超级军网选举操纵及如何应对
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/28 02:29:29
选举操纵及如何应对
Daniel Carlingaert
本文作者Daniel Carlingaert现任美利坚大学（American University ）民主和选举管理中心副主任，他经常作为国际选举观察团成员到世界各地观察选举。我们翻译本文的目的是让中国的选举观察员参考，知道该如何进行选举观察。
——原编者注
在一些国家，死去的人似乎会从坟墓爬出来投票，年幼的孩子也会出现在选民名册中。投票箱仿佛消失于稀薄的空气之中，候选人不是被捕、被毒害，就是被人杀害。尽管当今遍布全球的绝大多数国家都在举行选举，但许多的情况说明，选举并没有完全实现自由和公正。目前世界上约有60个左右的政权属于“选举威权主义（electoral authoritarian ）”：它们限制人民自由地行使民主权利，但他们又允许定期地举行多党选举，以此来巩固其执政地位，获取在国内和国际上的合法性。这些政权的统治者不愿意在选举中冒失败的风险，所以他们会通过操纵选举来确保继续执政。选举威权主义型政权是中亚地区、撒哈拉以南的非洲、北非和中东地区最常见的政治制度。1
针对选举程序中的每一步骤，这些政权的选举舞弊和操纵行为多种多样，从更改选民登记表，破坏竞选，到在选票统计上作弊，有的明目张胆，有的隐蔽巧妙。近年来，威权政权越来越擅长于用民主的形式来点缀自己，但是另一方面选举程序的完整性也早已被破坏。
面对日益复杂的选举舞弊和操纵，必须相应地改进选举观察的技巧和方法。国内和国际的选举监督组织已经采用更为全面的方法来观察选举。他们评价某个国家的选举法和规则，主要看哪些条款可能会偏向执政者而导致选举的失衡，并且观察和监督选举活动的全过程。即使他们的观察受到限制，也往往能够察觉和证实选举中的问题。选举观察员的分析判断举足轻重，尤其是自许多国家多次向国际社会承诺保持选举的自由和公正，并接受选举观察后，更是如此。2
即使选举舞弊及操纵行为被揭露，威权政权依靠国家资源和使用武力，往往也能够保持住他们的权力。尽管如此，揭露选举中的舞弊和操纵行为，有助于质疑和削弱这些政权企图通过选举所获得的执政合法性。在少数一些国家，由选举观察员证实的选举舞弊行为激起的民愤，最终推翻了那些独裁政权。操纵选举丑闻的曝光，帮助塞尔维亚在2000年推翻了独裁统治，还有2003年格鲁吉亚的“玫瑰革命”，2004年乌克兰的“橙色革命”，和2005年吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”。
了解独裁政权如何熟练地操纵过去的选举，可以帮助这些国家的公民和国际人士观察并阻止未来选举中的类似行为。为了实现这一目标，我对选举舞弊及操纵行为极有可能出现在选举过程中的四个不同阶段进行评价：选民登记、竞选活动、选举日程序、最终计票和汇总制表。
选民登记
选民登记决定了谁可以或不可以投票，因而成为整个选举过程的基础。例如，选举观察员在选民登记表上发现死者和儿童的名字，可能属于直接操纵行为或工作疏忽并导致选民名册膨胀，但两者均增加了投票舞弊的风险。选民有时会重复登记，与投票站工作人员串通后，选民被允许再次进入投票站并多次投票。某些案例中，一些根本不具备选民资格或者“幽灵”选民出现在选民登记名册上，而另一些合格但可能是支持反对派的选民，则往往被阻碍登记或被撤销登记。选举观察员的实践证明，这种策略在世界各地的一些选举中被经常使用。马来西亚2004年国家大选之前，非政府组织——“自由和公正选举的马来西亚人”进行了一项研究，发现了选民登记名册中的许多错误。举出其中一例，共有142位选民登记在同一处地址——一间出售饰品的小木屋；而在另一例中，有156位选民登记的是根本不存在的“幽灵”地址。3
选民登记数量激增很有可能是深思熟虑的操控行为。在2003年格鲁吉亚的议会选举舞弊前，有一部分地区的选民登记数量巨增，例如在第比利斯（格鲁吉亚的首都）的一半地区，登记的选民人数增加了50多个百分点4.在2004年乌克兰总统选举的第一轮投票和决定性投票时，一些地方在选民登记名册上大量补登选民的行为已经到了无法解释的程度5.
统治政权的代理人也可能会撤销、拼错或遗忘那些特定的人口群体的选民名字，例如，首次投票者或支持反对派候选人实力最强的居住区域的选民。在乌克兰，根据选举观察员报告中的一个案例证实，一批住在同一幢公寓内的选民均被选民登记名册所遗漏。
亲近反对党的选民在选民登记过程中，还可能会受到有意或无意的阻碍。例如，2003年柬埔寨议会选举前，首次投票者—一群青睐在野反对党的选民被拒绝登记或无法前住投票。一些选民登记中心在法定开放时间段关闭；一些则缺少关键表格或材料（如制作选民证照片的照相机）。其他一些登记中心的选举官员则对在公民要取得登记时需要的文件制造一些麻烦（如居留证件）。6
竞选活动
执政党通过多种方式甚至很拙劣的手段，来增加在选举竞争中的优势。他们可以阻隔反对派与其支持者的联系，向普通公民施加压力，动用国家资源来支持现任者，将他们的拥护者塞进选举委员会，或控制媒体。
当局也可能通过警察拘留、唆使暴徒殴打甚至杀人等手段，直接攻击反对派的候选人。2004年就发生过一起公然使用暴力迫害反对派候选人的事件，当时乌克兰总统的主要竞争者维克托·尤申科的二恶英中毒，显然是一起谋杀案。然而，向反对派候选人施压常常是更微妙的。2005年阿塞拜疆议会选举中，当局扬言要对反对派候选人展开税务调查，关闭候选人及其亲属的企业，并对他们提起刑事诉讼。7
威权政权也会阻止反对派的候选人投票。这是一种拙劣的操纵方法，却能在竞选中产生明显的效果。2004年伊朗议会选举时，为阻止反对派参选，监护委员会认定约2400个候选人丧失了参选资格。虽然在俄罗斯罕见剥夺候选人资格的情况，但也时有发生。2000年，前任副总统亚历山大·洛斯科伊竞选连任库尔斯克地方长官，投票日的前一天，仅仅只是因为候选人表格上的技术瑕疵，他的名字被从选举名册中移除。
更为叫绝的操纵选举方法是，针对威权政权需要击败的候选人，编造或登记一些与他们同名的候选人，并利用这种混淆来扰乱选民视线，影响他们的投票。1998年俄罗斯的圣彼得堡市议会席位竞选投票时，有三位候选人的姓名均为奥涅格·谢尔盖耶夫，其中一位是改革派候选人，另两位是退休人员和失业工人，他们从来不曾公开露面，也没有使用过免费的电视竞选时间。8
独裁政权同样会破坏或限制反对党的候选人参加竞选。他们拒绝准许反对党候选人举行竞选集会的申请，阻止反对党的支持者乘坐巴士到达集会地点，甚至用武力驱散参加集会的人群。2005年哈萨克斯坦总统大选的主要挑战者抱怨说，在他51次公开会见选民的请求中，只有5次得到批准，可就是这5次集会，有4次被要求在远离城镇中心的地方举行。9
向反对党活动分子施压的方式多种多样：地方官员会拒绝为他们服务或提供方便；他们可能会遭到警察的逮捕或拘禁；甚至会遭到执政党官员所唆使暴徒的殴打或谋杀。反对派的暗杀活动即使很少，也会产生深刻的影响，它将向其他反对派活动分子传递令人胆战的信息，并制造恐怖气氛。
反对派的支持者经常感受到来自当局的巨大压力。2003年柬埔寨议会竞选中，执政的柬埔寨人民党（CPP ）的地方组织使用各种威胁利诱手段，影响保皇派的奉辛比克党成员。在乡村的公共典礼上，奉辛比克党的党员会收受礼物，并被要求宣誓效忠人民党。典礼有时在寺庙或者有佛门僧侣在场时举行，使参加者留下若不遵守誓言将会亵渎神灵的印象。在某些情况下，他们被迫宣誓时，还要在书面文件上盖手印，在稍后的时候会被告知他们已签署一项贷款协议，如果人民党在该村的投票中获胜，他们就不需要偿还这笔贷款。有时他们还被告知，人民党将会发现他们投票给奉辛比克党的行为。 10胡萝卜加大棒的办法非常有效，会使奉辛比克党的党员感到人民党控制着他们的全部生计，并胁迫他们转向支持该党。
甚至不支持任何党派的普通公民也会感到现行政权的压力，尤其是那些依靠国家维持生计的人。例如，国有企业的主管会告诉员工签署声明支持执政党，否则将失去工作。2005年埃塞俄比亚的议会选举中，选举观察员报告说，公务人员扬言，假如拒绝签名承诺投票支持执政党，农民将被剥夺土地，学生将被开除。11
属于执政党的当权者通过非法动用国家资源来获得显失公平的优势；执政党可能动员国家雇员，乘坐政府的车辆前往集会，或挪用公款支付有关费用。此外，当权者还通过他们在选举委员会所占的主导优势，进一步施加其重要影响。
从全国选举委员会到投票站，执政党成员或支持者都占大部分，这会严重地扭曲选举过程。竞选期间，选举官员不依法行事，以帮助执政党获得更多机会。发生操纵选举时，反对党候选人针对执政党的违法行径提出申诉，选举官员常常以技术或者其他籍口打发掉。失职的选举官员非但不纠正违法的选举行为，反而允许执政党在竞选时非法调用国家资源来限制反对党，以获得侥幸成功。
选举委员会也会在最后竞选时作出重大决定来破坏竞选的公正。例如，在最后一分钟改变选举日的程序，可以在省级和地方选举官员中制造混乱，削弱任何可能出现的变化以实现他们既定目的。除非经各主要政党的同意，在最后一分钟改变规则的本身就令人难以置信。选举委员也会有力的影响选举过程中的透明度，他们会封锁或隔离有反对派和公众参与审核的关键程序。此外，大规模的选举舞弊，特别是在投票统计阶段，只能与资深选举官员的相勾结才能实现。
执政者也可以利用控制媒体来削弱对手。那些同情并报道反对派候选人的新闻记者可能遭拘留、逮捕、恐吓或殴打。亲反对党的电视台、电台、报纸极有可能受到旨在骚扰或寻找封闭借口的税务调查。电视信号传输或电台播音可能受封锁，报社的印刷品可能被没收，或发现他们印刷厂的纸张已经用完或拒绝承印。法律以保障总统的尊严或禁止诽谤候选人的规定为当局提供借口，对报纸处以罚款，限制报纸在竞选期间的自由言论，这样的事在哈萨克斯坦就发生过。
政府的审查制度是有组织、有系统的。乌克兰前总统库奇马执政时的行政机构就发布过媒体如何报道某些事项的准则。这些准则强调并指导媒体制造反对派领袖间的内讧，将反对派领导人描绘成极端民族主义的鼓吹者。12乌克兰2004年的总统竞选时，诋毁主要候选人――尤其是反对派领导人维克托·尤申科的匿名资料到处散发。这些材料的大部分对象和读者是乌克兰的主要少数民族——俄罗斯族，歪曲他的政策立场，并把他宣传成为强硬的乌克兰民族主义者。
在专制统治下，主要媒体公司的所有者与执政党有密切关系。这些人有时候让执政党的候选人优先使用广告版面，或收取比反对党更低的费率。在2005年哈萨克斯坦总统大选中，反对党候选人被告知没有可用的广告版面，即使有充裕的空间，也是预留给总统纳扎尔巴耶夫。
执政党还经常得益于广播、电视覆盖面的不平衡，特别是全国性电视台，是很多选民的主要新闻来源。选举法规会要求媒体在竞选中平衡报导，但却往往没有很好执行或存在缺陷。例如，规定国家媒体向候选人提供免费且同等的时间，而私营媒体却可以豁免。选举委员会还往往疏于监管，放任自流，更遑论实施平衡报道。结果，黄金收视时间和其他电视广播的新闻经常青睐执政党，现任者比反对派候选人得到更多更广的宣传。有时，电视新闻节目会理直气壮地以介绍现任国家官员为借口，而不是将其看作是谋求连任的候选人，以提供比反对派候选人更加广泛和积极的报道。
选举日
