人均补助的粮款，折算为年收入403元，占到了全部收入的1／3。
更重要的是，通过3年的生态建设，杏园的环境已经有了一定的改善，领着记者四处参观时，陈书记说起了当地的顺口溜，“荒山秃岭和尚头，林草奇缺水如油，山下布满碱沟沟，一年四季人外流。”现在，这些荒山秃岭在退耕之后，种上了柠条、沙荆、红柳等耐旱植被，陈书记开玩笑说，“和尚头变了癞子头，长头发嘛，估计还得几十年。”
陈书记家在市区，任职杏园乡已经3年了，他对自己做出的成绩十分满意，但不知道能不能给他带来调回市里的机会。
甘肃省的两难困局
宁远镇和杏园乡，都属于定西市管辖。在此次退耕还林调整中，定西是重灾区，市退耕还林办副主任刘青告诉记者，“目前统计上来的数字，去年秋季一共预先整地57.8万亩，结果分下来指标只有6.3万亩，我们当时一下都懵了。”
为什么在上年秋季，就开始第二年的整地造林呢？刘青解答了这个疑问：“甘肃的气候春旱秋雨，大部分降水集中在7、8、9月，而且这时土地的墒情好，植树的成活率高。”
记者后来在北京的采访也印证了这一说法，国家林业局退耕还林办综合处刘青处长说，“造林各地有季节性，国家因此与各省签订责任状时，也有意回避了时间，当年的任务，事实上可以跨年度完成或者提前完成。”
定西市去年完成的退耕指标为64万亩、荒山造林49万亩，两者相加的数字为113万亩，创下历史新高，刘青坦言，“确实没想到，今年的退耕面积一下减了这么多。”
甘肃省退耕还林办主任谢忙义同样对此满腹苦恼：中央今年对退耕还林(退耕还林包括退耕地还林和荒山造林———编者注)作出调整，全国总任务5600万亩，其中退耕地还林1000万亩，下到甘肃的指标只有45万亩。
“今年的指标比去年减少了88.75％，与已完成的整地和造林面积差距很大，”甘肃省省长陆浩在4月2日的全省林业工作动员会上说，“妥善解决这个矛盾，是我们认真贯彻国家宏观调控政策，保护广大农民群众切身利益的重大问题。”
甘肃省已经完成的面积有多少呢？省林业厅的一份情况汇报显示，2003年秋冬季节，全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩，其中退耕地整地、造林374.23万亩(造林230.74万亩，整地未栽143.49万亩)，涉及到14个地市州的86个县。
对于这一数字，谢忙义主任持保留态度，他告诉记者，“这是各地报上来的数字，并不是省里的核实数。”但统计数无疑已经凸现出甘肃的窘境：一是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩将无法兑现补助粮款，二是已整耕地既不能造林，也影响耕种，将直接影响农民收入。
记者在调查中了解到，陇南地区的个别乡镇，已有村干部因无法向农民交代，有的外出打工，有的辞职不干。
对于甘肃的高层领导来说，目前燃眉之急的是两件事，一是向中央争取追加指标，二是组织农户对未栽种的田地复耕，“这就涉及到一大笔钱，”甘肃省政府研究室农村处处长张泽林算了笔账，“140万亩未栽的地，每亩一整一复，损失在40元左右，如果赔偿全省就要拿出0.56亿元。”
如果加上超标的185.74万亩已经造林的耕地，一年的补助粮款折合为36亿元，“两项相加是一个天文数字，”张泽林说，“去年全省财政收入才80多亿元，这几乎占到全省财政收入的一半。”
记者查阅了甘肃省2003年的财政预算执行表，去年是甘肃财收创历史新高的一年，地方财政一共收入86.71亿元，而总支出达300亿元，入不敷出，200多亿元的缺口靠中央财政的转移支付。
靠地方财政来埋单，无疑不太现实，但对这些超标的面积，要中央追加指标，谢忙义心里更没底，一个显而易见的逻辑是，在国家并未下达指标的前提下，甘肃的大面积退耕，无疑是“先斩后奏”，尽管往年国家在11月底下达指标，今年却延到3月19日。谢忙义告诉记者，“国家作出调整肯定有宏观上的原因，再说，各省都在打报告呢，这个口子怎么开？”
甘肃省林业厅、财政厅、农业厅等部门，都已分别向主管部门递交报告，甘肃省政府一位官员透露，“已经送上去的报告十多个了，”记者在甘肃采访时，该省的一个专题小组，又已经飞赴北京向国务院汇报。
与此同时，甘肃省省长陆浩在一次讲话中，已经明确要求，“严格执行国家计划，对已退耕还林，今年无法纳入国家计划的面积，在今后逐年纳入，予以兑现政策，在未全部列入计划前，任何地方都不得增加面积，对已整地尚未造林的耕地，要研究政策，采取措施尽可能复耕，千方百计做好群众的思想工作。”
记者获得的最新消息是，国家林业局已经派出调查组前往甘肃，并承诺“根据实际情况追加一定的指标”，甘肃省也已决定对复耕地进行补偿，甘肃省政府一位官员透露，“补偿标准还没最后敲定。”
退耕还林政策的进退之道
在国家林业局提供给本报的资料中，对于这次退耕还林的政策调整，国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。
周生贤在今年3月19日的讲话中说，“根据中咨公司中期评估意见，以及我局和西部办、发改委、财政部、粮食局等有关部门的调研结果，退耕还林必须在继续推进的基础上，进行适当调整，把握好规模、节奏和力度。”
