台退将傅应川：两岸军事互信机制未来着力点

尽管两岸“军事互信机制”的建构步履蹒跚，交流始终在其内涵不明、想法歧异中蹉跎，看不到两岸军事互信机制的建立，也未达成任何的和平协议。但双方却在经济、文化的交流中，签定了19项协议，确使两岸的紧张情势趋缓。相对于1996年的台海危机，与现今包括东海及南海的西太平洋情势，两岸的军事安全确属稳定。

　　连战于近期更表示，由于两岸的努力，已由过往的武力对峙，到今天的交流合作，“和平成果辉煌 ”。连战的话语，道出了“军事互信机制”的成果及欲达成的目的，而不问其机制是否建立，不论其过程如何发展。惟此一结果应使希望两岸和平的人感到欣慰。

　　 “军事互信”与两岸“军事互信机制”

　　“军事互信机制”的一词，在两岸军事交流之中常见，但双方迄今并没有确切一致的概念。一般而言“军事互信机制”或“信心建立措施(CBMs)”，系指源自欧洲安全合作会议(CSCE)于1975年所签署的“赫尔辛基最终议定书”。这是冷战时期，运用于降低军事冲突的安全架构，其核心价值在藉军事透明化，防制军事奇袭的可能性，增加战争的可预测性，从而打消发动战争的动机，消弥战争于无形。

　　基本上，这是一套基于西方战略理论，设计的多边安全架构。藉敌对双方多边的互动关系，减少单方发动战争的机率，俾使争端得以优先运用战争以外之手段解决之。“军事互信机制”促使冷战结束，并认为“战争不必再打了”。西方的战略学者以其成功的经验，每逢区域紧张情势的升温，都企图藉此架构防制争端扩大。近期日本的右翼军国主义复活，以钓鱼台国有化挑起与两岸在东海上的主权争议；大陆的东海防空识别区的划定，亦持续了西太平洋的紧张情势。面对西太战略情势的发展，亦有西方学者倡议建立西太的“军事互信机制”。

　　建立两岸“军事互信机制”，始于1996年台海危机之后。虽然两岸间的冲突，涉入了东西方冷战时期地缘战略上的权力架构。但本质上，两岸的冲突仍延续国共内战的历史情结，属于意识形态的对立，有别于地缘战略上的冲突。因此，问题应着重于意识形态的调合，而不在地缘政治上的解决。针对两岸的紧张关系，运用国际冲突防制的方法与手段，显得有些突兀；而多边架构用于两岸，益使内争引入外力干预，扩大“分离意识”，冲突更难解决。

　对两岸而言，“军事互信机制”并非全无意义，由于机制提供了交流平台及具体的交流项目，有助于双方互信的建立。又因台湾受制于既存的地缘战略权力架构，两岸处于敌对状态，且此状态不因两岸紧张情势的趋缓，而有较大的改善。西方经常散播“中国威胁论”，认为大陆的崛起威胁到周边国家的安全；而对台则指共军的军力发展针对台湾，并以攻台为其首要目标，强化两岸的敌对意识，藉此以强化台湾对西方的“依存关系”；美国以军售支持台湾的防卫能力，并在《台湾关系法》的基础上，获取对台军售的正当性。因此在此战略环境下，两岸有许多的军事反应，并不代表两岸的真实敌意，只是顺应地缘战略情势对“中国威胁论”的反射。其中最具代表的论述即“中共导弹对准台湾”，是台湾安全上的最大威胁；因此应以“撤弹”为建立军事互信机制的前提；这种论述纯为宣传，毫无军事逻辑的根据。又因两岸没有军事交流的正式管道，这些不应存在于两岸，而只存在于地缘战略上的互疑，终得不到化解。故为促进两岸的“军事互信”，应在军事上建立常态化的协商机制，以消弥互疑、增进互信，此乃建立两岸军事互信机制的真实意义。

　　　 　两岸军事互信机制的倡议及演进

　　两岸军事互信机制的发韧，应溯自1996年的台海危机，美国意识到台海和平稳定的重要性，亟欲推动其亚太地区和平的安全政策，因此鼓励两岸对话，并提出两岸签定“中程协议”的建议；安排形成三边的“信心建立措施”，鼓励两岸以新的创意，扩大合作解决问题，以营造两岸和平环境。台湾方面在此氛围下，于2000年7月，即开始官方的军事互信机制研究，规划区分近、中、远程，终以“结束敌对状态，签订两岸和平协议”为目标，并认为政府与民间均持“不排斥”与“乐观其成”的态度。自此，接连的几次《“国防”报告书》中，皆有类似的表述，但未有实质的进展。

