超级军网美军“尼米兹”级航母复合大修对于未来的教训
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/05/10 14:28:43
前言
1998年5月，美国海军“尼米兹”（CVN68）号航母进入纽波特纽斯造船厂开始进行换料复合大修（RCOH Refueling and Complex Overhaul）。在换料复合大修中，核反应堆重新加注燃料，舰船的结构、系统和子系统经过了修理和新技术升级，以使航母适应未来战争理论和国防政策变化的需要。截止目前，美国海军仅仅进行了4艘核动力航母的换料复合大修，其中“尼米兹”号是该级舰第一艘进行换料复合大修的。规划和执行这个复杂项目的海军造船预算总计约22亿美元。该项目历时5年规划和3年执行之后完成。
因为大修期间预算和工作需求的多种变化，以及出现了为期4个月工会BG，所以该项目完成的时间推后了几个月，而且费用也超出了合同确定的数据。因为该级舰未来还有9艘需要进行换料复合大修，所以航母项目执行官要求兰德公司对”尼米兹”号航母 换料复合大修的计划和执行情况进行评估，确认程序中出现的变化，以及将导致剩下“尼米兹”级换料复合大修更好费用和进度表现的程序进行确认。
本研究有三个主要目标：确定和量化“尼米兹”号航母换料复合大修最初的费用和进度期间和最终结果之间的差别；理解影响成本和进度差异的各种因素；确认可以提高未来“尼米兹”级航母换料复合大修表现的计划和执行的可能变化。这份报告介绍了这些任务的研究成果。这些建议和过程的改进大多已经实施，并取得了积极的成果。
概要
所有的“尼米兹”级航母在服役23年的时候都要计划进行换料复合大修。“尼米兹”号航母于1998至2001年间在纽波特纽斯造船厂接受换料复合大修。执行这个项目的合同总价值约为15亿美元，比原来的合同总额多出了2.5亿美元。该项目计划于持续33个月，但实际的时间多出了数个月。预算总量的增加是如何作解释的。这种增长的源头是什么？在哪些方面规划和执行管理达不到理想的状态？这些问题的答案将有助于管理未来的换料复合大修，未来的换料复合大修将不得不面对更多严格的预算限制。
背景
一艘航母的换料复合大修可能是由任何组织在任何一个地方进行最具挑战性的工程和工业任务。不但是舰上的反应堆要更换燃料，还必须进行一些系列维护和修理工作，整个战舰都要进行现代化。现代化包括升级舰船的作战系统和其他作战能力，升级饮用水、电力、航空燃油、空调设备等分配系统。在“尼米兹”号航母换料复合大修开始之初，海军已经了解到了摆在面前和困难和挑战：
•规划工作因换料复合大修进行期间预算的波动而复杂化。而且由于舰船将继续行动，哪些系统需要拆解和检查，维修需求到底如果，都会对海军的评估造成较大的影响。
•紧急防卫需要也可能换料复合大修预算转移到其它项目上。
•换料复合大修管理人员又少，在换料复合大修长时间的规划和执行过程中将体现到这种反复。此外，参与航母有效性维修的主要机构，航母维修和改建规划和工程机构（PERA-CV Planning and Engineering for Repairs and Alterations ）在规划开始之后，在基地调整和关闭（BRAC base realignment and closure）的行动中已经解散。
•承包商习惯于更可预测的新建设项目。
•在换料复合大修过程和结果中，潜在目标不同的不同机构都有利益。
尽管有困难，换料复合大修的许多方面还是成功的。大修大大改善了舰船的物质状态。在去年大修的过程中，海军和承包商在管理和预算和有效性时间上表现出色。造船厂、船厂工人以及分包商们在交付之前仅仅8个月的时间里，完成了政府提出了100多万工作日的计划外的工作量。海军和承包商改善了财务数据的共享和交流的方法，以支持实时决策。此外，无论是海军和承包商，都从“尼米兹”号航母换料复合大修中学到了经验，为规划和执行“艾森豪威尔”号（CVN69）和“卡尔文森”号（CVN 70）的换料复合大修打下了良好的基础。在“艾森豪威尔”号换料复合大修中的改进措施包括：
•通过稳定预算、发展可重复使用的规划产品并打造一支经验丰富的工作团队来完成这些任务，工作包发展和选项计划阶段的时间从5年减少到4年。
•通过使用一体化产品和程序发展，使更多重要的类型指挥官参谋到工作展中，使更多承包商参与到工作规划中。
•预先放置将推进器、发电机转子这样的关键设备，从而减少了与“尼米兹”号航母“打开及检查”战略相关的费用和进度上的不确定性。
•更好的工作范围发展，将命名得艾森豪威尔号的执行合同与”尼米兹”号航母相比，需要仅14个“F级”评估项目，而后者需要90个以上。（由于对工作范围理解的限制，工作费用的评估仅在正负40%的上下波动）。
•以每周的数据指标为基础，对紧急的和补充性的增长空间进行更加严格的管理。
•由于更好的费用估算程序和与费用管理者相关的每周支出评估，也可以提高承包商工作团队的效率。
“卡尔文森”号换料复合大修规划改进的具体例子包括以下：
•战略规划新的强调点，特别是强调工作量预测，因为这可能是造船工业中最大的费用“驱动器”。
•通过对航母、水面舰船、潜艇的长期工作团队、设施和进度需求的研究，海军正在对大修的进度进行早期的修改，以防止预料之外的业务基础变化，那样会推高总体费用。
•新的合同战略以分年度规划包为基础，允许承包商在提前规划年份的每年完成特别的任务。这减少了舰船检查和绘图发展的成本，将使相关方面在换料复合大修开始之前更好地理解工作费用。
