超级军网从法律软化看人大的监督作用
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/27 02:02:35
从法律软化看人大的监督作用
何清涟
人大的一个重要政治功能。按照中国官方解释，全国“人大”还是全国人民监督政府的机构（依次类推，各省区的人大也是监督同级政府的机构）。而政府既然要“依法治国”，就意味着政府行为将被置于法律约束与人大监督之下。从法律要约束的对象来看，中国的法律可分为好几大类，一类是专门约束民众的，如《国家安全法》（包括《刑法》中有关“国家安全”的相关条款），以及《出版管理条例》等，对此笔者另有专文分析（待发表）。另一类看似约束所有的社会成员及社会组织的法律，如有关环境保护的法律法规等。选取中国环境保护法律的约束是否有效，是分析中国政府“依法治国”是否有效，以及“人大”是否能够有效行使监督权的一个非常好的视角。
1、选取环保执法看人大监督作用的理由
第一，从法律制度与执法这两方面来看，中国的环境保护法律与执法机构最完备。从 1989年12月颁布《中国人民共和国环境保护法》开始，几乎每年都有法律、法规问世，人称“环保立法创下部门之最”。这些法律、法规共分四个层次（截至2007年底），1、中国全国人大常委会制定（或修订）了环境保护法律9部、自然资源管理法15部；2、《刑法》以专章形式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”；3、国务院制定的环保法规50项；国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章（包括规范性文件）200余项。军队环保法规和规章10余件。国家强制性环境标准120多项。批准和签署多边国际环境条约51项；4、各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章多达1,600余件。
除了法规，各级政府还有具体负责环境保护的专门机构，中央政府有国家环保局，省（自治区）、地区、市、县等各级政府也相应设有环保局，负责对当地的企业进行环境评估、监测环境变化，同时还具有处罚职能。更重要的是，中国政府一直将环保作为与计划生育并列的国策，在考核官员政绩时实行一票否决制，每年反复强调。
但整个情况有如国家环保总局副局长潘岳说的那样：“环保部门立法虽多，管用的不多。”
第二，从政治结构来看，环境保护的利益诉求既有法律保护，也可以通过媒体报道曝光（即中国政府常说的舆论监督）引起当局重视，还可以通过高度制度化的会议机制（如人大、政协）得到表达，每年召开的各级人代会、政协这两会是代表们进行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策者或政府部门表达意见，后者通常也被要求要听取、吸收代表们的意见。
在政治学中，这种被政治结构所容纳的有组织、有结构的利益诉求，往往效率最高。下面将看看这种效率理应最高的利益诉求在中国遭遇到的命运。
2、政府环保机构为虎作伥，地方人大完全不起任何作用
按照中国的法律与政府法规，至少为环境保护筑起了三道屏障，一是将近2000余部法律与法规的既定约束；二是政府环保部门在企业投产前的环境影响评估，三是政府部门对企业污染的监测。理论上，有了如此完备的法律约束与政府管制，中国的环境保护应该达到比较理想的状态。但事实却是：中国的环境生态恶化迅速，生态难民高达1.8亿，尤其是水资源系统接近于崩溃。而污染环境的罪魁不是别人，而是那时时刻刻以为自己智慧能力超过民众以“民众教育者”自居的政府官员。地方党政一把手的意志往往导致环保审批制度失灵。
早在90年代，中国有关环保的法律就规定，对于可能产生污染的企业，在立项之前均需由各地政府环保部门做出专业评估。2002年，全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止，许多企业的污染物甚至未做最起码的环保处理，污水直排更是常见现象，中国的江河湖海及 农田受到严重污染，就是拜这类项目之赐。从实际效果来看，中国政府的环保审批制度已经完全失灵，原因亦很简单，各地环保部门官员的乌纱帽都捏在属地市政府与市委领导手中，如果当地政府官员考虑的只是GDP增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单，完全忽视当地的环境将受到何种影响，那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。
