超级军网瞭望:大部制将破除部门利益牢笼 带动政府转型
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/28 16:20:31
瞭望:大部制将破除部门利益牢笼 带动政府转型
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
以大部门体制为核心的政府机构改革将目标明确、通盘规划、稳步推进
党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起党政官员、专家学者、社会民众、新闻媒体等众多阶层的多重想象与期待。
新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系。最后的方案虽然只有等到3月份的“两会”才能公开，而各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。
大部门体制改革将循序渐进
从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。
首先，大部门体制变革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。
其次，构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的，部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。部门设置要专业性与综合性相结合，不能惟“大部门”是瞻，而应效能型与协调性相统一，不能顾此失彼。
第三，处理好集权与分权的关系。职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
大部门体制改革也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
同时大部门内部可以按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，重构政府组织体系，适应新一轮的行政体制改革目标。
第四，处理好大部门改革的通盘规划与分步骤推进改革方案的关系。探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当本着科学、严谨的态度做好整体方案，明确大部门体制改革的目标和方向，而不能采取没有明确的整体方案和目标的“先进行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。同时也应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，同步推进政企分开、政事分开、管办分离等制度，制定出一个先易后难、先整合后精简的分步骤推进的改革计划。
第五，发挥民主决策、科学决策机制，促进公众参与。行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性。
此外，政府机构改革应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“大部门模式”的机构改革成果法制化，更应当加快行政组织法制建设的步伐，适时修订中央和地方各级人民政府组织法，为建构法治政府奠定基础。
破除部门利益牢笼
当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。
改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。
大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。
新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。
满足促发展、保公正双目标
确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。
当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。
为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业；此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。
在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
带动政府转型
制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。
政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。
大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革的大部门体制必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。
现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。(文/熊文钊、张伟，作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）瞭望:大部制将破除部门利益牢笼 带动政府转型
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
以大部门体制为核心的政府机构改革将目标明确、通盘规划、稳步推进
党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起党政官员、专家学者、社会民众、新闻媒体等众多阶层的多重想象与期待。
新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系。最后的方案虽然只有等到3月份的“两会”才能公开，而各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。
大部门体制改革将循序渐进
从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。
首先，大部门体制变革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。
其次，构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的，部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。部门设置要专业性与综合性相结合，不能惟“大部门”是瞻，而应效能型与协调性相统一，不能顾此失彼。