•一个将安装批准舰船改建的新的现代化战略（而不是工程改变建议，而是新的建造特征）•这一战略将改善配置控制和物流保障性，并会减少创造可重复使用的规划产品，来减少寿命周期费用。
•一个新的工作分配战略，最大限度地使用那些熟悉特定新技术的客户签订合同的团队，将提供更高质量的工作，同时减少费用。
本报告中的问题为导向的重视源于我们的目标，即设法改进规划和执行过程。（不重要）它不应该被简单地解释为，换料复合大修过多的对与错。
费用增长
我们把费用增长调查限定在纽波特纽斯造船厂执行合同上（忽视计划成本以及政府供应的设备等等）。在开始执行换料复合大修之初，海军和纽波特纽斯造船厂同意了12.2亿美元的价格，包括定义良好的基本工作包，约1620万个工作时。2000年夏天的期望是，总劳动投入最终将达到2090万小时，增加了29%。
然而基本谈判提出的方案并没有将紧急和补充（E&S emergent and supplemental） 情况下费用的和小价值变动（SVC small-value changes）的补贴包括在内。这些补贴可能会合理地被包括在基本费用中，特别是考虑到一些费用上困难的任务是故意放到紧急和补充设想中的（最初），考虑到纽波特纽斯造船厂如果用完这些补贴则会受到没有利润可言的惩罚。有了这些补贴，谈判的解决方案覆盖了1940万个工时，这意味着增长了7.7%。此外，其中约五分之一可能是与1999年中工会BG造成的低效率有关系。由于我们的目的是启发未来的规划，将与BG有关的增长包括进去似乎是不恰当的，因为纽波特纽斯造船厂BG也不多见。一个工时增长估计近6%是合理的。
这个小小的6个百分点劳动小时的增长带来了一大笔费用的增长，达到17%，因为人工费率也略有增长。复合效果是总劳动成本增长12%，其余（剩下17%）是材料成本增长近三分之一所致。（材料成本增加，原来在于工作包增加了工作项目，而且包括在材料预算中的分包成本被低估。）
工时和费用率上升的原因很多，但我们不能自信地推断出导致成本上升具体的原因。不过我们可发现换料复合大修规划和执行管理中出现了许多问题，这些问题不仅仅可能导致费用上涨，也可能会带来进度的推迟。这些困难在非核维修和现代化工作中最明显。
规划和执行中存在的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的非核方面的规划存在多种类型的问题。首先，并非所有在结果有利害关系的各方都会进行足够的投入。利益相关者包括航母计划办公室（具体来说是PMS312）、类型指挥官（这里即太平洋舰队的航空部队指挥官）、海军海上系统司令部负责造船、转换和维修的管理者（驻于纽波特纽斯造船厂）和纽波特纽斯造船厂本身。
因为最为人所知的与航母有效性维修相关的航母项目执行办公室的野外机构航母维修和改建规划和工程机构已经解散，航母计划办公室从发展工作包的非核维修部分之初就负担起了责任，并在执行过程中保有实质性的授权。这是有问题，因为这个办公的传统重心并不在濒海事务上。类型司令部是舰船的“主人”，在看到舰船经过换料复合大修之后完成其任务方面有着最大的利益。类型司令部参与到了“尼米兹”号航母换料复合大修的规划和执行过程中，不过大部分参与是发生在早期的规划阶段，当时类型司令部的人员提供有关舰船物质状态的信息，提供他们认为需要维修的类型的信息。然而，随着规划的推进，类型司令部的作用逐渐减弱，而且在该办公室看来，它在工作的继续发展上已经没有多少授权了。
原航母维修和改建规划和工程机构的一些分析师最终被分配到一个叫做SUPSHIP NN Code 1800的机构里，但是他们参与到规划一直到程序已经进行了两年之后。他们最终在发展任务包上发挥了关键作用，主要内容包括在换料复合大修执行的建议征求书中。尽管已经建造了美国海军所有的核动力航母，并完成了多艘航母有效性维修（包括“企业”号航母的换料复合大修在内），纽波特纽斯造船厂并没有尽可能多地参与到了非核工作包的发展之中。
纽波特纽斯造船厂确实提供了任务包中包括的任务费用的初步评估。然而，海军部门没有足够的工作人员将海军建造和维修大甲板航母50年的经验，以及时的方式提供独立的费用评估，可以作为纽波特纽斯造船厂提供数据的一个印证。
规划和预算之间的关系是有问题的。尽管规划正在进行当中，换料复合大修最高的预算数字总是有上有下——大部分是向下的——这是对可以预见的换料复合大修需求和国防部其它方面不相关的预算需求做出的回应。规划进程无法足够迅速地对这一预算的波动作出反应。因此，该工作包的发展并没有直接关联到可用的预算上。
它并没有帮助纽波特纽斯造船厂对建议征求书做出回应，以一份费用更高（高出它最初向海军提供的评估数据）的建议做出回应。因此，海军和纽波特纽斯造船厂谈判者们面临着确定工作包以适应现有预算挑战的难题。因为海军利益相关者内部在换料复合大修的目标上还没有达成一致，所以克服这一挑战更为困难。早期确定的将1艘舰船的能力提高到新舰的水平的规划目标以不切实际为由被拒绝了，但是并没有新的一致意见取而代之。而且他们也没能决定放弃哪些项目（如果费用高于预期，或者预算低于预期）。这种情况决定了很多工作的不可预见性，会造成未来费用紧张和进度延迟。
