超级军网央行国库局局长：大量财政专户成了第二国库 没法监管
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/28 15:23:04
《财经网》国库监督是指国库在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等，对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关，以发挥国库的纠错机能(通过“拒绝办理”纠正错误与偏差)、权益保障机能(切实维护各级政府财权)的行为。
国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与审计监督、人大监督以及财政部门内部的财政监督相比，具有不需要发生或很少发生额外成本且覆盖面广(涵盖每一笔国库收支业务)两个显著的特点，因而，近三十年来，国库监督在实践中堵住了大量漏洞，成效显著。然而，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。
日前，《财经网》记者就国库监督相关问题采访了十一届全国人大代表、中国人民银行国库局局长刘贵生。
财经网：刘局长，您好，您曾提出过观点认为，“有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征”，您能详细给我们介绍一下您坚持这个观点的依据吗？
刘贵生：2011年3月12日，我曾发表了题为《积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库》一文。在这篇文章中，提出了两个观点，一是有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征；二是新时期、新阶段，应适应服务对象的新要求，寓经理于服务之中，寓监督于服务之中。
第一个观点表明，国库监督是经理国库的必然要求，也是经理国库的重要特征。也就是说，只要实行经理国库管理体制，就应该且必须赋予国库监督权力。反之，如果国库没有监督权力，不能实施有效监督，经理国库体制只能是名存实亡，现代化服务型国库建设只能是一句空话。正是在这个意义上，是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。第二个观点表明，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，恰好相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。既是财政内部监督的有效配合，也是人大监督、审计监督的有益补充。
财经网：那请您具体介绍一下国库监督的法律基础，国库监督的基本定位，国库监督的主要内容等方面的情况。
刘贵生：国库监督的法律基础是指现行国库监督是有法律法规依据的。即使在1985年以前中国人民银行“代理”国库时期，国务院颁布的《中央金库条例》也明确人民银行除办理财政资金收支核算业务，反映报告收支实况以外，还负有监督检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。
国库监督的基本定位是指国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。
国库监督的主要内容包括两个方面六项内容。一方面是对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督，一方面是对商业银行经办国库相关业务的监督。六项内容包括，一是收缴资金是否应收尽收；二是划分留解是否正确无误；三是退库办理是否准确合规；四是库款支拨是否及时有据；五是财政开户是否手续齐备；六是商业银行代理国库是否尽职尽责。
国库监督具有服务性、内生性、超脱性三个显著的特征，在实践中，体现为低成本、广覆盖、高效益。所谓服务性，是指国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务的，是寓于服务之中的监督；所谓内生性，是指与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理国库收支业务过程中完成的，是伴随具体业务自然产生的；所谓超脱性，是指人民银行系统垂直管理体制，保证了国库监督相对独立，可以尽可能减少外来干预，有利于维护预算执行的严肃性。正因如此，在实际工作中，国库监督成本较低，覆盖面广，成效显著。长期以来，各级国库在办理国库收支业务过程中，依法忠实履行监督职责，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；人为控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。
财经网：据我们了解，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。国库监督工作到底面临哪些新形势？
刘贵生：自2000年以来，人民银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也出现了一系列新情况、新问题。辩证看，既有有利因素，也有不利因素。
从有利因素看，一是国库信息化建设取得了长足发展，“科技强库”成效显著，为加强国库监督工作奠定了良好的技术基础。以“3T”系统为骨干、以中国现代化支付系统为支撑，以商业银行信息化系统为补充的现代化国库信息系统框架基本形成，不仅大大提升了国库收支处理效率，也以“机控”部分取代“人控”，改进了国库监督方式，拓展了国库监督范围，提高了国库监督水平。
二是国库内控制度体系不断建立健全，“制度立库”观念深入人心，为加强国库监督工作奠定了良好的制度基础。长期以来，各级国库以国库资金安全性、流动性、收益性管理为主线，高度重视各项内控制度建设，基本形成了“内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出、操作流程优化”的国库内控制度框架，保障了国库监督工作始终有章可循、按章办事。
三是社会公众预算监督意识不断增强，“阳光财政”成为社会普遍诉求，为加强国库监督工作奠定了良好的舆论基础。改革开放三十多年来，我国公民素质得到了普遍提高，同时，伴随着财政收支规模的高速增长，国库库存余额高位攀升，社会大众对财政预算编制、审批、执行以及财政决算结果进行更深入、更详细了解的意识与能力也有了明显的提高。推行阳光财政的呼声，公开、公平、公正行使财权的呼声，正在有力地推行我国财政预算管理的改革。在这一大背景下，对财政资金的监督只应加强，不应削弱，国库监督的重要性也必将日益凸显出来。
以上是积极因素中的三个主要方面，当然在国库监督的理论研究、队伍建设、经验积累以及部门之间的沟通协调方面也做了大量工作，取得了一些可喜的成绩。在看到有利因素的同时，我们也应该清醒认识到，国库监督工作仍然面临着诸多挑战，存在的一些问题甚至严重干扰了国库监督工作的正常开展。
