超级军网西方官僚体系与民主政治
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/05/06 16:37:27
西方官僚体系与民主政治
作者：王敬尧 贾鹏举
【摘要】本文根据哈利维的三项命题分析官僚体系对民主政治的影响,寻求官僚体系权力扩张之原因,探讨官僚体系政治权力的偏差,并评估官僚体系突破现时困境的可能性。
【关键词】官僚体系；民主政治；两难困境
官僚体系及其权力
对官僚体系的讨论当首推韦伯,他将官僚体系的特质给予如下分类:在官定的法律范围内,依照法律或规定行事；职位阶层化原则,高级人员依法监督低级人员；一切工作依据成规行事；人事管理原则,以所有人事专门化与技术化为主；在办公时间,所有人员应倾全力处理公务；一套固定程度法则,所有人员均能一目了然。然而在现代社会当中,官僚体系大致可以定位在行政行为的特定形态,与社会组织的一些特定形态结合,构成一连串的客观准则。①对此,哈利维认为官僚体系是一个由官方任命的,为完成某些公共事业而建构的层级节制的组织。②他认为韦伯的描述是一种类型的标准,而非全部如此。换言之,官僚体系大致建构于三个概念之上:一是由官方任命所形成的组织,包括政府和半官方的组织形态；二是为一层级节制的组织,有阶层和上下隶属的关系连结；三是其运用是为了公共事务而进行的,其中大部分是在行政行为的特定形态,并且有和社会一些特定组织的形态相结合。
官僚体系之所以在政治运作上发挥作用,主要是由于它拥有的特定权力。政治学上的“权力”有两层含义:一是Authority,指法权、管辖权、统治权；二是Power,指实力、能力、势力。相应的表达形式也有两种:“正式权力”(法律上规定的发号司令权)和“非正式权力”(法律上没规定但实际上有此发号司令的力量)。③对此,马起华进一步探讨了权力的构成基础:由酬赏而产生的权力；因强制而产生的权力；合法权力；专家权力；和参考权力④。政治权力的形成也从这几方面权力而来。
在民主政治中,统治者的政治权力是人民所赋予,而官僚体系的政治权力则由统治者给予。但随着官僚体系的完善、政治权力的扩充以及不可替代性的增强,统治者对官僚体系的更加依赖,使官僚体系愈加稳固,甚至可以与统治者分庭抗礼。在现代民主国家中,官僚体系已分享政治权力的大部分,其拥有的政治权力对民众的政治生活而言,有相当程度的影响。现代西方国家官僚机构权力增长的原因主要是由于其对经济的监视和为公众提供多种服务等方面的能力正在扩展,政府的福利国家角色不断突出,从而对不断增长的资源配置负责的缘故。哈利维认为越来越多的人在越来越多的程度上需要依靠这些资源来维持自己的生活甚至是生命,因此变得越来越多的人要越来越依附于负责配置这些资源的官僚机构。⑤这样,官僚机构由于民众的依赖而拥有更多的权力,其内部结构也因权力变大而更稳固,进而使民众更加依赖。
二、官僚体系与民主政治的矛盾
从历史的角度看,官僚体系的产生和民主制度的发展几乎是同时发展起来,随着议会获得权力、多党制出现和公民权扩大,行政机构在规模、预算和权力方面仍然取得相当程度的进展。但是官僚体系是否在某种程度上袒护了民主,使民主政治机制得以更大进步?换言之,官僚体制是否会一直使民主政治继续获得保障及生长,抑或使民主政治受到压抑?针对此点,哈利提出“三项命题”⑥来说明官僚体系的权力与民主政治之间的关系。
命题一官僚体系使民主面临着两难困境
一方面,官僚机构正在变得越来越具有独立性,越来越强有力,而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确,从而使官僚机构对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们形成威胁,可能会摆脱民主对它的政治控制及监督。另一方面,一个强有力、独立的官僚机构对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序又是必须的。因而,官僚体系对民主既是一个威胁,又是一种必不可少的东西。
命题二民主使官僚体系面临着两难困境
此现象是由于民主法则的自相矛盾,使官僚机构受到双重限制。依照民主的原则,官僚体系必须同时兼有独立和从属的特性,既要政治化,又要非政治化。这种民主的原则以及对民主的期望形成官僚体系运作时的双重束缚:民众一方面期望官僚体系处于民主政治家的控制之下,另一方面又期望它能摆脱这种控制；既期望它对内阁长官负责,又期望它对自己的行为负责；既期望它能实行民选政治家所设计的政策,又期望它有权能参与政策的制定,同时在政治上保持中立。这种期望矛盾与官僚体系的实际运作情形相似:官僚体系的一部分已渗入政策制定过程,参与资源分配方案的决策,形成政治化功能；然而大部分低层官员仍做执行工作,而非政治性功能。
命题三官僚体系的两难困境及政治摩擦
官僚体系的两难困境加剧政治背景下的权力斗争,是现代国家竞技场中的摩擦和冲突的重要来源。这些权力斗争发生的场合正是民主的“竞赛规则”失效的地方,这就会给民主造成更多更大的问题。在民主法则之下,权力斗争的结果可以由选举过程来决定,但由官僚机构所造成的权力斗争却不能如此解决。
透过哈利维的三项命题,可以获取如下启迪:
①官僚机构之所以对民主政治形成两难困境,是由官僚机构本身的角色和地位而定。由于官僚机构是处于统治者与人民之间的中介媒体,必须承受由统治者和人民同时输入的意见,又必须同时将此双方意见输出。作为政策输入及输出转运站,官僚机构的忍受度在一旦危及自身利益之现象产生,以及一些突发状况或机制调节出现问题,就有可能发生反民主的现象。
②民主对于官僚机构是个两难困境,主要是民主原则的自相矛盾和官僚机构个人心态的意识影响。
③官僚机构的功用之一在于调整复杂社会中直接民主导致的无效的管理、低下的效率、政治的不稳定。⑦即修正直接民主的主要缺失。在民主运转上,官僚机构扮演了举足轻重的角色:一方面将统治者的政策和旨意转化为行动纲领付诸实现；另一方面将民众的一些反映意见表达给统治者。其结果是官僚机构越发达蓬勃,统治者与民众间的距离越来越远。
三、官僚机构的权力扩张与民主政治的未来
造成官僚机构的权力扩张主要有下列几项因素:
1.技术的发展与专业分工愈加精密
现代国家事务牵涉专门知识、技术的问题越来越多,使得官僚机构的不可替代性与日俱增。由于政务官员往往亦非专家,因此现代政府许多事务一经专家指出要做,政务首长便必须参考他们的意见去研探政策。