按照法律规定，各地环保部门都要定时定点对可能产生污染的企业监测，如果发生污染，将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看，各地的环保部门似乎都处在休眠状态，甚至成了污染企业的保护者。很多案例表明，排污企业均有当地政府环保部门为其背书。以福建屏南环境维权案为例， 被告榕屏化工厂这个高污染企业就获得当地环保部门的背书，称其“环保设计验收合格，环保设施齐全、先进，‘三废’排放完全符合国家标准。” 江苏溧水县南京金焰锶矿排放的二氧化硫已经将企业所在地的树木全部熏死，但由于锶矿是该县利税大户，所以成了“排污达标单位”，不仅有溧水县环保局为其发放的“环保污染治理项目竣工验收报告表”，还有南京市环保部门颁发的“排放污染许可证”――此类案例不胜枚举。
比较有意思的是，尽管环境破坏引起的社会冲突日益增多，但受害者几乎没有想到要向当地“人大”投诉，更多的是选择到上级政府部门下访，甚至与污染企业直接发生冲突。由此可见“人大”的监督功能只存在于文件之中，不读政府文件的民众根本就没能感觉到“人大”居然还有“监督政府”的职能与作用。
节选自《中国“两会”：“权力共享”的符号与政治仪式》从法律软化看人大的监督作用
何清涟
人大的一个重要政治功能。按照中国官方解释，全国“人大”还是全国人民监督政府的机构（依次类推，各省区的人大也是监督同级政府的机构）。而政府既然要“依法治国”，就意味着政府行为将被置于法律约束与人大监督之下。从法律要约束的对象来看，中国的法律可分为好几大类，一类是专门约束民众的，如《国家安全法》（包括《刑法》中有关“国家安全”的相关条款），以及《出版管理条例》等，对此笔者另有专文分析（待发表）。另一类看似约束所有的社会成员及社会组织的法律，如有关环境保护的法律法规等。选取中国环境保护法律的约束是否有效，是分析中国政府“依法治国”是否有效，以及“人大”是否能够有效行使监督权的一个非常好的视角。
1、选取环保执法看人大监督作用的理由
第一，从法律制度与执法这两方面来看，中国的环境保护法律与执法机构最完备。从 1989年12月颁布《中国人民共和国环境保护法》开始，几乎每年都有法律、法规问世，人称“环保立法创下部门之最”。这些法律、法规共分四个层次（截至2007年底），1、中国全国人大常委会制定（或修订）了环境保护法律9部、自然资源管理法15部；2、《刑法》以专章形式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”；3、国务院制定的环保法规50项；国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章（包括规范性文件）200余项。军队环保法规和规章10余件。国家强制性环境标准120多项。批准和签署多边国际环境条约51项；4、各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章多达1,600余件。
除了法规，各级政府还有具体负责环境保护的专门机构，中央政府有国家环保局，省（自治区）、地区、市、县等各级政府也相应设有环保局，负责对当地的企业进行环境评估、监测环境变化，同时还具有处罚职能。更重要的是，中国政府一直将环保作为与计划生育并列的国策，在考核官员政绩时实行一票否决制，每年反复强调。
但整个情况有如国家环保总局副局长潘岳说的那样：“环保部门立法虽多，管用的不多。”
第二，从政治结构来看，环境保护的利益诉求既有法律保护，也可以通过媒体报道曝光（即中国政府常说的舆论监督）引起当局重视，还可以通过高度制度化的会议机制（如人大、政协）得到表达，每年召开的各级人代会、政协这两会是代表们进行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策者或政府部门表达意见，后者通常也被要求要听取、吸收代表们的意见。
在政治学中，这种被政治结构所容纳的有组织、有结构的利益诉求，往往效率最高。下面将看看这种效率理应最高的利益诉求在中国遭遇到的命运。
2、政府环保机构为虎作伥，地方人大完全不起任何作用
按照中国的法律与政府法规，至少为环境保护筑起了三道屏障，一是将近2000余部法律与法规的既定约束；二是政府环保部门在企业投产前的环境影响评估，三是政府部门对企业污染的监测。理论上，有了如此完备的法律约束与政府管制，中国的环境保护应该达到比较理想的状态。但事实却是：中国的环境生态恶化迅速，生态难民高达1.8亿，尤其是水资源系统接近于崩溃。而污染环境的罪魁不是别人，而是那时时刻刻以为自己智慧能力超过民众以“民众教育者”自居的政府官员。地方党政一把手的意志往往导致环保审批制度失灵。