在执行过程中，基本工作包中任务的任何改变，任何小价值变动和任何在紧急和补充预算之外支持的工作，必须是SUPSHIP NN处一个现场改装采购（FMR Field modification requisition）的目标。除了预算问题外，换料复合大修的复杂特征，会导致基础性工作包的任务列表因为执行程序的变化而出现许多变化。不过，因为“尼米兹”号航母换料复合大修本来可以预见的工作已经列到了紧急和补充 预算中，经批准的任务清单之外的更多的现场改装采购都已经做出，超出了预期。另一可能推高现场改装采购费用的因素是，对舰船的物质状态缺乏到位的理解。
随着换料复合大修接近完工，开始获得额外的资金，以补偿BG带来的费用，支持紧急和补充情况下带来的工作量增加。之前由于缺乏资金而搁置的大量的改动，都获得了批准。这项工作的增加为纽波特纽斯造船厂带来了工作团队管理的问题，不仅仅是出现在换料复合大修上，还出现在船厂的其它项目上。加班是保持进度的需要，也是低效的结果。
由于缺乏纽波特纽斯造船厂提供的关于维修程序和完成时估计费用及时、准确而有效的数据，海军对于换料复合大修的管理是受阻的。与进展相关的数据最起码晚三个月才能收到，而且常常以一种混淆不清的方式呈现，对海军的项目管理者毫无帮助。此外，纽波特纽斯造船厂内数据搜集和管理系统出现的一种变化，导致一些所需的数据要么无效，要么不准确。
正是由纽波特纽斯造船厂的工作团队并不是仅仅在船上工作的这样的事实，而使换料复合大修的管理的复杂性被放大。在换料复合大修过程中，一大队海军人员被分配到航母上，负责执行工作包的一部分。由于他们使用的不同的任务确认系统，水线部分仅有两个人负责，所以两支工作团队的协调也复杂化了。协调的失败，以及舰船的工作人员在某些任务上经验不足，导致纽波特纽斯造船厂和舰船舰员的工作都出现了返工的情况。
需要改进的领域
除了改进已经做了的“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号的规划和执行外，我们还建议在以下部分进行改进：
•改进规划程序
有效的规划是换料复合大修成功的关键。让重要的人员和机构早早地参与进来很重要。这些机构至少包括： SUPSHIP NN Code 1800（尤其是那些来自航母维修和改建规划和工程机构组织的人员）、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。
纽波特纽斯造船厂是执行未来换料复合大修总体工作包主要部分的机构，它也是具有大型航母有效性维修实践经验的机构。因此，其专业技能和知识应不仅适用于核维修工作包的开发（像现在这样），而且应当用在非核维修工作包的具体任务的确认上。
上述机构应该通力合作，来发展一份任务清单，包括在每次换料复合大修的工作包内。这份清单应该具备通用的特征，应该覆盖所有可能的任务。这样的清单应该成为确保什么应该包括到每次换料复合大修工作包中去这样的问题的基础。这份清单在每次连续的换料复合大修中应该重要修订。
每一项任务都应该有一个优先顺序。最高的优先性应该给予那些在换料复合大修中必须要完成的任务。最低的优先性应该是：如果预算有效，就可以做，在不破坏舰船安全性和行动能力的前提下，也可以推迟。应该根据每项任务的费用许可情况，发展一份优先性推动的改动任务清单，控制好预算。
最后，每项任务的规划应该包括对任务在清单上与其它任务关系的理解。执行一个任务可能需要另一个任务也完成。像更换一个重要组成部分可能需要一些组件和修理任务配置等。
相关机构对规划的参与并不应该随着工作包的发展而停止。海军的机构，如类型司令部和SUPSHIP NN，应该为工作包中的任务确立优先次序，并在预算协调和签约期间对行动提出建议，因为预算可能会受到限制，任务也可能会从任务中除去。
•提高数据和评估能力
有效的数据和有效的评估能力，对于换料复合大修中的计划和执行的成功非常重要。为了在规划过程中制定工作包，有“尼米兹”级有效性维修以及具体航母的换料复合大修时间表的历史数据是非常必要的。如上所述，海军和纽波特纽斯造船厂达成的任务劳力和材料费用数据库应该有助于优先性。
在换料复合大修执行过程中，要评估现有的费用和换料复合大修的时间表状态，需要及时、有效和准确的数据。这些数据要尽可能详细。我们需要预测项目的成本以及完成的时间。航母项目执行办公室还必须在换料复合大修执行过程中为明智的决策建立程序和标准，当调查导致现场改装采购出现工作量和费用增加的时候发挥关键作用。
在一般情况下，纽波特纽斯造船厂应该与海军共享进行有效规划和执行所需的数据。例如，海军应该能够看到工时评估的基础数据以完成特定的任务。当然，海军必须了解数据业务敏感的性质。它必须保护自己免受任何可能的滥用，特别是那些和纽波特纽斯造船厂与其它承包商竞争方面与项目相关的数据，一些数据应该保持私密性。在开放的数据环境中，海军将有机会获得了用于形成季度费用业绩报告（CPR cost performance reports）的相关的数据。这将允许海军监控费用和进度随着事件发生而出现的变化，允许更加及时的决策。
•改善海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系
在“尼米兹”号航母换料复合大修期间，海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系是比较紧张的。海军中许多人对纽波特纽斯造船厂不信任，认为这家承包商在隐瞒有关信息，这些信息本应该在换料复合大修规划和执行中发挥作用。这个问题在以后的换料复合大修中必须解决。海军和纽波特纽斯造船厂必须对彼此有更多的信心，必须在规划和执行过程中，更加紧密地开展合作。他们必须在相互商定的目标和有效的沟通战略的基础上致力于发展长期的关键，必须相互开放和信任。走向更好的路并不是我们可以在图上画出来的。两大机构可能要考虑在某段时间内向彼此的办公室派驻雇员。这是一项常常被使用美国军队与其它国家军队相互交往时使用的做法。要成功地规划和执行剩下的“尼米兹”级航母的换料复合大修，海军和纽波特纽斯造船厂之间稳定的良好的专业化的关系是必需的。
