揭秘中国贫民生存状况

21世纪环球报道

    人口总数远远超过1400万心理底线 城市贫民大多未能及时获得低保

    中国1998万城市居民陷入极度贫困

    明年城市低保需要资金200亿人民币

    本报特约记者陆地本报记者李一发自北京

    “低保对象每个月领到的低保金平均每个人每月只有61元，最极端的例子是，在有的地区，低保对象一个月仅仅领到10元钱，一家三口每个月就依靠30元低保金生活。”

    “为解决在市场经济体制转轨中出现的‘城市贫民’现象，中国应在向困难群众提供物质救助的基础上实施有效的经济和社会政策，以铲除孳生贫困的土壤。”2002年12月12日，在由联合国开发计划署和中国民政部共同举办的“中国城市反贫困论坛”首届国际研讨会上，民政部杨衍银副部长发表上述讲话。

    这是中国政府高层第一次在公开场合正式使用“城市贫民”。根据民政部最新统计：截至2002年11月，中国3.2亿非农业人口中，已经有1998万城市居民陷入极度贫困，被称为“城市贫民”（低保对象）。中国政府自1999年10月开始，对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人的城市居民进行最低生活保障（以下简称“低保”），2002年，政府将为城市低保开支近105亿人民币，达到历史最高水平。

    1400万是心理底线

    原蚌埠市饮服公司职工戴前广今年新年过得特别“高兴”：几经努力，他终于拿到了政府发给的特困证。戴前广早年双目失明，落得残疾，1990年与妻子离婚，1996年工厂倒闭失去工作，每月仅仅有200多元下岗抚养金。2001年8月，他的女儿又患上了鼻咽癌。“有了这张特困证，女儿就可以住上特困病房，真正享受特困户的待遇”。

    戴前广的困境在中国城市并不少见。

    民政部最新的调查结果远远超过此前学者评价的“1400万心理底线”。截止到2002年11月，中国的城市贫民总数已经接近2000万。

    调查还显示，中国60％以上的低保户每月获得低保金100元以下，近30％的低保户每月获得的低保金在101至200元之间，仅仅8.4％的低保户每月获得200元以上。

    民政部救灾救济司王振耀司长在接受《21世纪环球报道》访问时坦承，“低保对象每个月领到的低保金平均每个人每月只有61元，最极端的例子是，在有的地区，低保对象一个月仅仅领到10元钱，一家三口每个月就依靠30元低保金生活。”

    为了真实掌握中国城市贫民的生存状况，民政部于今年9月23日至10月23日，在全国100个城市10000户家庭展开抽查。

    王振耀司长告诉《21世纪环球报道》，“为了最大限度地排除干扰，此次调查由民政部委托中国人民大学和南开大学的师生进行。”这是中国首次动用社会力量对城市贫民进行调查。

    调查显示，28.7％的低保户认为最大的困难是找工作难，25.9％的低保户认为医疗费用高，17.3％的低保户认为子女教育负担重，家庭人均住房面积在5平方米以下的低保户占12.8％，还有33.7％的低保户家中有残疾人。

    中国人民大学的王磊是参加这次调查的学生负责人之一，他的调查范围主要是安徽的合肥、滁州、明光三个城市。

    在接受《21世纪环球报道》访问时，王磊介绍，他所调查的低保家庭基本上解决了吃饭问题，基本上能够按时领到低保金。但是，低保户的医疗和子女教育依然面临很大的困难，“64.9％的低保家庭，有一个以上的慢性病人，或者是说大病的人。低保家庭面临‘因病致贫、因贫致病’的恶性循环。”

    但是，此次调查的负责人、中国人民大学社会学系副主任洪大用博士在接受《21世纪环球报道》访问时称，从全国范围内来看，40％低保户不能按月领取低保金，约20％低保户半年才能领取一次，近10％的低保户未能足额领到低保金。这组数字得到了民政部的证实。民政部在2002年11月27日公布的调查结果中认可了这一组数字。

    在接受《21世纪环球报道》采访时，王振耀司长明确指出，“在少数地区确实存在漏保现象和冒领现象。这里面既有地方财政困难的问题，也有部分干部责任心不强的问题”、“发给穷人的钱，一个是救灾款，一个是低保金，两者都是‘高压线’。挪用就等于触摸高压线，更不用说贪污。”

    7个亿的资金缺口

    在接受《21世纪环球报道》访问时，洪博士介绍，此次调查样本覆盖了包括新疆建设兵团在内的全国30多个省级单位，总计发放了12660个样本，其中现场调查2660户，信函调查10000户，回收有效样本6505个，“样本的设计是科学的，基本能够反映全国1998万城市贫民的生存状况。”