这种技术的发展与专业的分工越来越精密,使得官僚体系的内部分工越来越细,虽然这种分工的发展被许多学者认为是现代化的一种征兆,但是更维护了官僚体系的无可替代性,因为越来越多部门是不能被取代的。像台湾目前的行政部门也逐渐扩张,主要的原因在此。
2.参与决策的机会增加
由于技术的发展与专业的分工精密化,使政府需要处理的事务日益增加。事务日益增加的直接结果是需要更多的人员和机构来处理,因此形成官僚体系的日益庞大。统治者不可能所有事务都兼顾,因此一些事务的决策权便落在官僚体系的身上。从现在世界各国的情况来看,官僚体系人员参与决策的机会以及所做出决策的重要性比过去普遍要大很多,可以说明官僚体系权力的扩张。
3.统治者的依赖程度提高
除了技术的发展与参与决策的机会增加直接或间接造成统治阶级的依赖程度提高之外,统治阶级依赖官僚体系的资讯分析来协助重大决策判断,以及靠官僚体系作为与民众利益冲突时的缓冲剂,也是造成统治阶级依赖程度提高的原因,也因此统治阶级不得不释放出一些原有的权力来与官僚体系进行妥协。统治阶级对于官僚体系的依赖,让官僚体系享有比过去更大的权力。官僚体系享有更大的政治权力,更容易让官僚体系产生权力偏差,使民众的权益遭受损害。
官僚机构对于政治决策体系的重要性比过去超越许多,更有发展成行政国(administocracy)的趋势。⑧这种趋势会不会对民主政治形成负面作用,就目前而言仍难断定,但是由于官僚体系与民主政治的二重性继续发展,如果不能得到适当的平衡,将使得民主政治中可能发生的问题越来越多,越来越难处理。
官僚机构权力扩张的直接负面作用可能就是使官僚机构产生政治权力偏差的行为。广义的政治权力偏差,除了政治权力在执行上的违宪或违法行为之外,更泛指所有执行政治权力的不道德行为。狭义的政治权力偏差仅指代理主体在维护其政治权力与执行上,违反了原始主体所形成的习俗或传统,尤其是他们所创设的宪法体制。过去发生政治权力偏差的代理主体主要是民众选出的统治者,但是现在更多可能发生政治权力偏差的代理主体成为官僚机构,一般来说。政治权力的偏差可分成下列几种类型。⑨
(一)体制层次的偏差与个体层次的偏差:体制层次的政治权力偏差,系指依照原始主体形成的习俗或传统,以及宪政的规定而取得政治权力后,为了维护其特权或特殊经济既得利益,而不顾客观条件改变或人民主观意愿需求,使宪法不发生效力或取消的情况；个体层次的偏差,系指代理主体的个人, 在其执行政治权力的权限内,发生违法或渎职的行为。通常在体制层次偏差的国度里,个体层次的偏差更为严重。
(二)政治性改宗与法律性违法:政治性改宗指的是将政治权力人格化与神格化,把附属于传统习俗或是宪法上的权威转化而与其权力主体的人格相结合在一起。所谓法律性的违法指的是代理主体的个人,在执行政治权力所给予的职权或职务时,发生违反或触犯法律规定的行为。
(三)一党专制或一党优势所促成的权力偏差:在移植的民主体制中,往往走一党专制或一党优势的局面,而使原先的党政分立的民主体制发生政治权力偏差的现象。
从官僚体制运作的实际情况来看,官僚体制比较容易发生的政治权力偏差情况为个体的权力偏差、法律违法的权力偏差,以及类似“一党优势”的权力偏差。个体的权力偏差和法律违法的权力偏差属于偶发性的政治权力偏差,而随着官僚体系政治权力的扩大,比较可能发生重大影响的算是类似“一党优势”的结构性权力偏差。由于官僚体系的政治权力扩大,使得官僚体系在权力的掌控上更有主动性,而可能形成如同“一党优势”情况下的权力偏差。政治学者或观察家常常叙述的官僚体系腐败现象或滥用权力的现象与这种结构性的政治权力偏差有极大的关系。
这种官僚体制影响民主政治的现象在未来有没有可能获得改善,需要长期的观察及试验。但是无论官僚制是否会趋向内缩或是外扩,调节的机制总会设法去进行修正,以免事情发展到不可收拾的地步。哈利维的研究似乎间接地证明这个观点。从哈利维的研究当中,可以知道官僚体系的扩张有趋缓的现象,在他研究三个国家的近期发展上,官僚机构可以支配的资金减少,从某种意义上来说,官僚体系的活动必定受到影响；从另外一个角度来看,所有被观察的国家的官僚机构从人数上来衡量也有收缩的现象。
但是哈利维也承认即使在近年来新右派势力强大的国家中政府开支和官僚人数都有少量的缩减,可是他认为这一趋势只是暂时性的,并且很可能会受到遏制,同时会形成向相反方面发展的浪潮。⑩也许官僚体制的需要并没有因为替民主政治形成困扰而会降低,这也就是官僚体制能在民主政治中生存并蓬勃发展的原因。但是如果超过大部分民众相对剥夺感的容忍程度,也有可能形成反抗力量,而导致官僚体制的解构。在民主政治中,寻求体制的平衡,吸纳参与和反对的力量,形成推动社会进步的动力,只要没有发生重大的影响,这种民主自相矛盾的情况将会继续下去。
四、总结
就如同霍布斯形容国家为必要之恶一样,官僚体制在某种程度上也可能说是民主政治必要之恶。官僚体制的独立性及对政府运作的影响力,使得政府的扩充以及支出增加,往往是由官僚体制的要求而来。虽然官僚体制有时会发生干预民主政治运作的现象,但是如果缺少官僚体制,政府几乎不可能顺利运作。
官僚体制由于自身权力的扩张使得干扰民主政治的机率增加,如何削减政治权力偏差的现象,将是民主国家需要严肃对待的议题。虽然各国政府陆续有所谓行政革新的动作,但是只能将官僚机构的扩张稍微抑制,并没有彻底解决的办法。然而官僚体制所造成的问题,需不需要将官僚政治的机制瓦解,重新追寻一个可以取代的机制,所面对的将是一连串新的思考。
要以何种机制来代替官僚体系,本身就是一个困难的问题。虽然官僚体系的扩张会有使民主自相矛盾的情况产生,但是只要官僚体系不可替代性的存在,官僚体制就会有存在的必要。从理论上来看,一旦少了作为中介媒体的官僚体制,将会重返无效率的直接民主时代,对于民众而言,可能更难接受这种状况。
从控制论的观点来看,民主政治的运作就是不断在自我修正的一项过程,探讨官僚体系的发展与限制本身就是一种不断防止走上两极分化中任何一极的自我反馈修正的过程。稍微超出一些民主政治理想的规范,只是为了找寻更适当的政治模式,一但走得太远,马上应会开始检讨反思。官僚体系的权力扩张可以看作是寻求控制官僚体系的一个过程,如果追求绝对,而不容许弹性的空间,可能会导致更坏的结果。
公共选择理论强调经济理性来看待官僚体系扩张的事实,此论点主张基于制度、历史、政治需求面、供给面,以及政策取向等因素的交互作用,官僚极大化预算的行为成为必然。然而官僚体系自身形成的“机械模式”、缺乏竞争、享受市场独点等限制,也将使官僚体制在民主政治中受到考验。如何将这些官僚体系的发展与限制产生调和作用,融入民主政治的精神当中,容许弹性,减少矛盾,是需要进行更深入研究探讨之处
