超级军网中共与人大关系的新局
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/28 10:20:42
《联合早报》
http://www.zaobao.com.sg/yl/yl003_050303.html
周兆呈
中共与中国全国人大关系已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。作者认为，对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标；退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
随着第十届中国全国人大在今天开幕，围绕人大地位和改革的言论开始多了起来，舆论也不时传出诸如设专职常委、设专职人大代表之类的倡议和呼声。新华社还专门发出通讯，赞扬人大的“橡皮图章”硬起来了。人大能够硬起来，当然是中共高层的决策结果。比如，全国人大拟设专职常委，中共十六大的报告中“优化常委会组成人员的结构”，已经为这一改革埋下了伏笔。
实际上，这一计划在中共政治改革的计划中酝酿良久，早在1987年的中共十三大时，就已经提出“加强全国人大特别是常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。但这一提法在十四大和十五大都悄无声息，可见人大改革的难度。
人大制度的改革及其地位消长其实相当微妙，长久以来的橡皮图章，如果真的硬起来了，对中共、对政府以及国家制度会产生怎样的改变和影响，都是值得关注的。
通过人大实现党的意志
最近一段时间以来，围绕中共与人大关系，已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。这一政党与议会关系的新模式，先自基层市县一级起，自此次全国人大召开前，已经形成气候，显然是中国高层的一种既定政策。根据笔者统计，目前中国30个省、直辖市和自治区，已经有22个由当地的书记一把手兼任人大主任，八个暂未实行此政策的包括北京、上海、天津以及西藏、新疆等地。市县基层则更是大多数由书记兼任人大主任。
中国传统的地方四套班子（党委、政府、人大、政协）领导，如今由一人兼任两个职务，结果会弱化人大的监督权，还是提高人大的地位？
耐人寻味的是，对于这一新的制度，中国并没有大张旗鼓地讨论或是明确地作为政策方针进行公开宣布，而是作为一种内部政策，静悄悄地加以执行。按如今大规模地在全国实施的情况来看，这已经形成一种体制。而对这种新体制，却没有进行理论和媒体上的造势，这与中国以往的做法有些不同。
对这种新政策，中共官员内部存在不同的解读结果。就笔者所知，持正面评价的观点认为，党委书记兼任人大主任，有利于加强人大力量。执政党借此确立法理地位，通过人大实现党的意志。人大主任因挂党委书记之名，而成为行政区域的第一把手；此外，这也符合机构精简的原则，如果各级党委书记都兼任人大主任，全国至少可以精简上万个级别相对较高的公务人员。
持负面看法的则认为，党和人大一体化，整个监督机制都会变质。而且书记是行政区域内第一把手，时间和精力有限，无法专注人大工作，反而削弱人大力量。人事任免更全面集中在党委，人大无法行使职权。
“党政分开”的改革目标
那么，由党委书记兼任人大主任，是中共开放政治体制改革的一种摸索和尝试，还是要进一步强化地方党委对人大的控制和领导？
分析这个问题，必须注意到两个背景。
一是中国的政治制度一直是党领导一切，坚持共产党的领导是一切改革之本，任何政治、经济改革都不能触动这一原则，由中共自己推动的改革更不会违背这一原则。因此，要分析人大改革，也不能脱离这一背景，人大的橡皮章若是真的硬起来了，那也是要在中共的领导下才会出现的局面。
另外一个需要注意的背景就是中国“党政分开”的改革目标。“党政分开”是邓小平首先提出的，1987年，赵紫阳在中共十三大的报告中将党政分开列为政治体制改革的重点。但在1989年以后，党政分开的改革在实践上发生了变化，“党政分开”也淡出官方舆论，似乎停滞下来。有不少学者开始把研究重点从“党与政府”的关系转向“党与人大”关系，并认为这有可能为理顺党政关系开辟新的视野。
如果把党与人大关系的改革与中共十六大和这次全国人大联系起来，我们也可以发现相关联的地方，并据此对中共的政改思路进行一些分析。