第三，处理好集权与分权的关系。职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
大部门体制改革也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
同时大部门内部可以按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，重构政府组织体系，适应新一轮的行政体制改革目标。
第四，处理好大部门改革的通盘规划与分步骤推进改革方案的关系。探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当本着科学、严谨的态度做好整体方案，明确大部门体制改革的目标和方向，而不能采取没有明确的整体方案和目标的“先进行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。同时也应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，同步推进政企分开、政事分开、管办分离等制度，制定出一个先易后难、先整合后精简的分步骤推进的改革计划。
第五，发挥民主决策、科学决策机制，促进公众参与。行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性。
此外，政府机构改革应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“大部门模式”的机构改革成果法制化，更应当加快行政组织法制建设的步伐，适时修订中央和地方各级人民政府组织法，为建构法治政府奠定基础。
破除部门利益牢笼
当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。
改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。
大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。
新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。
满足促发展、保公正双目标
确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。
当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。
为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业；此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。
在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
带动政府转型
制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。
政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。
大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革的大部门体制必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。
现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。(文/熊文钊、张伟，作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
以大部门体制为核心的政府机构改革将目标明确、通盘规划、稳步推进
党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起党政官员、专家学者、社会民众、新闻媒体等众多阶层的多重想象与期待。
新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系。最后的方案虽然只有等到3月份的“两会”才能公开，而各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。
大部门体制改革将循序渐进
从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。
首先，大部门体制变革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。
其次，构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的，部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。部门设置要专业性与综合性相结合，不能惟“大部门”是瞻，而应效能型与协调性相统一，不能顾此失彼。
第三，处理好集权与分权的关系。职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
大部门体制改革也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
同时大部门内部可以按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，重构政府组织体系，适应新一轮的行政体制改革目标。
第四，处理好大部门改革的通盘规划与分步骤推进改革方案的关系。探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当本着科学、严谨的态度做好整体方案，明确大部门体制改革的目标和方向，而不能采取没有明确的整体方案和目标的“先进行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。同时也应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，同步推进政企分开、政事分开、管办分离等制度，制定出一个先易后难、先整合后精简的分步骤推进的改革计划。
第五，发挥民主决策、科学决策机制，促进公众参与。行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性。
此外，政府机构改革应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“大部门模式”的机构改革成果法制化，更应当加快行政组织法制建设的步伐，适时修订中央和地方各级人民政府组织法，为建构法治政府奠定基础。