投票当天，选举威权政权利用各种方法来提高他们候选人得票总数。这些方法无论是拙劣花招还是精心谋划，一般都很难发现。国内外关注选举进程将在选举日当天达到高峰，但观察员也有时会难以察觉那些操纵行径。当选举观察员无法进入投票站或被阻监督点票、计票过程时，舞弊和操纵就无法被发现。
在2005年埃及总统选举和2003年尼日利亚国家及州选举中，独裁政权有明显的选举舞弊行为。埃及安全官员竟公然毁坏投给反对派候选人的选票。13在尼日利亚，所有选举观察员看到选举日当天的票箱早已被塞满。在一个投票站，欧盟观察员目睹了主持选举的官员居然在为尼日利亚执政党人民民主党划选票。在另一个投票站，欧盟观察员发现，虽然刚临近中午，但票箱已满，而选民登记名册743名选民中仅有85名前来签到投票过。在第三个投票站，50张选票被怀疑用同样的方式折叠，而选民登记名册上前50个名字被按字母顺序作了记号。而在其他地方，欧盟观察员居然还看到人们在抢选票箱。14
多次投票则是又一种选举舞弊方式。有时，一位登记好的选民会设法投出一张以上的选票。有时，一个匿名者可以冒用死者的名字很容易地到投票站投票，而无需在选民登记名册上钩掉他（她）的名字。墨西哥过去几十年中，把这些人称为“跳伞者”，因为他们象是从天空中降落到投票站来投票。15
乌克兰2004年总统大选时也再现了“跳伞者”现象。一车又一车的人轻而易举地出现在投票站，他们拿着缺席投票证，如同经过正式登记的选民在投票站投票。据说，有些人被从一个投票站运送另一个投票站，使用这些缺席投票证在多个投票站重复投票。
贿选也是众所周知的一种策略。当然，独裁政府的代理人并不能总依赖于行贿，因为选民会先收下金钱或礼物，然后投票给反对派的候选人。在泰国，当执政党分发大米换取选票时，反对党会告诉选民收下大米，再凭他们的良心投票。通常只有在行贿者认为贿选的秘密可以达成，或者被行贿者受到外部压力时，贿选才有效。据说，在埃及2005年总统大选中，执政的民族民主党代理人给选民金钱，并陪他们进入投票站，以确保他们投票给总统穆巴拉克。在90年代的塞尔维亚，时任总统斯洛博登？米洛舍维奇的代理人以不太严厉的强制计划，确保这些受贿者投米洛舍维奇的票。根据反对派活动分子的报告，米洛舍维奇的代理人会确定好贿选的对象，如国有工厂的工人。他们给第一位选民一张以划好投米洛舍维奇的选票，该选民进入投票站投出这张票，然后在投票站外用他（她）自己的空白选票换取现金。代理人在第一位选民的空白选票上划好投米洛舍维奇，交给第二位选民，告诉他如何去做。通过这一方法，代理人保证这一组的所有选民都投票给米洛舍维奇。除非选民自曝，否则这种诈骗方式是不会被发现的。过去几十年中，这种方式也在墨西哥使用过，那些选民被称为“旋转人”。
或明或暗的压力也会使选民倾向于投执政党候选人的票。执政党的代理人可在投票站内张贴竞选材料，投票站的官员则以有利于执政党候选人的方式来解释投票程序。往往是安全官员，未经批准却可以干预或指导投票过程。而已划过的选票没有折叠就投进透明的投票箱，投票站的官员或执政党代理人都可看到。
选举日进行的欺诈常常是有组织的活动一部分。在乌克兰，维克多？亚努科维奇的人员试图大规模操纵2004年的总统大选。亚努科维奇的助选员事后泄露的信息包括了政府如何试图制定计划使亚努科维奇赢得约3个百分点的优势（他们认为这一优势即能保证获胜，不会使公众觉得竞选是被操纵的）。为达到目的，他们精心策划计划：在不同的地区和城市，有各自投给亚努科维奇票的比例，各代理人受到明确指示如何窃取选票，选务人员已被承诺，如果他们完成政府的命令，将得到相应的物质回报。16
当选民在投票站外投票时，选举舞弊的可能性更大，因为这样的投票是更容易操纵。在许多国家，流动票箱在送到患病选民、年迈选民或其他原因不能前往投票站投票的选民时，选举官员可能会迫使这些选民投票支持执政党，甚至篡改选票。除非流动票箱由反对派方代理人陪同，否则，执政党代理人很容易找机会往这些流动票箱内投不合法的选票。在乌克兰，也出现了不少情况，如超过30%的投票站的选票是投在流动票箱的，用流动票箱投票的选民签字都很相象，这引起了观察员的怀疑。在民主发达国家，邮寄投票很普遍，除非防护措施到位，否则也容易被滥用。在英国的伯明翰，法院在检查多起诈骗和操纵案件后，否决了2005年两个地方议会选举的结果，并造成对英国邮寄投票制度的怀疑。17
计票和汇总
投票结束后，计票工作又为执政党代理人窃取选票提供了更多的机会。投票站官员可能用认定有效选票的规则来偏向执政党。当选民的意图十分明确而在选票上划错时，如果该选票是投给反对派候选人的，这些官员可能认定这张选票是无效的，如果该选票是投给执政党候选人，则认定为有效。在某些国家的选举程序中规定，如果在选票上有任何不符规定的划写，则该选票被视为废票。投票站官员可能会在投给反对派候选人的选票上做不符规定的划写。此外，当官员填写投票统计表时（被称为“记录表”），可能会扩大投执政党候选人的票数，减少投反对派候选人的票数。在没有反对党代表或独立选举观察员在场时，与执政党有关系的官员更容易篡改计票结果。
而使用电子投票机会创造出新的舞弊机会。这些仪器的程序被设定后会改变投票统计结果。例如，把投给反对派候选人的票记录在执政党候选人的名下。如果电子投票机没有进行正规的检查，没有产生纸质记录让每位投票人确认，就没有确切证据可以证明那些数据被滥用，那么用电子投票机进行舞弊也不可能被发现的。18
在投票站层面，“零星”的选票偷窃可能发生在投票统计时进行。在省级、全国级选举机构进行选票汇总制表时，可能发生“规模化”的选票偷窃活动。在选票汇总制表阶段，执政党代理人可能会把一次失败转换成一次胜利。在墨西哥，这些代理人被称为“炼金士”。
有多种方式可以操纵选票汇总制表。一种方式就是执政党在票箱从投票站送往省级计票中心时做手脚。埃及2005年的议会选举中，一些选箱在运送途中被盗被毁，丢弃在大街上。代理人也会在运往省级计票中心途中的票箱里塞东西。计票中心的官员会在投票站汇总投票结果时，篡改正式记录。
当反对派政党代表和独立选举观察员被拒绝接近或不能充分监督投票过程时，选举结果的记录往往被伪造了。2005年埃及议会选举时，监票员无法监督计票中心统计制表的整个过程，即使在大量票箱内的选票同时进行统计时，每位候选人也不能有超过两位以上的监票员在场。有时，省级和全国的选举委员会拒绝公布投票站和省级计票中心的分类记录，从而阻挠检查。没有分类记录，反对党代表和选举观察员就无法确定是否各个投票站的计票记录在省级和全国的汇总中得到准确的合计。全国选举委员会的官员也会拒绝告诉反对派和公众总共印制了多少选票，有多少空白的选票在选举日之前分发到各省，这使确认统计总票数就很困难了。
令人难以置信的选举结果往往表明计票被篡改了。尼日利亚2003年的总统大选与省长的选举日相同。在某些地区，参加总统选举投票的数量与参与省长选举的数量相差很大，而且，某些省的投票率出奇的高，官方公布的数字超过了90%.19
监测与防范
因为在选举过程中的每一个阶段都有机可乘，选举操纵难以避免。选举观察的方式反复地被证明能有效地检测发现和证明选举缺陷、操纵和舞弊，甚至质疑统治者通过操纵选举寻求连任而获得的合法性。为了防止选举舞弊和欺诈，选举观察员必须促进选举全过程的透明度，要求反对党或独立人士在选举委员会中有实实在在的代表，来有效地监督选举过程中的每一个阶段，记录证明并公布可能发生的任何违法行为。20
合适的、得到有效实施的选举法律法规，对确保选举过程的透明度是十分重要的。提高透明度的方法有：保障各政党代表和独立观察员监督整个选举过程，要求投票站官员的工作公开化，并向候选人代表提供选举结果记录的正式文本，要求国家选举委员会提供空白选票的印制量、分发量，各投票站的分类计票结果等详细情况。
反对派在选举委员会中的代表可以参与决定选举的过程和工作。这种参与可以使阻止舞弊的程序得到运用，如要求投票站官员保持票箱在计票前一直是封好的，选民在投票后按手印等。反对派参与选举委员会还有助于加强选举法律法规的实施。除非选举委员会中独立人士和亲反对派委员对法律法规的实施施加压力，否则那些违法行为就不会受到惩罚。总之，选举委员会中有反对派的代表，对于防止官方勾结进行大规模的选举舞弊和操纵是极其重要的。
除非反对党从选民登记到计票制表的选举全过程进行有效的透明化监督，否则选举透明化也是不可能的。对选民登记名册的核查虽然耗费人力，却直接有效。从选民登记表中随机选取一些选民，与他们联系后可以核对登记信息的准确性。一位已登记的选民不能在登记表上被找到地址，该选民可能就是不合格的。选举监督人员可以通过一个独立评估来检查选民名单的完整性。他们可以随机到一个居住样本点，对那里的成年公民进行认定，然后在选民名单上去查找是否有遗漏。如果符合条件的成年公民在选民名单上被遗漏了，那么他们的权利就可能被剥夺。
在竞选阶段，观察员需要监督候选人被媒体报道的情况，以确定是否存在为竞选而滥用国家资源的问题。21在竞选的过程中，如果观察员发现问题，可以向选举官员通报，引起他们对不公正竞争的注意，并施压让他们去纠正媒体报道的失衡和滥用国家资源。
为了有效地监督选举日，反对党和中立组织需要在全国的每个投票站和计票中心派遣训练有素的观察员。只有这些观察员获得过良好的训练，才能从各种现象中区分谣言（在激烈的竞选中出现选举舞弊的谣言是很普遍的），并在舞弊行为出现时，正确地记录并上报，有效地开展工作。反对党和中立的监督员们也要把他们发现的问题向国际观察员和媒体进行沟通，从而引起全世界对任何选举舞弊和操纵的关注。
引起公众对选举日可能出现的舞弊类型的注意，选举监督者能使公众认识到可能危及公正选举的情况。他们还能通过提醒选举官员和执政党代理人违反选举法律的所应受的惩罚，以及他们将尽力使任何违法行为受到起诉，来防止选举舞弊。
有时候，有效的选举观察能弥补选举过程中一些缺乏透明的问题。比如，一个平行进行的选票汇总制表，能够检测官方公布选举结果的准确性。斯洛博丹·米洛舍维奇总统在2000年竞选连任时，南斯拉夫联邦选举委员会篡改了选举结果。但是，反对派开展了并行的计票工作，从而在篡改过的官方结果公布之前，宣布了正确的选举结果。因为反对派从塞尔维亚所有的投票站收集到了真实的计票记录，从而证明他们公布的选举结果是正确的。
选举观察员在揭露选举舞弊方面的有效性已经得到充分证明。为此，独裁政权已开始操纵选举观察。他们邀请没有知名度、又常常是明显同情当局的团体派遣观察员，对被操纵的选举发表正面的评价。例如，对于阿塞拜疆2005年的议会选举，一个特定的美国观察员小组赞扬了这次选举，而由欧洲安全与合作组织领导下的一个国际正式选举观察团则得出该选举距离民主选举标准还有一定距离的结论。那个特定的观察员小组是由阿塞拜疆中央选举委员会资助的，因而该小组没有资格对那次选举过程作出可信的评价。
2005年10月，在联合国秘书长安南的主持下，设立了一个由跨政府和非政府组织参加的国际选举观察组织，并签署了国际选举观察原则宣言。宣言设定了公正选举观察的准则，以区分合法监督团和缺乏公信力的监督团。
独裁政权通过操纵选举来支持其执政合法性，与观察员团体防止或减少选举操纵之间的拉锯战肯定将延续下去。在一些特别的事件中，如2000年塞尔维亚、 2003年格鲁吉亚和乌克兰2004年选举舞弊的暴露，激起了民众的反抗，导致独裁统治者的下台。然而，近年来，缺陷很大的选举还是使执政党继续掌握着政权。即使如此，在阿塞拜疆、哈萨克斯坦和白俄罗斯等地的最新选举中，观察员证明了独裁政权以不公正的选举而获得胜利，并否定了独裁统治者徒劳得来的民主合法性。