每次换届的全国人大会议之前，中共中央都会召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大。比较今年2月26日的中共十六届二中全会和五年前的十五届二中全会公报内容，两者都提及了国务院机构改革方案，称“机构改革是政治体制改革的重要内容”。但在今年的公报中，又加入了新内容，为“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容”。“行政管理体制的改革”在江泽民的十六大报告中就已经提及。其关键是进一步转变政府职能，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变等等。
人大改革是民心所向
政府职能转变了，中共对政府的管理方式也要相应转变，由党委书记兼任人大主任就是一种新的方式，而且既有眼前可见的利益，又有长期改革的尝试和基础。就短期效果来说，党委可以确保人事、政策不会在人大受阻。媒体这段时间不断报道的人大代表“犯上”，否决组织部提名的人选等，实非执政党所乐见。但是中共也越来越需要人大提供民意的支持和对官员的监督，避免官员滥权腐化，反而成为执政党的痛处。因此，党委书记兼任人大主任后，可以确保党的意志在人大实现。同时，要使政府由权力政府成为责任政府，行政管理体制改革获得成功，党对政府的意志通过人大来实现监督、推动，既合乎法理，也是未来改革方向的选项之一。
人大改革是民心所向，因此中国一定要在人大制度、人员组成和机构功能上有所为，加强人大的权威和实际力量。但若人大因此成为“脱缰之马”，反而给地方党委的政策和意志造成阻碍，这也是中共担心的问题。如何处理这一放一收之间的分寸，没有现成的理论可循，只能“摸着石头过河”，由党委书记兼任人大主任，所引起的正反两方面意见，正是需要在实践中去寻找答案的。对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标。退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
因此，对人大的改革，外界应有实际的期望。目前来看，一是人大在逐渐恢复宪法所规定的实际地位，中国政治机构的排名正开始真正形成党、人大、政府、政协的体系。以最高层来说，以往中共党内排名是总书记、总理、人大委员长。但在九届全国人大时，由总理一职转任人大委员长的李鹏，排名仍在朱镕基之前，引起不少议论。或许正因为此，李鹏在委员长任内，才可以大力推动立法和监督，树立起良好的口碑。而此次全国人大即将选出的新领导，如果媒体所预测的吴邦国任人大委员长、温家宝任总理成为现实，由于吴邦国党内排名在温家宝之前，则或可证明中共高层真正开始确立人大高于政府的原则，这一原则也由于地方的党领导兼任人大主任而在省市县都能得到贯彻。人们不妨拭目以待。
但还得认识到，人大再硬，还得完全接受中共的领导，必须为中共的意志服务。《人民日报》在月前发表北京大学教授肖蔚云的文章《社会主义政治文明建设的主要内容》，再次强调“按照党总揽全局、协调各方的原则，支持人大、政府和政协履行职能，依照法律规定的民主程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”，在两会召开在即时发表这样的文章，是一种明确的提醒。
党委书记兼任人大主任可以更直接地确保上述原则的实现，但这会不会形成新的独断专行，造成地方官员的权力膨胀，就得看实践的检验了，或许这也是中国还保留了8个地方没有让书记兼任人大主任的部分原因吧。
·作者是《联合早报》执行级新闻编辑《联合早报》
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周兆呈
中共与中国全国人大关系已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。作者认为，对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标；退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
随着第十届中国全国人大在今天开幕，围绕人大地位和改革的言论开始多了起来，舆论也不时传出诸如设专职常委、设专职人大代表之类的倡议和呼声。新华社还专门发出通讯，赞扬人大的“橡皮图章”硬起来了。人大能够硬起来，当然是中共高层的决策结果。比如，全国人大拟设专职常委，中共十六大的报告中“优化常委会组成人员的结构”，已经为这一改革埋下了伏笔。