西方官僚体系与民主政治
作者：王敬尧 贾鹏举
【摘要】本文根据哈利维的三项命题分析官僚体系对民主政治的影响,寻求官僚体系权力扩张之原因,探讨官僚体系政治权力的偏差,并评估官僚体系突破现时困境的可能性。
【关键词】官僚体系；民主政治；两难困境
官僚体系及其权力
对官僚体系的讨论当首推韦伯,他将官僚体系的特质给予如下分类:在官定的法律范围内,依照法律或规定行事；职位阶层化原则,高级人员依法监督低级人员；一切工作依据成规行事；人事管理原则,以所有人事专门化与技术化为主；在办公时间,所有人员应倾全力处理公务；一套固定程度法则,所有人员均能一目了然。然而在现代社会当中,官僚体系大致可以定位在行政行为的特定形态,与社会组织的一些特定形态结合,构成一连串的客观准则。①对此,哈利维认为官僚体系是一个由官方任命的,为完成某些公共事业而建构的层级节制的组织。②他认为韦伯的描述是一种类型的标准,而非全部如此。换言之,官僚体系大致建构于三个概念之上:一是由官方任命所形成的组织,包括政府和半官方的组织形态；二是为一层级节制的组织,有阶层和上下隶属的关系连结；三是其运用是为了公共事务而进行的,其中大部分是在行政行为的特定形态,并且有和社会一些特定组织的形态相结合。
官僚体系之所以在政治运作上发挥作用,主要是由于它拥有的特定权力。政治学上的“权力”有两层含义:一是Authority,指法权、管辖权、统治权；二是Power,指实力、能力、势力。相应的表达形式也有两种:“正式权力”(法律上规定的发号司令权)和“非正式权力”(法律上没规定但实际上有此发号司令的力量)。③对此,马起华进一步探讨了权力的构成基础:由酬赏而产生的权力；因强制而产生的权力；合法权力；专家权力；和参考权力④。政治权力的形成也从这几方面权力而来。
在民主政治中,统治者的政治权力是人民所赋予,而官僚体系的政治权力则由统治者给予。但随着官僚体系的完善、政治权力的扩充以及不可替代性的增强,统治者对官僚体系的更加依赖,使官僚体系愈加稳固,甚至可以与统治者分庭抗礼。在现代民主国家中,官僚体系已分享政治权力的大部分,其拥有的政治权力对民众的政治生活而言,有相当程度的影响。现代西方国家官僚机构权力增长的原因主要是由于其对经济的监视和为公众提供多种服务等方面的能力正在扩展,政府的福利国家角色不断突出,从而对不断增长的资源配置负责的缘故。哈利维认为越来越多的人在越来越多的程度上需要依靠这些资源来维持自己的生活甚至是生命,因此变得越来越多的人要越来越依附于负责配置这些资源的官僚机构。⑤这样,官僚机构由于民众的依赖而拥有更多的权力,其内部结构也因权力变大而更稳固,进而使民众更加依赖。
二、官僚体系与民主政治的矛盾
从历史的角度看,官僚体系的产生和民主制度的发展几乎是同时发展起来,随着议会获得权力、多党制出现和公民权扩大,行政机构在规模、预算和权力方面仍然取得相当程度的进展。但是官僚体系是否在某种程度上袒护了民主,使民主政治机制得以更大进步?换言之,官僚体制是否会一直使民主政治继续获得保障及生长,抑或使民主政治受到压抑?针对此点,哈利提出“三项命题”⑥来说明官僚体系的权力与民主政治之间的关系。
命题一官僚体系使民主面临着两难困境
一方面,官僚机构正在变得越来越具有独立性,越来越强有力,而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确,从而使官僚机构对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们形成威胁,可能会摆脱民主对它的政治控制及监督。另一方面,一个强有力、独立的官僚机构对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序又是必须的。因而,官僚体系对民主既是一个威胁,又是一种必不可少的东西。
命题二民主使官僚体系面临着两难困境
此现象是由于民主法则的自相矛盾,使官僚机构受到双重限制。依照民主的原则,官僚体系必须同时兼有独立和从属的特性,既要政治化,又要非政治化。这种民主的原则以及对民主的期望形成官僚体系运作时的双重束缚:民众一方面期望官僚体系处于民主政治家的控制之下,另一方面又期望它能摆脱这种控制；既期望它对内阁长官负责,又期望它对自己的行为负责；既期望它能实行民选政治家所设计的政策,又期望它有权能参与政策的制定,同时在政治上保持中立。这种期望矛盾与官僚体系的实际运作情形相似:官僚体系的一部分已渗入政策制定过程,参与资源分配方案的决策,形成政治化功能；然而大部分低层官员仍做执行工作,而非政治性功能。
命题三官僚体系的两难困境及政治摩擦
官僚体系的两难困境加剧政治背景下的权力斗争,是现代国家竞技场中的摩擦和冲突的重要来源。这些权力斗争发生的场合正是民主的“竞赛规则”失效的地方,这就会给民主造成更多更大的问题。在民主法则之下,权力斗争的结果可以由选举过程来决定,但由官僚机构所造成的权力斗争却不能如此解决。
透过哈利维的三项命题,可以获取如下启迪:
①官僚机构之所以对民主政治形成两难困境,是由官僚机构本身的角色和地位而定。由于官僚机构是处于统治者与人民之间的中介媒体,必须承受由统治者和人民同时输入的意见,又必须同时将此双方意见输出。作为政策输入及输出转运站,官僚机构的忍受度在一旦危及自身利益之现象产生,以及一些突发状况或机制调节出现问题,就有可能发生反民主的现象。
②民主对于官僚机构是个两难困境,主要是民主原则的自相矛盾和官僚机构个人心态的意识影响。
③官僚机构的功用之一在于调整复杂社会中直接民主导致的无效的管理、低下的效率、政治的不稳定。⑦即修正直接民主的主要缺失。在民主运转上,官僚机构扮演了举足轻重的角色:一方面将统治者的政策和旨意转化为行动纲领付诸实现；另一方面将民众的一些反映意见表达给统治者。其结果是官僚机构越发达蓬勃,统治者与民众间的距离越来越远。
三、官僚机构的权力扩张与民主政治的未来
造成官僚机构的权力扩张主要有下列几项因素:
1.技术的发展与专业分工愈加精密
现代国家事务牵涉专门知识、技术的问题越来越多,使得官僚机构的不可替代性与日俱增。由于政务官员往往亦非专家,因此现代政府许多事务一经专家指出要做,政务首长便必须参考他们的意见去研探政策。