“怎么理解适时性和结构性？”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说，“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。”
耕地的压力
“近年全国粮食减产幅度很大，”国务院一位研究人士告诉记者，“粮食安全是国家稳定的基础，不能不引起高度的重视。”
从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪：我国去年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间，不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。
这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来，进入4月，胡锦涛、温家宝频频入访农家，鼓励农民种粮，并承诺以“不低于0.7元／斤的保护价收购”。
与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部今年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为，建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素，在此背景下，从去年下半年开始，全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕，强行收回了不少未经审批的建设用地。
也正是在此背景下，退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野，“退耕还林是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析，“此前决策的基础是认为粮食太多了，现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。”
国家林业局提供给本报的数据显示，退耕还林工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注：中央政府以0.7元／斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。
刘爱民博士认为，“尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。”
国务院一位研究人士也透露，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50％以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。
但毫无疑问，在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下，粮食安全又日益成为社会关注的焦点时，就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了，大家的神经就很紧张，”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为，“只要上升到国家安全的高度，决策就带有了很大的政治性。”
卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题，学术界尚存争议，“而担心粮价上涨会导致通货膨胀，也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终，根源正在于以行政手段替代市场功能。
事实上，卢锋认为，越来越多的迹象表明，新一届中央政府正致力于宏观调控，给中国过热的经济降温，在这一轮攸关大局的调控中，农业首先要起到基础的稳定作用，而真正的主战场在钢铁、房地产等领域，退耕还林政策调整，仅仅是一个侧面。
利益驱动的国家行动
如果分析退耕还林政策的整个历程，国家意志在其中所起的作用，一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为，政策的实施过程中，存在复杂的利益博弈，而这些博弈，反过来又导致了政策的变化。
梳理“退耕还林”的历史，这个词见诸新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中，第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。
此后，退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次，但真正转化为国家行动，却是在1998年，在经历长江流域的特大洪水后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省后，首次提出了退耕还林的16字方针。