    洪博士介绍，在调查中，他们发现了一个不容忽视的现状：低保户每个月实际上得到的低保金，比各地宣称要发给低保户的要少，平均每个人每个月少36元钱。这个数据意味着“平均每个人每个月少领36元钱，全国1998万低保家庭，意味着全国的低保资金出现了近7个亿的缺口。”

    对于这近7亿的资金缺口，洪博士分析：一种可能就是年初的时候地方政府低保金报得比较高，而到了后来，地方政府发放的标准下降了；另一种可能就是低保对象发生重大变化，很多有劳动能力，但是没有职业、家庭生活很困难的城市居民今年被列为低保对象；还有一种可能就是一些部分地区在拖欠低保资金。“低保是一项动态的调查，统计结果每个月都在变化，前两种原因是正常的，但第三种原因显然违背了低保精神。”

    王振耀司长认为，低保资金确实存在一个巨大的缺口。他透露，为了解决低保对象的低保，2002年中央政府和地方政府投入的低保资金超过100亿。但这远远不够，如果要足额发放的话，需要120亿到130亿这样一个数额。

    “城镇居民的最低生活保障是整个社会保障体系中‘最后一道安全线’。问题的关键在于，越是贫困的地方，低保的任务越重，而这些地区的财政相对较穷。

    虽然中央政府在政策上实行了一定程度的倾斜，但是，矛盾依然突出。”王司长透露，“明年，城市低保这一块大体需要200亿左右，中央政府可能会出90亿左右，剩下的主要靠地方政府，地方政府要加大投入。”

    “救急不救穷”？

    为了有效地解决城市低保问题，中国社科院政策研究中心社会保障课题组在大连市进行调研。课题组提出并与大连市民政局、大连市西岗区民政局商讨以社区为单位组建低保人员公共组织———公共服务社，服务社安排有劳动能力的低保人员定期、统一参加社会公益劳动。服务社规定，如果低保对象多次不参与，将自动筛出低保队伍。

    这个提议经西岗区政府批准，在西岗区工人村街道进行试点。据课题组成员葛道顺介绍说，通过组织公共服务活动，一方面基本准确掌握低保对象的家庭收入和再就业状况，将具有隐性收入的低保对象筛出低保队伍，有效地杜绝了冒领现象，另一方面把有劳动能力的低保人员组织起来参加公众服务性活动，增强了他们的社会参与意识，为低保对象培养了技能、提供了一定的物质和精神援助。

    其后，大连市政府下发了文件，正式推广该试点经验，并且将各个社区低保人员组成的公共服务社在民政局注册登记，成为非企业法人。目前，大连市这样的公共服务社总计87个，覆盖了全市60000多个低保对象。

    课题组负责人、中国社科院社会政策研究中心主任杨团认为，“这绝对是一个创举。”但是，著名经济学家、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫教授却提出了不同的观点。他认为，最低生活保障要处理好“救急”与“救穷”的关系，应该“救急不救穷”。他建议，中国应该实行低标准，只针对特定人群，过分强调社会保障则会导致“懒人”出现，他强调“通过发展经济来解决贫困，而不是依靠社会救济”。

    《21世纪环球报道》就此观点采访了民政部。王振耀司长认为，林毅夫教授作为学者提出的这种政策建议在理论上合理，但是，对低收入群体进行社会援助非常必要，“每个月平均61元钱的低保金远远不够，除了基本的衣食住行，还有医疗、就业、子女教育，这一切都需要花钱，这关系到国家的稳定，关系到国企改革的成败。因此，建立科学的低保体系，建立中国特色的城市反贫困制度，迫在眉睫。”

    相关链接

    中国城市居民最低保障中国城市居民最低生活保障制度实行“属地化”原则，即“地方各级政府负责制”。这项制度把中国的社会救济对象从计划经济时代的无业人员拓宽到所有人均收入低于当地城市居民最低生活保障的城镇贫困居民，因此，各地方财政的社会救济压力陡然增大。

    为缓解这一压力，中央划拨的低保资金持续增加，已从2000年的8亿元增加到2002年的46亿元；地方财政投入也从当时的29.6亿元上升到59.3亿元。2002年1至9月，全国共支出低保资金73.8亿元，总计有1963.5万人获得了城镇居民最低生活保障，这是中国首次实现对城市贫困居民的应保尽保。

    然而，随着户籍制度改革的深化，加入世贸组织后行业竞争及产业结构调整的加剧，预计符合条件的城镇贫困人口将继续增加。

    民政部为此要求各地民政部门坚持实事求是的原则，根据本地低保人数和实际所需资金，制定下一年度用款计划，经同级政府审核后列入预算。

    2002年，全国31个省、直辖市、自治区均不同程度地增加低保资金投入，其中，8个地区的省级财政预算安排超过1亿元，9个超过5000万元。21世纪环球报道

    人口总数远远超过1400万心理底线 城市贫民大多未能及时获得低保

    中国1998万城市居民陷入极度贫困

    明年城市低保需要资金200亿人民币

    本报特约记者陆地本报记者李一发自北京

    “低保对象每个月领到的低保金平均每个人每月只有61元，最极端的例子是，在有的地区，低保对象一个月仅仅领到10元钱，一家三口每个月就依靠30元低保金生活。”