这种技术的发展与专业的分工越来越精密,使得官僚体系的内部分工越来越细,虽然这种分工的发展被许多学者认为是现代化的一种征兆,但是更维护了官僚体系的无可替代性,因为越来越多部门是不能被取代的。像台湾目前的行政部门也逐渐扩张,主要的原因在此。
2.参与决策的机会增加
由于技术的发展与专业的分工精密化,使政府需要处理的事务日益增加。事务日益增加的直接结果是需要更多的人员和机构来处理,因此形成官僚体系的日益庞大。统治者不可能所有事务都兼顾,因此一些事务的决策权便落在官僚体系的身上。从现在世界各国的情况来看,官僚体系人员参与决策的机会以及所做出决策的重要性比过去普遍要大很多,可以说明官僚体系权力的扩张。
3.统治者的依赖程度提高
除了技术的发展与参与决策的机会增加直接或间接造成统治阶级的依赖程度提高之外,统治阶级依赖官僚体系的资讯分析来协助重大决策判断,以及靠官僚体系作为与民众利益冲突时的缓冲剂,也是造成统治阶级依赖程度提高的原因,也因此统治阶级不得不释放出一些原有的权力来与官僚体系进行妥协。统治阶级对于官僚体系的依赖,让官僚体系享有比过去更大的权力。官僚体系享有更大的政治权力,更容易让官僚体系产生权力偏差,使民众的权益遭受损害。
官僚机构对于政治决策体系的重要性比过去超越许多,更有发展成行政国(administocracy)的趋势。⑧这种趋势会不会对民主政治形成负面作用,就目前而言仍难断定,但是由于官僚体系与民主政治的二重性继续发展,如果不能得到适当的平衡,将使得民主政治中可能发生的问题越来越多,越来越难处理。
官僚机构权力扩张的直接负面作用可能就是使官僚机构产生政治权力偏差的行为。广义的政治权力偏差,除了政治权力在执行上的违宪或违法行为之外,更泛指所有执行政治权力的不道德行为。狭义的政治权力偏差仅指代理主体在维护其政治权力与执行上,违反了原始主体所形成的习俗或传统,尤其是他们所创设的宪法体制。过去发生政治权力偏差的代理主体主要是民众选出的统治者,但是现在更多可能发生政治权力偏差的代理主体成为官僚机构,一般来说。政治权力的偏差可分成下列几种类型。⑨
(一)体制层次的偏差与个体层次的偏差:体制层次的政治权力偏差,系指依照原始主体形成的习俗或传统,以及宪政的规定而取得政治权力后,为了维护其特权或特殊经济既得利益,而不顾客观条件改变或人民主观意愿需求,使宪法不发生效力或取消的情况；个体层次的偏差,系指代理主体的个人, 在其执行政治权力的权限内,发生违法或渎职的行为。通常在体制层次偏差的国度里,个体层次的偏差更为严重。
(二)政治性改宗与法律性违法:政治性改宗指的是将政治权力人格化与神格化,把附属于传统习俗或是宪法上的权威转化而与其权力主体的人格相结合在一起。所谓法律性的违法指的是代理主体的个人,在执行政治权力所给予的职权或职务时,发生违反或触犯法律规定的行为。
(三)一党专制或一党优势所促成的权力偏差:在移植的民主体制中,往往走一党专制或一党优势的局面,而使原先的党政分立的民主体制发生政治权力偏差的现象。
从官僚体制运作的实际情况来看,官僚体制比较容易发生的政治权力偏差情况为个体的权力偏差、法律违法的权力偏差,以及类似“一党优势”的权力偏差。个体的权力偏差和法律违法的权力偏差属于偶发性的政治权力偏差,而随着官僚体系政治权力的扩大,比较可能发生重大影响的算是类似“一党优势”的结构性权力偏差。由于官僚体系的政治权力扩大,使得官僚体系在权力的掌控上更有主动性,而可能形成如同“一党优势”情况下的权力偏差。政治学者或观察家常常叙述的官僚体系腐败现象或滥用权力的现象与这种结构性的政治权力偏差有极大的关系。
这种官僚体制影响民主政治的现象在未来有没有可能获得改善,需要长期的观察及试验。但是无论官僚制是否会趋向内缩或是外扩,调节的机制总会设法去进行修正,以免事情发展到不可收拾的地步。哈利维的研究似乎间接地证明这个观点。从哈利维的研究当中,可以知道官僚体系的扩张有趋缓的现象,在他研究三个国家的近期发展上,官僚机构可以支配的资金减少,从某种意义上来说,官僚体系的活动必定受到影响；从另外一个角度来看,所有被观察的国家的官僚机构从人数上来衡量也有收缩的现象。
但是哈利维也承认即使在近年来新右派势力强大的国家中政府开支和官僚人数都有少量的缩减,可是他认为这一趋势只是暂时性的,并且很可能会受到遏制,同时会形成向相反方面发展的浪潮。⑩也许官僚体制的需要并没有因为替民主政治形成困扰而会降低,这也就是官僚体制能在民主政治中生存并蓬勃发展的原因。但是如果超过大部分民众相对剥夺感的容忍程度,也有可能形成反抗力量,而导致官僚体制的解构。在民主政治中,寻求体制的平衡,吸纳参与和反对的力量,形成推动社会进步的动力,只要没有发生重大的影响,这种民主自相矛盾的情况将会继续下去。
四、总结
就如同霍布斯形容国家为必要之恶一样,官僚体制在某种程度上也可能说是民主政治必要之恶。官僚体制的独立性及对政府运作的影响力,使得政府的扩充以及支出增加,往往是由官僚体制的要求而来。虽然官僚体制有时会发生干预民主政治运作的现象,但是如果缺少官僚体制,政府几乎不可能顺利运作。
官僚体制由于自身权力的扩张使得干扰民主政治的机率增加,如何削减政治权力偏差的现象,将是民主国家需要严肃对待的议题。虽然各国政府陆续有所谓行政革新的动作,但是只能将官僚机构的扩张稍微抑制,并没有彻底解决的办法。然而官僚体制所造成的问题,需不需要将官僚政治的机制瓦解,重新追寻一个可以取代的机制,所面对的将是一连串新的思考。
要以何种机制来代替官僚体系,本身就是一个困难的问题。虽然官僚体系的扩张会有使民主自相矛盾的情况产生,但是只要官僚体系不可替代性的存在,官僚体制就会有存在的必要。从理论上来看,一旦少了作为中介媒体的官僚体制,将会重返无效率的直接民主时代,对于民众而言,可能更难接受这种状况。
从控制论的观点来看,民主政治的运作就是不断在自我修正的一项过程,探讨官僚体系的发展与限制本身就是一种不断防止走上两极分化中任何一极的自我反馈修正的过程。稍微超出一些民主政治理想的规范,只是为了找寻更适当的政治模式,一但走得太远,马上应会开始检讨反思。官僚体系的权力扩张可以看作是寻求控制官僚体系的一个过程,如果追求绝对,而不容许弹性的空间,可能会导致更坏的结果。
公共选择理论强调经济理性来看待官僚体系扩张的事实,此论点主张基于制度、历史、政治需求面、供给面,以及政策取向等因素的交互作用,官僚极大化预算的行为成为必然。然而官僚体系自身形成的“机械模式”、缺乏竞争、享受市场独点等限制,也将使官僚体制在民主政治中受到考验。如何将这些官僚体系的发展与限制产生调和作用,融入民主政治的精神当中,容许弹性,减少矛盾,是需要进行更深入研究探讨之处