一是国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。当前，《国家金库条例》是国库依法履行监督职责的主要行政法规，自1985年颁布以来，一直未予修订、完善。又由于其颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。其后颁布实施的法律法规虽有涉及国库监督的部分内容，但都比较宽泛。目前，开展国库监督工作的主要依据是《中国人民银行 财政部 国家税务总局关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]494号)，该文件对国库监督工作作了较为细致的规定，但由于是部门联合发文，法律层次较低。另外，国库监督长期缺乏必要的行政处罚手段，约束力和执行力大打折扣。
二是国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡。国库集中收付制度改革是正确的方向，这一改革的核心或前提应该是“集中”，即财政资金集中到国库单一账户。收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一账户直达拨款受益人账户。但具体的流程设计却严重偏离了这一改革的根本要求。以支出为例，2001年国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或几家)集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。显然，在这一流程安排下，国库逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。
三是由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。目前全国财政专户数量众多,金额较大,成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在“商业银行”，国库监督鞭长莫及，无能为力。非税收入征缴中存在的最主要问题，一是流程设计不合理，中间环节多、定期汇总缴库，及时准确对账困难；二是随意调库、人为控制收入进度的现象比较普遍，由于受各种主客观条件的限制，国库更难以对其实施有效监督。
此外，乡镇国库撤销后，乡镇国库监督出现盲区的问题，国库监督手段比较落后的问题、国库系统内部对国库监督工作认识差异的问题以及国库行使监督过程中，有关方面不配合、不协助甚至故意阻挠问题等等，都对国库监督工作产生了不利影响。
财经网：国库监督工作意义重大，刚才您也谈了很多当前客观存在的会对国库监督工作产生不利影响的因素。那么在您看来，应如何克服这些问题？当前做好国库监督工作最需要关注哪些方面？
刘贵生：国库监督工作既是人民银行经理国库职责所在，也涉及到财政、税务、海关、商业银行等方方面面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺，是一项系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推动。当前，最关键、最根本的应该是首先在国家层面，切实解决增强对国库监督重要性的认识问题，并形成共识。在此前提下，积极推动做好以下主要工作。
一是要加强法规建设，提升国库监督的法律效力。目前正在修订的《预算法》，应明确人民银行国库监督的法律地位及其基本职责。同时，应尽快出台《预算法实施条例》、尽快修订《国家金库条例》及其实施细则。在这些具体法规中，进一步细化人民银行经理国库的权责，进一步明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，从法规层面明确财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的责权利关系。只有理顺了这些关系，国库监督才能真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
二是要改造国库资金收付流程，夯实国库监督的业务基础。针对国库集中收付制度改革试点中业务流程设计方面存在的问题，结合财政部、人民银行在国库集中收付改革试点中所积累的经验，建议尽快变国库集中收付流程为国库直接收付流程。
从人民银行经理国库体制的本来要义出发，要进一步明确国库是办理国库集中收付业务的专门机构，在条件允许的情况下，将集中收付业务尽可能收回由人民银行直接办理。其次，无论是由人民银行直接办理集中支付业务，还是部分地方因条件所限，暂由商业银行代理国库集中支付业务，“财政或预算单位的支付指令”必须先下达到国库并经国库审核后由国库直接办理支拨或由国库委托代理银行办理支拨手续，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用的发挥。此外，应明确人民银行国库对国库集中收付代理银行的管理权，不但要由国库对代理银行的资格进行认定，还要赋予国库对代理银行的选择权和撤销权，参照代理国库模式进行管理。
三是要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。政府现金实现集中化管理和有效监督的重要前提是唯一的政府银行账户，即“国库单一账户”。鉴于我国目前财政专户数量过多、金额过大，管理过乱的状况，一是建议在法律层面，严禁开设财政专户。对于确有必要开设的专户，应当尽可能在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、逐笔信息共享。二是下大力气，全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控。三是取消非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”、“财政专户”等过渡账户，参照税收收入收缴方式，将非税收入资金统一纳入国库经收处开设的“待结算财政款项”科目进行核算，实现非税收入直缴入库，进而拓展国库监督范围，确保国家预算资金的安全完整。
四是要加强沟通协作，进一步优化国库监督的外部环境。准确把握依法监督与强化服务的关系，加大部门协调力度，进一步优化和改善国库监督的外部环境。一方面，进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的沟通协调，积极争取人大、审计等部门的理解与支持，并广泛借助社会监督力量，凝集共识，形成合力。各有关方面分工协作、相互配合、齐抓共管，共筑国家预算执行安全防线。另一方面，继续加大对商业银行代理国库相关业务的监督管理力度，进一步丰富监督手段，改进监督方式，拓展监督范围，增强监督实效。