早在90年代，中国有关环保的法律就规定，对于可能产生污染的企业，在立项之前均需由各地政府环保部门做出专业评估。2002年，全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止，许多企业的污染物甚至未做最起码的环保处理，污水直排更是常见现象，中国的江河湖海及 农田受到严重污染，就是拜这类项目之赐。从实际效果来看，中国政府的环保审批制度已经完全失灵，原因亦很简单，各地环保部门官员的乌纱帽都捏在属地市政府与市委领导手中，如果当地政府官员考虑的只是GDP增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单，完全忽视当地的环境将受到何种影响，那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。
按照法律规定，各地环保部门都要定时定点对可能产生污染的企业监测，如果发生污染，将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看，各地的环保部门似乎都处在休眠状态，甚至成了污染企业的保护者。很多案例表明，排污企业均有当地政府环保部门为其背书。以福建屏南环境维权案为例， 被告榕屏化工厂这个高污染企业就获得当地环保部门的背书，称其“环保设计验收合格，环保设施齐全、先进，‘三废’排放完全符合国家标准。” 江苏溧水县南京金焰锶矿排放的二氧化硫已经将企业所在地的树木全部熏死，但由于锶矿是该县利税大户，所以成了“排污达标单位”，不仅有溧水县环保局为其发放的“环保污染治理项目竣工验收报告表”，还有南京市环保部门颁发的“排放污染许可证”――此类案例不胜枚举。
比较有意思的是，尽管环境破坏引起的社会冲突日益增多，但受害者几乎没有想到要向当地“人大”投诉，更多的是选择到上级政府部门下访，甚至与污染企业直接发生冲突。由此可见“人大”的监督功能只存在于文件之中，不读政府文件的民众根本就没能感觉到“人大”居然还有“监督政府”的职能与作用。
节选自《中国“两会”：“权力共享”的符号与政治仪式》
何清涟
人大的一个重要政治功能。按照中国官方解释，全国“人大”还是全国人民监督政府的机构（依次类推，各省区的人大也是监督同级政府的机构）。而政府既然要“依法治国”，就意味着政府行为将被置于法律约束与人大监督之下。从法律要约束的对象来看，中国的法律可分为好几大类，一类是专门约束民众的，如《国家安全法》（包括《刑法》中有关“国家安全”的相关条款），以及《出版管理条例》等，对此笔者另有专文分析（待发表）。另一类看似约束所有的社会成员及社会组织的法律，如有关环境保护的法律法规等。选取中国环境保护法律的约束是否有效，是分析中国政府“依法治国”是否有效，以及“人大”是否能够有效行使监督权的一个非常好的视角。
1、选取环保执法看人大监督作用的理由
第一，从法律制度与执法这两方面来看，中国的环境保护法律与执法机构最完备。从 1989年12月颁布《中国人民共和国环境保护法》开始，几乎每年都有法律、法规问世，人称“环保立法创下部门之最”。这些法律、法规共分四个层次（截至2007年底），1、中国全国人大常委会制定（或修订）了环境保护法律9部、自然资源管理法15部；2、《刑法》以专章形式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”；3、国务院制定的环保法规50项；国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章（包括规范性文件）200余项。军队环保法规和规章10余件。国家强制性环境标准120多项。批准和签署多边国际环境条约51项；4、各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章多达1,600余件。
除了法规，各级政府还有具体负责环境保护的专门机构，中央政府有国家环保局，省（自治区）、地区、市、县等各级政府也相应设有环保局，负责对当地的企业进行环境评估、监测环境变化，同时还具有处罚职能。更重要的是，中国政府一直将环保作为与计划生育并列的国策，在考核官员政绩时实行一票否决制，每年反复强调。