作者：王敬尧 贾鹏举
【摘要】本文根据哈利维的三项命题分析官僚体系对民主政治的影响,寻求官僚体系权力扩张之原因,探讨官僚体系政治权力的偏差,并评估官僚体系突破现时困境的可能性。
【关键词】官僚体系；民主政治；两难困境
官僚体系及其权力
对官僚体系的讨论当首推韦伯,他将官僚体系的特质给予如下分类:在官定的法律范围内,依照法律或规定行事；职位阶层化原则,高级人员依法监督低级人员；一切工作依据成规行事；人事管理原则,以所有人事专门化与技术化为主；在办公时间,所有人员应倾全力处理公务；一套固定程度法则,所有人员均能一目了然。然而在现代社会当中,官僚体系大致可以定位在行政行为的特定形态,与社会组织的一些特定形态结合,构成一连串的客观准则。①对此,哈利维认为官僚体系是一个由官方任命的,为完成某些公共事业而建构的层级节制的组织。②他认为韦伯的描述是一种类型的标准,而非全部如此。换言之,官僚体系大致建构于三个概念之上:一是由官方任命所形成的组织,包括政府和半官方的组织形态；二是为一层级节制的组织,有阶层和上下隶属的关系连结；三是其运用是为了公共事务而进行的,其中大部分是在行政行为的特定形态,并且有和社会一些特定组织的形态相结合。
官僚体系之所以在政治运作上发挥作用,主要是由于它拥有的特定权力。政治学上的“权力”有两层含义:一是Authority,指法权、管辖权、统治权；二是Power,指实力、能力、势力。相应的表达形式也有两种:“正式权力”(法律上规定的发号司令权)和“非正式权力”(法律上没规定但实际上有此发号司令的力量)。③对此,马起华进一步探讨了权力的构成基础:由酬赏而产生的权力；因强制而产生的权力；合法权力；专家权力；和参考权力④。政治权力的形成也从这几方面权力而来。
在民主政治中,统治者的政治权力是人民所赋予,而官僚体系的政治权力则由统治者给予。但随着官僚体系的完善、政治权力的扩充以及不可替代性的增强,统治者对官僚体系的更加依赖,使官僚体系愈加稳固,甚至可以与统治者分庭抗礼。在现代民主国家中,官僚体系已分享政治权力的大部分,其拥有的政治权力对民众的政治生活而言,有相当程度的影响。现代西方国家官僚机构权力增长的原因主要是由于其对经济的监视和为公众提供多种服务等方面的能力正在扩展,政府的福利国家角色不断突出,从而对不断增长的资源配置负责的缘故。哈利维认为越来越多的人在越来越多的程度上需要依靠这些资源来维持自己的生活甚至是生命,因此变得越来越多的人要越来越依附于负责配置这些资源的官僚机构。⑤这样,官僚机构由于民众的依赖而拥有更多的权力,其内部结构也因权力变大而更稳固,进而使民众更加依赖。
二、官僚体系与民主政治的矛盾
从历史的角度看,官僚体系的产生和民主制度的发展几乎是同时发展起来,随着议会获得权力、多党制出现和公民权扩大,行政机构在规模、预算和权力方面仍然取得相当程度的进展。但是官僚体系是否在某种程度上袒护了民主,使民主政治机制得以更大进步?换言之,官僚体制是否会一直使民主政治继续获得保障及生长,抑或使民主政治受到压抑?针对此点,哈利提出“三项命题”⑥来说明官僚体系的权力与民主政治之间的关系。
命题一官僚体系使民主面临着两难困境
一方面,官僚机构正在变得越来越具有独立性,越来越强有力,而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确,从而使官僚机构对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们形成威胁,可能会摆脱民主对它的政治控制及监督。另一方面,一个强有力、独立的官僚机构对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序又是必须的。因而,官僚体系对民主既是一个威胁,又是一种必不可少的东西。
命题二民主使官僚体系面临着两难困境
此现象是由于民主法则的自相矛盾,使官僚机构受到双重限制。依照民主的原则,官僚体系必须同时兼有独立和从属的特性,既要政治化,又要非政治化。这种民主的原则以及对民主的期望形成官僚体系运作时的双重束缚:民众一方面期望官僚体系处于民主政治家的控制之下,另一方面又期望它能摆脱这种控制；既期望它对内阁长官负责,又期望它对自己的行为负责；既期望它能实行民选政治家所设计的政策,又期望它有权能参与政策的制定,同时在政治上保持中立。这种期望矛盾与官僚体系的实际运作情形相似:官僚体系的一部分已渗入政策制定过程,参与资源分配方案的决策,形成政治化功能；然而大部分低层官员仍做执行工作,而非政治性功能。
命题三官僚体系的两难困境及政治摩擦
官僚体系的两难困境加剧政治背景下的权力斗争,是现代国家竞技场中的摩擦和冲突的重要来源。这些权力斗争发生的场合正是民主的“竞赛规则”失效的地方,这就会给民主造成更多更大的问题。在民主法则之下,权力斗争的结果可以由选举过程来决定,但由官僚机构所造成的权力斗争却不能如此解决。
透过哈利维的三项命题,可以获取如下启迪:
①官僚机构之所以对民主政治形成两难困境,是由官僚机构本身的角色和地位而定。由于官僚机构是处于统治者与人民之间的中介媒体,必须承受由统治者和人民同时输入的意见,又必须同时将此双方意见输出。作为政策输入及输出转运站,官僚机构的忍受度在一旦危及自身利益之现象产生,以及一些突发状况或机制调节出现问题,就有可能发生反民主的现象。
②民主对于官僚机构是个两难困境,主要是民主原则的自相矛盾和官僚机构个人心态的意识影响。
③官僚机构的功用之一在于调整复杂社会中直接民主导致的无效的管理、低下的效率、政治的不稳定。⑦即修正直接民主的主要缺失。在民主运转上,官僚机构扮演了举足轻重的角色:一方面将统治者的政策和旨意转化为行动纲领付诸实现；另一方面将民众的一些反映意见表达给统治者。其结果是官僚机构越发达蓬勃,统治者与民众间的距离越来越远。
三、官僚机构的权力扩张与民主政治的未来
造成官僚机构的权力扩张主要有下列几项因素:
1.技术的发展与专业分工愈加精密
现代国家事务牵涉专门知识、技术的问题越来越多,使得官僚机构的不可替代性与日俱增。由于政务官员往往亦非专家,因此现代政府许多事务一经专家指出要做,政务首长便必须参考他们的意见去研探政策。
这种技术的发展与专业的分工越来越精密,使得官僚体系的内部分工越来越细,虽然这种分工的发展被许多学者认为是现代化的一种征兆,但是更维护了官僚体系的无可替代性,因为越来越多部门是不能被取代的。像台湾目前的行政部门也逐渐扩张,主要的原因在此。