选举操纵及如何应对
Daniel Carlingaert
本文作者Daniel Carlingaert现任美利坚大学（American University ）民主和选举管理中心副主任，他经常作为国际选举观察团成员到世界各地观察选举。我们翻译本文的目的是让中国的选举观察员参考，知道该如何进行选举观察。
——原编者注
在一些国家，死去的人似乎会从坟墓爬出来投票，年幼的孩子也会出现在选民名册中。投票箱仿佛消失于稀薄的空气之中，候选人不是被捕、被毒害，就是被人杀害。尽管当今遍布全球的绝大多数国家都在举行选举，但许多的情况说明，选举并没有完全实现自由和公正。目前世界上约有60个左右的政权属于“选举威权主义（electoral authoritarian ）”：它们限制人民自由地行使民主权利，但他们又允许定期地举行多党选举，以此来巩固其执政地位，获取在国内和国际上的合法性。这些政权的统治者不愿意在选举中冒失败的风险，所以他们会通过操纵选举来确保继续执政。选举威权主义型政权是中亚地区、撒哈拉以南的非洲、北非和中东地区最常见的政治制度。1
针对选举程序中的每一步骤，这些政权的选举舞弊和操纵行为多种多样，从更改选民登记表，破坏竞选，到在选票统计上作弊，有的明目张胆，有的隐蔽巧妙。近年来，威权政权越来越擅长于用民主的形式来点缀自己，但是另一方面选举程序的完整性也早已被破坏。
面对日益复杂的选举舞弊和操纵，必须相应地改进选举观察的技巧和方法。国内和国际的选举监督组织已经采用更为全面的方法来观察选举。他们评价某个国家的选举法和规则，主要看哪些条款可能会偏向执政者而导致选举的失衡，并且观察和监督选举活动的全过程。即使他们的观察受到限制，也往往能够察觉和证实选举中的问题。选举观察员的分析判断举足轻重，尤其是自许多国家多次向国际社会承诺保持选举的自由和公正，并接受选举观察后，更是如此。2
即使选举舞弊及操纵行为被揭露，威权政权依靠国家资源和使用武力，往往也能够保持住他们的权力。尽管如此，揭露选举中的舞弊和操纵行为，有助于质疑和削弱这些政权企图通过选举所获得的执政合法性。在少数一些国家，由选举观察员证实的选举舞弊行为激起的民愤，最终推翻了那些独裁政权。操纵选举丑闻的曝光，帮助塞尔维亚在2000年推翻了独裁统治，还有2003年格鲁吉亚的“玫瑰革命”，2004年乌克兰的“橙色革命”，和2005年吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”。
了解独裁政权如何熟练地操纵过去的选举，可以帮助这些国家的公民和国际人士观察并阻止未来选举中的类似行为。为了实现这一目标，我对选举舞弊及操纵行为极有可能出现在选举过程中的四个不同阶段进行评价：选民登记、竞选活动、选举日程序、最终计票和汇总制表。
选民登记
选民登记决定了谁可以或不可以投票，因而成为整个选举过程的基础。例如，选举观察员在选民登记表上发现死者和儿童的名字，可能属于直接操纵行为或工作疏忽并导致选民名册膨胀，但两者均增加了投票舞弊的风险。选民有时会重复登记，与投票站工作人员串通后，选民被允许再次进入投票站并多次投票。某些案例中，一些根本不具备选民资格或者“幽灵”选民出现在选民登记名册上，而另一些合格但可能是支持反对派的选民，则往往被阻碍登记或被撤销登记。选举观察员的实践证明，这种策略在世界各地的一些选举中被经常使用。马来西亚2004年国家大选之前，非政府组织——“自由和公正选举的马来西亚人”进行了一项研究，发现了选民登记名册中的许多错误。举出其中一例，共有142位选民登记在同一处地址——一间出售饰品的小木屋；而在另一例中，有156位选民登记的是根本不存在的“幽灵”地址。3
选民登记数量激增很有可能是深思熟虑的操控行为。在2003年格鲁吉亚的议会选举舞弊前，有一部分地区的选民登记数量巨增，例如在第比利斯（格鲁吉亚的首都）的一半地区，登记的选民人数增加了50多个百分点4.在2004年乌克兰总统选举的第一轮投票和决定性投票时，一些地方在选民登记名册上大量补登选民的行为已经到了无法解释的程度5.
统治政权的代理人也可能会撤销、拼错或遗忘那些特定的人口群体的选民名字，例如，首次投票者或支持反对派候选人实力最强的居住区域的选民。在乌克兰，根据选举观察员报告中的一个案例证实，一批住在同一幢公寓内的选民均被选民登记名册所遗漏。
亲近反对党的选民在选民登记过程中，还可能会受到有意或无意的阻碍。例如，2003年柬埔寨议会选举前，首次投票者—一群青睐在野反对党的选民被拒绝登记或无法前住投票。一些选民登记中心在法定开放时间段关闭；一些则缺少关键表格或材料（如制作选民证照片的照相机）。其他一些登记中心的选举官员则对在公民要取得登记时需要的文件制造一些麻烦（如居留证件）。6
竞选活动
执政党通过多种方式甚至很拙劣的手段，来增加在选举竞争中的优势。他们可以阻隔反对派与其支持者的联系，向普通公民施加压力，动用国家资源来支持现任者，将他们的拥护者塞进选举委员会，或控制媒体。
当局也可能通过警察拘留、唆使暴徒殴打甚至杀人等手段，直接攻击反对派的候选人。2004年就发生过一起公然使用暴力迫害反对派候选人的事件，当时乌克兰总统的主要竞争者维克托·尤申科的二恶英中毒，显然是一起谋杀案。然而，向反对派候选人施压常常是更微妙的。2005年阿塞拜疆议会选举中，当局扬言要对反对派候选人展开税务调查，关闭候选人及其亲属的企业，并对他们提起刑事诉讼。7
威权政权也会阻止反对派的候选人投票。这是一种拙劣的操纵方法，却能在竞选中产生明显的效果。2004年伊朗议会选举时，为阻止反对派参选，监护委员会认定约2400个候选人丧失了参选资格。虽然在俄罗斯罕见剥夺候选人资格的情况，但也时有发生。2000年，前任副总统亚历山大·洛斯科伊竞选连任库尔斯克地方长官，投票日的前一天，仅仅只是因为候选人表格上的技术瑕疵，他的名字被从选举名册中移除。
更为叫绝的操纵选举方法是，针对威权政权需要击败的候选人，编造或登记一些与他们同名的候选人，并利用这种混淆来扰乱选民视线，影响他们的投票。1998年俄罗斯的圣彼得堡市议会席位竞选投票时，有三位候选人的姓名均为奥涅格·谢尔盖耶夫，其中一位是改革派候选人，另两位是退休人员和失业工人，他们从来不曾公开露面，也没有使用过免费的电视竞选时间。8
独裁政权同样会破坏或限制反对党的候选人参加竞选。他们拒绝准许反对党候选人举行竞选集会的申请，阻止反对党的支持者乘坐巴士到达集会地点，甚至用武力驱散参加集会的人群。2005年哈萨克斯坦总统大选的主要挑战者抱怨说，在他51次公开会见选民的请求中，只有5次得到批准，可就是这5次集会，有4次被要求在远离城镇中心的地方举行。9
向反对党活动分子施压的方式多种多样：地方官员会拒绝为他们服务或提供方便；他们可能会遭到警察的逮捕或拘禁；甚至会遭到执政党官员所唆使暴徒的殴打或谋杀。反对派的暗杀活动即使很少，也会产生深刻的影响，它将向其他反对派活动分子传递令人胆战的信息，并制造恐怖气氛。
反对派的支持者经常感受到来自当局的巨大压力。2003年柬埔寨议会竞选中，执政的柬埔寨人民党（CPP ）的地方组织使用各种威胁利诱手段，影响保皇派的奉辛比克党成员。在乡村的公共典礼上，奉辛比克党的党员会收受礼物，并被要求宣誓效忠人民党。典礼有时在寺庙或者有佛门僧侣在场时举行，使参加者留下若不遵守誓言将会亵渎神灵的印象。在某些情况下，他们被迫宣誓时，还要在书面文件上盖手印，在稍后的时候会被告知他们已签署一项贷款协议，如果人民党在该村的投票中获胜，他们就不需要偿还这笔贷款。有时他们还被告知，人民党将会发现他们投票给奉辛比克党的行为。 10胡萝卜加大棒的办法非常有效，会使奉辛比克党的党员感到人民党控制着他们的全部生计，并胁迫他们转向支持该党。
甚至不支持任何党派的普通公民也会感到现行政权的压力，尤其是那些依靠国家维持生计的人。例如，国有企业的主管会告诉员工签署声明支持执政党，否则将失去工作。2005年埃塞俄比亚的议会选举中，选举观察员报告说，公务人员扬言，假如拒绝签名承诺投票支持执政党，农民将被剥夺土地，学生将被开除。11
属于执政党的当权者通过非法动用国家资源来获得显失公平的优势；执政党可能动员国家雇员，乘坐政府的车辆前往集会，或挪用公款支付有关费用。此外，当权者还通过他们在选举委员会所占的主导优势，进一步施加其重要影响。
从全国选举委员会到投票站，执政党成员或支持者都占大部分，这会严重地扭曲选举过程。竞选期间，选举官员不依法行事，以帮助执政党获得更多机会。发生操纵选举时，反对党候选人针对执政党的违法行径提出申诉，选举官员常常以技术或者其他籍口打发掉。失职的选举官员非但不纠正违法的选举行为，反而允许执政党在竞选时非法调用国家资源来限制反对党，以获得侥幸成功。
选举委员会也会在最后竞选时作出重大决定来破坏竞选的公正。例如，在最后一分钟改变选举日的程序，可以在省级和地方选举官员中制造混乱，削弱任何可能出现的变化以实现他们既定目的。除非经各主要政党的同意，在最后一分钟改变规则的本身就令人难以置信。选举委员也会有力的影响选举过程中的透明度，他们会封锁或隔离有反对派和公众参与审核的关键程序。此外，大规模的选举舞弊，特别是在投票统计阶段，只能与资深选举官员的相勾结才能实现。
执政者也可以利用控制媒体来削弱对手。那些同情并报道反对派候选人的新闻记者可能遭拘留、逮捕、恐吓或殴打。亲反对党的电视台、电台、报纸极有可能受到旨在骚扰或寻找封闭借口的税务调查。电视信号传输或电台播音可能受封锁，报社的印刷品可能被没收，或发现他们印刷厂的纸张已经用完或拒绝承印。法律以保障总统的尊严或禁止诽谤候选人的规定为当局提供借口，对报纸处以罚款，限制报纸在竞选期间的自由言论，这样的事在哈萨克斯坦就发生过。
政府的审查制度是有组织、有系统的。乌克兰前总统库奇马执政时的行政机构就发布过媒体如何报道某些事项的准则。这些准则强调并指导媒体制造反对派领袖间的内讧，将反对派领导人描绘成极端民族主义的鼓吹者。12乌克兰2004年的总统竞选时，诋毁主要候选人――尤其是反对派领导人维克托·尤申科的匿名资料到处散发。这些材料的大部分对象和读者是乌克兰的主要少数民族——俄罗斯族，歪曲他的政策立场，并把他宣传成为强硬的乌克兰民族主义者。
在专制统治下，主要媒体公司的所有者与执政党有密切关系。这些人有时候让执政党的候选人优先使用广告版面，或收取比反对党更低的费率。在2005年哈萨克斯坦总统大选中，反对党候选人被告知没有可用的广告版面，即使有充裕的空间，也是预留给总统纳扎尔巴耶夫。
执政党还经常得益于广播、电视覆盖面的不平衡，特别是全国性电视台，是很多选民的主要新闻来源。选举法规会要求媒体在竞选中平衡报导，但却往往没有很好执行或存在缺陷。例如，规定国家媒体向候选人提供免费且同等的时间，而私营媒体却可以豁免。选举委员会还往往疏于监管，放任自流，更遑论实施平衡报道。结果，黄金收视时间和其他电视广播的新闻经常青睐执政党，现任者比反对派候选人得到更多更广的宣传。有时，电视新闻节目会理直气壮地以介绍现任国家官员为借口，而不是将其看作是谋求连任的候选人，以提供比反对派候选人更加广泛和积极的报道。
选举日