实际上，这一计划在中共政治改革的计划中酝酿良久，早在1987年的中共十三大时，就已经提出“加强全国人大特别是常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。但这一提法在十四大和十五大都悄无声息，可见人大改革的难度。
人大制度的改革及其地位消长其实相当微妙，长久以来的橡皮图章，如果真的硬起来了，对中共、对政府以及国家制度会产生怎样的改变和影响，都是值得关注的。
通过人大实现党的意志
最近一段时间以来，围绕中共与人大关系，已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。这一政党与议会关系的新模式，先自基层市县一级起，自此次全国人大召开前，已经形成气候，显然是中国高层的一种既定政策。根据笔者统计，目前中国30个省、直辖市和自治区，已经有22个由当地的书记一把手兼任人大主任，八个暂未实行此政策的包括北京、上海、天津以及西藏、新疆等地。市县基层则更是大多数由书记兼任人大主任。
中国传统的地方四套班子（党委、政府、人大、政协）领导，如今由一人兼任两个职务，结果会弱化人大的监督权，还是提高人大的地位？
耐人寻味的是，对于这一新的制度，中国并没有大张旗鼓地讨论或是明确地作为政策方针进行公开宣布，而是作为一种内部政策，静悄悄地加以执行。按如今大规模地在全国实施的情况来看，这已经形成一种体制。而对这种新体制，却没有进行理论和媒体上的造势，这与中国以往的做法有些不同。
对这种新政策，中共官员内部存在不同的解读结果。就笔者所知，持正面评价的观点认为，党委书记兼任人大主任，有利于加强人大力量。执政党借此确立法理地位，通过人大实现党的意志。人大主任因挂党委书记之名，而成为行政区域的第一把手；此外，这也符合机构精简的原则，如果各级党委书记都兼任人大主任，全国至少可以精简上万个级别相对较高的公务人员。
持负面看法的则认为，党和人大一体化，整个监督机制都会变质。而且书记是行政区域内第一把手，时间和精力有限，无法专注人大工作，反而削弱人大力量。人事任免更全面集中在党委，人大无法行使职权。
“党政分开”的改革目标
那么，由党委书记兼任人大主任，是中共开放政治体制改革的一种摸索和尝试，还是要进一步强化地方党委对人大的控制和领导？
分析这个问题，必须注意到两个背景。
一是中国的政治制度一直是党领导一切，坚持共产党的领导是一切改革之本，任何政治、经济改革都不能触动这一原则，由中共自己推动的改革更不会违背这一原则。因此，要分析人大改革，也不能脱离这一背景，人大的橡皮章若是真的硬起来了，那也是要在中共的领导下才会出现的局面。
另外一个需要注意的背景就是中国“党政分开”的改革目标。“党政分开”是邓小平首先提出的，1987年，赵紫阳在中共十三大的报告中将党政分开列为政治体制改革的重点。但在1989年以后，党政分开的改革在实践上发生了变化，“党政分开”也淡出官方舆论，似乎停滞下来。有不少学者开始把研究重点从“党与政府”的关系转向“党与人大”关系，并认为这有可能为理顺党政关系开辟新的视野。
如果把党与人大关系的改革与中共十六大和这次全国人大联系起来，我们也可以发现相关联的地方，并据此对中共的政改思路进行一些分析。
每次换届的全国人大会议之前，中共中央都会召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大。比较今年2月26日的中共十六届二中全会和五年前的十五届二中全会公报内容，两者都提及了国务院机构改革方案，称“机构改革是政治体制改革的重要内容”。但在今年的公报中，又加入了新内容，为“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容”。“行政管理体制的改革”在江泽民的十六大报告中就已经提及。其关键是进一步转变政府职能，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变等等。
人大改革是民心所向
政府职能转变了，中共对政府的管理方式也要相应转变，由党委书记兼任人大主任就是一种新的方式，而且既有眼前可见的利益，又有长期改革的尝试和基础。就短期效果来说，党委可以确保人事、政策不会在人大受阻。媒体这段时间不断报道的人大代表“犯上”，否决组织部提名的人选等，实非执政党所乐见。但是中共也越来越需要人大提供民意的支持和对官员的监督，避免官员滥权腐化，反而成为执政党的痛处。因此，党委书记兼任人大主任后，可以确保党的意志在人大实现。同时，要使政府由权力政府成为责任政府，行政管理体制改革获得成功，党对政府的意志通过人大来实现监督、推动，既合乎法理，也是未来改革方向的选项之一。