具体建议
根据我们的研究结果，我们建议海军采取以下措施：
•发展灵活有效的合同谈判程序。目前的程序太死板、操作性差，并可能导致两败俱伤，而不是双赢的结果。
•建立换料复合大修的目标，这一目标要足够明确形成基本的维修工作包，并与受到所有航母利益相关者支持的预算相一致。
•与纽波特纽斯造船厂合作，加强海军与承包商之间的沟通。特别是要建立指示帮助高层管理者做出换料复合大修过程相关准备及时的评估。
•减少办公室项目办公室和船厂管理者的轮换率，积累和利用连续性维修和换料复合大修经验。
•改善合同变化的管理效率，为了实现这一目标，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修的执行过程中可能要承担更多的风险。
第一章 简介
为航母提供动力的核反应堆的燃料总会在某个时候耗尽，这些核燃料是在建造之初注入的。对于当前的“尼米兹”级航母而言，燃料耗尽会出现约第23年。因为航母的服役寿命在40年以上，且维修费用不断上升使它们退役，所在当燃料的时候就要重新加注燃料。在舰船重新加注的同时，也是进行一次复合大修的时候，更换或者维修破损的部分，对系统进行现代化。现代化的重点有两个：第一，各级舰船的作战系统和作战能力，达到换料复合大修之后部署所需要的标准。第二，对其分配系统（如饮用水、航空燃油、配电和空调系统）进行重大的调整，使其确保在该舰剩下的服役寿命生涯中可以进行进一步的升级。
1998年5月29日，美国海军“尼米兹”号（“尼米兹”级的首舰）航母进入美国海军航母建造商纽波特纽斯造船厂进行换料复合大修。鉴于航母的大小和它的系统和子系统的数量，换料复合大修极为复杂、昂贵、且耗时。当“尼米兹”号航母2001年中离开造船厂的时候，换料复合大修规划和执行的总费用达到了22亿美元以上。
该项目的运行情况并不让人意外，但是进度确实后延了几个月， 执行合同的非核部分的费用和协议合同价格相比上涨约20%，一些希望进行的大修并没有获得批准，一些工作被移到了后续的试航后有效性维修（PSA post-shakedown availability ）/有选择的限制有效性维修（SRA selected restricted availability）中去，紧随换料复合大修之后。
“尼米兹”级航母最后一艘即第10艘的建造工作已经开始。因此，根据目前的计划，9艘“尼米兹”级航母将接受寿命中期换料复合大修。每个换料复合大修计划耗费近三年时间，所以未来25年中会有持续有1艘航母处于换料复合大修。该级舰第二艘，“艾森豪威尔”号已经进入船厂，而“卡尔文森”号的换料复合大修的计划工作也在推进当中。海军需要抑制成本增长和减少未来换料复合大修进度延期的情况。这些好处超出预算安排和行动时间表。成本和进度的增长可以使获得预算或完成一些任务变得困难甚至不可能，最终的结果是1艘战舰的能力至少暂时作战能力达不到要求。
在这份报告中，我们分析了“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行情况。我们研究了成本数据，以更加精确地确定成本增长的来源的程度，我们设法确定政策、程序、方法和技术的变化，这些变化将有助于海军更有效地管理剩下的换料复合大修。
我们的分析集中于换料复合大修的非核部分。“尼米兹”号航母换料复合大修核部分已经在最初的合同费用之内或者之下完成。
由于我们进行了研究，最后换料复合大修成本的评估是在不断变化和更新的，以反映测试结果、不断变化的技术以及获得授权的增长。我们对于成本增长的评估，是来自海军和纽波特纽斯造船厂的最新数据（截稿时止）为基础的，并结合了多次采访内容。在完成试航后有效性维修/有选择的限制有效性维修之前，“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是不能最终确定下来的，因为那个时候许多作战系统现代化工作才真正完成。然而，已经有足够的信息来支持对关键问题进行有效分析。
在提供一些涉及其中的议题和机构的背景知识之后（第二章），我们将评估“尼米兹”号航母换料复合大修的预算、规划、合同程序（第三章）我们分析换料复合大修成本，以确定其主要构成和增长的原因（第四章）。然后，我们确定换料复合大修规划和执行的管理在哪些方面没有做好，因此导致了更高的成本和较长的时间 （第五章）。报告以建议结尾，希望未来的换料复合大修有更高的效率（第六章）。
第二章 背景
在本章中，我们将建立一个有助于理解本报告内容的文本环境。我们首先描述的是体制框架，即“尼米兹”号航母换料复合大修中的参与各方。然后，我们会评估这些各方在规划进行过程中面对的挑战。
体制框架
海军管理一次换料复合大修的职责是在5个机构中分配的：航母项目执行办公室、海军核推进计划机构（NNPP the Naval Nuclear Propulsion Program）、海军海上系统司令部领导下纽波特纽斯船厂造船、改装和维修的监督者（SUPSHIP NN）、纽波特纽斯船厂以及舰船部队。第六个有重要利益的部门是拥有该舰的类型指挥官。