“这一政策的最大特点，就是将利益机制和市场法则，导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者，“以往的生态改造，为什么总是雷声大雨点小，就在于以政治动员为主，没有解决利益机制的问题。”
在生态治理方面，定西无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态恶化之苦的地区，清朝名臣左宗棠任甘陕总督时，就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后，周恩来总理在看到定西人生活的状况时，不禁潸然泪下。
定西县志中的记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。
对于定西是否存在过“林草丰美”的时代，兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑，但近代人口膨胀导致大面积开荒，无疑是生态恶化的主因，“人多就要吃饭，要粮就要开荒，”在王刚眼里，“粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。”
“根据联合国专家的测算，定西的生态和环境承载力，最多16人／平方公里，而现在，一平方公里147人，超过了10倍，”那位基层干部告诉记者，“773万亩耕地，坡耕地就占667万亩，不解决谁来养活自己的矛盾，生态改造事实上就陷入了死循环。”
“国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，”那位基层干部认为，“这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。”
被争夺的指标
但利益无疑是把双刃剑，一方面，各省在退耕还林工作中，表现出从所未有的热情，以甘肃为例，1999年—2003年，累计完成退耕还林建设任务1445万亩，累计获得国家投入31.12亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。
国家林业局提供的资料显示，1999年，退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，而到2002年正式启动时，范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。
国务院一位研究人士认为，“退耕还林的主要目的，是针对西部的生态改造，但在范围不断扩大之后，就成了一块‘唐僧肉’，既无法突出重点，面积却越来越大，中央财政的负担也越来越重，所以采取措施调整也就势在必行了。”
对于甘肃超标建设的状况，这位人士认为同样存在利益的博弈，“每一级政府事实上都在超标建设，以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现，例如宁远镇预安排指标1.5万亩，各村后来实际共完成1.7万亩，定西市的预定指标42万亩，实际各区县完成57万亩。
在层层以“既成事实”为理由，要求上级政府“开口子”时，既要保证政令的权威，又要体恤黎民的疾苦，还要考虑政策的连续性，避免一刀切，或许，这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。
对于整个政策的流变过程，中科院的刘爱民博士认为，其中体现出现有行政系统的鲜明特点，“值得作为案例来进行深层分析”。甘肃榆中县贡井乡大坪村村民白富民家去年整了6亩地用于退耕还林，现在却只有空空的树坑
退耕还林政策调整甘肃
320万亩农田遭遇退耕难题
仁和村心事
仁和村村民白继信的财产原本包括一台17寸的黑白电视机、两千斤粮食，另外还有一头骡子“小黑”，桌上那部电话从不往外打，只用来接听在新疆当兵的儿子来电。
那天早上牵着“小黑”出门时，老伴哭了，抓着缰绳死活不松手，白继信只好硬抢过来。在路上，他越走越慢，几次转过“不卖”的念头，“小黑”是家里惟一的耕畜，已经陪伴他们13年了，就像一个家庭成员一样。“小黑”也似有灵性，打死也不走一步。但想起退耕要筹钱整地，白继信最后还是硬起了心肠。“小黑”以1500元卖了出去。
为了退耕的事，头天晚上老两口已经吵了一架：白家一共30亩坡耕地，2003年9月28日，村里召开全体村民大会，榆中县、哈蚬乡的头头脑脑全来了，动员村民“务必响应政策”退耕还林，每亩地退耕之后，国家每年提供200斤粮食，20元现金，而且一补8年。主管农业的副乡长要求，“11月底完成仁和村8000亩退耕任务，完不成的，影响整体验收的要罚款。”
白继信兴冲冲地算了一笔账，如果30亩地退耕，一年就有6000斤粮食，600块钱，“这比种什么都划算。”他开始憧憬，用这笔钱可以修房子，还可以给老伴治病，最大的好处还有把他解放出来打个短工什么的。
白家是村里的贫困户，村子里如今住窑洞的已经不多了，白家是其中一个。
没想到晚上跟老伴商量时，这好事却遭到了反对，老伴竟然认为：“全国那么大，这样的好事，还能轮到咱这穷山沟？”家里的30多亩地是惟一的生存保障，老伴舍不得。
白继信觉得“女人见识短”，他家30亩地，全是连田埂都没有的山坡地，靠天吃饭，广种薄收，去年一共只收了3000斤麦子，亩产100斤。“这是明摆着的好事嘛”，他决定“响应国家政策”。