人大改革是民心所向，因此中国一定要在人大制度、人员组成和机构功能上有所为，加强人大的权威和实际力量。但若人大因此成为“脱缰之马”，反而给地方党委的政策和意志造成阻碍，这也是中共担心的问题。如何处理这一放一收之间的分寸，没有现成的理论可循，只能“摸着石头过河”，由党委书记兼任人大主任，所引起的正反两方面意见，正是需要在实践中去寻找答案的。对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标。退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
因此，对人大的改革，外界应有实际的期望。目前来看，一是人大在逐渐恢复宪法所规定的实际地位，中国政治机构的排名正开始真正形成党、人大、政府、政协的体系。以最高层来说，以往中共党内排名是总书记、总理、人大委员长。但在九届全国人大时，由总理一职转任人大委员长的李鹏，排名仍在朱镕基之前，引起不少议论。或许正因为此，李鹏在委员长任内，才可以大力推动立法和监督，树立起良好的口碑。而此次全国人大即将选出的新领导，如果媒体所预测的吴邦国任人大委员长、温家宝任总理成为现实，由于吴邦国党内排名在温家宝之前，则或可证明中共高层真正开始确立人大高于政府的原则，这一原则也由于地方的党领导兼任人大主任而在省市县都能得到贯彻。人们不妨拭目以待。
但还得认识到，人大再硬，还得完全接受中共的领导，必须为中共的意志服务。《人民日报》在月前发表北京大学教授肖蔚云的文章《社会主义政治文明建设的主要内容》，再次强调“按照党总揽全局、协调各方的原则，支持人大、政府和政协履行职能，依照法律规定的民主程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”，在两会召开在即时发表这样的文章，是一种明确的提醒。
党委书记兼任人大主任可以更直接地确保上述原则的实现，但这会不会形成新的独断专行，造成地方官员的权力膨胀，就得看实践的检验了，或许这也是中国还保留了8个地方没有让书记兼任人大主任的部分原因吧。
·作者是《联合早报》执行级新闻编辑
http://www.zaobao.com.sg/yl/yl003_050303.html
周兆呈
中共与中国全国人大关系已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。作者认为，对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标；退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
随着第十届中国全国人大在今天开幕，围绕人大地位和改革的言论开始多了起来，舆论也不时传出诸如设专职常委、设专职人大代表之类的倡议和呼声。新华社还专门发出通讯，赞扬人大的“橡皮图章”硬起来了。人大能够硬起来，当然是中共高层的决策结果。比如，全国人大拟设专职常委，中共十六大的报告中“优化常委会组成人员的结构”，已经为这一改革埋下了伏笔。
实际上，这一计划在中共政治改革的计划中酝酿良久，早在1987年的中共十三大时，就已经提出“加强全国人大特别是常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。但这一提法在十四大和十五大都悄无声息，可见人大改革的难度。
人大制度的改革及其地位消长其实相当微妙，长久以来的橡皮图章，如果真的硬起来了，对中共、对政府以及国家制度会产生怎样的改变和影响，都是值得关注的。
通过人大实现党的意志
最近一段时间以来，围绕中共与人大关系，已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。这一政党与议会关系的新模式，先自基层市县一级起，自此次全国人大召开前，已经形成气候，显然是中国高层的一种既定政策。根据笔者统计，目前中国30个省、直辖市和自治区，已经有22个由当地的书记一把手兼任人大主任，八个暂未实行此政策的包括北京、上海、天津以及西藏、新疆等地。市县基层则更是大多数由书记兼任人大主任。
中国传统的地方四套班子（党委、政府、人大、政协）领导，如今由一人兼任两个职务，结果会弱化人大的监督权，还是提高人大的地位？