项目执行官
项目执行官负责航母采购和寿命周期管理总部级的责任。对如换料复合大修这样的海军造船和改装预算计划而言，项目执行办公室向海军负责研究、发展和采购的副部长报告。项目执行办公室还通过海军海上系统司令部司令就宜提供军种内支援的事务向海军作战部长报告。
在项目执行办公室之下，航母项目办公室项目经理（PMS312）负责所有与“尼米兹”级航母相关的工作，包括设计、建造和维修。同时这位项目经理还负责与换料复合大修相关的所有工作，从最初的预算编制、工作规划再到执行及经验的积累，当然那些确定属于海军核推进计划机构的职责除外。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的规划过程中，项目执行办公室结构正在进行大的调整。航母规划机构是是航母、濒海以及辅助项目执行办公室（PEO CLA Program Executive Office Carriers Littorals and Auxiliaries）的一个组成部分。“尼米兹”号航母换料复合大修规划初期阶段，重点是“圣安东尼奥”级两栖船坞运输舰（LPD17）计划以及CVN77的建造由未来一级航母而带来的挑战。海军“所有航母职责应归一个独立的新的项目执行办公室”的认知，对“尼米兹”号航母换料复合大修规划最初产生了一些影响。
海军核推进计划机构
海军核推进计划机构通过三个部门来履行其职责：海军作战部长办公室之下海军核推进计划机构主任；海军海上系统司令部负责核推进的副司令主要负责核推进的技术方面，他还负有整体计划管理职责，包括确认换料复合大修过程核工作的预算需求；能源部负责海军反应堆的副部长，负责反应堆安全。
海军核推进计划机构有其工程技术和管理人员，进行其项目部分的全面管理。海军核推进计划机构为换料复合大修服务的其它关键设施包括：
•两个国有民营（GOCO government-owned contractor-operated）的能源部实验室，以提供大部分工程能力的方式专门为海军核推进计划服务；
•一个国有民营的采购机构，致力于采购换料复合大修所需的海军核推进材料，海军供应系统司令部内一个特别的办公室采购和供应维修海军核推进计划机构硬件所需的消耗性材料。
•一个名为“航母反应堆规划船坞（RPPY Carrier Reactor-Plant Planning Yard）”的规划能力，执行换料复合大修核工作规划的大部分，包括发展核工作包，也就是航母反应堆大修工作包（CARPOP carrier reactor-plant overhaul package）。（该机构还支持核动力航母增量维修计划有效性维修的规划）。航母的“航母反应堆规划船坞”由纽波特纽斯造船厂负责，在航母的核规划方面已经有了几十年的经验。
为了执行其安全职责，海军核推进计划机构在能源部设有外派办公室，叫做设在核动力船厂的海军反应堆代表办公室（NRRO Naval Reactors Representative’s Office）。在纽波特纽斯造船厂，这个办公室对进行换料复合大修的舰船以及这个船坞的其它地方进行监测，以确保持续安全的维护、修理方式，确保后继舰船核装置运行的安全。
海军核推进计划机构还可以访问所有海军海上系统司令部办事处，那里核与非核之间的责任是交叉的。它还可以间接地通过PMS 312D和直接通过其自己技术人员的方式，访问纽波特纽斯造船厂了解技术问题。就保密问题而言，它可以通过海军反应堆代表办公室的方式进入船坞。
海军海上系统司令部
海军海上系统司令部负责换料复合大修执行阶段的日常管理和合同管理工作。日常管理工作是由一家外派办公室SUPSHIP NN来负责的。该办公室主要负责确保船厂遵守合同，及时发现问题并迅速解决。该办公室主要的代表就是SUPSHIP NN Code 152 （这也属于PMS 312D）。其它的SUPSHIP NN办公室在被赋予任务时，也可以向主管本人或者PMS 312D提供服务。这些服务包括工作规划、财务报告审查、无核工程、设计审查、质量保证、政府提供的物资采购和管理以及财务管理。
SUPSHIP NN中的Code 1800 团队还监督换料复合大修的规划。Code 1800 团队的一些人员来自以前的航母维修和改建规划和工程机构。原航母维修和改建规划和工程机构是航母项目执行办公室的一个外派机构，提供生命周期支持、承包服务、后勤援助以及管理，来支持航母大修的规划和执行。在这些支持功能中，它跟踪了所有航母的有效性维修，维持有效性维修任务和工作量的数据库。航母维修和改建规划和工程机构因为基地调整和关闭而解散，人员或者退休，或者分散到其它机构中，如SUPSHIP NN下的Code 1800。正如后面我们讨论的那样，航母维修和改建规划和工程机构及其工作人员的不确定性，造成了“尼米兹”号航母换料复合大修早期规划阶段的问题。
纽波特纽斯造船厂
无论在造船设施和就业方面， 纽波特纽斯造船厂都是美国最大的造船商，也是美国唯一一家具备建造和修理核动力航母的船厂。除了“尼米兹”号航母换料复合大修外，纽波特纽斯造船厂还进行了“企业”号航母的换料复合大修，并做了许多其他航母的有效性维修，包括“尼米兹”号和“艾森豪威尔”号的换料复合大修。
纽波特纽斯造船厂也是换料复合大修中核部分的规划部门。在“尼米兹”事情换料复合大修的非核部分，纽波特纽斯造船厂主要根据海军组织所确定的任务执行的详细规划为基础提供成本估算。它与海军谈判，确定合同工作的成本和范围，确定执行工作包的整个核和大部分非核部分的成本和范围。