白家的这些地，被专家称为“坡耕地”，它是甘肃乃至西部水土流失的“首犯”。国家林业局曾公布数据说，“每年流入长江黄河的泥沙20亿吨，其中2／3来自坡地，全国有9100万亩25度以上的坡地急需退耕治理”。
村子里激动的不止是白继信一个人，仁和村340多户1000多人，户均耕地30多亩，几乎全是坡耕地，去年的人均收入仅为800元，退耕还林的消息在村子传开后，简直像炸了窝，大家都抢着报名，和村委会签协议。
村民魏帮中当时还有点担心，“这好事能不能兑现？”在村支书周永桢拍了胸脯、给他看了红头文件后，他才放心下来。
退耕需要树种，可乡上一时拿不出购买树种的钱，当了十几年村干部的周永桢觉得“机不可失”，贫困的仁和村必须抓住这个机遇。他和村主任白兴才商量，干脆贷款买树种，等上面款子一到再补上。干部们雷厉风行，第二天，村长就以村委会的名义到信用社贷了4.5万元，打发人到县上买了杏树、胡条的种苗。
看着村民们热情一浪高过一浪，周永桢当时还很得意，前两年别的乡镇退耕，大家都在观望，今年仁和村终于列入了退耕还林重点，本来他还担心村民反对，看现在这劲头，不亚于农业学大寨那年头。
10月12日，仁和村背面的山上人声鼎沸、热闹非凡，全村的老小都出现在工地上。有人还从村委会里找出一面旧得发白的红旗插在半山腰上。“那场面是承包到户以后再没见过的。”村委会主任白兴才回忆。
由于任务重、时间紧，仁和村好多家忙不过来，大家便商量订个价，让有劳力的人承包。白继信就是在这种情况下卖掉“小黑”，支付了1350元工钱，再说只留下3亩口粮田，耕畜也没有多大用，全村80％的人家都卖掉了耕畜。
提起整地，白仁志是累得最惨的一个。这位40岁的汉子有一把好力气，他用3天时间整完了自家退耕的10亩地，然后就带上妻子，没日没夜的开始承包。钱和粮食的诱惑，对白仁志实在太大了。孩子小、父母年迈、家里缺粮是他最现实的困难，一个多月下来，他竟然整了110亩地。
从整了地之后，村民们就一直在盼上边的通知下来，谁也没想到，今年3月份等来了一个晴天霹雳——县里的通知说，“今年没有退耕指标，平整好的地全部复耕。”
去传达这个通知时，乡政府干部你找我，我推你，没人敢去。乡长哈明星没办法，只好亲自前往，他告诉记者，自己的乡长今年算是到头了，而且“经过这么一折腾，几年的扶贫全泡汤了，一部分农民又得返贫”。
面对纷纷找上门来的村民，村主任白兴才更是有苦说不出来，村里一共退耕8000多亩，几乎涉及了每一户，他觉得无脸面对乡亲们，“找了好多次，上面也没办法，”白兴才只好时不时在外面躲几天。他告诉记者，自己现在焦头烂额，不仅复耕工作难做，自己签字的贷款怎么还，还不知道如何处理。
仁和村是兰州市北部的一个小山村，乡长哈明星告诉记者，政府已经初步估算过，每亩地一退一复，要损失200多元，因为平整后的地破坏了养土，在一两年时间里，“即使你把金子种上，地都不长。”
白继信的老伴当时就气病了，在床上躺了好几天，病好一些后，她和白继信陷入了“冷战”，拒绝做饭。4月16日，记者到村里采访时，白继信领着记者四处参观，站在村庄的高处望过去，周围满眼灰黄的山梁，一圈圈全是挖好的树坑，风吹过时，满天尘土飞扬。
白继信告诉记者，“恨不得找人去拼命，但村上说是乡上的指示，乡上说是县上的指示，而县上说是省里的指示，我找谁去？”
说这话的时候，他蹲在地里，戴顶灰蓝的鸭舌帽，脸上两团风沙吹出的腮红，眼睛里竟然有泪。
“风大吹的，风大吹的。”他对记者说。
两个乡镇的悲喜
回想这一年的时间，马骥觉得自己就像演了一场戏，翻云覆雨之中，自己的命运也因此变幻转折。
2003年3月，马骥走马上任宁远镇镇长，他的前任鲁生贵对退耕还林工作一向不太热心，从2000年试点一直到2002年，全镇一共才退耕8124亩，而相邻的几个乡镇中，有的甚至是整乡推进，少的也退耕1万多亩。
宁远镇一共有耕地10.05万亩，其中坡耕地占了大半，刚获提拔的马骥，迅速地调整了工作重心，在全镇的干部动员大会上，他算了个简单的账，“退耕1万亩什么概念？国家一年拨到咱们镇的钱20万元，粮食200万斤，我们镇里全年的财政收入，也不过70万元。”
马骥决定把“退耕还林”作为一项扶贫工作来抓，其他乡镇这时已经探出路来了：退耕之后，农民不再投入种地成本，补助的钱粮成为净收入，林间还可发展畜草养殖，生态环境也改善了，腾出的劳动力还可以出门打工，一年再增收入两三千元，可谓一举几得。
“全镇30多个干部都动员起来了，”镇干部李文告诉记者，“去年秋季降雨多，全镇的工作重点就是退耕还林，干部们组成工作组，下到村里量线、规划、抓进度、把质量关，干得热火朝天。”
秋季一个月下来，宁远镇一举动员了4000多户农户，退耕1.74万亩，成为所有乡镇中完成面积最多的，可谓成绩斐然。这是马骥心情最舒畅的一段日子，“新官上任三把火”，他烧的这第一把火，看来就先声夺人。
2004年3月，安定区传来的消息，镇得马骥好长时间回不过神来：区里一共只分到退耕指标两万亩，消化上年超标任务6268亩后，剩下的1.3万亩被凤翔等其他4个乡镇瓜分，宁远镇一个指标都没有。
马骥觉得自己被耍了，跑到区政府去讲理：“预安排时，答应给宁远镇..5万亩指标，怎么现在不兑现呢？”不过区政府同样无奈，从国家到省再到市，退耕还林指标大幅削减，“僧多粥少，怎么办？”