此外，积极研究解决乡镇国库撤销后的国库管理问题，鼓励地方开展发展乡镇国库的有益创新与实践；积极探索运用计算机网络技术，开发国库监督信息系统，实现对国库资金运行相关业务的实时、动态监测与控制；更加注重国库队伍建设，不断提高国库人员综合素质，为加强国库监督提供更加可靠的人才保障。
http://finance.ifeng.com/news/macro/20120726/6825002.shtml《财经网》国库监督是指国库在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等，对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关，以发挥国库的纠错机能(通过“拒绝办理”纠正错误与偏差)、权益保障机能(切实维护各级政府财权)的行为。
国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与审计监督、人大监督以及财政部门内部的财政监督相比，具有不需要发生或很少发生额外成本且覆盖面广(涵盖每一笔国库收支业务)两个显著的特点，因而，近三十年来，国库监督在实践中堵住了大量漏洞，成效显著。然而，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。
日前，《财经网》记者就国库监督相关问题采访了十一届全国人大代表、中国人民银行国库局局长刘贵生。
财经网：刘局长，您好，您曾提出过观点认为，“有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征”，您能详细给我们介绍一下您坚持这个观点的依据吗？
刘贵生：2011年3月12日，我曾发表了题为《积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库》一文。在这篇文章中，提出了两个观点，一是有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征；二是新时期、新阶段，应适应服务对象的新要求，寓经理于服务之中，寓监督于服务之中。
第一个观点表明，国库监督是经理国库的必然要求，也是经理国库的重要特征。也就是说，只要实行经理国库管理体制，就应该且必须赋予国库监督权力。反之，如果国库没有监督权力，不能实施有效监督，经理国库体制只能是名存实亡，现代化服务型国库建设只能是一句空话。正是在这个意义上，是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。第二个观点表明，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，恰好相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。既是财政内部监督的有效配合，也是人大监督、审计监督的有益补充。
财经网：那请您具体介绍一下国库监督的法律基础，国库监督的基本定位，国库监督的主要内容等方面的情况。
刘贵生：国库监督的法律基础是指现行国库监督是有法律法规依据的。即使在1985年以前中国人民银行“代理”国库时期，国务院颁布的《中央金库条例》也明确人民银行除办理财政资金收支核算业务，反映报告收支实况以外，还负有监督检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。
国库监督的基本定位是指国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。
国库监督的主要内容包括两个方面六项内容。一方面是对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督，一方面是对商业银行经办国库相关业务的监督。六项内容包括，一是收缴资金是否应收尽收；二是划分留解是否正确无误；三是退库办理是否准确合规；四是库款支拨是否及时有据；五是财政开户是否手续齐备；六是商业银行代理国库是否尽职尽责。
国库监督具有服务性、内生性、超脱性三个显著的特征，在实践中，体现为低成本、广覆盖、高效益。所谓服务性，是指国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务的，是寓于服务之中的监督；所谓内生性，是指与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理国库收支业务过程中完成的，是伴随具体业务自然产生的；所谓超脱性，是指人民银行系统垂直管理体制，保证了国库监督相对独立，可以尽可能减少外来干预，有利于维护预算执行的严肃性。正因如此，在实际工作中，国库监督成本较低，覆盖面广，成效显著。长期以来，各级国库在办理国库收支业务过程中，依法忠实履行监督职责，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；人为控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。
财经网：据我们了解，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。国库监督工作到底面临哪些新形势？
刘贵生：自2000年以来，人民银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也出现了一系列新情况、新问题。辩证看，既有有利因素，也有不利因素。
从有利因素看，一是国库信息化建设取得了长足发展，“科技强库”成效显著，为加强国库监督工作奠定了良好的技术基础。以“3T”系统为骨干、以中国现代化支付系统为支撑，以商业银行信息化系统为补充的现代化国库信息系统框架基本形成，不仅大大提升了国库收支处理效率，也以“机控”部分取代“人控”，改进了国库监督方式，拓展了国库监督范围，提高了国库监督水平。
二是国库内控制度体系不断建立健全，“制度立库”观念深入人心，为加强国库监督工作奠定了良好的制度基础。长期以来，各级国库以国库资金安全性、流动性、收益性管理为主线，高度重视各项内控制度建设，基本形成了“内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出、操作流程优化”的国库内控制度框架，保障了国库监督工作始终有章可循、按章办事。
三是社会公众预算监督意识不断增强，“阳光财政”成为社会普遍诉求，为加强国库监督工作奠定了良好的舆论基础。改革开放三十多年来，我国公民素质得到了普遍提高，同时，伴随着财政收支规模的高速增长，国库库存余额高位攀升，社会大众对财政预算编制、审批、执行以及财政决算结果进行更深入、更详细了解的意识与能力也有了明显的提高。推行阳光财政的呼声，公开、公平、公正行使财权的呼声，正在有力地推行我国财政预算管理的改革。在这一大背景下，对财政资金的监督只应加强，不应削弱，国库监督的重要性也必将日益凸显出来。
以上是积极因素中的三个主要方面，当然在国库监督的理论研究、队伍建设、经验积累以及部门之间的沟通协调方面也做了大量工作，取得了一些可喜的成绩。在看到有利因素的同时，我们也应该清醒认识到，国库监督工作仍然面临着诸多挑战，存在的一些问题甚至严重干扰了国库监督工作的正常开展。