2.参与决策的机会增加
由于技术的发展与专业的分工精密化,使政府需要处理的事务日益增加。事务日益增加的直接结果是需要更多的人员和机构来处理,因此形成官僚体系的日益庞大。统治者不可能所有事务都兼顾,因此一些事务的决策权便落在官僚体系的身上。从现在世界各国的情况来看,官僚体系人员参与决策的机会以及所做出决策的重要性比过去普遍要大很多,可以说明官僚体系权力的扩张。
3.统治者的依赖程度提高
除了技术的发展与参与决策的机会增加直接或间接造成统治阶级的依赖程度提高之外,统治阶级依赖官僚体系的资讯分析来协助重大决策判断,以及靠官僚体系作为与民众利益冲突时的缓冲剂,也是造成统治阶级依赖程度提高的原因,也因此统治阶级不得不释放出一些原有的权力来与官僚体系进行妥协。统治阶级对于官僚体系的依赖,让官僚体系享有比过去更大的权力。官僚体系享有更大的政治权力,更容易让官僚体系产生权力偏差,使民众的权益遭受损害。
官僚机构对于政治决策体系的重要性比过去超越许多,更有发展成行政国(administocracy)的趋势。⑧这种趋势会不会对民主政治形成负面作用,就目前而言仍难断定,但是由于官僚体系与民主政治的二重性继续发展,如果不能得到适当的平衡,将使得民主政治中可能发生的问题越来越多,越来越难处理。
官僚机构权力扩张的直接负面作用可能就是使官僚机构产生政治权力偏差的行为。广义的政治权力偏差,除了政治权力在执行上的违宪或违法行为之外,更泛指所有执行政治权力的不道德行为。狭义的政治权力偏差仅指代理主体在维护其政治权力与执行上,违反了原始主体所形成的习俗或传统,尤其是他们所创设的宪法体制。过去发生政治权力偏差的代理主体主要是民众选出的统治者,但是现在更多可能发生政治权力偏差的代理主体成为官僚机构,一般来说。政治权力的偏差可分成下列几种类型。⑨
(一)体制层次的偏差与个体层次的偏差:体制层次的政治权力偏差,系指依照原始主体形成的习俗或传统,以及宪政的规定而取得政治权力后,为了维护其特权或特殊经济既得利益,而不顾客观条件改变或人民主观意愿需求,使宪法不发生效力或取消的情况；个体层次的偏差,系指代理主体的个人, 在其执行政治权力的权限内,发生违法或渎职的行为。通常在体制层次偏差的国度里,个体层次的偏差更为严重。
(二)政治性改宗与法律性违法:政治性改宗指的是将政治权力人格化与神格化,把附属于传统习俗或是宪法上的权威转化而与其权力主体的人格相结合在一起。所谓法律性的违法指的是代理主体的个人,在执行政治权力所给予的职权或职务时,发生违反或触犯法律规定的行为。
(三)一党专制或一党优势所促成的权力偏差:在移植的民主体制中,往往走一党专制或一党优势的局面,而使原先的党政分立的民主体制发生政治权力偏差的现象。
从官僚体制运作的实际情况来看,官僚体制比较容易发生的政治权力偏差情况为个体的权力偏差、法律违法的权力偏差,以及类似“一党优势”的权力偏差。个体的权力偏差和法律违法的权力偏差属于偶发性的政治权力偏差,而随着官僚体系政治权力的扩大,比较可能发生重大影响的算是类似“一党优势”的结构性权力偏差。由于官僚体系的政治权力扩大,使得官僚体系在权力的掌控上更有主动性,而可能形成如同“一党优势”情况下的权力偏差。政治学者或观察家常常叙述的官僚体系腐败现象或滥用权力的现象与这种结构性的政治权力偏差有极大的关系。
这种官僚体制影响民主政治的现象在未来有没有可能获得改善,需要长期的观察及试验。但是无论官僚制是否会趋向内缩或是外扩,调节的机制总会设法去进行修正,以免事情发展到不可收拾的地步。哈利维的研究似乎间接地证明这个观点。从哈利维的研究当中,可以知道官僚体系的扩张有趋缓的现象,在他研究三个国家的近期发展上,官僚机构可以支配的资金减少,从某种意义上来说,官僚体系的活动必定受到影响；从另外一个角度来看,所有被观察的国家的官僚机构从人数上来衡量也有收缩的现象。
但是哈利维也承认即使在近年来新右派势力强大的国家中政府开支和官僚人数都有少量的缩减,可是他认为这一趋势只是暂时性的,并且很可能会受到遏制,同时会形成向相反方面发展的浪潮。⑩也许官僚体制的需要并没有因为替民主政治形成困扰而会降低,这也就是官僚体制能在民主政治中生存并蓬勃发展的原因。但是如果超过大部分民众相对剥夺感的容忍程度,也有可能形成反抗力量,而导致官僚体制的解构。在民主政治中,寻求体制的平衡,吸纳参与和反对的力量,形成推动社会进步的动力,只要没有发生重大的影响,这种民主自相矛盾的情况将会继续下去。
四、总结
就如同霍布斯形容国家为必要之恶一样,官僚体制在某种程度上也可能说是民主政治必要之恶。官僚体制的独立性及对政府运作的影响力,使得政府的扩充以及支出增加,往往是由官僚体制的要求而来。虽然官僚体制有时会发生干预民主政治运作的现象,但是如果缺少官僚体制,政府几乎不可能顺利运作。
官僚体制由于自身权力的扩张使得干扰民主政治的机率增加,如何削减政治权力偏差的现象,将是民主国家需要严肃对待的议题。虽然各国政府陆续有所谓行政革新的动作,但是只能将官僚机构的扩张稍微抑制,并没有彻底解决的办法。然而官僚体制所造成的问题,需不需要将官僚政治的机制瓦解,重新追寻一个可以取代的机制,所面对的将是一连串新的思考。
要以何种机制来代替官僚体系,本身就是一个困难的问题。虽然官僚体系的扩张会有使民主自相矛盾的情况产生,但是只要官僚体系不可替代性的存在,官僚体制就会有存在的必要。从理论上来看,一旦少了作为中介媒体的官僚体制,将会重返无效率的直接民主时代,对于民众而言,可能更难接受这种状况。
从控制论的观点来看,民主政治的运作就是不断在自我修正的一项过程,探讨官僚体系的发展与限制本身就是一种不断防止走上两极分化中任何一极的自我反馈修正的过程。稍微超出一些民主政治理想的规范,只是为了找寻更适当的政治模式,一但走得太远,马上应会开始检讨反思。官僚体系的权力扩张可以看作是寻求控制官僚体系的一个过程,如果追求绝对,而不容许弹性的空间,可能会导致更坏的结果。
公共选择理论强调经济理性来看待官僚体系扩张的事实,此论点主张基于制度、历史、政治需求面、供给面,以及政策取向等因素的交互作用,官僚极大化预算的行为成为必然。然而官僚体系自身形成的“机械模式”、缺乏竞争、享受市场独点等限制,也将使官僚体制在民主政治中受到考验。如何将这些官僚体系的发展与限制产生调和作用,融入民主政治的精神当中,容许弹性,减少矛盾,是需要进行更深入研究探讨之处