事情就这样僵持着，马骥的情绪变得消沉。他知道很多老百姓都在指着他的脊梁骨骂，他也知道今年的“农业税费肯定收不上来”，“即使他们不骂，我也心里不好受啊。”面对采访的记者，马骥一直不抬头，不锈钢的茶杯在手里转来转去，他的办公室左边墙上贴着一封致全区人民的信，信的内容是宣传退耕还林优惠政策，右边墙上是镇领导分工，下面贴着照片和名字，记者注意到，镇长的名字已经全被抠掉了。
去年还感觉自己在仕途上春风得意的马镇长，现在已经心灰意冷，他说，“我也40多岁了，组织上怎么安排都行吧。”
正是看到一个个同僚都焦头烂额，陈天红的心情因此更显复杂，以致难于用一个词来准确描述，幸灾乐祸？不对，兔死狐悲？也不对，陈天红觉得自己是侥幸，想起来又有些后怕。
陈天红是宁远镇旁的杏园乡党委书记，辖下总人口8663人，耕地面积8万亩，在4年的退耕还林中，陈天红一马当先，整乡整流域(李家河流域)推进，并打出了“建设全区生态第一乡”的口号，到去年底，别的乡镇开始如火如荼展开退耕还林时，杏园乡早已完成退耕面积26773亩，鸣金收兵，也因此，在这次的调整之中，杏园乡得以幸免。
对于自己超前一步的眼光，陈书记还是有点得意，他认为自己“抓住了政策机遇，就像炒股票，你不能涨的时候买，跌的时候卖，那不就套牢了？”去年，杏园乡的人均纯收入上升到1392元，这中间，退耕还林功不可没，乡里作过统计，全乡人均退耕3.1亩，人均补助的粮款，折算为年收入403元，占到了全部收入的1／3。
更重要的是，通过3年的生态建设，杏园的环境已经有了一定的改善，领着记者四处参观时，陈书记说起了当地的顺口溜，“荒山秃岭和尚头，林草奇缺水如油，山下布满碱沟沟，一年四季人外流。”现在，这些荒山秃岭在退耕之后，种上了柠条、沙荆、红柳等耐旱植被，陈书记开玩笑说，“和尚头变了癞子头，长头发嘛，估计还得几十年。”
陈书记家在市区，任职杏园乡已经3年了，他对自己做出的成绩十分满意，但不知道能不能给他带来调回市里的机会。
甘肃省的两难困局
宁远镇和杏园乡，都属于定西市管辖。在此次退耕还林调整中，定西是重灾区，市退耕还林办副主任刘青告诉记者，“目前统计上来的数字，去年秋季一共预先整地57.8万亩，结果分下来指标只有6.3万亩，我们当时一下都懵了。”
为什么在上年秋季，就开始第二年的整地造林呢？刘青解答了这个疑问：“甘肃的气候春旱秋雨，大部分降水集中在7、8、9月，而且这时土地的墒情好，植树的成活率高。”
记者后来在北京的采访也印证了这一说法，国家林业局退耕还林办综合处刘青处长说，“造林各地有季节性，国家因此与各省签订责任状时，也有意回避了时间，当年的任务，事实上可以跨年度完成或者提前完成。”
定西市去年完成的退耕指标为64万亩、荒山造林49万亩，两者相加的数字为113万亩，创下历史新高，刘青坦言，“确实没想到，今年的退耕面积一下减了这么多。”
甘肃省退耕还林办主任谢忙义同样对此满腹苦恼：中央今年对退耕还林(退耕还林包括退耕地还林和荒山造林———编者注)作出调整，全国总任务5600万亩，其中退耕地还林1000万亩，下到甘肃的指标只有45万亩。
“今年的指标比去年减少了88.75％，与已完成的整地和造林面积差距很大，”甘肃省省长陆浩在4月2日的全省林业工作动员会上说，“妥善解决这个矛盾，是我们认真贯彻国家宏观调控政策，保护广大农民群众切身利益的重大问题。”
甘肃省已经完成的面积有多少呢？省林业厅的一份情况汇报显示，2003年秋冬季节，全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩，其中退耕地整地、造林374.23万亩(造林230.74万亩，整地未栽143.49万亩)，涉及到14个地市州的86个县。
对于这一数字，谢忙义主任持保留态度，他告诉记者，“这是各地报上来的数字，并不是省里的核实数。”但统计数无疑已经凸现出甘肃的窘境：一是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩将无法兑现补助粮款，二是已整耕地既不能造林，也影响耕种，将直接影响农民收入。
记者在调查中了解到，陇南地区的个别乡镇，已有村干部因无法向农民交代，有的外出打工，有的辞职不干。
对于甘肃的高层领导来说，目前燃眉之急的是两件事，一是向中央争取追加指标，二是组织农户对未栽种的田地复耕，“这就涉及到一大笔钱，”甘肃省政府研究室农村处处长张泽林算了笔账，“140万亩未栽的地，每亩一整一复，损失在40元左右，如果赔偿全省就要拿出0.56亿元。”
如果加上超标的185.74万亩已经造林的耕地，一年的补助粮款折合为36亿元，“两项相加是一个天文数字，”张泽林说，“去年全省财政收入才80多亿元，这几乎占到全省财政收入的一半。”
记者查阅了甘肃省2003年的财政预算执行表，去年是甘肃财收创历史新高的一年，地方财政一共收入86.71亿元，而总支出达300亿元，入不敷出，200多亿元的缺口靠中央财政的转移支付。
靠地方财政来埋单，无疑不太现实，但对这些超标的面积，要中央追加指标，谢忙义心里更没底，一个显而易见的逻辑是，在国家并未下达指标的前提下，甘肃的大面积退耕，无疑是“先斩后奏”，尽管往年国家在11月底下达指标，今年却延到3月19日。谢忙义告诉记者，“国家作出调整肯定有宏观上的原因，再说，各省都在打报告呢，这个口子怎么开？”