一是国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。当前，《国家金库条例》是国库依法履行监督职责的主要行政法规，自1985年颁布以来，一直未予修订、完善。又由于其颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。其后颁布实施的法律法规虽有涉及国库监督的部分内容，但都比较宽泛。目前，开展国库监督工作的主要依据是《中国人民银行 财政部 国家税务总局关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]494号)，该文件对国库监督工作作了较为细致的规定，但由于是部门联合发文，法律层次较低。另外，国库监督长期缺乏必要的行政处罚手段，约束力和执行力大打折扣。
二是国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡。国库集中收付制度改革是正确的方向，这一改革的核心或前提应该是“集中”，即财政资金集中到国库单一账户。收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一账户直达拨款受益人账户。但具体的流程设计却严重偏离了这一改革的根本要求。以支出为例，2001年国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或几家)集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。显然，在这一流程安排下，国库逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。
三是由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。目前全国财政专户数量众多,金额较大,成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在“商业银行”，国库监督鞭长莫及，无能为力。非税收入征缴中存在的最主要问题，一是流程设计不合理，中间环节多、定期汇总缴库，及时准确对账困难；二是随意调库、人为控制收入进度的现象比较普遍，由于受各种主客观条件的限制，国库更难以对其实施有效监督。
此外，乡镇国库撤销后，乡镇国库监督出现盲区的问题，国库监督手段比较落后的问题、国库系统内部对国库监督工作认识差异的问题以及国库行使监督过程中，有关方面不配合、不协助甚至故意阻挠问题等等，都对国库监督工作产生了不利影响。
财经网：国库监督工作意义重大，刚才您也谈了很多当前客观存在的会对国库监督工作产生不利影响的因素。那么在您看来，应如何克服这些问题？当前做好国库监督工作最需要关注哪些方面？
刘贵生：国库监督工作既是人民银行经理国库职责所在，也涉及到财政、税务、海关、商业银行等方方面面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺，是一项系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推动。当前，最关键、最根本的应该是首先在国家层面，切实解决增强对国库监督重要性的认识问题，并形成共识。在此前提下，积极推动做好以下主要工作。
一是要加强法规建设，提升国库监督的法律效力。目前正在修订的《预算法》，应明确人民银行国库监督的法律地位及其基本职责。同时，应尽快出台《预算法实施条例》、尽快修订《国家金库条例》及其实施细则。在这些具体法规中，进一步细化人民银行经理国库的权责，进一步明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，从法规层面明确财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的责权利关系。只有理顺了这些关系，国库监督才能真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
二是要改造国库资金收付流程，夯实国库监督的业务基础。针对国库集中收付制度改革试点中业务流程设计方面存在的问题，结合财政部、人民银行在国库集中收付改革试点中所积累的经验，建议尽快变国库集中收付流程为国库直接收付流程。
从人民银行经理国库体制的本来要义出发，要进一步明确国库是办理国库集中收付业务的专门机构，在条件允许的情况下，将集中收付业务尽可能收回由人民银行直接办理。其次，无论是由人民银行直接办理集中支付业务，还是部分地方因条件所限，暂由商业银行代理国库集中支付业务，“财政或预算单位的支付指令”必须先下达到国库并经国库审核后由国库直接办理支拨或由国库委托代理银行办理支拨手续，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用的发挥。此外，应明确人民银行国库对国库集中收付代理银行的管理权，不但要由国库对代理银行的资格进行认定，还要赋予国库对代理银行的选择权和撤销权，参照代理国库模式进行管理。
三是要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。政府现金实现集中化管理和有效监督的重要前提是唯一的政府银行账户，即“国库单一账户”。鉴于我国目前财政专户数量过多、金额过大，管理过乱的状况，一是建议在法律层面，严禁开设财政专户。对于确有必要开设的专户，应当尽可能在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、逐笔信息共享。二是下大力气，全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控。三是取消非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”、“财政专户”等过渡账户，参照税收收入收缴方式，将非税收入资金统一纳入国库经收处开设的“待结算财政款项”科目进行核算，实现非税收入直缴入库，进而拓展国库监督范围，确保国家预算资金的安全完整。
四是要加强沟通协作，进一步优化国库监督的外部环境。准确把握依法监督与强化服务的关系，加大部门协调力度，进一步优化和改善国库监督的外部环境。一方面，进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的沟通协调，积极争取人大、审计等部门的理解与支持，并广泛借助社会监督力量，凝集共识，形成合力。各有关方面分工协作、相互配合、齐抓共管，共筑国家预算执行安全防线。另一方面，继续加大对商业银行代理国库相关业务的监督管理力度，进一步丰富监督手段，改进监督方式，拓展监督范围，增强监督实效。