　　此一阶段，台湾在美国的支持与鼓励下，显出较为积极的应对态度，但亦见美国掌控地缘战略上的影响能力。美国的用心意在台海和平而不在两岸和解。不但立场鲜明，且不愿在台海危机中将美军拖下水，此一战略思维与现今美国的“重返亚洲”、“再平衡”战略并无二致。

　　大陆方面，基于两岸关系的本质，不使问题国际化，故以国家联盟为基础的多边架构不适用于两岸而拒绝。台湾则须第三方的安全保证，倾向于多边架构，而不接受与大陆建立双边的“军事互信机制”，终使此议束之高阁。

2005年连战的和平之旅，开启了国共两党直接对话之门。就建立军事互信机制的性质而言，从先前的多边架构，拉回到纯属两岸的双边架构。又因不改“军事互信机制”之名，保有之前的延续性；大陆方面刻意使用“军事安全互信机制”一词，有别于原先的“军事互信机制”，以彰显其性质的改变。

　　虽然经由性质的改变，促进了两岸的直接交流。但台湾方面少了美方的介入，亦少了原有的积极态度，开始以时机未成熟而踌躇不前。2008年马政府执政后制定的两岸政策，认为应本着“先经后政”，“先易后难”的原则，循序渐进，持续发展，虽使两岸紧张关系大幅降低，但在推动两岸军事互信机制上则显消极。

　　此时，又提政治与军事孰先孰后的问题，为拖延找藉口。从理论言，引用克劳塞维茨“战争是政治的延续”之说，应先政治而后军事。但确忽略了他的另一句话：“战争是没有目的的，所有战争的目的，只是政治的目的”。亦即是“军事”，从属于“政治”，并赋予军事为政治服务的工具性格。基于此概念，“有了政治互信，必然有军事互信”，亦即确立了政治互信，就不必再求军事互信机制的建立；另一说法谓，既然军事为政治的工具，运用军事互信机制的方法手段，消弭战争，追求和平，在和平环境中，逐步建立政治互信；毕竟政治只是一种状态，都会有矛盾存在，难求解决；而军事只有“和”、“战”，维持和平即是军事互信。此思维则谙“和平发展”、“和平崛起”之寓意，建立军事互信机制的必要性。因此，政治与军事互信互为表里，是可以与时俱进，并行不悖的。

　　2011年6月，马英九提出了“国防”的三道防线论，认为要用“和平来解决争端”，所以其第一道防线是“两岸关系的制度化”，实已隐涵建立两岸互信机制的意向。又提出“历史上的分合”理论，认为中国历史上每一次的分合，都要靠战争才能解决。现今两岸要用和平来解决争端，这是中华民族、炎黄子孙的一个创举。希望我们（两岸）把这段历史写好。这个主张不但与大陆“和平发展”的两岸政策吻合，亦与建立军事安全互信机制的目的相通。而揭橥的中国的历史分合理论，则是两岸和平发展的基础，和解的最大公约数。

　　建立两岸“军事安全互信机制”，发展至此双方都显得迟疑谨慎，但却迈出了重要且正确的一步。扬弃涉及地缘战略大环境的多边架构，展现了两岸直接商谈的双边机制，同时确立其理论基础，定位在中华民族历史分合传承与两岸无从规避的历史责任上。

　2013年是两岸建立军事互信机制最为蓬勃的一年，其动力来自于2012年11月，中共将“商谈建立两岸军事安全互信机制”列入十八大报告中，作为习近平就任总书记后的两岸重点工作之一。并将其提升到大陆国家科学基金重大研究项目，不但显示对此议题的重视，亦有对台促谈政治及军事议案的意味。

　　报告强调两岸同胞同属中华民族，是血脉相连的命运共同体；和平统一最符中华民族的根本利益。大陆军方亦反应，两岸应当避免骨肉同胞兵戎相见，以和平环境共创中华民族的美好未来；商谈建立两岸军事安全互信机制，以稳定台海局势。这些理念与马英九的“中华民族历史分合”理论，不但有高度共识，亦使两岸在建立军事互信机制上交相呼应。

　　去年6月24日两岸的退将学者以“筑信研讨会”之名，商谈两岸军事安全互信机制的会议在北京召开，广泛务实的研讨机制的内涵及建立，会后并发表共识。两岸皆认为：“有责任共同推动两岸关系和平发展，共同促进中华民族的伟大复兴”，这是建立机制的目的 。又认为，西方的“信心建立措施”，并不适用于两岸军事安全问题；并应以中华文化止戈与立信精神，及同为一家人的理念，作进一步安排。双方须秉持一个中国框架，两岸人民福祉，以化解军事安全上的疑虑。这些共识为“两岸军事安全互信机制 ”定性，共谋实践的方向定调。会中并提出两岸在东海、南海的战略合作；及两岸军事冲突 的防制，建立演习通报、人道救援等具体措施。这些措施都有待而后协商逐步落实。

