我国民用无人机监管中存在的问题

2014-12-10 09:45 公务与通用航空         郑秀梅 　
随着技术的日趋成熟，我国民用无人机的应用领域日益广泛，飞行活动也日益频繁，但由于行业标准的缺失，各种违规飞行现象也随之而来。行业要发展，如何规范管理已是当务之急。

目前，我国民用无人机产业尚处于发展的初级阶段，行业政策、标准及法规仍相对空白，“无规矩不成方圆”，产业要想走向成熟，首先要解决的便是行业标准的建设与完善问题。对此，我国民航局虽然也颁发了多个管理文件，如2009年6月颁发的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》及《民用无人机空中交通管理办法》，2012年1月颁发的《民用无人机适航管理工作会议纪要》，还有2013年随着技术的日趋成熟，我国民用无人机的应用领域日益广泛，飞行活动也日益频繁，但由于行业标准的缺失，各种违规飞行现象也随之而来。行业要发展，如何规范管理已是当务之急。5月颁发的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，但这些都是临时性、指导性的规定，并未形成完整的针对民用无人机的规章及管理体系。由于政策和法规的缺失，导致的管理不到位已成为制约民用无人机市场发展的一大瓶颈。具体表现为以下几个方面。

首先，从制造方面来说，生产的无人机产品缺乏统一的技术质量标准。目前除研发单位之外，各军工集团、科研院校、民营企业也看准了这个产业的前景，纷纷投资加入。据统计，目前国内约有200多家民用无人机生产单位，初步估计已生产了15000余架无人机。由于国家还没有形成权威的研发、制造和设计标准，目前各生产企业都是依据自己的标准来生产，质量参差不齐，再加上大多数生产企业是从生产航模或有人驾驶航空器的企业转型而来，并非传统无人机制造企业，经验不足，产品的性能和适航性难以保证，结果不仅造成重复研发投入、低水平竞争、资金浪费，还会导致不安全事件的发生。

其次，运营过程中，监管仍不明确。就空管方面而言，目前唯一可以遵循的规定只有《民用无人机空中交通管理办法》，该办法中规定：“组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务，保证飞行安全。”同时还规定：“为了避免对运输航空飞行安全的影响，未经地区管理局批准，禁止在民用运输机场飞行空域内从事无人机飞行活动。申请划设民航无人机临时飞行空域时，应当避免与其它载人民用航空器在同一空域内飞行”、“不得在一个划定为无人机活动的空域内同时为民用无人机和载人航空器提供空中交通服务”。这些规定内容只是笼统的对民用无人机的空域使用做了说明，对无人机到底如何运行、如何申请空域和管理细则上并没有做进一步的说明，无人机运行在实际操作层面上仍是一片混乱；目前针对民用无人机的适航管理，主要依照《关于民用无人机的管理有关问题的暂行规定》进行，文件规定了民用无人机运行应当申请办理临时国籍登记证、特许飞行证和无线电台许可，但对具体的管理部门和申办流程却未提及。政策的不明确以及空域、飞行许可等证件申请时较低的通过率，使得很多无人机运营人滋生了侥幸心理，于是出现了越来越多的“黑飞”现象。

最后，驾驶员培训仍不规范。与传统的有人驾驶航空器不同，无人机与驾驶员是人机分离的，对飞机和飞行环境的感知和操控以及飞机做出反应的及时程度都不及有人驾驶航空器，因此操作无人机要复杂得多，对驾驶员的要求也应该更高。然而，事实上却并非如此，绝大多数无人机驾驶员是由航模操作手转型而来的，缺乏系统的航空知识，有的甚至先前连航模操纵经验也没有。此外，对无人机驾驶员的培训绝大多数依靠的是生产制造企业，缺乏规范的程序和教学体系，培训效率和质量难以保证，真正合格的驾驶员少之又少。甚至在《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》发布之前，无人机驾驶员均属于无证驾驶。该规定发布之后我国的无人机驾驶才算进入持证飞行阶段。尽管《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》在规范管理驾驶员上，已经有了很大的进步，但由于该项规定仍属于临时性管理规定，对培训驾驶员到底由哪个机构来统一标准、审定教材、执照分哪些等级等问题仍有待细化。

针对目前民用无人机行业监管的缺失，行业管理者究竟应该如何为民用无人机提供一片规范有序的天空，笔者的建议如下。

第一，加强民航主管部门间的有效协作，对无人机的生产、销售和使用环节进行全面的管理，制定统一的行业标准，提升无人机飞行安全的可靠性，不漏掉每个可能导致安全问题出现的环节。

第二，明确飞行任务申请及空域申报程序，细化适航标准和飞行管制规则，使无人机飞行合理化、合法化。此外还要继续深化低空空域改革。因为无人机也属于通用航空的范畴，产业要发展，归根到底还是空域开放问题。因此希望国家尽快推动低空空域改革，进一步减少行政审批。

第三，加强民用无人机驾驶员对无人机的操作技能、专业知识和技能的培训，培养可以应对不同航空作业要求的合格驾驶员。此外，确立专门的驾驶员培训机构和统一的认证标准，规范其飞行活动。

此外，有消息称中国民航局目前正就《无人机空域管理规定》在征求意见，不久有望出台。本次意见稿将主要针对民用无人机，对飞行计划如何申报，申报应具备哪些条件，以及在哪些空域里可以飞行、违规现象如何查处等内容做详细的规范。相信未来民用无人机的规范管理指日可待。