投票当天，选举威权政权利用各种方法来提高他们候选人得票总数。这些方法无论是拙劣花招还是精心谋划，一般都很难发现。国内外关注选举进程将在选举日当天达到高峰，但观察员也有时会难以察觉那些操纵行径。当选举观察员无法进入投票站或被阻监督点票、计票过程时，舞弊和操纵就无法被发现。
在2005年埃及总统选举和2003年尼日利亚国家及州选举中，独裁政权有明显的选举舞弊行为。埃及安全官员竟公然毁坏投给反对派候选人的选票。13在尼日利亚，所有选举观察员看到选举日当天的票箱早已被塞满。在一个投票站，欧盟观察员目睹了主持选举的官员居然在为尼日利亚执政党人民民主党划选票。在另一个投票站，欧盟观察员发现，虽然刚临近中午，但票箱已满，而选民登记名册743名选民中仅有85名前来签到投票过。在第三个投票站，50张选票被怀疑用同样的方式折叠，而选民登记名册上前50个名字被按字母顺序作了记号。而在其他地方，欧盟观察员居然还看到人们在抢选票箱。14
多次投票则是又一种选举舞弊方式。有时，一位登记好的选民会设法投出一张以上的选票。有时，一个匿名者可以冒用死者的名字很容易地到投票站投票，而无需在选民登记名册上钩掉他（她）的名字。墨西哥过去几十年中，把这些人称为“跳伞者”，因为他们象是从天空中降落到投票站来投票。15
乌克兰2004年总统大选时也再现了“跳伞者”现象。一车又一车的人轻而易举地出现在投票站，他们拿着缺席投票证，如同经过正式登记的选民在投票站投票。据说，有些人被从一个投票站运送另一个投票站，使用这些缺席投票证在多个投票站重复投票。
贿选也是众所周知的一种策略。当然，独裁政府的代理人并不能总依赖于行贿，因为选民会先收下金钱或礼物，然后投票给反对派的候选人。在泰国，当执政党分发大米换取选票时，反对党会告诉选民收下大米，再凭他们的良心投票。通常只有在行贿者认为贿选的秘密可以达成，或者被行贿者受到外部压力时，贿选才有效。据说，在埃及2005年总统大选中，执政的民族民主党代理人给选民金钱，并陪他们进入投票站，以确保他们投票给总统穆巴拉克。在90年代的塞尔维亚，时任总统斯洛博登？米洛舍维奇的代理人以不太严厉的强制计划，确保这些受贿者投米洛舍维奇的票。根据反对派活动分子的报告，米洛舍维奇的代理人会确定好贿选的对象，如国有工厂的工人。他们给第一位选民一张以划好投米洛舍维奇的选票，该选民进入投票站投出这张票，然后在投票站外用他（她）自己的空白选票换取现金。代理人在第一位选民的空白选票上划好投米洛舍维奇，交给第二位选民，告诉他如何去做。通过这一方法，代理人保证这一组的所有选民都投票给米洛舍维奇。除非选民自曝，否则这种诈骗方式是不会被发现的。过去几十年中，这种方式也在墨西哥使用过，那些选民被称为“旋转人”。
或明或暗的压力也会使选民倾向于投执政党候选人的票。执政党的代理人可在投票站内张贴竞选材料，投票站的官员则以有利于执政党候选人的方式来解释投票程序。往往是安全官员，未经批准却可以干预或指导投票过程。而已划过的选票没有折叠就投进透明的投票箱，投票站的官员或执政党代理人都可看到。
选举日进行的欺诈常常是有组织的活动一部分。在乌克兰，维克多？亚努科维奇的人员试图大规模操纵2004年的总统大选。亚努科维奇的助选员事后泄露的信息包括了政府如何试图制定计划使亚努科维奇赢得约3个百分点的优势（他们认为这一优势即能保证获胜，不会使公众觉得竞选是被操纵的）。为达到目的，他们精心策划计划：在不同的地区和城市，有各自投给亚努科维奇票的比例，各代理人受到明确指示如何窃取选票，选务人员已被承诺，如果他们完成政府的命令，将得到相应的物质回报。16
当选民在投票站外投票时，选举舞弊的可能性更大，因为这样的投票是更容易操纵。在许多国家，流动票箱在送到患病选民、年迈选民或其他原因不能前往投票站投票的选民时，选举官员可能会迫使这些选民投票支持执政党，甚至篡改选票。除非流动票箱由反对派方代理人陪同，否则，执政党代理人很容易找机会往这些流动票箱内投不合法的选票。在乌克兰，也出现了不少情况，如超过30%的投票站的选票是投在流动票箱的，用流动票箱投票的选民签字都很相象，这引起了观察员的怀疑。在民主发达国家，邮寄投票很普遍，除非防护措施到位，否则也容易被滥用。在英国的伯明翰，法院在检查多起诈骗和操纵案件后，否决了2005年两个地方议会选举的结果，并造成对英国邮寄投票制度的怀疑。17
计票和汇总
投票结束后，计票工作又为执政党代理人窃取选票提供了更多的机会。投票站官员可能用认定有效选票的规则来偏向执政党。当选民的意图十分明确而在选票上划错时，如果该选票是投给反对派候选人的，这些官员可能认定这张选票是无效的，如果该选票是投给执政党候选人，则认定为有效。在某些国家的选举程序中规定，如果在选票上有任何不符规定的划写，则该选票被视为废票。投票站官员可能会在投给反对派候选人的选票上做不符规定的划写。此外，当官员填写投票统计表时（被称为“记录表”），可能会扩大投执政党候选人的票数，减少投反对派候选人的票数。在没有反对党代表或独立选举观察员在场时，与执政党有关系的官员更容易篡改计票结果。
而使用电子投票机会创造出新的舞弊机会。这些仪器的程序被设定后会改变投票统计结果。例如，把投给反对派候选人的票记录在执政党候选人的名下。如果电子投票机没有进行正规的检查，没有产生纸质记录让每位投票人确认，就没有确切证据可以证明那些数据被滥用，那么用电子投票机进行舞弊也不可能被发现的。18
在投票站层面，“零星”的选票偷窃可能发生在投票统计时进行。在省级、全国级选举机构进行选票汇总制表时，可能发生“规模化”的选票偷窃活动。在选票汇总制表阶段，执政党代理人可能会把一次失败转换成一次胜利。在墨西哥，这些代理人被称为“炼金士”。
有多种方式可以操纵选票汇总制表。一种方式就是执政党在票箱从投票站送往省级计票中心时做手脚。埃及2005年的议会选举中，一些选箱在运送途中被盗被毁，丢弃在大街上。代理人也会在运往省级计票中心途中的票箱里塞东西。计票中心的官员会在投票站汇总投票结果时，篡改正式记录。
当反对派政党代表和独立选举观察员被拒绝接近或不能充分监督投票过程时，选举结果的记录往往被伪造了。2005年埃及议会选举时，监票员无法监督计票中心统计制表的整个过程，即使在大量票箱内的选票同时进行统计时，每位候选人也不能有超过两位以上的监票员在场。有时，省级和全国的选举委员会拒绝公布投票站和省级计票中心的分类记录，从而阻挠检查。没有分类记录，反对党代表和选举观察员就无法确定是否各个投票站的计票记录在省级和全国的汇总中得到准确的合计。全国选举委员会的官员也会拒绝告诉反对派和公众总共印制了多少选票，有多少空白的选票在选举日之前分发到各省，这使确认统计总票数就很困难了。
令人难以置信的选举结果往往表明计票被篡改了。尼日利亚2003年的总统大选与省长的选举日相同。在某些地区，参加总统选举投票的数量与参与省长选举的数量相差很大，而且，某些省的投票率出奇的高，官方公布的数字超过了90%.19
监测与防范
因为在选举过程中的每一个阶段都有机可乘，选举操纵难以避免。选举观察的方式反复地被证明能有效地检测发现和证明选举缺陷、操纵和舞弊，甚至质疑统治者通过操纵选举寻求连任而获得的合法性。为了防止选举舞弊和欺诈，选举观察员必须促进选举全过程的透明度，要求反对党或独立人士在选举委员会中有实实在在的代表，来有效地监督选举过程中的每一个阶段，记录证明并公布可能发生的任何违法行为。20
合适的、得到有效实施的选举法律法规，对确保选举过程的透明度是十分重要的。提高透明度的方法有：保障各政党代表和独立观察员监督整个选举过程，要求投票站官员的工作公开化，并向候选人代表提供选举结果记录的正式文本，要求国家选举委员会提供空白选票的印制量、分发量，各投票站的分类计票结果等详细情况。
反对派在选举委员会中的代表可以参与决定选举的过程和工作。这种参与可以使阻止舞弊的程序得到运用，如要求投票站官员保持票箱在计票前一直是封好的，选民在投票后按手印等。反对派参与选举委员会还有助于加强选举法律法规的实施。除非选举委员会中独立人士和亲反对派委员对法律法规的实施施加压力，否则那些违法行为就不会受到惩罚。总之，选举委员会中有反对派的代表，对于防止官方勾结进行大规模的选举舞弊和操纵是极其重要的。
除非反对党从选民登记到计票制表的选举全过程进行有效的透明化监督，否则选举透明化也是不可能的。对选民登记名册的核查虽然耗费人力，却直接有效。从选民登记表中随机选取一些选民，与他们联系后可以核对登记信息的准确性。一位已登记的选民不能在登记表上被找到地址，该选民可能就是不合格的。选举监督人员可以通过一个独立评估来检查选民名单的完整性。他们可以随机到一个居住样本点，对那里的成年公民进行认定，然后在选民名单上去查找是否有遗漏。如果符合条件的成年公民在选民名单上被遗漏了，那么他们的权利就可能被剥夺。
在竞选阶段，观察员需要监督候选人被媒体报道的情况，以确定是否存在为竞选而滥用国家资源的问题。21在竞选的过程中，如果观察员发现问题，可以向选举官员通报，引起他们对不公正竞争的注意，并施压让他们去纠正媒体报道的失衡和滥用国家资源。
为了有效地监督选举日，反对党和中立组织需要在全国的每个投票站和计票中心派遣训练有素的观察员。只有这些观察员获得过良好的训练，才能从各种现象中区分谣言（在激烈的竞选中出现选举舞弊的谣言是很普遍的），并在舞弊行为出现时，正确地记录并上报，有效地开展工作。反对党和中立的监督员们也要把他们发现的问题向国际观察员和媒体进行沟通，从而引起全世界对任何选举舞弊和操纵的关注。
引起公众对选举日可能出现的舞弊类型的注意，选举监督者能使公众认识到可能危及公正选举的情况。他们还能通过提醒选举官员和执政党代理人违反选举法律的所应受的惩罚，以及他们将尽力使任何违法行为受到起诉，来防止选举舞弊。
有时候，有效的选举观察能弥补选举过程中一些缺乏透明的问题。比如，一个平行进行的选票汇总制表，能够检测官方公布选举结果的准确性。斯洛博丹·米洛舍维奇总统在2000年竞选连任时，南斯拉夫联邦选举委员会篡改了选举结果。但是，反对派开展了并行的计票工作，从而在篡改过的官方结果公布之前，宣布了正确的选举结果。因为反对派从塞尔维亚所有的投票站收集到了真实的计票记录，从而证明他们公布的选举结果是正确的。
选举观察员在揭露选举舞弊方面的有效性已经得到充分证明。为此，独裁政权已开始操纵选举观察。他们邀请没有知名度、又常常是明显同情当局的团体派遣观察员，对被操纵的选举发表正面的评价。例如，对于阿塞拜疆2005年的议会选举，一个特定的美国观察员小组赞扬了这次选举，而由欧洲安全与合作组织领导下的一个国际正式选举观察团则得出该选举距离民主选举标准还有一定距离的结论。那个特定的观察员小组是由阿塞拜疆中央选举委员会资助的，因而该小组没有资格对那次选举过程作出可信的评价。
2005年10月，在联合国秘书长安南的主持下，设立了一个由跨政府和非政府组织参加的国际选举观察组织，并签署了国际选举观察原则宣言。宣言设定了公正选举观察的准则，以区分合法监督团和缺乏公信力的监督团。
独裁政权通过操纵选举来支持其执政合法性，与观察员团体防止或减少选举操纵之间的拉锯战肯定将延续下去。在一些特别的事件中，如2000年塞尔维亚、 2003年格鲁吉亚和乌克兰2004年选举舞弊的暴露，激起了民众的反抗，导致独裁统治者的下台。然而，近年来，缺陷很大的选举还是使执政党继续掌握着政权。即使如此，在阿塞拜疆、哈萨克斯坦和白俄罗斯等地的最新选举中，观察员证明了独裁政权以不公正的选举而获得胜利，并否定了独裁统治者徒劳得来的民主合法性。