　　 建立两岸军事互信机制的难题与障碍

　　从两岸关系而言，建立两岸军事安全互信机制似已奠定良好基础，但从地缘战略环境来看，此情势并无显着改善，形成建立机制的障碍。所谓战略环境，是指影响本议题的内外环境因素，形成决策上的氛围与压力。尤因台湾施行民主制度，民意的归向往往形成施政者的压力，并使这种氛围决定其政策导向与推动的时机。明显对台构成障碍者来自两方面，其一为地缘战略上的影响，另一则是本土意识形态的掣肘。

随着美国高调“重返亚洲”，剑指中国遏制崛起；以强化在西太平洋联盟的战略手段，巩固其在西太防线；并以第一岛链为战略前缘，美日联盟为其核心力量。很明显的，美国为了西太的战略利益，不顾日本二战的侵略罪责，及盟国于战后对日本地缘政治上的安排。以美日联盟之名，支持日本在东海及钓鱼台主权上的立场以对抗中国。又因安倍的右倾路线，更与美国的战略利益结合，形成美日联盟与大陆间强烈的敌对态势。

　　虽然，台湾已于1979年与美断交、废约、撤军，双方已不俱备联盟关系。但台湾在国共长期斗争及冷战时期两极化的对抗形势中，已依附在以美国为首的民主一方，且使两岸分属不同阵营。至今两岸的对抗形势仍存，社会的氛围亦无法摆脱“国防安全”仰赖美国的军事支援的概念。又因台湾的战略地位，居于第一岛链的锁钥位置。在当前情势中，若两岸和解，美国在西太防线将澈底瓦解。

　　从战略的角度视之，两岸和解及“两岸军事安全互信机制 ”的建构，实有迁动西太平洋地缘战略架构的意涵。因此，美国藉“美台军售”管道，对台湾军事安全上的关切，任何两岸军事交流、互信机制的建构的活动， 都寄予极大的关注，给予台湾执政当局无形压力，使此进程至今仍处在“二轨（民间）”状态。

　　建立两岸军事互信机制的第二个难题，在台湾内部的政治环境，处在蓝、绿分明的对抗局面中。绿营以其本土意识与台独倾向，建立了一套两岸敌对的论述，形成一种“不反中、即不爱台”的氛围，不断的批判蓝营的两岸政策。将建立两岸军事互信机制的意涵，直接推向卖台、妥协，甚至于“投降”。

　　在现行台湾的政治环境中，“绿营”正利用这一形势，杯葛马阵营一切的两岸施政作为，包括不敏感的经济议题，形成“逢中必反”的一贯态度，从ECFA到至今的服贸法无一例外。因此，在快速的两岸关系发展中，“绿营”采行无限制的反对态度，正成为两岸军事交流，发展军事互信机制的障碍。

　 两岸军事互信机制的未来走向

　　“北京会谈”为“两岸军事互信机制”的建构累积经验、确立共识，为尔后的发展定性、定调，具有里程碑的意义。而会中主张两岸战略合作，并建立两岸具体的“军事互信”机制，这将是未来发展的方向与主轴。

　　虽然两岸推动机制的意愿有逐渐回暖的迹象，但碍于战略环境的掣肘，主要的活动仍在双边学界与退将参与的会谈中，研讨的议题亦多原则概念性的意见交换。这样松散的机制实难承担落实执行的重任。故首应确立组织定期会谈，形成所谓常态化的协商机制。欲达此目的，停留在“二轨”纯民间会谈是发挥不了作用的，至少应有官方参与的所谓“一点五轨”，或如海基、海协会有官方授权的机构进行。然近期已有良好的发展，去年10月在上海召开首届“两岸和平论坛”，不但有建立常态化机制的意味，会中亦坦承研讨“军事互信”机制的实质内涵。而今年2月11日的王、张会开启了官方对谈的新页。这与“北京会谈”累积成果、建立共识有共同特性。若因此形成两岸交流的常态，深信两岸在政治、军事的交流上将会有实际成果。

　　（一）机制建立方面

　　机制的建立应不离其“冲突防制”、“危机处理”的原始设计，并以最终达成“结束敌对状态、签定和平协议”为目的。在两岸签定协议前，必须就此协议的架构、内容达成共识。虽然目前言具体内容为时尚早，但中共的十八报告中已明确的提出此一意向。谓“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，做出合情合理安排”，亦即有建立“中程协议”的意涵。而商谈建立两岸军事安全互信机制，旨在稳定台海局势，以开创两岸和平发展的前景。