此外，积极研究解决乡镇国库撤销后的国库管理问题，鼓励地方开展发展乡镇国库的有益创新与实践；积极探索运用计算机网络技术，开发国库监督信息系统，实现对国库资金运行相关业务的实时、动态监测与控制；更加注重国库队伍建设，不断提高国库人员综合素质，为加强国库监督提供更加可靠的人才保障。
http://finance.ifeng.com/news/macro/20120726/6825002.shtml
国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与审计监督、人大监督以及财政部门内部的财政监督相比，具有不需要发生或很少发生额外成本且覆盖面广(涵盖每一笔国库收支业务)两个显著的特点，因而，近三十年来，国库监督在实践中堵住了大量漏洞，成效显著。然而，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。
日前，《财经网》记者就国库监督相关问题采访了十一届全国人大代表、中国人民银行国库局局长刘贵生。
财经网：刘局长，您好，您曾提出过观点认为，“有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征”，您能详细给我们介绍一下您坚持这个观点的依据吗？
刘贵生：2011年3月12日，我曾发表了题为《积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库》一文。在这篇文章中，提出了两个观点，一是有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征；二是新时期、新阶段，应适应服务对象的新要求，寓经理于服务之中，寓监督于服务之中。
第一个观点表明，国库监督是经理国库的必然要求，也是经理国库的重要特征。也就是说，只要实行经理国库管理体制，就应该且必须赋予国库监督权力。反之，如果国库没有监督权力，不能实施有效监督，经理国库体制只能是名存实亡，现代化服务型国库建设只能是一句空话。正是在这个意义上，是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。第二个观点表明，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，恰好相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。既是财政内部监督的有效配合，也是人大监督、审计监督的有益补充。
财经网：那请您具体介绍一下国库监督的法律基础，国库监督的基本定位，国库监督的主要内容等方面的情况。
刘贵生：国库监督的法律基础是指现行国库监督是有法律法规依据的。即使在1985年以前中国人民银行“代理”国库时期，国务院颁布的《中央金库条例》也明确人民银行除办理财政资金收支核算业务，反映报告收支实况以外，还负有监督检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。
国库监督的基本定位是指国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。
国库监督的主要内容包括两个方面六项内容。一方面是对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督，一方面是对商业银行经办国库相关业务的监督。六项内容包括，一是收缴资金是否应收尽收；二是划分留解是否正确无误；三是退库办理是否准确合规；四是库款支拨是否及时有据；五是财政开户是否手续齐备；六是商业银行代理国库是否尽职尽责。
国库监督具有服务性、内生性、超脱性三个显著的特征，在实践中，体现为低成本、广覆盖、高效益。所谓服务性，是指国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务的，是寓于服务之中的监督；所谓内生性，是指与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理国库收支业务过程中完成的，是伴随具体业务自然产生的；所谓超脱性，是指人民银行系统垂直管理体制，保证了国库监督相对独立，可以尽可能减少外来干预，有利于维护预算执行的严肃性。正因如此，在实际工作中，国库监督成本较低，覆盖面广，成效显著。长期以来，各级国库在办理国库收支业务过程中，依法忠实履行监督职责，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；人为控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。
财经网：据我们了解，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。国库监督工作到底面临哪些新形势？
刘贵生：自2000年以来，人民银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也出现了一系列新情况、新问题。辩证看，既有有利因素，也有不利因素。
从有利因素看，一是国库信息化建设取得了长足发展，“科技强库”成效显著，为加强国库监督工作奠定了良好的技术基础。以“3T”系统为骨干、以中国现代化支付系统为支撑，以商业银行信息化系统为补充的现代化国库信息系统框架基本形成，不仅大大提升了国库收支处理效率，也以“机控”部分取代“人控”，改进了国库监督方式，拓展了国库监督范围，提高了国库监督水平。
二是国库内控制度体系不断建立健全，“制度立库”观念深入人心，为加强国库监督工作奠定了良好的制度基础。长期以来，各级国库以国库资金安全性、流动性、收益性管理为主线，高度重视各项内控制度建设，基本形成了“内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出、操作流程优化”的国库内控制度框架，保障了国库监督工作始终有章可循、按章办事。
三是社会公众预算监督意识不断增强，“阳光财政”成为社会普遍诉求，为加强国库监督工作奠定了良好的舆论基础。改革开放三十多年来，我国公民素质得到了普遍提高，同时，伴随着财政收支规模的高速增长，国库库存余额高位攀升，社会大众对财政预算编制、审批、执行以及财政决算结果进行更深入、更详细了解的意识与能力也有了明显的提高。推行阳光财政的呼声，公开、公平、公正行使财权的呼声，正在有力地推行我国财政预算管理的改革。在这一大背景下，对财政资金的监督只应加强，不应削弱，国库监督的重要性也必将日益凸显出来。
以上是积极因素中的三个主要方面，当然在国库监督的理论研究、队伍建设、经验积累以及部门之间的沟通协调方面也做了大量工作，取得了一些可喜的成绩。在看到有利因素的同时，我们也应该清醒认识到，国库监督工作仍然面临着诸多挑战，存在的一些问题甚至严重干扰了国库监督工作的正常开展。