但整个情况有如国家环保总局副局长潘岳说的那样：“环保部门立法虽多，管用的不多。”
第二，从政治结构来看，环境保护的利益诉求既有法律保护，也可以通过媒体报道曝光（即中国政府常说的舆论监督）引起当局重视，还可以通过高度制度化的会议机制（如人大、政协）得到表达，每年召开的各级人代会、政协这两会是代表们进行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策者或政府部门表达意见，后者通常也被要求要听取、吸收代表们的意见。
在政治学中，这种被政治结构所容纳的有组织、有结构的利益诉求，往往效率最高。下面将看看这种效率理应最高的利益诉求在中国遭遇到的命运。
2、政府环保机构为虎作伥，地方人大完全不起任何作用
按照中国的法律与政府法规，至少为环境保护筑起了三道屏障，一是将近2000余部法律与法规的既定约束；二是政府环保部门在企业投产前的环境影响评估，三是政府部门对企业污染的监测。理论上，有了如此完备的法律约束与政府管制，中国的环境保护应该达到比较理想的状态。但事实却是：中国的环境生态恶化迅速，生态难民高达1.8亿，尤其是水资源系统接近于崩溃。而污染环境的罪魁不是别人，而是那时时刻刻以为自己智慧能力超过民众以“民众教育者”自居的政府官员。地方党政一把手的意志往往导致环保审批制度失灵。
早在90年代，中国有关环保的法律就规定，对于可能产生污染的企业，在立项之前均需由各地政府环保部门做出专业评估。2002年，全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止，许多企业的污染物甚至未做最起码的环保处理，污水直排更是常见现象，中国的江河湖海及 农田受到严重污染，就是拜这类项目之赐。从实际效果来看，中国政府的环保审批制度已经完全失灵，原因亦很简单，各地环保部门官员的乌纱帽都捏在属地市政府与市委领导手中，如果当地政府官员考虑的只是GDP增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单，完全忽视当地的环境将受到何种影响，那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。
按照法律规定，各地环保部门都要定时定点对可能产生污染的企业监测，如果发生污染，将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看，各地的环保部门似乎都处在休眠状态，甚至成了污染企业的保护者。很多案例表明，排污企业均有当地政府环保部门为其背书。以福建屏南环境维权案为例， 被告榕屏化工厂这个高污染企业就获得当地环保部门的背书，称其“环保设计验收合格，环保设施齐全、先进，‘三废’排放完全符合国家标准。” 江苏溧水县南京金焰锶矿排放的二氧化硫已经将企业所在地的树木全部熏死，但由于锶矿是该县利税大户，所以成了“排污达标单位”，不仅有溧水县环保局为其发放的“环保污染治理项目竣工验收报告表”，还有南京市环保部门颁发的“排放污染许可证”――此类案例不胜枚举。
比较有意思的是，尽管环境破坏引起的社会冲突日益增多，但受害者几乎没有想到要向当地“人大”投诉，更多的是选择到上级政府部门下访，甚至与污染企业直接发生冲突。由此可见“人大”的监督功能只存在于文件之中，不读政府文件的民众根本就没能感觉到“人大”居然还有“监督政府”的职能与作用。
节选自《中国“两会”：“权力共享”的符号与政治仪式》从法律软化看人大的监督作用
何清涟
人大的一个重要政治功能。按照中国官方解释，全国“人大”还是全国人民监督政府的机构（依次类推，各省区的人大也是监督同级政府的机构）。而政府既然要“依法治国”，就意味着政府行为将被置于法律约束与人大监督之下。从法律要约束的对象来看，中国的法律可分为好几大类，一类是专门约束民众的，如《国家安全法》（包括《刑法》中有关“国家安全”的相关条款），以及《出版管理条例》等，对此笔者另有专文分析（待发表）。另一类看似约束所有的社会成员及社会组织的法律，如有关环境保护的法律法规等。选取中国环境保护法律的约束是否有效，是分析中国政府“依法治国”是否有效，以及“人大”是否能够有效行使监督权的一个非常好的视角。
1、选取环保执法看人大监督作用的理由