Daniel Carlingaert
本文作者Daniel Carlingaert现任美利坚大学（American University ）民主和选举管理中心副主任，他经常作为国际选举观察团成员到世界各地观察选举。我们翻译本文的目的是让中国的选举观察员参考，知道该如何进行选举观察。
——原编者注
在一些国家，死去的人似乎会从坟墓爬出来投票，年幼的孩子也会出现在选民名册中。投票箱仿佛消失于稀薄的空气之中，候选人不是被捕、被毒害，就是被人杀害。尽管当今遍布全球的绝大多数国家都在举行选举，但许多的情况说明，选举并没有完全实现自由和公正。目前世界上约有60个左右的政权属于“选举威权主义（electoral authoritarian ）”：它们限制人民自由地行使民主权利，但他们又允许定期地举行多党选举，以此来巩固其执政地位，获取在国内和国际上的合法性。这些政权的统治者不愿意在选举中冒失败的风险，所以他们会通过操纵选举来确保继续执政。选举威权主义型政权是中亚地区、撒哈拉以南的非洲、北非和中东地区最常见的政治制度。1
针对选举程序中的每一步骤，这些政权的选举舞弊和操纵行为多种多样，从更改选民登记表，破坏竞选，到在选票统计上作弊，有的明目张胆，有的隐蔽巧妙。近年来，威权政权越来越擅长于用民主的形式来点缀自己，但是另一方面选举程序的完整性也早已被破坏。
面对日益复杂的选举舞弊和操纵，必须相应地改进选举观察的技巧和方法。国内和国际的选举监督组织已经采用更为全面的方法来观察选举。他们评价某个国家的选举法和规则，主要看哪些条款可能会偏向执政者而导致选举的失衡，并且观察和监督选举活动的全过程。即使他们的观察受到限制，也往往能够察觉和证实选举中的问题。选举观察员的分析判断举足轻重，尤其是自许多国家多次向国际社会承诺保持选举的自由和公正，并接受选举观察后，更是如此。2
即使选举舞弊及操纵行为被揭露，威权政权依靠国家资源和使用武力，往往也能够保持住他们的权力。尽管如此，揭露选举中的舞弊和操纵行为，有助于质疑和削弱这些政权企图通过选举所获得的执政合法性。在少数一些国家，由选举观察员证实的选举舞弊行为激起的民愤，最终推翻了那些独裁政权。操纵选举丑闻的曝光，帮助塞尔维亚在2000年推翻了独裁统治，还有2003年格鲁吉亚的“玫瑰革命”，2004年乌克兰的“橙色革命”，和2005年吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”。
了解独裁政权如何熟练地操纵过去的选举，可以帮助这些国家的公民和国际人士观察并阻止未来选举中的类似行为。为了实现这一目标，我对选举舞弊及操纵行为极有可能出现在选举过程中的四个不同阶段进行评价：选民登记、竞选活动、选举日程序、最终计票和汇总制表。
选民登记
选民登记决定了谁可以或不可以投票，因而成为整个选举过程的基础。例如，选举观察员在选民登记表上发现死者和儿童的名字，可能属于直接操纵行为或工作疏忽并导致选民名册膨胀，但两者均增加了投票舞弊的风险。选民有时会重复登记，与投票站工作人员串通后，选民被允许再次进入投票站并多次投票。某些案例中，一些根本不具备选民资格或者“幽灵”选民出现在选民登记名册上，而另一些合格但可能是支持反对派的选民，则往往被阻碍登记或被撤销登记。选举观察员的实践证明，这种策略在世界各地的一些选举中被经常使用。马来西亚2004年国家大选之前，非政府组织——“自由和公正选举的马来西亚人”进行了一项研究，发现了选民登记名册中的许多错误。举出其中一例，共有142位选民登记在同一处地址——一间出售饰品的小木屋；而在另一例中，有156位选民登记的是根本不存在的“幽灵”地址。3
选民登记数量激增很有可能是深思熟虑的操控行为。在2003年格鲁吉亚的议会选举舞弊前，有一部分地区的选民登记数量巨增，例如在第比利斯（格鲁吉亚的首都）的一半地区，登记的选民人数增加了50多个百分点4.在2004年乌克兰总统选举的第一轮投票和决定性投票时，一些地方在选民登记名册上大量补登选民的行为已经到了无法解释的程度5.
统治政权的代理人也可能会撤销、拼错或遗忘那些特定的人口群体的选民名字，例如，首次投票者或支持反对派候选人实力最强的居住区域的选民。在乌克兰，根据选举观察员报告中的一个案例证实，一批住在同一幢公寓内的选民均被选民登记名册所遗漏。
亲近反对党的选民在选民登记过程中，还可能会受到有意或无意的阻碍。例如，2003年柬埔寨议会选举前，首次投票者—一群青睐在野反对党的选民被拒绝登记或无法前住投票。一些选民登记中心在法定开放时间段关闭；一些则缺少关键表格或材料（如制作选民证照片的照相机）。其他一些登记中心的选举官员则对在公民要取得登记时需要的文件制造一些麻烦（如居留证件）。6
竞选活动
执政党通过多种方式甚至很拙劣的手段，来增加在选举竞争中的优势。他们可以阻隔反对派与其支持者的联系，向普通公民施加压力，动用国家资源来支持现任者，将他们的拥护者塞进选举委员会，或控制媒体。
当局也可能通过警察拘留、唆使暴徒殴打甚至杀人等手段，直接攻击反对派的候选人。2004年就发生过一起公然使用暴力迫害反对派候选人的事件，当时乌克兰总统的主要竞争者维克托·尤申科的二恶英中毒，显然是一起谋杀案。然而，向反对派候选人施压常常是更微妙的。2005年阿塞拜疆议会选举中，当局扬言要对反对派候选人展开税务调查，关闭候选人及其亲属的企业，并对他们提起刑事诉讼。7
威权政权也会阻止反对派的候选人投票。这是一种拙劣的操纵方法，却能在竞选中产生明显的效果。2004年伊朗议会选举时，为阻止反对派参选，监护委员会认定约2400个候选人丧失了参选资格。虽然在俄罗斯罕见剥夺候选人资格的情况，但也时有发生。2000年，前任副总统亚历山大·洛斯科伊竞选连任库尔斯克地方长官，投票日的前一天，仅仅只是因为候选人表格上的技术瑕疵，他的名字被从选举名册中移除。
更为叫绝的操纵选举方法是，针对威权政权需要击败的候选人，编造或登记一些与他们同名的候选人，并利用这种混淆来扰乱选民视线，影响他们的投票。1998年俄罗斯的圣彼得堡市议会席位竞选投票时，有三位候选人的姓名均为奥涅格·谢尔盖耶夫，其中一位是改革派候选人，另两位是退休人员和失业工人，他们从来不曾公开露面，也没有使用过免费的电视竞选时间。8
独裁政权同样会破坏或限制反对党的候选人参加竞选。他们拒绝准许反对党候选人举行竞选集会的申请，阻止反对党的支持者乘坐巴士到达集会地点，甚至用武力驱散参加集会的人群。2005年哈萨克斯坦总统大选的主要挑战者抱怨说，在他51次公开会见选民的请求中，只有5次得到批准，可就是这5次集会，有4次被要求在远离城镇中心的地方举行。9
向反对党活动分子施压的方式多种多样：地方官员会拒绝为他们服务或提供方便；他们可能会遭到警察的逮捕或拘禁；甚至会遭到执政党官员所唆使暴徒的殴打或谋杀。反对派的暗杀活动即使很少，也会产生深刻的影响，它将向其他反对派活动分子传递令人胆战的信息，并制造恐怖气氛。
反对派的支持者经常感受到来自当局的巨大压力。2003年柬埔寨议会竞选中，执政的柬埔寨人民党（CPP ）的地方组织使用各种威胁利诱手段，影响保皇派的奉辛比克党成员。在乡村的公共典礼上，奉辛比克党的党员会收受礼物，并被要求宣誓效忠人民党。典礼有时在寺庙或者有佛门僧侣在场时举行，使参加者留下若不遵守誓言将会亵渎神灵的印象。在某些情况下，他们被迫宣誓时，还要在书面文件上盖手印，在稍后的时候会被告知他们已签署一项贷款协议，如果人民党在该村的投票中获胜，他们就不需要偿还这笔贷款。有时他们还被告知，人民党将会发现他们投票给奉辛比克党的行为。 10胡萝卜加大棒的办法非常有效，会使奉辛比克党的党员感到人民党控制着他们的全部生计，并胁迫他们转向支持该党。
甚至不支持任何党派的普通公民也会感到现行政权的压力，尤其是那些依靠国家维持生计的人。例如，国有企业的主管会告诉员工签署声明支持执政党，否则将失去工作。2005年埃塞俄比亚的议会选举中，选举观察员报告说，公务人员扬言，假如拒绝签名承诺投票支持执政党，农民将被剥夺土地，学生将被开除。11
属于执政党的当权者通过非法动用国家资源来获得显失公平的优势；执政党可能动员国家雇员，乘坐政府的车辆前往集会，或挪用公款支付有关费用。此外，当权者还通过他们在选举委员会所占的主导优势，进一步施加其重要影响。
从全国选举委员会到投票站，执政党成员或支持者都占大部分，这会严重地扭曲选举过程。竞选期间，选举官员不依法行事，以帮助执政党获得更多机会。发生操纵选举时，反对党候选人针对执政党的违法行径提出申诉，选举官员常常以技术或者其他籍口打发掉。失职的选举官员非但不纠正违法的选举行为，反而允许执政党在竞选时非法调用国家资源来限制反对党，以获得侥幸成功。
选举委员会也会在最后竞选时作出重大决定来破坏竞选的公正。例如，在最后一分钟改变选举日的程序，可以在省级和地方选举官员中制造混乱，削弱任何可能出现的变化以实现他们既定目的。除非经各主要政党的同意，在最后一分钟改变规则的本身就令人难以置信。选举委员也会有力的影响选举过程中的透明度，他们会封锁或隔离有反对派和公众参与审核的关键程序。此外，大规模的选举舞弊，特别是在投票统计阶段，只能与资深选举官员的相勾结才能实现。
执政者也可以利用控制媒体来削弱对手。那些同情并报道反对派候选人的新闻记者可能遭拘留、逮捕、恐吓或殴打。亲反对党的电视台、电台、报纸极有可能受到旨在骚扰或寻找封闭借口的税务调查。电视信号传输或电台播音可能受封锁，报社的印刷品可能被没收，或发现他们印刷厂的纸张已经用完或拒绝承印。法律以保障总统的尊严或禁止诽谤候选人的规定为当局提供借口，对报纸处以罚款，限制报纸在竞选期间的自由言论，这样的事在哈萨克斯坦就发生过。
政府的审查制度是有组织、有系统的。乌克兰前总统库奇马执政时的行政机构就发布过媒体如何报道某些事项的准则。这些准则强调并指导媒体制造反对派领袖间的内讧，将反对派领导人描绘成极端民族主义的鼓吹者。12乌克兰2004年的总统竞选时，诋毁主要候选人――尤其是反对派领导人维克托·尤申科的匿名资料到处散发。这些材料的大部分对象和读者是乌克兰的主要少数民族——俄罗斯族，歪曲他的政策立场，并把他宣传成为强硬的乌克兰民族主义者。
在专制统治下，主要媒体公司的所有者与执政党有密切关系。这些人有时候让执政党的候选人优先使用广告版面，或收取比反对党更低的费率。在2005年哈萨克斯坦总统大选中，反对党候选人被告知没有可用的广告版面，即使有充裕的空间，也是预留给总统纳扎尔巴耶夫。
执政党还经常得益于广播、电视覆盖面的不平衡，特别是全国性电视台，是很多选民的主要新闻来源。选举法规会要求媒体在竞选中平衡报导，但却往往没有很好执行或存在缺陷。例如，规定国家媒体向候选人提供免费且同等的时间，而私营媒体却可以豁免。选举委员会还往往疏于监管，放任自流，更遑论实施平衡报道。结果，黄金收视时间和其他电视广播的新闻经常青睐执政党，现任者比反对派候选人得到更多更广的宣传。有时，电视新闻节目会理直气壮地以介绍现任国家官员为借口，而不是将其看作是谋求连任的候选人，以提供比反对派候选人更加广泛和积极的报道。
选举日