西方官僚体系与民主政治
作者：王敬尧 贾鹏举
【摘要】本文根据哈利维的三项命题分析官僚体系对民主政治的影响,寻求官僚体系权力扩张之原因,探讨官僚体系政治权力的偏差,并评估官僚体系突破现时困境的可能性。
【关键词】官僚体系；民主政治；两难困境
官僚体系及其权力
对官僚体系的讨论当首推韦伯,他将官僚体系的特质给予如下分类:在官定的法律范围内,依照法律或规定行事；职位阶层化原则,高级人员依法监督低级人员；一切工作依据成规行事；人事管理原则,以所有人事专门化与技术化为主；在办公时间,所有人员应倾全力处理公务；一套固定程度法则,所有人员均能一目了然。然而在现代社会当中,官僚体系大致可以定位在行政行为的特定形态,与社会组织的一些特定形态结合,构成一连串的客观准则。①对此,哈利维认为官僚体系是一个由官方任命的,为完成某些公共事业而建构的层级节制的组织。②他认为韦伯的描述是一种类型的标准,而非全部如此。换言之,官僚体系大致建构于三个概念之上:一是由官方任命所形成的组织,包括政府和半官方的组织形态；二是为一层级节制的组织,有阶层和上下隶属的关系连结；三是其运用是为了公共事务而进行的,其中大部分是在行政行为的特定形态,并且有和社会一些特定组织的形态相结合。
官僚体系之所以在政治运作上发挥作用,主要是由于它拥有的特定权力。政治学上的“权力”有两层含义:一是Authority,指法权、管辖权、统治权；二是Power,指实力、能力、势力。相应的表达形式也有两种:“正式权力”(法律上规定的发号司令权)和“非正式权力”(法律上没规定但实际上有此发号司令的力量)。③对此,马起华进一步探讨了权力的构成基础:由酬赏而产生的权力；因强制而产生的权力；合法权力；专家权力；和参考权力④。政治权力的形成也从这几方面权力而来。
在民主政治中,统治者的政治权力是人民所赋予,而官僚体系的政治权力则由统治者给予。但随着官僚体系的完善、政治权力的扩充以及不可替代性的增强,统治者对官僚体系的更加依赖,使官僚体系愈加稳固,甚至可以与统治者分庭抗礼。在现代民主国家中,官僚体系已分享政治权力的大部分,其拥有的政治权力对民众的政治生活而言,有相当程度的影响。现代西方国家官僚机构权力增长的原因主要是由于其对经济的监视和为公众提供多种服务等方面的能力正在扩展,政府的福利国家角色不断突出,从而对不断增长的资源配置负责的缘故。哈利维认为越来越多的人在越来越多的程度上需要依靠这些资源来维持自己的生活甚至是生命,因此变得越来越多的人要越来越依附于负责配置这些资源的官僚机构。⑤这样,官僚机构由于民众的依赖而拥有更多的权力,其内部结构也因权力变大而更稳固,进而使民众更加依赖。
二、官僚体系与民主政治的矛盾
从历史的角度看,官僚体系的产生和民主制度的发展几乎是同时发展起来,随着议会获得权力、多党制出现和公民权扩大,行政机构在规模、预算和权力方面仍然取得相当程度的进展。但是官僚体系是否在某种程度上袒护了民主,使民主政治机制得以更大进步?换言之,官僚体制是否会一直使民主政治继续获得保障及生长,抑或使民主政治受到压抑?针对此点,哈利提出“三项命题”⑥来说明官僚体系的权力与民主政治之间的关系。
命题一官僚体系使民主面临着两难困境
一方面,官僚机构正在变得越来越具有独立性,越来越强有力,而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确,从而使官僚机构对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们形成威胁,可能会摆脱民主对它的政治控制及监督。另一方面,一个强有力、独立的官僚机构对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序又是必须的。因而,官僚体系对民主既是一个威胁,又是一种必不可少的东西。
命题二民主使官僚体系面临着两难困境
此现象是由于民主法则的自相矛盾,使官僚机构受到双重限制。依照民主的原则,官僚体系必须同时兼有独立和从属的特性,既要政治化,又要非政治化。这种民主的原则以及对民主的期望形成官僚体系运作时的双重束缚:民众一方面期望官僚体系处于民主政治家的控制之下,另一方面又期望它能摆脱这种控制；既期望它对内阁长官负责,又期望它对自己的行为负责；既期望它能实行民选政治家所设计的政策,又期望它有权能参与政策的制定,同时在政治上保持中立。这种期望矛盾与官僚体系的实际运作情形相似:官僚体系的一部分已渗入政策制定过程,参与资源分配方案的决策,形成政治化功能；然而大部分低层官员仍做执行工作,而非政治性功能。
命题三官僚体系的两难困境及政治摩擦
官僚体系的两难困境加剧政治背景下的权力斗争,是现代国家竞技场中的摩擦和冲突的重要来源。这些权力斗争发生的场合正是民主的“竞赛规则”失效的地方,这就会给民主造成更多更大的问题。在民主法则之下,权力斗争的结果可以由选举过程来决定,但由官僚机构所造成的权力斗争却不能如此解决。
透过哈利维的三项命题,可以获取如下启迪:
①官僚机构之所以对民主政治形成两难困境,是由官僚机构本身的角色和地位而定。由于官僚机构是处于统治者与人民之间的中介媒体,必须承受由统治者和人民同时输入的意见,又必须同时将此双方意见输出。作为政策输入及输出转运站,官僚机构的忍受度在一旦危及自身利益之现象产生,以及一些突发状况或机制调节出现问题,就有可能发生反民主的现象。
②民主对于官僚机构是个两难困境,主要是民主原则的自相矛盾和官僚机构个人心态的意识影响。
③官僚机构的功用之一在于调整复杂社会中直接民主导致的无效的管理、低下的效率、政治的不稳定。⑦即修正直接民主的主要缺失。在民主运转上,官僚机构扮演了举足轻重的角色:一方面将统治者的政策和旨意转化为行动纲领付诸实现；另一方面将民众的一些反映意见表达给统治者。其结果是官僚机构越发达蓬勃,统治者与民众间的距离越来越远。
三、官僚机构的权力扩张与民主政治的未来
造成官僚机构的权力扩张主要有下列几项因素:
1.技术的发展与专业分工愈加精密
现代国家事务牵涉专门知识、技术的问题越来越多,使得官僚机构的不可替代性与日俱增。由于政务官员往往亦非专家,因此现代政府许多事务一经专家指出要做,政务首长便必须参考他们的意见去研探政策。
这种技术的发展与专业的分工越来越精密,使得官僚体系的内部分工越来越细,虽然这种分工的发展被许多学者认为是现代化的一种征兆,但是更维护了官僚体系的无可替代性,因为越来越多部门是不能被取代的。像台湾目前的行政部门也逐渐扩张,主要的原因在此。