耐人寻味的是，对于这一新的制度，中国并没有大张旗鼓地讨论或是明确地作为政策方针进行公开宣布，而是作为一种内部政策，静悄悄地加以执行。按如今大规模地在全国实施的情况来看，这已经形成一种体制。而对这种新体制，却没有进行理论和媒体上的造势，这与中国以往的做法有些不同。
对这种新政策，中共官员内部存在不同的解读结果。就笔者所知，持正面评价的观点认为，党委书记兼任人大主任，有利于加强人大力量。执政党借此确立法理地位，通过人大实现党的意志。人大主任因挂党委书记之名，而成为行政区域的第一把手；此外，这也符合机构精简的原则，如果各级党委书记都兼任人大主任，全国至少可以精简上万个级别相对较高的公务人员。
持负面看法的则认为，党和人大一体化，整个监督机制都会变质。而且书记是行政区域内第一把手，时间和精力有限，无法专注人大工作，反而削弱人大力量。人事任免更全面集中在党委，人大无法行使职权。
“党政分开”的改革目标
那么，由党委书记兼任人大主任，是中共开放政治体制改革的一种摸索和尝试，还是要进一步强化地方党委对人大的控制和领导？
分析这个问题，必须注意到两个背景。
一是中国的政治制度一直是党领导一切，坚持共产党的领导是一切改革之本，任何政治、经济改革都不能触动这一原则，由中共自己推动的改革更不会违背这一原则。因此，要分析人大改革，也不能脱离这一背景，人大的橡皮章若是真的硬起来了，那也是要在中共的领导下才会出现的局面。
另外一个需要注意的背景就是中国“党政分开”的改革目标。“党政分开”是邓小平首先提出的，1987年，赵紫阳在中共十三大的报告中将党政分开列为政治体制改革的重点。但在1989年以后，党政分开的改革在实践上发生了变化，“党政分开”也淡出官方舆论，似乎停滞下来。有不少学者开始把研究重点从“党与政府”的关系转向“党与人大”关系，并认为这有可能为理顺党政关系开辟新的视野。
如果把党与人大关系的改革与中共十六大和这次全国人大联系起来，我们也可以发现相关联的地方，并据此对中共的政改思路进行一些分析。
每次换届的全国人大会议之前，中共中央都会召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大。比较今年2月26日的中共十六届二中全会和五年前的十五届二中全会公报内容，两者都提及了国务院机构改革方案，称“机构改革是政治体制改革的重要内容”。但在今年的公报中，又加入了新内容，为“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容”。“行政管理体制的改革”在江泽民的十六大报告中就已经提及。其关键是进一步转变政府职能，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变等等。
人大改革是民心所向
政府职能转变了，中共对政府的管理方式也要相应转变，由党委书记兼任人大主任就是一种新的方式，而且既有眼前可见的利益，又有长期改革的尝试和基础。就短期效果来说，党委可以确保人事、政策不会在人大受阻。媒体这段时间不断报道的人大代表“犯上”，否决组织部提名的人选等，实非执政党所乐见。但是中共也越来越需要人大提供民意的支持和对官员的监督，避免官员滥权腐化，反而成为执政党的痛处。因此，党委书记兼任人大主任后，可以确保党的意志在人大实现。同时，要使政府由权力政府成为责任政府，行政管理体制改革获得成功，党对政府的意志通过人大来实现监督、推动，既合乎法理，也是未来改革方向的选项之一。
人大改革是民心所向，因此中国一定要在人大制度、人员组成和机构功能上有所为，加强人大的权威和实际力量。但若人大因此成为“脱缰之马”，反而给地方党委的政策和意志造成阻碍，这也是中共担心的问题。如何处理这一放一收之间的分寸，没有现成的理论可循，只能“摸着石头过河”，由党委书记兼任人大主任，所引起的正反两方面意见，正是需要在实践中去寻找答案的。对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标。退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