破除部门利益牢笼
当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。
改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。
大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。
新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。
满足促发展、保公正双目标
确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。
当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。
为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业；此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。
在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
带动政府转型
制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。
政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。
大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革的大部门体制必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。
现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。(文/熊文钊、张伟，作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）瞭望:大部制将破除部门利益牢笼 带动政府转型
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
以大部门体制为核心的政府机构改革将目标明确、通盘规划、稳步推进
党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起党政官员、专家学者、社会民众、新闻媒体等众多阶层的多重想象与期待。
新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系。最后的方案虽然只有等到3月份的“两会”才能公开，而各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。
大部门体制改革将循序渐进
从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。
首先，大部门体制变革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令中梗阻的状况发生。
其次，构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。大部门的设置要把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量。
市场经济国家的政府组成部门大多都维持在15个左右，基本上都是按照管理要素将密切相关的行政事务划分并设置为一个部门。但是经济和社会发展水平不同的国家所面临的行政任务是不同的，更何况执行这些任务的方式还受政治体制的影响。任何政府机构的规模与组织都必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应。部门职能整合、机构裁撤只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的，部门的数量也不见得就是衡量机构改革成功与否的标尺。部门的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。部门设置要专业性与综合性相结合，不能惟“大部门”是瞻，而应效能型与协调性相统一，不能顾此失彼。
第三，处理好集权与分权的关系。职能整合、权力集中可以带来高效的行政决策，但是必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合。
大部门体制改革也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
同时大部门内部可以按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，重构政府组织体系，适应新一轮的行政体制改革目标。
第四，处理好大部门改革的通盘规划与分步骤推进改革方案的关系。探索职能有机统一的大部门体制是政府体制改革的战略选择，应当本着科学、严谨的态度做好整体方案，明确大部门体制改革的目标和方向，而不能采取没有明确的整体方案和目标的“先进行试点”的操作方法来推进，避免大部门体制改革在与部门利益博弈的过程中半途而废。同时也应当考虑到大部门体制推行的复杂性，克服部门利益膨胀的弊端，同步推进政企分开、政事分开、管办分离等制度，制定出一个先易后难、先整合后精简的分步骤推进的改革计划。
第五，发挥民主决策、科学决策机制，促进公众参与。行政决策程序要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证。行政过程的透明化实际上更有利于决策的科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性。
此外，政府机构改革应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“大部门模式”的机构改革成果法制化，更应当加快行政组织法制建设的步伐，适时修订中央和地方各级人民政府组织法，为建构法治政府奠定基础。
破除部门利益牢笼
当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。
改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。
上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。
大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。
新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。