舰船的部队
“尼米兹”号航母换料复合大修期间，舰上大约有2500名招募的舰员和150名军官。由于舰船不能在换料复合大修期间容纳所有人员住下，所以海军必须提供临时住房和其他支持功能。纽波特纽斯造船厂根据与海军签署的合同，提供了这些支持功能的一部分。由于“尼米兹”号航母是1艘母港位于西海岸的舰船，海军向人员家属提供运输（在军事人员海军预算部分）预算和向单身人员提供舰上宿舍（不处于大修时期）。这些舰上人员在换料复合大修期间执行不同的功能，包括：
•对舰上各类舱室和空间进行一般的监控和监督；
•安全方面的工作，包括关于阀门和断路器；
•舰船安全；
•舰上设备的操作；
•即时回应水灾或火灾；
•支持交付过程舰员认证的训练；
•维护舰船的清洁度；
•包括记录更新在内的后勤保障；
•舰船管理。
这些舰员还负责舰船部队工作包的管理和执行，包括修理舰船系统和翻新舰上数百个生活空间。
类型指挥官
太平洋海军航空部队司令（COMNAVAIRPAC Commander，Naval Air Forces Pacific）是“尼米兹”号的类型指挥官 。因此太平洋海军航空部队司令对该舰拥有管理控制权，负责换料复合大修之外舰船上进行寿命周期维修的大部分工作，负责确保舰船部署的全面培训，为作战行动做好准备。太平洋海军航空部队司令参与了“尼米兹”号航母换料复合大修维修和现代化部分的决策。
前言
1998年5月，美国海军“尼米兹”（CVN68）号航母进入纽波特纽斯造船厂开始进行换料复合大修（RCOH Refueling and Complex Overhaul）。在换料复合大修中，核反应堆重新加注燃料，舰船的结构、系统和子系统经过了修理和新技术升级，以使航母适应未来战争理论和国防政策变化的需要。截止目前，美国海军仅仅进行了4艘核动力航母的换料复合大修，其中“尼米兹”号是该级舰第一艘进行换料复合大修的。规划和执行这个复杂项目的海军造船预算总计约22亿美元。该项目历时5年规划和3年执行之后完成。
因为大修期间预算和工作需求的多种变化，以及出现了为期4个月工会BG，所以该项目完成的时间推后了几个月，而且费用也超出了合同确定的数据。因为该级舰未来还有9艘需要进行换料复合大修，所以航母项目执行官要求兰德公司对”尼米兹”号航母 换料复合大修的计划和执行情况进行评估，确认程序中出现的变化，以及将导致剩下“尼米兹”级换料复合大修更好费用和进度表现的程序进行确认。
本研究有三个主要目标：确定和量化“尼米兹”号航母换料复合大修最初的费用和进度期间和最终结果之间的差别；理解影响成本和进度差异的各种因素；确认可以提高未来“尼米兹”级航母换料复合大修表现的计划和执行的可能变化。这份报告介绍了这些任务的研究成果。这些建议和过程的改进大多已经实施，并取得了积极的成果。
概要
所有的“尼米兹”级航母在服役23年的时候都要计划进行换料复合大修。“尼米兹”号航母于1998至2001年间在纽波特纽斯造船厂接受换料复合大修。执行这个项目的合同总价值约为15亿美元，比原来的合同总额多出了2.5亿美元。该项目计划于持续33个月，但实际的时间多出了数个月。预算总量的增加是如何作解释的。这种增长的源头是什么？在哪些方面规划和执行管理达不到理想的状态？这些问题的答案将有助于管理未来的换料复合大修，未来的换料复合大修将不得不面对更多严格的预算限制。
背景
一艘航母的换料复合大修可能是由任何组织在任何一个地方进行最具挑战性的工程和工业任务。不但是舰上的反应堆要更换燃料，还必须进行一些系列维护和修理工作，整个战舰都要进行现代化。现代化包括升级舰船的作战系统和其他作战能力，升级饮用水、电力、航空燃油、空调设备等分配系统。在“尼米兹”号航母换料复合大修开始之初，海军已经了解到了摆在面前和困难和挑战：
•规划工作因换料复合大修进行期间预算的波动而复杂化。而且由于舰船将继续行动，哪些系统需要拆解和检查，维修需求到底如果，都会对海军的评估造成较大的影响。
•紧急防卫需要也可能换料复合大修预算转移到其它项目上。
•换料复合大修管理人员又少，在换料复合大修长时间的规划和执行过程中将体现到这种反复。此外，参与航母有效性维修的主要机构，航母维修和改建规划和工程机构（PERA-CV Planning and Engineering for Repairs and Alterations ）在规划开始之后，在基地调整和关闭（BRAC base realignment and closure）的行动中已经解散。
•承包商习惯于更可预测的新建设项目。
•在换料复合大修过程和结果中，潜在目标不同的不同机构都有利益。
尽管有困难，换料复合大修的许多方面还是成功的。大修大大改善了舰船的物质状态。在去年大修的过程中，海军和承包商在管理和预算和有效性时间上表现出色。造船厂、船厂工人以及分包商们在交付之前仅仅8个月的时间里，完成了政府提出了100多万工作日的计划外的工作量。海军和承包商改善了财务数据的共享和交流的方法，以支持实时决策。此外，无论是海军和承包商，都从“尼米兹”号航母换料复合大修中学到了经验，为规划和执行“艾森豪威尔”号（CVN69）和“卡尔文森”号（CVN 70）的换料复合大修打下了良好的基础。在“艾森豪威尔”号换料复合大修中的改进措施包括：
•通过稳定预算、发展可重复使用的规划产品并打造一支经验丰富的工作团队来完成这些任务，工作包发展和选项计划阶段的时间从5年减少到4年。