总而言之，随着民用无人机技术的发展和政策的不断完善，民用无人机市场将逐步进入安全、健康的发展轨道，未来巨大的市场活力也必将迸发出来，只是真正的“春暖花开”，可能尚待时日。
http://www.cannews.com.cn/2014/1210/113932.shtml2014-12-10 09:45 公务与通用航空         郑秀梅 　
随着技术的日趋成熟，我国民用无人机的应用领域日益广泛，飞行活动也日益频繁，但由于行业标准的缺失，各种违规飞行现象也随之而来。行业要发展，如何规范管理已是当务之急。

目前，我国民用无人机产业尚处于发展的初级阶段，行业政策、标准及法规仍相对空白，“无规矩不成方圆”，产业要想走向成熟，首先要解决的便是行业标准的建设与完善问题。对此，我国民航局虽然也颁发了多个管理文件，如2009年6月颁发的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》及《民用无人机空中交通管理办法》，2012年1月颁发的《民用无人机适航管理工作会议纪要》，还有2013年随着技术的日趋成熟，我国民用无人机的应用领域日益广泛，飞行活动也日益频繁，但由于行业标准的缺失，各种违规飞行现象也随之而来。行业要发展，如何规范管理已是当务之急。5月颁发的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，但这些都是临时性、指导性的规定，并未形成完整的针对民用无人机的规章及管理体系。由于政策和法规的缺失，导致的管理不到位已成为制约民用无人机市场发展的一大瓶颈。具体表现为以下几个方面。

首先，从制造方面来说，生产的无人机产品缺乏统一的技术质量标准。目前除研发单位之外，各军工集团、科研院校、民营企业也看准了这个产业的前景，纷纷投资加入。据统计，目前国内约有200多家民用无人机生产单位，初步估计已生产了15000余架无人机。由于国家还没有形成权威的研发、制造和设计标准，目前各生产企业都是依据自己的标准来生产，质量参差不齐，再加上大多数生产企业是从生产航模或有人驾驶航空器的企业转型而来，并非传统无人机制造企业，经验不足，产品的性能和适航性难以保证，结果不仅造成重复研发投入、低水平竞争、资金浪费，还会导致不安全事件的发生。

其次，运营过程中，监管仍不明确。就空管方面而言，目前唯一可以遵循的规定只有《民用无人机空中交通管理办法》，该办法中规定：“组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务，保证飞行安全。”同时还规定：“为了避免对运输航空飞行安全的影响，未经地区管理局批准，禁止在民用运输机场飞行空域内从事无人机飞行活动。申请划设民航无人机临时飞行空域时，应当避免与其它载人民用航空器在同一空域内飞行”、“不得在一个划定为无人机活动的空域内同时为民用无人机和载人航空器提供空中交通服务”。这些规定内容只是笼统的对民用无人机的空域使用做了说明，对无人机到底如何运行、如何申请空域和管理细则上并没有做进一步的说明，无人机运行在实际操作层面上仍是一片混乱；目前针对民用无人机的适航管理，主要依照《关于民用无人机的管理有关问题的暂行规定》进行，文件规定了民用无人机运行应当申请办理临时国籍登记证、特许飞行证和无线电台许可，但对具体的管理部门和申办流程却未提及。政策的不明确以及空域、飞行许可等证件申请时较低的通过率，使得很多无人机运营人滋生了侥幸心理，于是出现了越来越多的“黑飞”现象。

最后，驾驶员培训仍不规范。与传统的有人驾驶航空器不同，无人机与驾驶员是人机分离的，对飞机和飞行环境的感知和操控以及飞机做出反应的及时程度都不及有人驾驶航空器，因此操作无人机要复杂得多，对驾驶员的要求也应该更高。然而，事实上却并非如此，绝大多数无人机驾驶员是由航模操作手转型而来的，缺乏系统的航空知识，有的甚至先前连航模操纵经验也没有。此外，对无人机驾驶员的培训绝大多数依靠的是生产制造企业，缺乏规范的程序和教学体系，培训效率和质量难以保证，真正合格的驾驶员少之又少。甚至在《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》发布之前，无人机驾驶员均属于无证驾驶。该规定发布之后我国的无人机驾驶才算进入持证飞行阶段。尽管《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》在规范管理驾驶员上，已经有了很大的进步，但由于该项规定仍属于临时性管理规定，对培训驾驶员到底由哪个机构来统一标准、审定教材、执照分哪些等级等问题仍有待细化。

针对目前民用无人机行业监管的缺失，行业管理者究竟应该如何为民用无人机提供一片规范有序的天空，笔者的建议如下。

第一，加强民航主管部门间的有效协作，对无人机的生产、销售和使用环节进行全面的管理，制定统一的行业标准，提升无人机飞行安全的可靠性，不漏掉每个可能导致安全问题出现的环节。

第二，明确飞行任务申请及空域申报程序，细化适航标准和飞行管制规则，使无人机飞行合理化、合法化。此外还要继续深化低空空域改革。因为无人机也属于通用航空的范畴，产业要发展，归根到底还是空域开放问题。因此希望国家尽快推动低空空域改革，进一步减少行政审批。

第三，加强民用无人机驾驶员对无人机的操作技能、专业知识和技能的培训，培养可以应对不同航空作业要求的合格驾驶员。此外，确立专门的驾驶员培训机构和统一的认证标准，规范其飞行活动。

此外，有消息称中国民航局目前正就《无人机空域管理规定》在征求意见，不久有望出台。本次意见稿将主要针对民用无人机，对飞行计划如何申报，申报应具备哪些条件，以及在哪些空域里可以飞行、违规现象如何查处等内容做详细的规范。相信未来民用无人机的规范管理指日可待。

总而言之，随着民用无人机技术的发展和政策的不断完善，民用无人机市场将逐步进入安全、健康的发展轨道，未来巨大的市场活力也必将迸发出来，只是真正的“春暖花开”，可能尚待时日。
http://www.cannews.com.cn/2014/1210/113932.shtml