一是国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。当前，《国家金库条例》是国库依法履行监督职责的主要行政法规，自1985年颁布以来，一直未予修订、完善。又由于其颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。其后颁布实施的法律法规虽有涉及国库监督的部分内容，但都比较宽泛。目前，开展国库监督工作的主要依据是《中国人民银行 财政部 国家税务总局关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]494号)，该文件对国库监督工作作了较为细致的规定，但由于是部门联合发文，法律层次较低。另外，国库监督长期缺乏必要的行政处罚手段，约束力和执行力大打折扣。
二是国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡。国库集中收付制度改革是正确的方向，这一改革的核心或前提应该是“集中”，即财政资金集中到国库单一账户。收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一账户直达拨款受益人账户。但具体的流程设计却严重偏离了这一改革的根本要求。以支出为例，2001年国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或几家)集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。显然，在这一流程安排下，国库逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。
三是由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。目前全国财政专户数量众多,金额较大,成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在“商业银行”，国库监督鞭长莫及，无能为力。非税收入征缴中存在的最主要问题，一是流程设计不合理，中间环节多、定期汇总缴库，及时准确对账困难；二是随意调库、人为控制收入进度的现象比较普遍，由于受各种主客观条件的限制，国库更难以对其实施有效监督。
此外，乡镇国库撤销后，乡镇国库监督出现盲区的问题，国库监督手段比较落后的问题、国库系统内部对国库监督工作认识差异的问题以及国库行使监督过程中，有关方面不配合、不协助甚至故意阻挠问题等等，都对国库监督工作产生了不利影响。
财经网：国库监督工作意义重大，刚才您也谈了很多当前客观存在的会对国库监督工作产生不利影响的因素。那么在您看来，应如何克服这些问题？当前做好国库监督工作最需要关注哪些方面？
刘贵生：国库监督工作既是人民银行经理国库职责所在，也涉及到财政、税务、海关、商业银行等方方面面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺，是一项系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推动。当前，最关键、最根本的应该是首先在国家层面，切实解决增强对国库监督重要性的认识问题，并形成共识。在此前提下，积极推动做好以下主要工作。
一是要加强法规建设，提升国库监督的法律效力。目前正在修订的《预算法》，应明确人民银行国库监督的法律地位及其基本职责。同时，应尽快出台《预算法实施条例》、尽快修订《国家金库条例》及其实施细则。在这些具体法规中，进一步细化人民银行经理国库的权责，进一步明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，从法规层面明确财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的责权利关系。只有理顺了这些关系，国库监督才能真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
二是要改造国库资金收付流程，夯实国库监督的业务基础。针对国库集中收付制度改革试点中业务流程设计方面存在的问题，结合财政部、人民银行在国库集中收付改革试点中所积累的经验，建议尽快变国库集中收付流程为国库直接收付流程。
从人民银行经理国库体制的本来要义出发，要进一步明确国库是办理国库集中收付业务的专门机构，在条件允许的情况下，将集中收付业务尽可能收回由人民银行直接办理。其次，无论是由人民银行直接办理集中支付业务，还是部分地方因条件所限，暂由商业银行代理国库集中支付业务，“财政或预算单位的支付指令”必须先下达到国库并经国库审核后由国库直接办理支拨或由国库委托代理银行办理支拨手续，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用的发挥。此外，应明确人民银行国库对国库集中收付代理银行的管理权，不但要由国库对代理银行的资格进行认定，还要赋予国库对代理银行的选择权和撤销权，参照代理国库模式进行管理。
三是要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。政府现金实现集中化管理和有效监督的重要前提是唯一的政府银行账户，即“国库单一账户”。鉴于我国目前财政专户数量过多、金额过大，管理过乱的状况，一是建议在法律层面，严禁开设财政专户。对于确有必要开设的专户，应当尽可能在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、逐笔信息共享。二是下大力气，全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控。三是取消非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”、“财政专户”等过渡账户，参照税收收入收缴方式，将非税收入资金统一纳入国库经收处开设的“待结算财政款项”科目进行核算，实现非税收入直缴入库，进而拓展国库监督范围，确保国家预算资金的安全完整。
四是要加强沟通协作，进一步优化国库监督的外部环境。准确把握依法监督与强化服务的关系，加大部门协调力度，进一步优化和改善国库监督的外部环境。一方面，进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的沟通协调，积极争取人大、审计等部门的理解与支持，并广泛借助社会监督力量，凝集共识，形成合力。各有关方面分工协作、相互配合、齐抓共管，共筑国家预算执行安全防线。另一方面，继续加大对商业银行代理国库相关业务的监督管理力度，进一步丰富监督手段，改进监督方式，拓展监督范围，增强监督实效。
此外，积极研究解决乡镇国库撤销后的国库管理问题，鼓励地方开展发展乡镇国库的有益创新与实践；积极探索运用计算机网络技术，开发国库监督信息系统，实现对国库资金运行相关业务的实时、动态监测与控制；更加注重国库队伍建设，不断提高国库人员综合素质，为加强国库监督提供更加可靠的人才保障。