•通过使用一体化产品和程序发展，使更多重要的类型指挥官参谋到工作展中，使更多承包商参与到工作规划中。
•预先放置将推进器、发电机转子这样的关键设备，从而减少了与“尼米兹”号航母“打开及检查”战略相关的费用和进度上的不确定性。
•更好的工作范围发展，将命名得艾森豪威尔号的执行合同与”尼米兹”号航母相比，需要仅14个“F级”评估项目，而后者需要90个以上。（由于对工作范围理解的限制，工作费用的评估仅在正负40%的上下波动）。
•以每周的数据指标为基础，对紧急的和补充性的增长空间进行更加严格的管理。
•由于更好的费用估算程序和与费用管理者相关的每周支出评估，也可以提高承包商工作团队的效率。
“卡尔文森”号换料复合大修规划改进的具体例子包括以下：
•战略规划新的强调点，特别是强调工作量预测，因为这可能是造船工业中最大的费用“驱动器”。
•通过对航母、水面舰船、潜艇的长期工作团队、设施和进度需求的研究，海军正在对大修的进度进行早期的修改，以防止预料之外的业务基础变化，那样会推高总体费用。
•新的合同战略以分年度规划包为基础，允许承包商在提前规划年份的每年完成特别的任务。这减少了舰船检查和绘图发展的成本，将使相关方面在换料复合大修开始之前更好地理解工作费用。
•一个将安装批准舰船改建的新的现代化战略（而不是工程改变建议，而是新的建造特征）•这一战略将改善配置控制和物流保障性，并会减少创造可重复使用的规划产品，来减少寿命周期费用。
•一个新的工作分配战略，最大限度地使用那些熟悉特定新技术的客户签订合同的团队，将提供更高质量的工作，同时减少费用。
本报告中的问题为导向的重视源于我们的目标，即设法改进规划和执行过程。（不重要）它不应该被简单地解释为，换料复合大修过多的对与错。
费用增长
我们把费用增长调查限定在纽波特纽斯造船厂执行合同上（忽视计划成本以及政府供应的设备等等）。在开始执行换料复合大修之初，海军和纽波特纽斯造船厂同意了12.2亿美元的价格，包括定义良好的基本工作包，约1620万个工作时。2000年夏天的期望是，总劳动投入最终将达到2090万小时，增加了29%。
然而基本谈判提出的方案并没有将紧急和补充（E&S emergent and supplemental） 情况下费用的和小价值变动（SVC small-value changes）的补贴包括在内。这些补贴可能会合理地被包括在基本费用中，特别是考虑到一些费用上困难的任务是故意放到紧急和补充设想中的（最初），考虑到纽波特纽斯造船厂如果用完这些补贴则会受到没有利润可言的惩罚。有了这些补贴，谈判的解决方案覆盖了1940万个工时，这意味着增长了7.7%。此外，其中约五分之一可能是与1999年中工会BG造成的低效率有关系。由于我们的目的是启发未来的规划，将与BG有关的增长包括进去似乎是不恰当的，因为纽波特纽斯造船厂BG也不多见。一个工时增长估计近6%是合理的。
这个小小的6个百分点劳动小时的增长带来了一大笔费用的增长，达到17%，因为人工费率也略有增长。复合效果是总劳动成本增长12%，其余（剩下17%）是材料成本增长近三分之一所致。（材料成本增加，原来在于工作包增加了工作项目，而且包括在材料预算中的分包成本被低估。）
工时和费用率上升的原因很多，但我们不能自信地推断出导致成本上升具体的原因。不过我们可发现换料复合大修规划和执行管理中出现了许多问题，这些问题不仅仅可能导致费用上涨，也可能会带来进度的推迟。这些困难在非核维修和现代化工作中最明显。
规划和执行中存在的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的非核方面的规划存在多种类型的问题。首先，并非所有在结果有利害关系的各方都会进行足够的投入。利益相关者包括航母计划办公室（具体来说是PMS312）、类型指挥官（这里即太平洋舰队的航空部队指挥官）、海军海上系统司令部负责造船、转换和维修的管理者（驻于纽波特纽斯造船厂）和纽波特纽斯造船厂本身。
因为最为人所知的与航母有效性维修相关的航母项目执行办公室的野外机构航母维修和改建规划和工程机构已经解散，航母计划办公室从发展工作包的非核维修部分之初就负担起了责任，并在执行过程中保有实质性的授权。这是有问题，因为这个办公的传统重心并不在濒海事务上。类型司令部是舰船的“主人”，在看到舰船经过换料复合大修之后完成其任务方面有着最大的利益。类型司令部参与到了“尼米兹”号航母换料复合大修的规划和执行过程中，不过大部分参与是发生在早期的规划阶段，当时类型司令部的人员提供有关舰船物质状态的信息，提供他们认为需要维修的类型的信息。然而，随着规划的推进，类型司令部的作用逐渐减弱，而且在该办公室看来，它在工作的继续发展上已经没有多少授权了。
原航母维修和改建规划和工程机构的一些分析师最终被分配到一个叫做SUPSHIP NN Code 1800的机构里，但是他们参与到规划一直到程序已经进行了两年之后。他们最终在发展任务包上发挥了关键作用，主要内容包括在换料复合大修执行的建议征求书中。尽管已经建造了美国海军所有的核动力航母，并完成了多艘航母有效性维修（包括“企业”号航母的换料复合大修在内），纽波特纽斯造船厂并没有尽可能多地参与到了非核工作包的发展之中。
纽波特纽斯造船厂确实提供了任务包中包括的任务费用的初步评估。然而，海军部门没有足够的工作人员将海军建造和维修大甲板航母50年的经验，以及时的方式提供独立的费用评估，可以作为纽波特纽斯造船厂提供数据的一个印证。