    “为解决在市场经济体制转轨中出现的‘城市贫民’现象，中国应在向困难群众提供物质救助的基础上实施有效的经济和社会政策，以铲除孳生贫困的土壤。”2002年12月12日，在由联合国开发计划署和中国民政部共同举办的“中国城市反贫困论坛”首届国际研讨会上，民政部杨衍银副部长发表上述讲话。

    这是中国政府高层第一次在公开场合正式使用“城市贫民”。根据民政部最新统计：截至2002年11月，中国3.2亿非农业人口中，已经有1998万城市居民陷入极度贫困，被称为“城市贫民”（低保对象）。中国政府自1999年10月开始，对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人的城市居民进行最低生活保障（以下简称“低保”），2002年，政府将为城市低保开支近105亿人民币，达到历史最高水平。

    1400万是心理底线

    原蚌埠市饮服公司职工戴前广今年新年过得特别“高兴”：几经努力，他终于拿到了政府发给的特困证。戴前广早年双目失明，落得残疾，1990年与妻子离婚，1996年工厂倒闭失去工作，每月仅仅有200多元下岗抚养金。2001年8月，他的女儿又患上了鼻咽癌。“有了这张特困证，女儿就可以住上特困病房，真正享受特困户的待遇”。

    戴前广的困境在中国城市并不少见。

    民政部最新的调查结果远远超过此前学者评价的“1400万心理底线”。截止到2002年11月，中国的城市贫民总数已经接近2000万。

    调查还显示，中国60％以上的低保户每月获得低保金100元以下，近30％的低保户每月获得的低保金在101至200元之间，仅仅8.4％的低保户每月获得200元以上。

    民政部救灾救济司王振耀司长在接受《21世纪环球报道》访问时坦承，“低保对象每个月领到的低保金平均每个人每月只有61元，最极端的例子是，在有的地区，低保对象一个月仅仅领到10元钱，一家三口每个月就依靠30元低保金生活。”

    为了真实掌握中国城市贫民的生存状况，民政部于今年9月23日至10月23日，在全国100个城市10000户家庭展开抽查。

    王振耀司长告诉《21世纪环球报道》，“为了最大限度地排除干扰，此次调查由民政部委托中国人民大学和南开大学的师生进行。”这是中国首次动用社会力量对城市贫民进行调查。

    调查显示，28.7％的低保户认为最大的困难是找工作难，25.9％的低保户认为医疗费用高，17.3％的低保户认为子女教育负担重，家庭人均住房面积在5平方米以下的低保户占12.8％，还有33.7％的低保户家中有残疾人。

    中国人民大学的王磊是参加这次调查的学生负责人之一，他的调查范围主要是安徽的合肥、滁州、明光三个城市。

    在接受《21世纪环球报道》访问时，王磊介绍，他所调查的低保家庭基本上解决了吃饭问题，基本上能够按时领到低保金。但是，低保户的医疗和子女教育依然面临很大的困难，“64.9％的低保家庭，有一个以上的慢性病人，或者是说大病的人。低保家庭面临‘因病致贫、因贫致病’的恶性循环。”

    但是，此次调查的负责人、中国人民大学社会学系副主任洪大用博士在接受《21世纪环球报道》访问时称，从全国范围内来看，40％低保户不能按月领取低保金，约20％低保户半年才能领取一次，近10％的低保户未能足额领到低保金。这组数字得到了民政部的证实。民政部在2002年11月27日公布的调查结果中认可了这一组数字。

    在接受《21世纪环球报道》采访时，王振耀司长明确指出，“在少数地区确实存在漏保现象和冒领现象。这里面既有地方财政困难的问题，也有部分干部责任心不强的问题”、“发给穷人的钱，一个是救灾款，一个是低保金，两者都是‘高压线’。挪用就等于触摸高压线，更不用说贪污。”

    7个亿的资金缺口

    在接受《21世纪环球报道》访问时，洪博士介绍，此次调查样本覆盖了包括新疆建设兵团在内的全国30多个省级单位，总计发放了12660个样本，其中现场调查2660户，信函调查10000户，回收有效样本6505个，“样本的设计是科学的，基本能够反映全国1998万城市贫民的生存状况。”