因此，对人大的改革，外界应有实际的期望。目前来看，一是人大在逐渐恢复宪法所规定的实际地位，中国政治机构的排名正开始真正形成党、人大、政府、政协的体系。以最高层来说，以往中共党内排名是总书记、总理、人大委员长。但在九届全国人大时，由总理一职转任人大委员长的李鹏，排名仍在朱镕基之前，引起不少议论。或许正因为此，李鹏在委员长任内，才可以大力推动立法和监督，树立起良好的口碑。而此次全国人大即将选出的新领导，如果媒体所预测的吴邦国任人大委员长、温家宝任总理成为现实，由于吴邦国党内排名在温家宝之前，则或可证明中共高层真正开始确立人大高于政府的原则，这一原则也由于地方的党领导兼任人大主任而在省市县都能得到贯彻。人们不妨拭目以待。
但还得认识到，人大再硬，还得完全接受中共的领导，必须为中共的意志服务。《人民日报》在月前发表北京大学教授肖蔚云的文章《社会主义政治文明建设的主要内容》，再次强调“按照党总揽全局、协调各方的原则，支持人大、政府和政协履行职能，依照法律规定的民主程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”，在两会召开在即时发表这样的文章，是一种明确的提醒。
党委书记兼任人大主任可以更直接地确保上述原则的实现，但这会不会形成新的独断专行，造成地方官员的权力膨胀，就得看实践的检验了，或许这也是中国还保留了8个地方没有让书记兼任人大主任的部分原因吧。
·作者是《联合早报》执行级新闻编辑《联合早报》
http://www.zaobao.com.sg/yl/yl003_050303.html
周兆呈
中共与中国全国人大关系已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。作者认为，对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标；退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
随着第十届中国全国人大在今天开幕，围绕人大地位和改革的言论开始多了起来，舆论也不时传出诸如设专职常委、设专职人大代表之类的倡议和呼声。新华社还专门发出通讯，赞扬人大的“橡皮图章”硬起来了。人大能够硬起来，当然是中共高层的决策结果。比如，全国人大拟设专职常委，中共十六大的报告中“优化常委会组成人员的结构”，已经为这一改革埋下了伏笔。
实际上，这一计划在中共政治改革的计划中酝酿良久，早在1987年的中共十三大时，就已经提出“加强全国人大特别是常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。但这一提法在十四大和十五大都悄无声息，可见人大改革的难度。
人大制度的改革及其地位消长其实相当微妙，长久以来的橡皮图章，如果真的硬起来了，对中共、对政府以及国家制度会产生怎样的改变和影响，都是值得关注的。
通过人大实现党的意志
最近一段时间以来，围绕中共与人大关系，已经在静悄悄地进行一场改革，即大规模地出现由省市县的党委书记兼任人大主任的现象。这一政党与议会关系的新模式，先自基层市县一级起，自此次全国人大召开前，已经形成气候，显然是中国高层的一种既定政策。根据笔者统计，目前中国30个省、直辖市和自治区，已经有22个由当地的书记一把手兼任人大主任，八个暂未实行此政策的包括北京、上海、天津以及西藏、新疆等地。市县基层则更是大多数由书记兼任人大主任。
中国传统的地方四套班子（党委、政府、人大、政协）领导，如今由一人兼任两个职务，结果会弱化人大的监督权，还是提高人大的地位？
耐人寻味的是，对于这一新的制度，中国并没有大张旗鼓地讨论或是明确地作为政策方针进行公开宣布，而是作为一种内部政策，静悄悄地加以执行。按如今大规模地在全国实施的情况来看，这已经形成一种体制。而对这种新体制，却没有进行理论和媒体上的造势，这与中国以往的做法有些不同。
对这种新政策，中共官员内部存在不同的解读结果。就笔者所知，持正面评价的观点认为，党委书记兼任人大主任，有利于加强人大力量。执政党借此确立法理地位，通过人大实现党的意志。人大主任因挂党委书记之名，而成为行政区域的第一把手；此外，这也符合机构精简的原则，如果各级党委书记都兼任人大主任，全国至少可以精简上万个级别相对较高的公务人员。
持负面看法的则认为，党和人大一体化，整个监督机制都会变质。而且书记是行政区域内第一把手，时间和精力有限，无法专注人大工作，反而削弱人大力量。人事任免更全面集中在党委，人大无法行使职权。
“党政分开”的改革目标
那么，由党委书记兼任人大主任，是中共开放政治体制改革的一种摸索和尝试，还是要进一步强化地方党委对人大的控制和领导？
分析这个问题，必须注意到两个背景。