http://finance.ifeng.com/news/macro/20120726/6825002.shtml《财经网》国库监督是指国库在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等，对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关，以发挥国库的纠错机能(通过“拒绝办理”纠正错误与偏差)、权益保障机能(切实维护各级政府财权)的行为。
国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与审计监督、人大监督以及财政部门内部的财政监督相比，具有不需要发生或很少发生额外成本且覆盖面广(涵盖每一笔国库收支业务)两个显著的特点，因而，近三十年来，国库监督在实践中堵住了大量漏洞，成效显著。然而，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。
日前，《财经网》记者就国库监督相关问题采访了十一届全国人大代表、中国人民银行国库局局长刘贵生。
财经网：刘局长，您好，您曾提出过观点认为，“有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征”，您能详细给我们介绍一下您坚持这个观点的依据吗？
刘贵生：2011年3月12日，我曾发表了题为《积极构建寓监督于服务之中的现代化服务型国库》一文。在这篇文章中，提出了两个观点，一是有效实施国库监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征；二是新时期、新阶段，应适应服务对象的新要求，寓经理于服务之中，寓监督于服务之中。
第一个观点表明，国库监督是经理国库的必然要求，也是经理国库的重要特征。也就是说，只要实行经理国库管理体制，就应该且必须赋予国库监督权力。反之，如果国库没有监督权力，不能实施有效监督，经理国库体制只能是名存实亡，现代化服务型国库建设只能是一句空话。正是在这个意义上，是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。第二个观点表明，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，恰好相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。既是财政内部监督的有效配合，也是人大监督、审计监督的有益补充。
财经网：那请您具体介绍一下国库监督的法律基础，国库监督的基本定位，国库监督的主要内容等方面的情况。
刘贵生：国库监督的法律基础是指现行国库监督是有法律法规依据的。即使在1985年以前中国人民银行“代理”国库时期，国务院颁布的《中央金库条例》也明确人民银行除办理财政资金收支核算业务，反映报告收支实况以外，还负有监督检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。
国库监督的基本定位是指国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。
国库监督的主要内容包括两个方面六项内容。一方面是对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督，一方面是对商业银行经办国库相关业务的监督。六项内容包括，一是收缴资金是否应收尽收；二是划分留解是否正确无误；三是退库办理是否准确合规；四是库款支拨是否及时有据；五是财政开户是否手续齐备；六是商业银行代理国库是否尽职尽责。
国库监督具有服务性、内生性、超脱性三个显著的特征，在实践中，体现为低成本、广覆盖、高效益。所谓服务性，是指国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务的，是寓于服务之中的监督；所谓内生性，是指与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理国库收支业务过程中完成的，是伴随具体业务自然产生的；所谓超脱性，是指人民银行系统垂直管理体制，保证了国库监督相对独立，可以尽可能减少外来干预，有利于维护预算执行的严肃性。正因如此，在实际工作中，国库监督成本较低，覆盖面广，成效显著。长期以来，各级国库在办理国库收支业务过程中，依法忠实履行监督职责，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；人为控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。
财经网：据我们了解，最近几年来，由于一些主客观因素的影响，国库监督被弱化的现象十分严重，不仅影响到国库监督工作的正常开展，且直接影响到国库资金的安全性。国库监督工作到底面临哪些新形势？
刘贵生：自2000年以来，人民银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也出现了一系列新情况、新问题。辩证看，既有有利因素，也有不利因素。
从有利因素看，一是国库信息化建设取得了长足发展，“科技强库”成效显著，为加强国库监督工作奠定了良好的技术基础。以“3T”系统为骨干、以中国现代化支付系统为支撑，以商业银行信息化系统为补充的现代化国库信息系统框架基本形成，不仅大大提升了国库收支处理效率，也以“机控”部分取代“人控”，改进了国库监督方式，拓展了国库监督范围，提高了国库监督水平。
二是国库内控制度体系不断建立健全，“制度立库”观念深入人心，为加强国库监督工作奠定了良好的制度基础。长期以来，各级国库以国库资金安全性、流动性、收益性管理为主线，高度重视各项内控制度建设，基本形成了“内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出、操作流程优化”的国库内控制度框架，保障了国库监督工作始终有章可循、按章办事。
三是社会公众预算监督意识不断增强，“阳光财政”成为社会普遍诉求，为加强国库监督工作奠定了良好的舆论基础。改革开放三十多年来，我国公民素质得到了普遍提高，同时，伴随着财政收支规模的高速增长，国库库存余额高位攀升，社会大众对财政预算编制、审批、执行以及财政决算结果进行更深入、更详细了解的意识与能力也有了明显的提高。推行阳光财政的呼声，公开、公平、公正行使财权的呼声，正在有力地推行我国财政预算管理的改革。在这一大背景下，对财政资金的监督只应加强，不应削弱，国库监督的重要性也必将日益凸显出来。
以上是积极因素中的三个主要方面，当然在国库监督的理论研究、队伍建设、经验积累以及部门之间的沟通协调方面也做了大量工作，取得了一些可喜的成绩。在看到有利因素的同时，我们也应该清醒认识到，国库监督工作仍然面临着诸多挑战，存在的一些问题甚至严重干扰了国库监督工作的正常开展。