2.参与决策的机会增加
由于技术的发展与专业的分工精密化,使政府需要处理的事务日益增加。事务日益增加的直接结果是需要更多的人员和机构来处理,因此形成官僚体系的日益庞大。统治者不可能所有事务都兼顾,因此一些事务的决策权便落在官僚体系的身上。从现在世界各国的情况来看,官僚体系人员参与决策的机会以及所做出决策的重要性比过去普遍要大很多,可以说明官僚体系权力的扩张。
3.统治者的依赖程度提高
除了技术的发展与参与决策的机会增加直接或间接造成统治阶级的依赖程度提高之外,统治阶级依赖官僚体系的资讯分析来协助重大决策判断,以及靠官僚体系作为与民众利益冲突时的缓冲剂,也是造成统治阶级依赖程度提高的原因,也因此统治阶级不得不释放出一些原有的权力来与官僚体系进行妥协。统治阶级对于官僚体系的依赖,让官僚体系享有比过去更大的权力。官僚体系享有更大的政治权力,更容易让官僚体系产生权力偏差,使民众的权益遭受损害。
官僚机构对于政治决策体系的重要性比过去超越许多,更有发展成行政国(administocracy)的趋势。⑧这种趋势会不会对民主政治形成负面作用,就目前而言仍难断定,但是由于官僚体系与民主政治的二重性继续发展,如果不能得到适当的平衡,将使得民主政治中可能发生的问题越来越多,越来越难处理。
官僚机构权力扩张的直接负面作用可能就是使官僚机构产生政治权力偏差的行为。广义的政治权力偏差,除了政治权力在执行上的违宪或违法行为之外,更泛指所有执行政治权力的不道德行为。狭义的政治权力偏差仅指代理主体在维护其政治权力与执行上,违反了原始主体所形成的习俗或传统,尤其是他们所创设的宪法体制。过去发生政治权力偏差的代理主体主要是民众选出的统治者,但是现在更多可能发生政治权力偏差的代理主体成为官僚机构,一般来说。政治权力的偏差可分成下列几种类型。⑨
(一)体制层次的偏差与个体层次的偏差:体制层次的政治权力偏差,系指依照原始主体形成的习俗或传统,以及宪政的规定而取得政治权力后,为了维护其特权或特殊经济既得利益,而不顾客观条件改变或人民主观意愿需求,使宪法不发生效力或取消的情况；个体层次的偏差,系指代理主体的个人, 在其执行政治权力的权限内,发生违法或渎职的行为。通常在体制层次偏差的国度里,个体层次的偏差更为严重。
(二)政治性改宗与法律性违法:政治性改宗指的是将政治权力人格化与神格化,把附属于传统习俗或是宪法上的权威转化而与其权力主体的人格相结合在一起。所谓法律性的违法指的是代理主体的个人,在执行政治权力所给予的职权或职务时,发生违反或触犯法律规定的行为。
(三)一党专制或一党优势所促成的权力偏差:在移植的民主体制中,往往走一党专制或一党优势的局面,而使原先的党政分立的民主体制发生政治权力偏差的现象。
从官僚体制运作的实际情况来看,官僚体制比较容易发生的政治权力偏差情况为个体的权力偏差、法律违法的权力偏差,以及类似“一党优势”的权力偏差。个体的权力偏差和法律违法的权力偏差属于偶发性的政治权力偏差,而随着官僚体系政治权力的扩大,比较可能发生重大影响的算是类似“一党优势”的结构性权力偏差。由于官僚体系的政治权力扩大,使得官僚体系在权力的掌控上更有主动性,而可能形成如同“一党优势”情况下的权力偏差。政治学者或观察家常常叙述的官僚体系腐败现象或滥用权力的现象与这种结构性的政治权力偏差有极大的关系。
这种官僚体制影响民主政治的现象在未来有没有可能获得改善,需要长期的观察及试验。但是无论官僚制是否会趋向内缩或是外扩,调节的机制总会设法去进行修正,以免事情发展到不可收拾的地步。哈利维的研究似乎间接地证明这个观点。从哈利维的研究当中,可以知道官僚体系的扩张有趋缓的现象,在他研究三个国家的近期发展上,官僚机构可以支配的资金减少,从某种意义上来说,官僚体系的活动必定受到影响；从另外一个角度来看,所有被观察的国家的官僚机构从人数上来衡量也有收缩的现象。
但是哈利维也承认即使在近年来新右派势力强大的国家中政府开支和官僚人数都有少量的缩减,可是他认为这一趋势只是暂时性的,并且很可能会受到遏制,同时会形成向相反方面发展的浪潮。⑩也许官僚体制的需要并没有因为替民主政治形成困扰而会降低,这也就是官僚体制能在民主政治中生存并蓬勃发展的原因。但是如果超过大部分民众相对剥夺感的容忍程度,也有可能形成反抗力量,而导致官僚体制的解构。在民主政治中,寻求体制的平衡,吸纳参与和反对的力量,形成推动社会进步的动力,只要没有发生重大的影响,这种民主自相矛盾的情况将会继续下去。
四、总结
就如同霍布斯形容国家为必要之恶一样,官僚体制在某种程度上也可能说是民主政治必要之恶。官僚体制的独立性及对政府运作的影响力,使得政府的扩充以及支出增加,往往是由官僚体制的要求而来。虽然官僚体制有时会发生干预民主政治运作的现象,但是如果缺少官僚体制,政府几乎不可能顺利运作。
官僚体制由于自身权力的扩张使得干扰民主政治的机率增加,如何削减政治权力偏差的现象,将是民主国家需要严肃对待的议题。虽然各国政府陆续有所谓行政革新的动作,但是只能将官僚机构的扩张稍微抑制,并没有彻底解决的办法。然而官僚体制所造成的问题,需不需要将官僚政治的机制瓦解,重新追寻一个可以取代的机制,所面对的将是一连串新的思考。
要以何种机制来代替官僚体系,本身就是一个困难的问题。虽然官僚体系的扩张会有使民主自相矛盾的情况产生,但是只要官僚体系不可替代性的存在,官僚体制就会有存在的必要。从理论上来看,一旦少了作为中介媒体的官僚体制,将会重返无效率的直接民主时代,对于民众而言,可能更难接受这种状况。
从控制论的观点来看,民主政治的运作就是不断在自我修正的一项过程,探讨官僚体系的发展与限制本身就是一种不断防止走上两极分化中任何一极的自我反馈修正的过程。稍微超出一些民主政治理想的规范,只是为了找寻更适当的政治模式,一但走得太远,马上应会开始检讨反思。官僚体系的权力扩张可以看作是寻求控制官僚体系的一个过程,如果追求绝对,而不容许弹性的空间,可能会导致更坏的结果。
公共选择理论强调经济理性来看待官僚体系扩张的事实,此论点主张基于制度、历史、政治需求面、供给面,以及政策取向等因素的交互作用,官僚极大化预算的行为成为必然。然而官僚体系自身形成的“机械模式”、缺乏竞争、享受市场独点等限制,也将使官僚体制在民主政治中受到考验。如何将这些官僚体系的发展与限制产生调和作用,融入民主政治的精神当中,容许弹性,减少矛盾,是需要进行更深入研究探讨之处