投票当天，选举威权政权利用各种方法来提高他们候选人得票总数。这些方法无论是拙劣花招还是精心谋划，一般都很难发现。国内外关注选举进程将在选举日当天达到高峰，但观察员也有时会难以察觉那些操纵行径。当选举观察员无法进入投票站或被阻监督点票、计票过程时，舞弊和操纵就无法被发现。
在2005年埃及总统选举和2003年尼日利亚国家及州选举中，独裁政权有明显的选举舞弊行为。埃及安全官员竟公然毁坏投给反对派候选人的选票。13在尼日利亚，所有选举观察员看到选举日当天的票箱早已被塞满。在一个投票站，欧盟观察员目睹了主持选举的官员居然在为尼日利亚执政党人民民主党划选票。在另一个投票站，欧盟观察员发现，虽然刚临近中午，但票箱已满，而选民登记名册743名选民中仅有85名前来签到投票过。在第三个投票站，50张选票被怀疑用同样的方式折叠，而选民登记名册上前50个名字被按字母顺序作了记号。而在其他地方，欧盟观察员居然还看到人们在抢选票箱。14
多次投票则是又一种选举舞弊方式。有时，一位登记好的选民会设法投出一张以上的选票。有时，一个匿名者可以冒用死者的名字很容易地到投票站投票，而无需在选民登记名册上钩掉他（她）的名字。墨西哥过去几十年中，把这些人称为“跳伞者”，因为他们象是从天空中降落到投票站来投票。15
乌克兰2004年总统大选时也再现了“跳伞者”现象。一车又一车的人轻而易举地出现在投票站，他们拿着缺席投票证，如同经过正式登记的选民在投票站投票。据说，有些人被从一个投票站运送另一个投票站，使用这些缺席投票证在多个投票站重复投票。
贿选也是众所周知的一种策略。当然，独裁政府的代理人并不能总依赖于行贿，因为选民会先收下金钱或礼物，然后投票给反对派的候选人。在泰国，当执政党分发大米换取选票时，反对党会告诉选民收下大米，再凭他们的良心投票。通常只有在行贿者认为贿选的秘密可以达成，或者被行贿者受到外部压力时，贿选才有效。据说，在埃及2005年总统大选中，执政的民族民主党代理人给选民金钱，并陪他们进入投票站，以确保他们投票给总统穆巴拉克。在90年代的塞尔维亚，时任总统斯洛博登？米洛舍维奇的代理人以不太严厉的强制计划，确保这些受贿者投米洛舍维奇的票。根据反对派活动分子的报告，米洛舍维奇的代理人会确定好贿选的对象，如国有工厂的工人。他们给第一位选民一张以划好投米洛舍维奇的选票，该选民进入投票站投出这张票，然后在投票站外用他（她）自己的空白选票换取现金。代理人在第一位选民的空白选票上划好投米洛舍维奇，交给第二位选民，告诉他如何去做。通过这一方法，代理人保证这一组的所有选民都投票给米洛舍维奇。除非选民自曝，否则这种诈骗方式是不会被发现的。过去几十年中，这种方式也在墨西哥使用过，那些选民被称为“旋转人”。
或明或暗的压力也会使选民倾向于投执政党候选人的票。执政党的代理人可在投票站内张贴竞选材料，投票站的官员则以有利于执政党候选人的方式来解释投票程序。往往是安全官员，未经批准却可以干预或指导投票过程。而已划过的选票没有折叠就投进透明的投票箱，投票站的官员或执政党代理人都可看到。
选举日进行的欺诈常常是有组织的活动一部分。在乌克兰，维克多？亚努科维奇的人员试图大规模操纵2004年的总统大选。亚努科维奇的助选员事后泄露的信息包括了政府如何试图制定计划使亚努科维奇赢得约3个百分点的优势（他们认为这一优势即能保证获胜，不会使公众觉得竞选是被操纵的）。为达到目的，他们精心策划计划：在不同的地区和城市，有各自投给亚努科维奇票的比例，各代理人受到明确指示如何窃取选票，选务人员已被承诺，如果他们完成政府的命令，将得到相应的物质回报。16
当选民在投票站外投票时，选举舞弊的可能性更大，因为这样的投票是更容易操纵。在许多国家，流动票箱在送到患病选民、年迈选民或其他原因不能前往投票站投票的选民时，选举官员可能会迫使这些选民投票支持执政党，甚至篡改选票。除非流动票箱由反对派方代理人陪同，否则，执政党代理人很容易找机会往这些流动票箱内投不合法的选票。在乌克兰，也出现了不少情况，如超过30%的投票站的选票是投在流动票箱的，用流动票箱投票的选民签字都很相象，这引起了观察员的怀疑。在民主发达国家，邮寄投票很普遍，除非防护措施到位，否则也容易被滥用。在英国的伯明翰，法院在检查多起诈骗和操纵案件后，否决了2005年两个地方议会选举的结果，并造成对英国邮寄投票制度的怀疑。17
计票和汇总
投票结束后，计票工作又为执政党代理人窃取选票提供了更多的机会。投票站官员可能用认定有效选票的规则来偏向执政党。当选民的意图十分明确而在选票上划错时，如果该选票是投给反对派候选人的，这些官员可能认定这张选票是无效的，如果该选票是投给执政党候选人，则认定为有效。在某些国家的选举程序中规定，如果在选票上有任何不符规定的划写，则该选票被视为废票。投票站官员可能会在投给反对派候选人的选票上做不符规定的划写。此外，当官员填写投票统计表时（被称为“记录表”），可能会扩大投执政党候选人的票数，减少投反对派候选人的票数。在没有反对党代表或独立选举观察员在场时，与执政党有关系的官员更容易篡改计票结果。
而使用电子投票机会创造出新的舞弊机会。这些仪器的程序被设定后会改变投票统计结果。例如，把投给反对派候选人的票记录在执政党候选人的名下。如果电子投票机没有进行正规的检查，没有产生纸质记录让每位投票人确认，就没有确切证据可以证明那些数据被滥用，那么用电子投票机进行舞弊也不可能被发现的。18
在投票站层面，“零星”的选票偷窃可能发生在投票统计时进行。在省级、全国级选举机构进行选票汇总制表时，可能发生“规模化”的选票偷窃活动。在选票汇总制表阶段，执政党代理人可能会把一次失败转换成一次胜利。在墨西哥，这些代理人被称为“炼金士”。
有多种方式可以操纵选票汇总制表。一种方式就是执政党在票箱从投票站送往省级计票中心时做手脚。埃及2005年的议会选举中，一些选箱在运送途中被盗被毁，丢弃在大街上。代理人也会在运往省级计票中心途中的票箱里塞东西。计票中心的官员会在投票站汇总投票结果时，篡改正式记录。
当反对派政党代表和独立选举观察员被拒绝接近或不能充分监督投票过程时，选举结果的记录往往被伪造了。2005年埃及议会选举时，监票员无法监督计票中心统计制表的整个过程，即使在大量票箱内的选票同时进行统计时，每位候选人也不能有超过两位以上的监票员在场。有时，省级和全国的选举委员会拒绝公布投票站和省级计票中心的分类记录，从而阻挠检查。没有分类记录，反对党代表和选举观察员就无法确定是否各个投票站的计票记录在省级和全国的汇总中得到准确的合计。全国选举委员会的官员也会拒绝告诉反对派和公众总共印制了多少选票，有多少空白的选票在选举日之前分发到各省，这使确认统计总票数就很困难了。
令人难以置信的选举结果往往表明计票被篡改了。尼日利亚2003年的总统大选与省长的选举日相同。在某些地区，参加总统选举投票的数量与参与省长选举的数量相差很大，而且，某些省的投票率出奇的高，官方公布的数字超过了90%.19
监测与防范
因为在选举过程中的每一个阶段都有机可乘，选举操纵难以避免。选举观察的方式反复地被证明能有效地检测发现和证明选举缺陷、操纵和舞弊，甚至质疑统治者通过操纵选举寻求连任而获得的合法性。为了防止选举舞弊和欺诈，选举观察员必须促进选举全过程的透明度，要求反对党或独立人士在选举委员会中有实实在在的代表，来有效地监督选举过程中的每一个阶段，记录证明并公布可能发生的任何违法行为。20
合适的、得到有效实施的选举法律法规，对确保选举过程的透明度是十分重要的。提高透明度的方法有：保障各政党代表和独立观察员监督整个选举过程，要求投票站官员的工作公开化，并向候选人代表提供选举结果记录的正式文本，要求国家选举委员会提供空白选票的印制量、分发量，各投票站的分类计票结果等详细情况。
反对派在选举委员会中的代表可以参与决定选举的过程和工作。这种参与可以使阻止舞弊的程序得到运用，如要求投票站官员保持票箱在计票前一直是封好的，选民在投票后按手印等。反对派参与选举委员会还有助于加强选举法律法规的实施。除非选举委员会中独立人士和亲反对派委员对法律法规的实施施加压力，否则那些违法行为就不会受到惩罚。总之，选举委员会中有反对派的代表，对于防止官方勾结进行大规模的选举舞弊和操纵是极其重要的。
除非反对党从选民登记到计票制表的选举全过程进行有效的透明化监督，否则选举透明化也是不可能的。对选民登记名册的核查虽然耗费人力，却直接有效。从选民登记表中随机选取一些选民，与他们联系后可以核对登记信息的准确性。一位已登记的选民不能在登记表上被找到地址，该选民可能就是不合格的。选举监督人员可以通过一个独立评估来检查选民名单的完整性。他们可以随机到一个居住样本点，对那里的成年公民进行认定，然后在选民名单上去查找是否有遗漏。如果符合条件的成年公民在选民名单上被遗漏了，那么他们的权利就可能被剥夺。
在竞选阶段，观察员需要监督候选人被媒体报道的情况，以确定是否存在为竞选而滥用国家资源的问题。21在竞选的过程中，如果观察员发现问题，可以向选举官员通报，引起他们对不公正竞争的注意，并施压让他们去纠正媒体报道的失衡和滥用国家资源。
为了有效地监督选举日，反对党和中立组织需要在全国的每个投票站和计票中心派遣训练有素的观察员。只有这些观察员获得过良好的训练，才能从各种现象中区分谣言（在激烈的竞选中出现选举舞弊的谣言是很普遍的），并在舞弊行为出现时，正确地记录并上报，有效地开展工作。反对党和中立的监督员们也要把他们发现的问题向国际观察员和媒体进行沟通，从而引起全世界对任何选举舞弊和操纵的关注。
引起公众对选举日可能出现的舞弊类型的注意，选举监督者能使公众认识到可能危及公正选举的情况。他们还能通过提醒选举官员和执政党代理人违反选举法律的所应受的惩罚，以及他们将尽力使任何违法行为受到起诉，来防止选举舞弊。
有时候，有效的选举观察能弥补选举过程中一些缺乏透明的问题。比如，一个平行进行的选票汇总制表，能够检测官方公布选举结果的准确性。斯洛博丹·米洛舍维奇总统在2000年竞选连任时，南斯拉夫联邦选举委员会篡改了选举结果。但是，反对派开展了并行的计票工作，从而在篡改过的官方结果公布之前，宣布了正确的选举结果。因为反对派从塞尔维亚所有的投票站收集到了真实的计票记录，从而证明他们公布的选举结果是正确的。
选举观察员在揭露选举舞弊方面的有效性已经得到充分证明。为此，独裁政权已开始操纵选举观察。他们邀请没有知名度、又常常是明显同情当局的团体派遣观察员，对被操纵的选举发表正面的评价。例如，对于阿塞拜疆2005年的议会选举，一个特定的美国观察员小组赞扬了这次选举，而由欧洲安全与合作组织领导下的一个国际正式选举观察团则得出该选举距离民主选举标准还有一定距离的结论。那个特定的观察员小组是由阿塞拜疆中央选举委员会资助的，因而该小组没有资格对那次选举过程作出可信的评价。
2005年10月，在联合国秘书长安南的主持下，设立了一个由跨政府和非政府组织参加的国际选举观察组织，并签署了国际选举观察原则宣言。宣言设定了公正选举观察的准则，以区分合法监督团和缺乏公信力的监督团。
独裁政权通过操纵选举来支持其执政合法性，与观察员团体防止或减少选举操纵之间的拉锯战肯定将延续下去。在一些特别的事件中，如2000年塞尔维亚、 2003年格鲁吉亚和乌克兰2004年选举舞弊的暴露，激起了民众的反抗，导致独裁统治者的下台。然而，近年来，缺陷很大的选举还是使执政党继续掌握着政权。即使如此，在阿塞拜疆、哈萨克斯坦和白俄罗斯等地的最新选举中，观察员证明了独裁政权以不公正的选举而获得胜利，并否定了独裁统治者徒劳得来的民主合法性。