一是国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。当前，《国家金库条例》是国库依法履行监督职责的主要行政法规，自1985年颁布以来，一直未予修订、完善。又由于其颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。其后颁布实施的法律法规虽有涉及国库监督的部分内容，但都比较宽泛。目前，开展国库监督工作的主要依据是《中国人民银行 财政部 国家税务总局关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]494号)，该文件对国库监督工作作了较为细致的规定，但由于是部门联合发文，法律层次较低。另外，国库监督长期缺乏必要的行政处罚手段，约束力和执行力大打折扣。
二是国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡。国库集中收付制度改革是正确的方向，这一改革的核心或前提应该是“集中”，即财政资金集中到国库单一账户。收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一账户直达拨款受益人账户。但具体的流程设计却严重偏离了这一改革的根本要求。以支出为例，2001年国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或几家)集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。显然，在这一流程安排下，国库逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。
三是由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。目前全国财政专户数量众多,金额较大,成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在“商业银行”，国库监督鞭长莫及，无能为力。非税收入征缴中存在的最主要问题，一是流程设计不合理，中间环节多、定期汇总缴库，及时准确对账困难；二是随意调库、人为控制收入进度的现象比较普遍，由于受各种主客观条件的限制，国库更难以对其实施有效监督。
此外，乡镇国库撤销后，乡镇国库监督出现盲区的问题，国库监督手段比较落后的问题、国库系统内部对国库监督工作认识差异的问题以及国库行使监督过程中，有关方面不配合、不协助甚至故意阻挠问题等等，都对国库监督工作产生了不利影响。
财经网：国库监督工作意义重大，刚才您也谈了很多当前客观存在的会对国库监督工作产生不利影响的因素。那么在您看来，应如何克服这些问题？当前做好国库监督工作最需要关注哪些方面？
刘贵生：国库监督工作既是人民银行经理国库职责所在，也涉及到财政、税务、海关、商业银行等方方面面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺，是一项系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推动。当前，最关键、最根本的应该是首先在国家层面，切实解决增强对国库监督重要性的认识问题，并形成共识。在此前提下，积极推动做好以下主要工作。
一是要加强法规建设，提升国库监督的法律效力。目前正在修订的《预算法》，应明确人民银行国库监督的法律地位及其基本职责。同时，应尽快出台《预算法实施条例》、尽快修订《国家金库条例》及其实施细则。在这些具体法规中，进一步细化人民银行经理国库的权责，进一步明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，从法规层面明确财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的责权利关系。只有理顺了这些关系，国库监督才能真正做到有法可依，有法必依，违法必究。
二是要改造国库资金收付流程，夯实国库监督的业务基础。针对国库集中收付制度改革试点中业务流程设计方面存在的问题，结合财政部、人民银行在国库集中收付改革试点中所积累的经验，建议尽快变国库集中收付流程为国库直接收付流程。
从人民银行经理国库体制的本来要义出发，要进一步明确国库是办理国库集中收付业务的专门机构，在条件允许的情况下，将集中收付业务尽可能收回由人民银行直接办理。其次，无论是由人民银行直接办理集中支付业务，还是部分地方因条件所限，暂由商业银行代理国库集中支付业务，“财政或预算单位的支付指令”必须先下达到国库并经国库审核后由国库直接办理支拨或由国库委托代理银行办理支拨手续，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用的发挥。此外，应明确人民银行国库对国库集中收付代理银行的管理权，不但要由国库对代理银行的资格进行认定，还要赋予国库对代理银行的选择权和撤销权，参照代理国库模式进行管理。
三是要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。政府现金实现集中化管理和有效监督的重要前提是唯一的政府银行账户，即“国库单一账户”。鉴于我国目前财政专户数量过多、金额过大，管理过乱的状况，一是建议在法律层面，严禁开设财政专户。对于确有必要开设的专户，应当尽可能在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、逐笔信息共享。二是下大力气，全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控。三是取消非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”、“财政专户”等过渡账户，参照税收收入收缴方式，将非税收入资金统一纳入国库经收处开设的“待结算财政款项”科目进行核算，实现非税收入直缴入库，进而拓展国库监督范围，确保国家预算资金的安全完整。
四是要加强沟通协作，进一步优化国库监督的外部环境。准确把握依法监督与强化服务的关系，加大部门协调力度，进一步优化和改善国库监督的外部环境。一方面，进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的沟通协调，积极争取人大、审计等部门的理解与支持，并广泛借助社会监督力量，凝集共识，形成合力。各有关方面分工协作、相互配合、齐抓共管，共筑国家预算执行安全防线。另一方面，继续加大对商业银行代理国库相关业务的监督管理力度，进一步丰富监督手段，改进监督方式，拓展监督范围，增强监督实效。
此外，积极研究解决乡镇国库撤销后的国库管理问题，鼓励地方开展发展乡镇国库的有益创新与实践；积极探索运用计算机网络技术，开发国库监督信息系统，实现对国库资金运行相关业务的实时、动态监测与控制；更加注重国库队伍建设，不断提高国库人员综合素质，为加强国库监督提供更加可靠的人才保障。
http://finance.ifeng.com/news/macro/20120726/6825002.shtml