甘肃省林业厅、财政厅、农业厅等部门，都已分别向主管部门递交报告，甘肃省政府一位官员透露，“已经送上去的报告十多个了，”记者在甘肃采访时，该省的一个专题小组，又已经飞赴北京向国务院汇报。
与此同时，甘肃省省长陆浩在一次讲话中，已经明确要求，“严格执行国家计划，对已退耕还林，今年无法纳入国家计划的面积，在今后逐年纳入，予以兑现政策，在未全部列入计划前，任何地方都不得增加面积，对已整地尚未造林的耕地，要研究政策，采取措施尽可能复耕，千方百计做好群众的思想工作。”
记者获得的最新消息是，国家林业局已经派出调查组前往甘肃，并承诺“根据实际情况追加一定的指标”，甘肃省也已决定对复耕地进行补偿，甘肃省政府一位官员透露，“补偿标准还没最后敲定。”
退耕还林政策的进退之道
在国家林业局提供给本报的资料中，对于这次退耕还林的政策调整，国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。
周生贤在今年3月19日的讲话中说，“根据中咨公司中期评估意见，以及我局和西部办、发改委、财政部、粮食局等有关部门的调研结果，退耕还林必须在继续推进的基础上，进行适当调整，把握好规模、节奏和力度。”
“怎么理解适时性和结构性？”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说，“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。”
耕地的压力
“近年全国粮食减产幅度很大，”国务院一位研究人士告诉记者，“粮食安全是国家稳定的基础，不能不引起高度的重视。”
从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪：我国去年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间，不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。
这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来，进入4月，胡锦涛、温家宝频频入访农家，鼓励农民种粮，并承诺以“不低于0.7元／斤的保护价收购”。
与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部今年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为，建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素，在此背景下，从去年下半年开始，全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕，强行收回了不少未经审批的建设用地。
也正是在此背景下，退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野，“退耕还林是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析，“此前决策的基础是认为粮食太多了，现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。”
国家林业局提供给本报的数据显示，退耕还林工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注：中央政府以0.7元／斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。
刘爱民博士认为，“尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。”
国务院一位研究人士也透露，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50％以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。
但毫无疑问，在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下，粮食安全又日益成为社会关注的焦点时，就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了，大家的神经就很紧张，”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为，“只要上升到国家安全的高度，决策就带有了很大的政治性。”
卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题，学术界尚存争议，“而担心粮价上涨会导致通货膨胀，也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终，根源正在于以行政手段替代市场功能。