　　在沟通两岸安全议题上，除了建立“两岸和平论坛”之类的平台外，官方正式的国防安全、军事情势的分析报告，都应将台海情势列有专章，以说明对台军事政策，其目的在对台澄清西方“中国威胁论”中的渲染。为了不产生误解，其内容可以在交流平台中交换意见。其中尤以大陆的军力发展，沿海军事部署、重大军事政策等都应予清楚说明。去年12月下旬，两岸学者在台湾政大国关中心召开了一次有关东亚安全情势的研讨会，大陆方面毫不避讳的说明共军建立“东海防空识别区”的原委，以争取台湾的认同。此种协商只对台湾，而不对周边其他任何相关国家，行为的本身即表示对台海和平的重视。此举有助于台海情势的稳定，两岸军事互信机制的建立，亦有创新军事交流协商方式的意义。

至于其他诸如两岸军事热线、冲突防制中心的设立，大规模部队的调动，军事演习通报等，在两岸官方能直接参与的状况下，即可进行设计、规画。惟此规画，大陆方面应对台保持礼让的态度，多予台湾方面在军事安全上的保证。毕竟台湾在军力上已对大陆没有威胁。

　　（二）战略合作方面

　　所谓战略合作，泛指国家战略上层的合作关系。一般而言，存在于盟国之间；不过此一概念已被美方打破，在其“重返亚洲”声中，基于整体的战略利益，欲达成遏制中国的战略目的，亦可以与昔日战争对象的越南等进行战略合作，以孤立大陆。长期以来，在战略上大陆反对干涉主义，以不结盟为号召，在现实的战略环境中略显被动，宜改采较积极的作为以为因应，其中尤以两岸的军事互信为然。

　　为因应地缘战略情势，台湾的“安全定位”应纳入两岸军事互信机制中作首要的考量，因为两岸在地缘战略架构上，毕竟仍属敌对状态。虽然目前以同属中华民族血脉的号召已呼之欲出；但大陆予台湾军事安全的承诺与保证不足，台湾的安全需求无着，因此尚无法跳脱出西太集体安全防卫架构。此形势不能突破，两岸的军事互信，只能存在于消极的降低紧张关系，而无积极进行战略合作的可能。况目前，此方面的议题不但未在两岸军事交流中探讨，对此方面的思考与具体的内涵亦甚为欠缺。虽然进行战略合作的条件不足，但只要两岸基于大义默契行使，大陆方面采取积极行动，亦可增进两岸的军事互信，逼使对手采取相应措施，以取得主动。台日的渔业谈判即是一例，此前日方采相应不理的态度，近期因恐两岸在“钓鱼台”问题上合作，突然邀约谈判而达成协议。姑不论此协议的成败，两岸若不能在战略上携手合作，中华民族的固有权益，仍有流失的可能。

　　战略合作上，在东海、南海的争端中，两岸基于共同的战略利益，应有合作空间，以往亦有先例。在大陆对菲、对越美济礁、赤瓜礁海战，夺回控制权时，“国军”亦曾扮演积极合作的角色。为今区域争端美方实已介入，并引领周边国家藉国际法及战略现势与大陆对抗。由于争端涉主权及两岸共同利益，目前双方皆以默契行事，采取一致的立场以为应对。但因两岸缺乏合作机制，及台湾仍有依附美方的政治倾向，而声言不会在钓鱼台问题上与大陆合作，因此谈两岸的战略合作，还有待努力。很显然的，台湾的表态是自縳手脚，但却有受制于战略现势的无奈。

　由于，大陆持续崛起与美军力的衰退，已迁动了西太平洋战略形势。自去年习奥“庄园外交”，促使“美中新型大国关系”热议。只要中美两强在国力发展上的势头不变，西太的战略架构则有调整机会，届时台湾的“国防安全”势必在其中重新定位，而真正的战略合作才能有效落实。在现势中两岸的非军事合作，人道救援，以及资源开发合作等均已有管道建立，只要将双方限制条件松绑，合作必有进展。军事方面的重点在南海维权，尤以太平岛的防务，亟须大陆军方的援手。果能在此方面达成协议，两岸的军事安全互信机制，才真正的落实。

　　最后，基于上述战略环境的可能发展，促进两岸和平，加速“军事安全互信机制”的实现，笔者认为：应从国共历史情结中，解决两岸的“立信”问题；应在对外主权或海洋权益上取一致的立场，默契行使以增进互信；从大陆对美的大国关系中，释放出对台的安全保障及善意，以建构战略合作的关系。