一是中国的政治制度一直是党领导一切，坚持共产党的领导是一切改革之本，任何政治、经济改革都不能触动这一原则，由中共自己推动的改革更不会违背这一原则。因此，要分析人大改革，也不能脱离这一背景，人大的橡皮章若是真的硬起来了，那也是要在中共的领导下才会出现的局面。
另外一个需要注意的背景就是中国“党政分开”的改革目标。“党政分开”是邓小平首先提出的，1987年，赵紫阳在中共十三大的报告中将党政分开列为政治体制改革的重点。但在1989年以后，党政分开的改革在实践上发生了变化，“党政分开”也淡出官方舆论，似乎停滞下来。有不少学者开始把研究重点从“党与政府”的关系转向“党与人大”关系，并认为这有可能为理顺党政关系开辟新的视野。
如果把党与人大关系的改革与中共十六大和这次全国人大联系起来，我们也可以发现相关联的地方，并据此对中共的政改思路进行一些分析。
每次换届的全国人大会议之前，中共中央都会召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大。比较今年2月26日的中共十六届二中全会和五年前的十五届二中全会公报内容，两者都提及了国务院机构改革方案，称“机构改革是政治体制改革的重要内容”。但在今年的公报中，又加入了新内容，为“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容”。“行政管理体制的改革”在江泽民的十六大报告中就已经提及。其关键是进一步转变政府职能，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变等等。
人大改革是民心所向
政府职能转变了，中共对政府的管理方式也要相应转变，由党委书记兼任人大主任就是一种新的方式，而且既有眼前可见的利益，又有长期改革的尝试和基础。就短期效果来说，党委可以确保人事、政策不会在人大受阻。媒体这段时间不断报道的人大代表“犯上”，否决组织部提名的人选等，实非执政党所乐见。但是中共也越来越需要人大提供民意的支持和对官员的监督，避免官员滥权腐化，反而成为执政党的痛处。因此，党委书记兼任人大主任后，可以确保党的意志在人大实现。同时，要使政府由权力政府成为责任政府，行政管理体制改革获得成功，党对政府的意志通过人大来实现监督、推动，既合乎法理，也是未来改革方向的选项之一。
人大改革是民心所向，因此中国一定要在人大制度、人员组成和机构功能上有所为，加强人大的权威和实际力量。但若人大因此成为“脱缰之马”，反而给地方党委的政策和意志造成阻碍，这也是中共担心的问题。如何处理这一放一收之间的分寸，没有现成的理论可循，只能“摸着石头过河”，由党委书记兼任人大主任，所引起的正反两方面意见，正是需要在实践中去寻找答案的。对中共来说，若行之有效，进可以向前推动人大的改革，党与人大可以进一步一体化，实现一定程度的分权牵制，推动和监督政府，实现政治体制改革的长远目标。退也可以确保地方党委的各项意志不会在人大受到阻碍。
因此，对人大的改革，外界应有实际的期望。目前来看，一是人大在逐渐恢复宪法所规定的实际地位，中国政治机构的排名正开始真正形成党、人大、政府、政协的体系。以最高层来说，以往中共党内排名是总书记、总理、人大委员长。但在九届全国人大时，由总理一职转任人大委员长的李鹏，排名仍在朱镕基之前，引起不少议论。或许正因为此，李鹏在委员长任内，才可以大力推动立法和监督，树立起良好的口碑。而此次全国人大即将选出的新领导，如果媒体所预测的吴邦国任人大委员长、温家宝任总理成为现实，由于吴邦国党内排名在温家宝之前，则或可证明中共高层真正开始确立人大高于政府的原则，这一原则也由于地方的党领导兼任人大主任而在省市县都能得到贯彻。人们不妨拭目以待。
但还得认识到，人大再硬，还得完全接受中共的领导，必须为中共的意志服务。《人民日报》在月前发表北京大学教授肖蔚云的文章《社会主义政治文明建设的主要内容》，再次强调“按照党总揽全局、协调各方的原则，支持人大、政府和政协履行职能，依照法律规定的民主程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”，在两会召开在即时发表这样的文章，是一种明确的提醒。
党委书记兼任人大主任可以更直接地确保上述原则的实现，但这会不会形成新的独断专行，造成地方官员的权力膨胀，就得看实践的检验了，或许这也是中国还保留了8个地方没有让书记兼任人大主任的部分原因吧。
·作者是《联合早报》执行级新闻编辑
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