事实上，卢锋认为，越来越多的迹象表明，新一届中央政府正致力于宏观调控，给中国过热的经济降温，在这一轮攸关大局的调控中，农业首先要起到基础的稳定作用，而真正的主战场在钢铁、房地产等领域，退耕还林政策调整，仅仅是一个侧面。
利益驱动的国家行动
如果分析退耕还林政策的整个历程，国家意志在其中所起的作用，一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为，政策的实施过程中，存在复杂的利益博弈，而这些博弈，反过来又导致了政策的变化。
梳理“退耕还林”的历史，这个词见诸新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中，第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。
此后，退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次，但真正转化为国家行动，却是在1998年，在经历长江流域的特大洪水后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省后，首次提出了退耕还林的16字方针。
“这一政策的最大特点，就是将利益机制和市场法则，导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者，“以往的生态改造，为什么总是雷声大雨点小，就在于以政治动员为主，没有解决利益机制的问题。”
在生态治理方面，定西无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态恶化之苦的地区，清朝名臣左宗棠任甘陕总督时，就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后，周恩来总理在看到定西人生活的状况时，不禁潸然泪下。
定西县志中的记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。
对于定西是否存在过“林草丰美”的时代，兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑，但近代人口膨胀导致大面积开荒，无疑是生态恶化的主因，“人多就要吃饭，要粮就要开荒，”在王刚眼里，“粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。”
“根据联合国专家的测算，定西的生态和环境承载力，最多16人／平方公里，而现在，一平方公里147人，超过了10倍，”那位基层干部告诉记者，“773万亩耕地，坡耕地就占667万亩，不解决谁来养活自己的矛盾，生态改造事实上就陷入了死循环。”
“国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，”那位基层干部认为，“这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。”
被争夺的指标
但利益无疑是把双刃剑，一方面，各省在退耕还林工作中，表现出从所未有的热情，以甘肃为例，1999年—2003年，累计完成退耕还林建设任务1445万亩，累计获得国家投入31.12亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。
国家林业局提供的资料显示，1999年，退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，而到2002年正式启动时，范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。
国务院一位研究人士认为，“退耕还林的主要目的，是针对西部的生态改造，但在范围不断扩大之后，就成了一块‘唐僧肉’，既无法突出重点，面积却越来越大，中央财政的负担也越来越重，所以采取措施调整也就势在必行了。”
对于甘肃超标建设的状况，这位人士认为同样存在利益的博弈，“每一级政府事实上都在超标建设，以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现，例如宁远镇预安排指标1.5万亩，各村后来实际共完成1.7万亩，定西市的预定指标42万亩，实际各区县完成57万亩。
在层层以“既成事实”为理由，要求上级政府“开口子”时，既要保证政令的权威，又要体恤黎民的疾苦，还要考虑政策的连续性，避免一刀切，或许，这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。
对于整个政策的流变过程，中科院的刘爱民博士认为，其中体现出现有行政系统的鲜明特点，“值得作为案例来进行深层分析”。
顶！
这文章纯粹一白C写的一点不了解中国农业状况
粮食不是全由土地产生的 而是劳动力
粮食不是全由土地产生的 而是劳动力
主要要找到林地和耕地面积之间一个最优的平衡点
如果领导不是谋政绩工程而是踏踏实实的搞好退耕还林，实在是民族之大幸。