满足促发展、保公正双目标
确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。
当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。
为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业；此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。
在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
带动政府转型
制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。
政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。
大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革的大部门体制必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。
现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。(文/熊文钊、张伟，作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）
《瞭望》文章：政府部门分合首要考虑政策推行
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策
即将举行的第十一届全国人民代表大会将设置新的中央政府机构，产生第十一届中央人民政府。这是党的十七大全面系统提出建设服务型政府以后进行的第一次中央政府换届。
政府类型的转变需要政府机构设置模式的调整。服务型政府中央政府机构的基本特征是行政组织的多样性，包括组织形式、组织结构和权力结构的多样性。例如在组织形式上不再限于传统的政府机构，通过非政府组织实施服务职能等。我国服务型政府的特点是为了贯彻科学发展观和构建和谐社会，在市场经济条件下实施政治、经济、文化和社会各方面政府职能，而不限于维护市场秩序和提供市场竞争条件的简单职能。
新一届中央政府机构的设置，也要根据发展政策和社会政策的要求，体现服务型政府的职能特点。据此，政府机构的设立主要有部门分工与协调两个方面。
部门分合首要考虑政策推行
行政部门的分立与合并所遵循的原则，主要是专业分工、决策等级和职能协调。这三个原则的应用都是有条件的和服务于特定行政目标的，其中任何一个原则都不具有绝对和普遍的性质。
现在人们广泛关注的“大部门体制”，是行政部门的组建方式之一，适用于某些需要并且可能实行集中管理的行政领域，以解决执行相近或者相似职能的行政部门之间的协调问题。大部门体制是否能够在我国成为普遍适用的行政组织原则，还需要经过探索总结经验以后根据我国政府建设发展的情况来决定。
关于实行大部门体制是发达国家政府组织普遍做法的认识并不全面。19世纪后期以来发达国家中央政府部数量相对稳定的原因，首先是行政组织形式的多样化，在传统政府部以外设立了新型的政府组织或者政府控制的实施政府职能的组织。例如美国管理现代产业的联邦部门主要是独立机构，而不是传统的政府部。只是根据对传统政府部的考察来判断政府机构是不够的。
其次是国家结构对中央政府职能的限制。美国政府教育、卫生、社会保障等民生职能主要在州和州以下的政府，联邦政府在这方面的职能比较简单，所以不需要设立较多的部门。但如果将各种形式的政府机构加在一起，美国联邦政府不但机构不少，而且政府机构从业人员比我国国务院的在编人员还高出许多。
对于职能近似或者相似的行政部门的协调问题，可以采用多种行政组织技术和方法解决，大部门体制不是惟一亦不是最优的方式。
现在执行相近或者相似职能的中央政府机构，主要是按照专业分工和决策等级两个原则设立的。
按照专业分工分设部门的典型事例是金融管理。目前中央政府对金融业的管理分别有央行和证券、保险、银行三业监管机构共四个部门，其合理性在于至少到目前为止对金融业适合实行分业管理的认同度比较高。
一般来说，专业分工是设立行政部门的首要原则，以便体现机构适应管理对象这一行政组织的根本原则。只有在协调的重要性高于专业管理时才会使用合并机构的极端手段，典型的范例是美国为应对恐怖袭击将联邦有关应急部门合并组建国土安全部。但是这一合并也是极为克制和有限度的，外交、国防和情报部门仍然保留了相关职能，部门之间的分工仍然存在。
除了像金融类出于专业管理原因分别设立若干部门以外，目前在国务院机构中为执行相近或者相似职能分别设立两个以上部门的，主要是出于提高决策等级和决策独立程度的需要，典型的范例是国家中医药管理局。它现在是卫生部管理的国家局，原来是卫生部的一个司局，职能上与卫生部具有内在统一性。上世纪80年代它从卫生部分离出来的主要原因，是期望通过提高决策独立性和决策等级解决当时中医药管理的突出问题。
像通过部门合并提高协调性一样，通过部门分立提高决策等级也是解决使某一方面行政事务管理问题的手段，两者之间并没有高低优劣之分。但是当有关问题得到解决，有关办法得以制度化并不再需要依靠行政机构的临时规制以后，行政机构的行政等级和隶属关系也就应当作出调整。如果该回归原来归口部门的没有及时回归，就违背了设立独立部门的初衷，从而丧失存在的合理性，仅仅为维持行政等级而存在的独立性机构应当予以撤并。
由于社会需求对行政管理机构的要求经常变化，所以政府机构的分立和合并也就不能一成不变，这一般应当解释为国家机构的组织活动对社会需求的正常反应。在我国中央政府组织的发展史上，铁道部和交通部、水利部、电力部、煤炭部和能源部、高等教育部和教育部都有合并和分立的经历，很难绝对地说只有合并才是正确可取的。
判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策。例如科技与教育本来并没有本原意义上的职能统一性，似乎把基础教育与高等教育合并为大教育部才是适当的。但是有的发达国家却设立高等教育与科学部，把基础教育单独设立一个教育部，再把技术应用单独设立一个政府部。这显然是为了通过改进政府组织来推动科技政策和教育政策的实施。同样的道理，把财政与经济设立为一个政府部，也是为了突出财政政策在经济调控中的作用。
这给予我们一个极为重要的启示，即把政府机构的分立与合并作为实施政府政策的手段，并且把执行政策的需要作为确定部门职能内在统一性的主要标准。
由此可见，主张通过合并同类项方式建立所谓大文化部、大运输部及其诸如此类的意见，显然没有突出设置政府机构与执行政府政策的关系，而这种关系恰恰是政府机构现代化的标志。