选举操纵及如何应对
Daniel Carlingaert
本文作者Daniel Carlingaert现任美利坚大学（American University ）民主和选举管理中心副主任，他经常作为国际选举观察团成员到世界各地观察选举。我们翻译本文的目的是让中国的选举观察员参考，知道该如何进行选举观察。
——原编者注
在一些国家，死去的人似乎会从坟墓爬出来投票，年幼的孩子也会出现在选民名册中。投票箱仿佛消失于稀薄的空气之中，候选人不是被捕、被毒害，就是被人杀害。尽管当今遍布全球的绝大多数国家都在举行选举，但许多的情况说明，选举并没有完全实现自由和公正。目前世界上约有60个左右的政权属于“选举威权主义（electoral authoritarian ）”：它们限制人民自由地行使民主权利，但他们又允许定期地举行多党选举，以此来巩固其执政地位，获取在国内和国际上的合法性。这些政权的统治者不愿意在选举中冒失败的风险，所以他们会通过操纵选举来确保继续执政。选举威权主义型政权是中亚地区、撒哈拉以南的非洲、北非和中东地区最常见的政治制度。1
针对选举程序中的每一步骤，这些政权的选举舞弊和操纵行为多种多样，从更改选民登记表，破坏竞选，到在选票统计上作弊，有的明目张胆，有的隐蔽巧妙。近年来，威权政权越来越擅长于用民主的形式来点缀自己，但是另一方面选举程序的完整性也早已被破坏。
面对日益复杂的选举舞弊和操纵，必须相应地改进选举观察的技巧和方法。国内和国际的选举监督组织已经采用更为全面的方法来观察选举。他们评价某个国家的选举法和规则，主要看哪些条款可能会偏向执政者而导致选举的失衡，并且观察和监督选举活动的全过程。即使他们的观察受到限制，也往往能够察觉和证实选举中的问题。选举观察员的分析判断举足轻重，尤其是自许多国家多次向国际社会承诺保持选举的自由和公正，并接受选举观察后，更是如此。2
即使选举舞弊及操纵行为被揭露，威权政权依靠国家资源和使用武力，往往也能够保持住他们的权力。尽管如此，揭露选举中的舞弊和操纵行为，有助于质疑和削弱这些政权企图通过选举所获得的执政合法性。在少数一些国家，由选举观察员证实的选举舞弊行为激起的民愤，最终推翻了那些独裁政权。操纵选举丑闻的曝光，帮助塞尔维亚在2000年推翻了独裁统治，还有2003年格鲁吉亚的“玫瑰革命”，2004年乌克兰的“橙色革命”，和2005年吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”。
了解独裁政权如何熟练地操纵过去的选举，可以帮助这些国家的公民和国际人士观察并阻止未来选举中的类似行为。为了实现这一目标，我对选举舞弊及操纵行为极有可能出现在选举过程中的四个不同阶段进行评价：选民登记、竞选活动、选举日程序、最终计票和汇总制表。
选民登记
选民登记决定了谁可以或不可以投票，因而成为整个选举过程的基础。例如，选举观察员在选民登记表上发现死者和儿童的名字，可能属于直接操纵行为或工作疏忽并导致选民名册膨胀，但两者均增加了投票舞弊的风险。选民有时会重复登记，与投票站工作人员串通后，选民被允许再次进入投票站并多次投票。某些案例中，一些根本不具备选民资格或者“幽灵”选民出现在选民登记名册上，而另一些合格但可能是支持反对派的选民，则往往被阻碍登记或被撤销登记。选举观察员的实践证明，这种策略在世界各地的一些选举中被经常使用。马来西亚2004年国家大选之前，非政府组织——“自由和公正选举的马来西亚人”进行了一项研究，发现了选民登记名册中的许多错误。举出其中一例，共有142位选民登记在同一处地址——一间出售饰品的小木屋；而在另一例中，有156位选民登记的是根本不存在的“幽灵”地址。3
选民登记数量激增很有可能是深思熟虑的操控行为。在2003年格鲁吉亚的议会选举舞弊前，有一部分地区的选民登记数量巨增，例如在第比利斯（格鲁吉亚的首都）的一半地区，登记的选民人数增加了50多个百分点4.在2004年乌克兰总统选举的第一轮投票和决定性投票时，一些地方在选民登记名册上大量补登选民的行为已经到了无法解释的程度5.
统治政权的代理人也可能会撤销、拼错或遗忘那些特定的人口群体的选民名字，例如，首次投票者或支持反对派候选人实力最强的居住区域的选民。在乌克兰，根据选举观察员报告中的一个案例证实，一批住在同一幢公寓内的选民均被选民登记名册所遗漏。
亲近反对党的选民在选民登记过程中，还可能会受到有意或无意的阻碍。例如，2003年柬埔寨议会选举前，首次投票者—一群青睐在野反对党的选民被拒绝登记或无法前住投票。一些选民登记中心在法定开放时间段关闭；一些则缺少关键表格或材料（如制作选民证照片的照相机）。其他一些登记中心的选举官员则对在公民要取得登记时需要的文件制造一些麻烦（如居留证件）。6
竞选活动
执政党通过多种方式甚至很拙劣的手段，来增加在选举竞争中的优势。他们可以阻隔反对派与其支持者的联系，向普通公民施加压力，动用国家资源来支持现任者，将他们的拥护者塞进选举委员会，或控制媒体。
当局也可能通过警察拘留、唆使暴徒殴打甚至杀人等手段，直接攻击反对派的候选人。2004年就发生过一起公然使用暴力迫害反对派候选人的事件，当时乌克兰总统的主要竞争者维克托·尤申科的二恶英中毒，显然是一起谋杀案。然而，向反对派候选人施压常常是更微妙的。2005年阿塞拜疆议会选举中，当局扬言要对反对派候选人展开税务调查，关闭候选人及其亲属的企业，并对他们提起刑事诉讼。7
威权政权也会阻止反对派的候选人投票。这是一种拙劣的操纵方法，却能在竞选中产生明显的效果。2004年伊朗议会选举时，为阻止反对派参选，监护委员会认定约2400个候选人丧失了参选资格。虽然在俄罗斯罕见剥夺候选人资格的情况，但也时有发生。2000年，前任副总统亚历山大·洛斯科伊竞选连任库尔斯克地方长官，投票日的前一天，仅仅只是因为候选人表格上的技术瑕疵，他的名字被从选举名册中移除。
更为叫绝的操纵选举方法是，针对威权政权需要击败的候选人，编造或登记一些与他们同名的候选人，并利用这种混淆来扰乱选民视线，影响他们的投票。1998年俄罗斯的圣彼得堡市议会席位竞选投票时，有三位候选人的姓名均为奥涅格·谢尔盖耶夫，其中一位是改革派候选人，另两位是退休人员和失业工人，他们从来不曾公开露面，也没有使用过免费的电视竞选时间。8
独裁政权同样会破坏或限制反对党的候选人参加竞选。他们拒绝准许反对党候选人举行竞选集会的申请，阻止反对党的支持者乘坐巴士到达集会地点，甚至用武力驱散参加集会的人群。2005年哈萨克斯坦总统大选的主要挑战者抱怨说，在他51次公开会见选民的请求中，只有5次得到批准，可就是这5次集会，有4次被要求在远离城镇中心的地方举行。9
向反对党活动分子施压的方式多种多样：地方官员会拒绝为他们服务或提供方便；他们可能会遭到警察的逮捕或拘禁；甚至会遭到执政党官员所唆使暴徒的殴打或谋杀。反对派的暗杀活动即使很少，也会产生深刻的影响，它将向其他反对派活动分子传递令人胆战的信息，并制造恐怖气氛。
反对派的支持者经常感受到来自当局的巨大压力。2003年柬埔寨议会竞选中，执政的柬埔寨人民党（CPP ）的地方组织使用各种威胁利诱手段，影响保皇派的奉辛比克党成员。在乡村的公共典礼上，奉辛比克党的党员会收受礼物，并被要求宣誓效忠人民党。典礼有时在寺庙或者有佛门僧侣在场时举行，使参加者留下若不遵守誓言将会亵渎神灵的印象。在某些情况下，他们被迫宣誓时，还要在书面文件上盖手印，在稍后的时候会被告知他们已签署一项贷款协议，如果人民党在该村的投票中获胜，他们就不需要偿还这笔贷款。有时他们还被告知，人民党将会发现他们投票给奉辛比克党的行为。 10胡萝卜加大棒的办法非常有效，会使奉辛比克党的党员感到人民党控制着他们的全部生计，并胁迫他们转向支持该党。
甚至不支持任何党派的普通公民也会感到现行政权的压力，尤其是那些依靠国家维持生计的人。例如，国有企业的主管会告诉员工签署声明支持执政党，否则将失去工作。2005年埃塞俄比亚的议会选举中，选举观察员报告说，公务人员扬言，假如拒绝签名承诺投票支持执政党，农民将被剥夺土地，学生将被开除。11
属于执政党的当权者通过非法动用国家资源来获得显失公平的优势；执政党可能动员国家雇员，乘坐政府的车辆前往集会，或挪用公款支付有关费用。此外，当权者还通过他们在选举委员会所占的主导优势，进一步施加其重要影响。
从全国选举委员会到投票站，执政党成员或支持者都占大部分，这会严重地扭曲选举过程。竞选期间，选举官员不依法行事，以帮助执政党获得更多机会。发生操纵选举时，反对党候选人针对执政党的违法行径提出申诉，选举官员常常以技术或者其他籍口打发掉。失职的选举官员非但不纠正违法的选举行为，反而允许执政党在竞选时非法调用国家资源来限制反对党，以获得侥幸成功。
选举委员会也会在最后竞选时作出重大决定来破坏竞选的公正。例如，在最后一分钟改变选举日的程序，可以在省级和地方选举官员中制造混乱，削弱任何可能出现的变化以实现他们既定目的。除非经各主要政党的同意，在最后一分钟改变规则的本身就令人难以置信。选举委员也会有力的影响选举过程中的透明度，他们会封锁或隔离有反对派和公众参与审核的关键程序。此外，大规模的选举舞弊，特别是在投票统计阶段，只能与资深选举官员的相勾结才能实现。
执政者也可以利用控制媒体来削弱对手。那些同情并报道反对派候选人的新闻记者可能遭拘留、逮捕、恐吓或殴打。亲反对党的电视台、电台、报纸极有可能受到旨在骚扰或寻找封闭借口的税务调查。电视信号传输或电台播音可能受封锁，报社的印刷品可能被没收，或发现他们印刷厂的纸张已经用完或拒绝承印。法律以保障总统的尊严或禁止诽谤候选人的规定为当局提供借口，对报纸处以罚款，限制报纸在竞选期间的自由言论，这样的事在哈萨克斯坦就发生过。
政府的审查制度是有组织、有系统的。乌克兰前总统库奇马执政时的行政机构就发布过媒体如何报道某些事项的准则。这些准则强调并指导媒体制造反对派领袖间的内讧，将反对派领导人描绘成极端民族主义的鼓吹者。12乌克兰2004年的总统竞选时，诋毁主要候选人――尤其是反对派领导人维克托·尤申科的匿名资料到处散发。这些材料的大部分对象和读者是乌克兰的主要少数民族——俄罗斯族，歪曲他的政策立场，并把他宣传成为强硬的乌克兰民族主义者。
在专制统治下，主要媒体公司的所有者与执政党有密切关系。这些人有时候让执政党的候选人优先使用广告版面，或收取比反对党更低的费率。在2005年哈萨克斯坦总统大选中，反对党候选人被告知没有可用的广告版面，即使有充裕的空间，也是预留给总统纳扎尔巴耶夫。
执政党还经常得益于广播、电视覆盖面的不平衡，特别是全国性电视台，是很多选民的主要新闻来源。选举法规会要求媒体在竞选中平衡报导，但却往往没有很好执行或存在缺陷。例如，规定国家媒体向候选人提供免费且同等的时间，而私营媒体却可以豁免。选举委员会还往往疏于监管，放任自流，更遑论实施平衡报道。结果，黄金收视时间和其他电视广播的新闻经常青睐执政党，现任者比反对派候选人得到更多更广的宣传。有时，电视新闻节目会理直气壮地以介绍现任国家官员为借口，而不是将其看作是谋求连任的候选人，以提供比反对派候选人更加广泛和积极的报道。
选举日
投票当天，选举威权政权利用各种方法来提高他们候选人得票总数。这些方法无论是拙劣花招还是精心谋划，一般都很难发现。国内外关注选举进程将在选举日当天达到高峰，但观察员也有时会难以察觉那些操纵行径。当选举观察员无法进入投票站或被阻监督点票、计票过程时，舞弊和操纵就无法被发现。