第一，从法律制度与执法这两方面来看，中国的环境保护法律与执法机构最完备。从 1989年12月颁布《中国人民共和国环境保护法》开始，几乎每年都有法律、法规问世，人称“环保立法创下部门之最”。这些法律、法规共分四个层次（截至2007年底），1、中国全国人大常委会制定（或修订）了环境保护法律9部、自然资源管理法15部；2、《刑法》以专章形式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”；3、国务院制定的环保法规50项；国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章（包括规范性文件）200余项。军队环保法规和规章10余件。国家强制性环境标准120多项。批准和签署多边国际环境条约51项；4、各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章多达1,600余件。
除了法规，各级政府还有具体负责环境保护的专门机构，中央政府有国家环保局，省（自治区）、地区、市、县等各级政府也相应设有环保局，负责对当地的企业进行环境评估、监测环境变化，同时还具有处罚职能。更重要的是，中国政府一直将环保作为与计划生育并列的国策，在考核官员政绩时实行一票否决制，每年反复强调。
但整个情况有如国家环保总局副局长潘岳说的那样：“环保部门立法虽多，管用的不多。”
第二，从政治结构来看，环境保护的利益诉求既有法律保护，也可以通过媒体报道曝光（即中国政府常说的舆论监督）引起当局重视，还可以通过高度制度化的会议机制（如人大、政协）得到表达，每年召开的各级人代会、政协这两会是代表们进行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策者或政府部门表达意见，后者通常也被要求要听取、吸收代表们的意见。
在政治学中，这种被政治结构所容纳的有组织、有结构的利益诉求，往往效率最高。下面将看看这种效率理应最高的利益诉求在中国遭遇到的命运。
2、政府环保机构为虎作伥，地方人大完全不起任何作用
按照中国的法律与政府法规，至少为环境保护筑起了三道屏障，一是将近2000余部法律与法规的既定约束；二是政府环保部门在企业投产前的环境影响评估，三是政府部门对企业污染的监测。理论上，有了如此完备的法律约束与政府管制，中国的环境保护应该达到比较理想的状态。但事实却是：中国的环境生态恶化迅速，生态难民高达1.8亿，尤其是水资源系统接近于崩溃。而污染环境的罪魁不是别人，而是那时时刻刻以为自己智慧能力超过民众以“民众教育者”自居的政府官员。地方党政一把手的意志往往导致环保审批制度失灵。
早在90年代，中国有关环保的法律就规定，对于可能产生污染的企业，在立项之前均需由各地政府环保部门做出专业评估。2002年，全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止，许多企业的污染物甚至未做最起码的环保处理，污水直排更是常见现象，中国的江河湖海及 农田受到严重污染，就是拜这类项目之赐。从实际效果来看，中国政府的环保审批制度已经完全失灵，原因亦很简单，各地环保部门官员的乌纱帽都捏在属地市政府与市委领导手中，如果当地政府官员考虑的只是GDP增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单，完全忽视当地的环境将受到何种影响，那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。
按照法律规定，各地环保部门都要定时定点对可能产生污染的企业监测，如果发生污染，将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看，各地的环保部门似乎都处在休眠状态，甚至成了污染企业的保护者。很多案例表明，排污企业均有当地政府环保部门为其背书。以福建屏南环境维权案为例， 被告榕屏化工厂这个高污染企业就获得当地环保部门的背书，称其“环保设计验收合格，环保设施齐全、先进，‘三废’排放完全符合国家标准。” 江苏溧水县南京金焰锶矿排放的二氧化硫已经将企业所在地的树木全部熏死，但由于锶矿是该县利税大户，所以成了“排污达标单位”，不仅有溧水县环保局为其发放的“环保污染治理项目竣工验收报告表”，还有南京市环保部门颁发的“排放污染许可证”――此类案例不胜枚举。
比较有意思的是，尽管环境破坏引起的社会冲突日益增多，但受害者几乎没有想到要向当地“人大”投诉，更多的是选择到上级政府部门下访，甚至与污染企业直接发生冲突。由此可见“人大”的监督功能只存在于文件之中，不读政府文件的民众根本就没能感觉到“人大”居然还有“监督政府”的职能与作用。
节选自《中国“两会”：“权力共享”的符号与政治仪式》