因此，第十一届中央政府机构的设立，乃至此后地方县级以上人民政府机构的设置，应当把贯彻科学发展观和构建和谐社会作为首要原则，把为转变经济发展方式和实现社会公平正义的一系列政府政策作为确定职能统一性和设置政府机构的依据。
从今年的第十一届全国人民代表大会第一次会议开始，通过此后每年举行的全国人大会议逐步地改革中央政府机构，最后形成适应服务型政府的行政机构体系和稳定的政府机构更新机制。
我国部门协调轨迹
部门间协调配合机制，本来是设置行政机构的组织工作必备内容之一。
新中国建国初期设置政府机构时曾经以设置专门协调机构体现这一组织原则，实行常设机构进行平级归口协调的模式。1949年设置的政务院工作部门中，专门设立了政治法律委员会、财政经济委员会和文化教育委员会分别指导和协调其他有关部门的工作。略去“文革”非常期间不说，从1954年到1965年国务院工作部门中取消了这类执行协调指导职能的常设委员会，代之以作为国务院办公机构的若干国务院办公室，开始了持续至今的层级协调模式。
1982年现行宪法施行后的历届国务院机构中不再有常设的专门协调机构，国务院设立了数量较多的临时或者长期存在的所谓议事协调机构，但是它们的协调对象是某一方面的具体行政事务。
对于现有机构日常工作的协调，则采取了国务院主管领导进行层级协调的模式，总理、副总理和国务委员在国务院秘书长和副秘书长的协助下履行对所辖部门的协调职能，这也是目前发达国家常用的政府部门间协调模式。
目前国务院系统内机构重叠、职责交叉和政出多门的问题，显然不能只是依靠现存的国务院领导层级协调模式来解决，而是要建立一个党的十七大报告提出的“部门间协调配合机制”。
有针对性地解决部门协调问题
“部门间协调配合机制”的构建，包括立法授权、行政机构编制管理和行政决策程序三个部分。
体制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，来源于立法授权和机构编制管理，只能通过改进立法和机构编制管理来解决；机制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，应当通过改进行政决策程序来解决。
行政职能在部门间的配置，从法律上说并不完全取决于政府换届时的机构改革，而主要在于国务院如何行使宪法规定的提交法律议案的权力、制定行政法规的权力和调整部门职权的权力，以及行使机构编制管理的权力。
仅就立法造成的职责交叉问题而言，国务院行政机构的职权越来越多地通过制定法律和行政法规规定，由行政部门自己设置职权的情形日益减少。
从近些年来立法情况看，涉及向国务院行政部门授权的立法，多数都是国务院部门起草后由国务院向全国人大提交立法议案后，全国人大或其常委会审议通过的，直接由全国人大机构起草后提交审议的立法相对比较少。
全国人大制定的法律造成的职责交叉确实存在，例如由全国人大专门机构起草后交由常委会审议通过的政府采购法，致使财政部和国家发改委同时取得了对政府采购的监管权力，造成目前政府采购市场及其政府监管的不统一局面。
但是总体上看立法造成的职责交叉问题，多数情况下还是出在国务院及其工作部门立法活动本身，解决途径是完善国务院及其工作部门的立法活动规则。
按照宪法的规定和依法行政原理，行政职权的授予及其在行政部门中的分配不是一次或者几次完成的，而是一个动态的经常性国家立法活动和行政机构编制管理活动。
体制性的行政职责交叉问题，仅仅指望合并的大部门体制不能解决根本问题。由于决定部门分立的因素复杂而且对立，行政职能在部门间的分配不可能按照一个标准达到体制上的合理。体制上不可避免的部门职责交叉，只能通过行政运行中的配合机制和协调机制来解决，尤其是行政级别相同的部门间职权冲突。
目前我国尚缺乏程序性行政决策协调机制，例如专门协调职能的政府部际会议。在法国，每周一次的部长会议被法国学者认为是重要的协调手段，总统和总理主持的部际委员会和部级限制性委员会是协调部门决策的重要机制。即使在设立大部门的时候，部际委员会仍然在协调部门职能方面发挥不可替代的作用。这是值得我国注意和借鉴的一种决策程序机制。(文/于安，作者为清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长)
--------------------------------------------------------------------------------
2008年02月05日 来源：《瞭望》新闻周刊
--------------------------------------------------------------------------------
判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策
即将举行的第十一届全国人民代表大会将设置新的中央政府机构，产生第十一届中央人民政府。这是党的十七大全面系统提出建设服务型政府以后进行的第一次中央政府换届。
政府类型的转变需要政府机构设置模式的调整。服务型政府中央政府机构的基本特征是行政组织的多样性，包括组织形式、组织结构和权力结构的多样性。例如在组织形式上不再限于传统的政府机构，通过非政府组织实施服务职能等。我国服务型政府的特点是为了贯彻科学发展观和构建和谐社会，在市场经济条件下实施政治、经济、文化和社会各方面政府职能，而不限于维护市场秩序和提供市场竞争条件的简单职能。
新一届中央政府机构的设置，也要根据发展政策和社会政策的要求，体现服务型政府的职能特点。据此，政府机构的设立主要有部门分工与协调两个方面。
部门分合首要考虑政策推行
行政部门的分立与合并所遵循的原则，主要是专业分工、决策等级和职能协调。这三个原则的应用都是有条件的和服务于特定行政目标的，其中任何一个原则都不具有绝对和普遍的性质。
现在人们广泛关注的“大部门体制”，是行政部门的组建方式之一，适用于某些需要并且可能实行集中管理的行政领域，以解决执行相近或者相似职能的行政部门之间的协调问题。大部门体制是否能够在我国成为普遍适用的行政组织原则，还需要经过探索总结经验以后根据我国政府建设发展的情况来决定。
关于实行大部门体制是发达国家政府组织普遍做法的认识并不全面。19世纪后期以来发达国家中央政府部数量相对稳定的原因，首先是行政组织形式的多样化，在传统政府部以外设立了新型的政府组织或者政府控制的实施政府职能的组织。例如美国管理现代产业的联邦部门主要是独立机构，而不是传统的政府部。只是根据对传统政府部的考察来判断政府机构是不够的。
其次是国家结构对中央政府职能的限制。美国政府教育、卫生、社会保障等民生职能主要在州和州以下的政府，联邦政府在这方面的职能比较简单，所以不需要设立较多的部门。但如果将各种形式的政府机构加在一起，美国联邦政府不但机构不少，而且政府机构从业人员比我国国务院的在编人员还高出许多。
对于职能近似或者相似的行政部门的协调问题，可以采用多种行政组织技术和方法解决，大部门体制不是惟一亦不是最优的方式。
现在执行相近或者相似职能的中央政府机构，主要是按照专业分工和决策等级两个原则设立的。