在2005年埃及总统选举和2003年尼日利亚国家及州选举中，独裁政权有明显的选举舞弊行为。埃及安全官员竟公然毁坏投给反对派候选人的选票。13在尼日利亚，所有选举观察员看到选举日当天的票箱早已被塞满。在一个投票站，欧盟观察员目睹了主持选举的官员居然在为尼日利亚执政党人民民主党划选票。在另一个投票站，欧盟观察员发现，虽然刚临近中午，但票箱已满，而选民登记名册743名选民中仅有85名前来签到投票过。在第三个投票站，50张选票被怀疑用同样的方式折叠，而选民登记名册上前50个名字被按字母顺序作了记号。而在其他地方，欧盟观察员居然还看到人们在抢选票箱。14
多次投票则是又一种选举舞弊方式。有时，一位登记好的选民会设法投出一张以上的选票。有时，一个匿名者可以冒用死者的名字很容易地到投票站投票，而无需在选民登记名册上钩掉他（她）的名字。墨西哥过去几十年中，把这些人称为“跳伞者”，因为他们象是从天空中降落到投票站来投票。15
乌克兰2004年总统大选时也再现了“跳伞者”现象。一车又一车的人轻而易举地出现在投票站，他们拿着缺席投票证，如同经过正式登记的选民在投票站投票。据说，有些人被从一个投票站运送另一个投票站，使用这些缺席投票证在多个投票站重复投票。
贿选也是众所周知的一种策略。当然，独裁政府的代理人并不能总依赖于行贿，因为选民会先收下金钱或礼物，然后投票给反对派的候选人。在泰国，当执政党分发大米换取选票时，反对党会告诉选民收下大米，再凭他们的良心投票。通常只有在行贿者认为贿选的秘密可以达成，或者被行贿者受到外部压力时，贿选才有效。据说，在埃及2005年总统大选中，执政的民族民主党代理人给选民金钱，并陪他们进入投票站，以确保他们投票给总统穆巴拉克。在90年代的塞尔维亚，时任总统斯洛博登？米洛舍维奇的代理人以不太严厉的强制计划，确保这些受贿者投米洛舍维奇的票。根据反对派活动分子的报告，米洛舍维奇的代理人会确定好贿选的对象，如国有工厂的工人。他们给第一位选民一张以划好投米洛舍维奇的选票，该选民进入投票站投出这张票，然后在投票站外用他（她）自己的空白选票换取现金。代理人在第一位选民的空白选票上划好投米洛舍维奇，交给第二位选民，告诉他如何去做。通过这一方法，代理人保证这一组的所有选民都投票给米洛舍维奇。除非选民自曝，否则这种诈骗方式是不会被发现的。过去几十年中，这种方式也在墨西哥使用过，那些选民被称为“旋转人”。
或明或暗的压力也会使选民倾向于投执政党候选人的票。执政党的代理人可在投票站内张贴竞选材料，投票站的官员则以有利于执政党候选人的方式来解释投票程序。往往是安全官员，未经批准却可以干预或指导投票过程。而已划过的选票没有折叠就投进透明的投票箱，投票站的官员或执政党代理人都可看到。
选举日进行的欺诈常常是有组织的活动一部分。在乌克兰，维克多？亚努科维奇的人员试图大规模操纵2004年的总统大选。亚努科维奇的助选员事后泄露的信息包括了政府如何试图制定计划使亚努科维奇赢得约3个百分点的优势（他们认为这一优势即能保证获胜，不会使公众觉得竞选是被操纵的）。为达到目的，他们精心策划计划：在不同的地区和城市，有各自投给亚努科维奇票的比例，各代理人受到明确指示如何窃取选票，选务人员已被承诺，如果他们完成政府的命令，将得到相应的物质回报。16
当选民在投票站外投票时，选举舞弊的可能性更大，因为这样的投票是更容易操纵。在许多国家，流动票箱在送到患病选民、年迈选民或其他原因不能前往投票站投票的选民时，选举官员可能会迫使这些选民投票支持执政党，甚至篡改选票。除非流动票箱由反对派方代理人陪同，否则，执政党代理人很容易找机会往这些流动票箱内投不合法的选票。在乌克兰，也出现了不少情况，如超过30%的投票站的选票是投在流动票箱的，用流动票箱投票的选民签字都很相象，这引起了观察员的怀疑。在民主发达国家，邮寄投票很普遍，除非防护措施到位，否则也容易被滥用。在英国的伯明翰，法院在检查多起诈骗和操纵案件后，否决了2005年两个地方议会选举的结果，并造成对英国邮寄投票制度的怀疑。17
计票和汇总
投票结束后，计票工作又为执政党代理人窃取选票提供了更多的机会。投票站官员可能用认定有效选票的规则来偏向执政党。当选民的意图十分明确而在选票上划错时，如果该选票是投给反对派候选人的，这些官员可能认定这张选票是无效的，如果该选票是投给执政党候选人，则认定为有效。在某些国家的选举程序中规定，如果在选票上有任何不符规定的划写，则该选票被视为废票。投票站官员可能会在投给反对派候选人的选票上做不符规定的划写。此外，当官员填写投票统计表时（被称为“记录表”），可能会扩大投执政党候选人的票数，减少投反对派候选人的票数。在没有反对党代表或独立选举观察员在场时，与执政党有关系的官员更容易篡改计票结果。
而使用电子投票机会创造出新的舞弊机会。这些仪器的程序被设定后会改变投票统计结果。例如，把投给反对派候选人的票记录在执政党候选人的名下。如果电子投票机没有进行正规的检查，没有产生纸质记录让每位投票人确认，就没有确切证据可以证明那些数据被滥用，那么用电子投票机进行舞弊也不可能被发现的。18
在投票站层面，“零星”的选票偷窃可能发生在投票统计时进行。在省级、全国级选举机构进行选票汇总制表时，可能发生“规模化”的选票偷窃活动。在选票汇总制表阶段，执政党代理人可能会把一次失败转换成一次胜利。在墨西哥，这些代理人被称为“炼金士”。
有多种方式可以操纵选票汇总制表。一种方式就是执政党在票箱从投票站送往省级计票中心时做手脚。埃及2005年的议会选举中，一些选箱在运送途中被盗被毁，丢弃在大街上。代理人也会在运往省级计票中心途中的票箱里塞东西。计票中心的官员会在投票站汇总投票结果时，篡改正式记录。
当反对派政党代表和独立选举观察员被拒绝接近或不能充分监督投票过程时，选举结果的记录往往被伪造了。2005年埃及议会选举时，监票员无法监督计票中心统计制表的整个过程，即使在大量票箱内的选票同时进行统计时，每位候选人也不能有超过两位以上的监票员在场。有时，省级和全国的选举委员会拒绝公布投票站和省级计票中心的分类记录，从而阻挠检查。没有分类记录，反对党代表和选举观察员就无法确定是否各个投票站的计票记录在省级和全国的汇总中得到准确的合计。全国选举委员会的官员也会拒绝告诉反对派和公众总共印制了多少选票，有多少空白的选票在选举日之前分发到各省，这使确认统计总票数就很困难了。
令人难以置信的选举结果往往表明计票被篡改了。尼日利亚2003年的总统大选与省长的选举日相同。在某些地区，参加总统选举投票的数量与参与省长选举的数量相差很大，而且，某些省的投票率出奇的高，官方公布的数字超过了90%.19
监测与防范
因为在选举过程中的每一个阶段都有机可乘，选举操纵难以避免。选举观察的方式反复地被证明能有效地检测发现和证明选举缺陷、操纵和舞弊，甚至质疑统治者通过操纵选举寻求连任而获得的合法性。为了防止选举舞弊和欺诈，选举观察员必须促进选举全过程的透明度，要求反对党或独立人士在选举委员会中有实实在在的代表，来有效地监督选举过程中的每一个阶段，记录证明并公布可能发生的任何违法行为。20
合适的、得到有效实施的选举法律法规，对确保选举过程的透明度是十分重要的。提高透明度的方法有：保障各政党代表和独立观察员监督整个选举过程，要求投票站官员的工作公开化，并向候选人代表提供选举结果记录的正式文本，要求国家选举委员会提供空白选票的印制量、分发量，各投票站的分类计票结果等详细情况。
反对派在选举委员会中的代表可以参与决定选举的过程和工作。这种参与可以使阻止舞弊的程序得到运用，如要求投票站官员保持票箱在计票前一直是封好的，选民在投票后按手印等。反对派参与选举委员会还有助于加强选举法律法规的实施。除非选举委员会中独立人士和亲反对派委员对法律法规的实施施加压力，否则那些违法行为就不会受到惩罚。总之，选举委员会中有反对派的代表，对于防止官方勾结进行大规模的选举舞弊和操纵是极其重要的。
除非反对党从选民登记到计票制表的选举全过程进行有效的透明化监督，否则选举透明化也是不可能的。对选民登记名册的核查虽然耗费人力，却直接有效。从选民登记表中随机选取一些选民，与他们联系后可以核对登记信息的准确性。一位已登记的选民不能在登记表上被找到地址，该选民可能就是不合格的。选举监督人员可以通过一个独立评估来检查选民名单的完整性。他们可以随机到一个居住样本点，对那里的成年公民进行认定，然后在选民名单上去查找是否有遗漏。如果符合条件的成年公民在选民名单上被遗漏了，那么他们的权利就可能被剥夺。
在竞选阶段，观察员需要监督候选人被媒体报道的情况，以确定是否存在为竞选而滥用国家资源的问题。21在竞选的过程中，如果观察员发现问题，可以向选举官员通报，引起他们对不公正竞争的注意，并施压让他们去纠正媒体报道的失衡和滥用国家资源。
为了有效地监督选举日，反对党和中立组织需要在全国的每个投票站和计票中心派遣训练有素的观察员。只有这些观察员获得过良好的训练，才能从各种现象中区分谣言（在激烈的竞选中出现选举舞弊的谣言是很普遍的），并在舞弊行为出现时，正确地记录并上报，有效地开展工作。反对党和中立的监督员们也要把他们发现的问题向国际观察员和媒体进行沟通，从而引起全世界对任何选举舞弊和操纵的关注。
引起公众对选举日可能出现的舞弊类型的注意，选举监督者能使公众认识到可能危及公正选举的情况。他们还能通过提醒选举官员和执政党代理人违反选举法律的所应受的惩罚，以及他们将尽力使任何违法行为受到起诉，来防止选举舞弊。
有时候，有效的选举观察能弥补选举过程中一些缺乏透明的问题。比如，一个平行进行的选票汇总制表，能够检测官方公布选举结果的准确性。斯洛博丹·米洛舍维奇总统在2000年竞选连任时，南斯拉夫联邦选举委员会篡改了选举结果。但是，反对派开展了并行的计票工作，从而在篡改过的官方结果公布之前，宣布了正确的选举结果。因为反对派从塞尔维亚所有的投票站收集到了真实的计票记录，从而证明他们公布的选举结果是正确的。
选举观察员在揭露选举舞弊方面的有效性已经得到充分证明。为此，独裁政权已开始操纵选举观察。他们邀请没有知名度、又常常是明显同情当局的团体派遣观察员，对被操纵的选举发表正面的评价。例如，对于阿塞拜疆2005年的议会选举，一个特定的美国观察员小组赞扬了这次选举，而由欧洲安全与合作组织领导下的一个国际正式选举观察团则得出该选举距离民主选举标准还有一定距离的结论。那个特定的观察员小组是由阿塞拜疆中央选举委员会资助的，因而该小组没有资格对那次选举过程作出可信的评价。
2005年10月，在联合国秘书长安南的主持下，设立了一个由跨政府和非政府组织参加的国际选举观察组织，并签署了国际选举观察原则宣言。宣言设定了公正选举观察的准则，以区分合法监督团和缺乏公信力的监督团。
独裁政权通过操纵选举来支持其执政合法性，与观察员团体防止或减少选举操纵之间的拉锯战肯定将延续下去。在一些特别的事件中，如2000年塞尔维亚、 2003年格鲁吉亚和乌克兰2004年选举舞弊的暴露，激起了民众的反抗，导致独裁统治者的下台。然而，近年来，缺陷很大的选举还是使执政党继续掌握着政权。即使如此，在阿塞拜疆、哈萨克斯坦和白俄罗斯等地的最新选举中，观察员证明了独裁政权以不公正的选举而获得胜利，并否定了独裁统治者徒劳得来的民主合法性。