    洪博士介绍，在调查中，他们发现了一个不容忽视的现状：低保户每个月实际上得到的低保金，比各地宣称要发给低保户的要少，平均每个人每个月少36元钱。这个数据意味着“平均每个人每个月少领36元钱，全国1998万低保家庭，意味着全国的低保资金出现了近7个亿的缺口。”

    对于这近7亿的资金缺口，洪博士分析：一种可能就是年初的时候地方政府低保金报得比较高，而到了后来，地方政府发放的标准下降了；另一种可能就是低保对象发生重大变化，很多有劳动能力，但是没有职业、家庭生活很困难的城市居民今年被列为低保对象；还有一种可能就是一些部分地区在拖欠低保资金。“低保是一项动态的调查，统计结果每个月都在变化，前两种原因是正常的，但第三种原因显然违背了低保精神。”

    王振耀司长认为，低保资金确实存在一个巨大的缺口。他透露，为了解决低保对象的低保，2002年中央政府和地方政府投入的低保资金超过100亿。但这远远不够，如果要足额发放的话，需要120亿到130亿这样一个数额。

    “城镇居民的最低生活保障是整个社会保障体系中‘最后一道安全线’。问题的关键在于，越是贫困的地方，低保的任务越重，而这些地区的财政相对较穷。

    虽然中央政府在政策上实行了一定程度的倾斜，但是，矛盾依然突出。”王司长透露，“明年，城市低保这一块大体需要200亿左右，中央政府可能会出90亿左右，剩下的主要靠地方政府，地方政府要加大投入。”

    “救急不救穷”？

    为了有效地解决城市低保问题，中国社科院政策研究中心社会保障课题组在大连市进行调研。课题组提出并与大连市民政局、大连市西岗区民政局商讨以社区为单位组建低保人员公共组织———公共服务社，服务社安排有劳动能力的低保人员定期、统一参加社会公益劳动。服务社规定，如果低保对象多次不参与，将自动筛出低保队伍。

    这个提议经西岗区政府批准，在西岗区工人村街道进行试点。据课题组成员葛道顺介绍说，通过组织公共服务活动，一方面基本准确掌握低保对象的家庭收入和再就业状况，将具有隐性收入的低保对象筛出低保队伍，有效地杜绝了冒领现象，另一方面把有劳动能力的低保人员组织起来参加公众服务性活动，增强了他们的社会参与意识，为低保对象培养了技能、提供了一定的物质和精神援助。

    其后，大连市政府下发了文件，正式推广该试点经验，并且将各个社区低保人员组成的公共服务社在民政局注册登记，成为非企业法人。目前，大连市这样的公共服务社总计87个，覆盖了全市60000多个低保对象。

    课题组负责人、中国社科院社会政策研究中心主任杨团认为，“这绝对是一个创举。”但是，著名经济学家、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫教授却提出了不同的观点。他认为，最低生活保障要处理好“救急”与“救穷”的关系，应该“救急不救穷”。他建议，中国应该实行低标准，只针对特定人群，过分强调社会保障则会导致“懒人”出现，他强调“通过发展经济来解决贫困，而不是依靠社会救济”。

    《21世纪环球报道》就此观点采访了民政部。王振耀司长认为，林毅夫教授作为学者提出的这种政策建议在理论上合理，但是，对低收入群体进行社会援助非常必要，“每个月平均61元钱的低保金远远不够，除了基本的衣食住行，还有医疗、就业、子女教育，这一切都需要花钱，这关系到国家的稳定，关系到国企改革的成败。因此，建立科学的低保体系，建立中国特色的城市反贫困制度，迫在眉睫。”

    相关链接

    中国城市居民最低保障中国城市居民最低生活保障制度实行“属地化”原则，即“地方各级政府负责制”。这项制度把中国的社会救济对象从计划经济时代的无业人员拓宽到所有人均收入低于当地城市居民最低生活保障的城镇贫困居民，因此，各地方财政的社会救济压力陡然增大。

    为缓解这一压力，中央划拨的低保资金持续增加，已从2000年的8亿元增加到2002年的46亿元；地方财政投入也从当时的29.6亿元上升到59.3亿元。2002年1至9月，全国共支出低保资金73.8亿元，总计有1963.5万人获得了城镇居民最低生活保障，这是中国首次实现对城市贫困居民的应保尽保。

    然而，随着户籍制度改革的深化，加入世贸组织后行业竞争及产业结构调整的加剧，预计符合条件的城镇贫困人口将继续增加。

    民政部为此要求各地民政部门坚持实事求是的原则，根据本地低保人数和实际所需资金，制定下一年度用款计划，经同级政府审核后列入预算。

    2002年，全国31个省、直辖市、自治区均不同程度地增加低保资金投入，其中，8个地区的省级财政预算安排超过1亿元，9个超过5000万元。