按照专业分工分设部门的典型事例是金融管理。目前中央政府对金融业的管理分别有央行和证券、保险、银行三业监管机构共四个部门，其合理性在于至少到目前为止对金融业适合实行分业管理的认同度比较高。
一般来说，专业分工是设立行政部门的首要原则，以便体现机构适应管理对象这一行政组织的根本原则。只有在协调的重要性高于专业管理时才会使用合并机构的极端手段，典型的范例是美国为应对恐怖袭击将联邦有关应急部门合并组建国土安全部。但是这一合并也是极为克制和有限度的，外交、国防和情报部门仍然保留了相关职能，部门之间的分工仍然存在。
除了像金融类出于专业管理原因分别设立若干部门以外，目前在国务院机构中为执行相近或者相似职能分别设立两个以上部门的，主要是出于提高决策等级和决策独立程度的需要，典型的范例是国家中医药管理局。它现在是卫生部管理的国家局，原来是卫生部的一个司局，职能上与卫生部具有内在统一性。上世纪80年代它从卫生部分离出来的主要原因，是期望通过提高决策独立性和决策等级解决当时中医药管理的突出问题。
像通过部门合并提高协调性一样，通过部门分立提高决策等级也是解决使某一方面行政事务管理问题的手段，两者之间并没有高低优劣之分。但是当有关问题得到解决，有关办法得以制度化并不再需要依靠行政机构的临时规制以后，行政机构的行政等级和隶属关系也就应当作出调整。如果该回归原来归口部门的没有及时回归，就违背了设立独立部门的初衷，从而丧失存在的合理性，仅仅为维持行政等级而存在的独立性机构应当予以撤并。
由于社会需求对行政管理机构的要求经常变化，所以政府机构的分立和合并也就不能一成不变，这一般应当解释为国家机构的组织活动对社会需求的正常反应。在我国中央政府组织的发展史上，铁道部和交通部、水利部、电力部、煤炭部和能源部、高等教育部和教育部都有合并和分立的经历，很难绝对地说只有合并才是正确可取的。
判断政府部门设立适当与否的根本标准，在于是否有利于政府有效地实施当时执政党和政府的政策。例如科技与教育本来并没有本原意义上的职能统一性，似乎把基础教育与高等教育合并为大教育部才是适当的。但是有的发达国家却设立高等教育与科学部，把基础教育单独设立一个教育部，再把技术应用单独设立一个政府部。这显然是为了通过改进政府组织来推动科技政策和教育政策的实施。同样的道理，把财政与经济设立为一个政府部，也是为了突出财政政策在经济调控中的作用。
这给予我们一个极为重要的启示，即把政府机构的分立与合并作为实施政府政策的手段，并且把执行政策的需要作为确定部门职能内在统一性的主要标准。
由此可见，主张通过合并同类项方式建立所谓大文化部、大运输部及其诸如此类的意见，显然没有突出设置政府机构与执行政府政策的关系，而这种关系恰恰是政府机构现代化的标志。
因此，第十一届中央政府机构的设立，乃至此后地方县级以上人民政府机构的设置，应当把贯彻科学发展观和构建和谐社会作为首要原则，把为转变经济发展方式和实现社会公平正义的一系列政府政策作为确定职能统一性和设置政府机构的依据。
从今年的第十一届全国人民代表大会第一次会议开始，通过此后每年举行的全国人大会议逐步地改革中央政府机构，最后形成适应服务型政府的行政机构体系和稳定的政府机构更新机制。
我国部门协调轨迹
部门间协调配合机制，本来是设置行政机构的组织工作必备内容之一。
新中国建国初期设置政府机构时曾经以设置专门协调机构体现这一组织原则，实行常设机构进行平级归口协调的模式。1949年设置的政务院工作部门中，专门设立了政治法律委员会、财政经济委员会和文化教育委员会分别指导和协调其他有关部门的工作。略去“文革”非常期间不说，从1954年到1965年国务院工作部门中取消了这类执行协调指导职能的常设委员会，代之以作为国务院办公机构的若干国务院办公室，开始了持续至今的层级协调模式。
1982年现行宪法施行后的历届国务院机构中不再有常设的专门协调机构，国务院设立了数量较多的临时或者长期存在的所谓议事协调机构，但是它们的协调对象是某一方面的具体行政事务。
对于现有机构日常工作的协调，则采取了国务院主管领导进行层级协调的模式，总理、副总理和国务委员在国务院秘书长和副秘书长的协助下履行对所辖部门的协调职能，这也是目前发达国家常用的政府部门间协调模式。
目前国务院系统内机构重叠、职责交叉和政出多门的问题，显然不能只是依靠现存的国务院领导层级协调模式来解决，而是要建立一个党的十七大报告提出的“部门间协调配合机制”。
有针对性地解决部门协调问题
“部门间协调配合机制”的构建，包括立法授权、行政机构编制管理和行政决策程序三个部分。
体制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，来源于立法授权和机构编制管理，只能通过改进立法和机构编制管理来解决；机制性的机构重叠、职责交叉和政出多门，应当通过改进行政决策程序来解决。
行政职能在部门间的配置，从法律上说并不完全取决于政府换届时的机构改革，而主要在于国务院如何行使宪法规定的提交法律议案的权力、制定行政法规的权力和调整部门职权的权力，以及行使机构编制管理的权力。
仅就立法造成的职责交叉问题而言，国务院行政机构的职权越来越多地通过制定法律和行政法规规定，由行政部门自己设置职权的情形日益减少。
从近些年来立法情况看，涉及向国务院行政部门授权的立法，多数都是国务院部门起草后由国务院向全国人大提交立法议案后，全国人大或其常委会审议通过的，直接由全国人大机构起草后提交审议的立法相对比较少。
全国人大制定的法律造成的职责交叉确实存在，例如由全国人大专门机构起草后交由常委会审议通过的政府采购法，致使财政部和国家发改委同时取得了对政府采购的监管权力，造成目前政府采购市场及其政府监管的不统一局面。
但是总体上看立法造成的职责交叉问题，多数情况下还是出在国务院及其工作部门立法活动本身，解决途径是完善国务院及其工作部门的立法活动规则。
按照宪法的规定和依法行政原理，行政职权的授予及其在行政部门中的分配不是一次或者几次完成的，而是一个动态的经常性国家立法活动和行政机构编制管理活动。
体制性的行政职责交叉问题，仅仅指望合并的大部门体制不能解决根本问题。由于决定部门分立的因素复杂而且对立，行政职能在部门间的分配不可能按照一个标准达到体制上的合理。体制上不可避免的部门职责交叉，只能通过行政运行中的配合机制和协调机制来解决，尤其是行政级别相同的部门间职权冲突。
目前我国尚缺乏程序性行政决策协调机制，例如专门协调职能的政府部际会议。在法国，每周一次的部长会议被法国学者认为是重要的协调手段，总统和总理主持的部际委员会和部级限制性委员会是协调部门决策的重要机制。即使在设立大部门的时候，部际委员会仍然在协调部门职能方面发挥不可替代的作用。这是值得我国注意和借鉴的一种决策程序机制。(文/于安，作者为清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长)