规划和预算之间的关系是有问题的。尽管规划正在进行当中，换料复合大修最高的预算数字总是有上有下——大部分是向下的——这是对可以预见的换料复合大修需求和国防部其它方面不相关的预算需求做出的回应。规划进程无法足够迅速地对这一预算的波动作出反应。因此，该工作包的发展并没有直接关联到可用的预算上。
它并没有帮助纽波特纽斯造船厂对建议征求书做出回应，以一份费用更高（高出它最初向海军提供的评估数据）的建议做出回应。因此，海军和纽波特纽斯造船厂谈判者们面临着确定工作包以适应现有预算挑战的难题。因为海军利益相关者内部在换料复合大修的目标上还没有达成一致，所以克服这一挑战更为困难。早期确定的将1艘舰船的能力提高到新舰的水平的规划目标以不切实际为由被拒绝了，但是并没有新的一致意见取而代之。而且他们也没能决定放弃哪些项目（如果费用高于预期，或者预算低于预期）。这种情况决定了很多工作的不可预见性，会造成未来费用紧张和进度延迟。
在执行过程中，基本工作包中任务的任何改变，任何小价值变动和任何在紧急和补充预算之外支持的工作，必须是SUPSHIP NN处一个现场改装采购（FMR Field modification requisition）的目标。除了预算问题外，换料复合大修的复杂特征，会导致基础性工作包的任务列表因为执行程序的变化而出现许多变化。不过，因为“尼米兹”号航母换料复合大修本来可以预见的工作已经列到了紧急和补充 预算中，经批准的任务清单之外的更多的现场改装采购都已经做出，超出了预期。另一可能推高现场改装采购费用的因素是，对舰船的物质状态缺乏到位的理解。
随着换料复合大修接近完工，开始获得额外的资金，以补偿BG带来的费用，支持紧急和补充情况下带来的工作量增加。之前由于缺乏资金而搁置的大量的改动，都获得了批准。这项工作的增加为纽波特纽斯造船厂带来了工作团队管理的问题，不仅仅是出现在换料复合大修上，还出现在船厂的其它项目上。加班是保持进度的需要，也是低效的结果。
由于缺乏纽波特纽斯造船厂提供的关于维修程序和完成时估计费用及时、准确而有效的数据，海军对于换料复合大修的管理是受阻的。与进展相关的数据最起码晚三个月才能收到，而且常常以一种混淆不清的方式呈现，对海军的项目管理者毫无帮助。此外，纽波特纽斯造船厂内数据搜集和管理系统出现的一种变化，导致一些所需的数据要么无效，要么不准确。
正是由纽波特纽斯造船厂的工作团队并不是仅仅在船上工作的这样的事实，而使换料复合大修的管理的复杂性被放大。在换料复合大修过程中，一大队海军人员被分配到航母上，负责执行工作包的一部分。由于他们使用的不同的任务确认系统，水线部分仅有两个人负责，所以两支工作团队的协调也复杂化了。协调的失败，以及舰船的工作人员在某些任务上经验不足，导致纽波特纽斯造船厂和舰船舰员的工作都出现了返工的情况。
需要改进的领域
除了改进已经做了的“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号的规划和执行外，我们还建议在以下部分进行改进：
•改进规划程序
有效的规划是换料复合大修成功的关键。让重要的人员和机构早早地参与进来很重要。这些机构至少包括： SUPSHIP NN Code 1800（尤其是那些来自航母维修和改建规划和工程机构组织的人员）、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。
纽波特纽斯造船厂是执行未来换料复合大修总体工作包主要部分的机构，它也是具有大型航母有效性维修实践经验的机构。因此，其专业技能和知识应不仅适用于核维修工作包的开发（像现在这样），而且应当用在非核维修工作包的具体任务的确认上。
上述机构应该通力合作，来发展一份任务清单，包括在每次换料复合大修的工作包内。这份清单应该具备通用的特征，应该覆盖所有可能的任务。这样的清单应该成为确保什么应该包括到每次换料复合大修工作包中去这样的问题的基础。这份清单在每次连续的换料复合大修中应该重要修订。
每一项任务都应该有一个优先顺序。最高的优先性应该给予那些在换料复合大修中必须要完成的任务。最低的优先性应该是：如果预算有效，就可以做，在不破坏舰船安全性和行动能力的前提下，也可以推迟。应该根据每项任务的费用许可情况，发展一份优先性推动的改动任务清单，控制好预算。
最后，每项任务的规划应该包括对任务在清单上与其它任务关系的理解。执行一个任务可能需要另一个任务也完成。像更换一个重要组成部分可能需要一些组件和修理任务配置等。
相关机构对规划的参与并不应该随着工作包的发展而停止。海军的机构，如类型司令部和SUPSHIP NN，应该为工作包中的任务确立优先次序，并在预算协调和签约期间对行动提出建议，因为预算可能会受到限制，任务也可能会从任务中除去。
•提高数据和评估能力
有效的数据和有效的评估能力，对于换料复合大修中的计划和执行的成功非常重要。为了在规划过程中制定工作包，有“尼米兹”级有效性维修以及具体航母的换料复合大修时间表的历史数据是非常必要的。如上所述，海军和纽波特纽斯造船厂达成的任务劳力和材料费用数据库应该有助于优先性。
在换料复合大修执行过程中，要评估现有的费用和换料复合大修的时间表状态，需要及时、有效和准确的数据。这些数据要尽可能详细。我们需要预测项目的成本以及完成的时间。航母项目执行办公室还必须在换料复合大修执行过程中为明智的决策建立程序和标准，当调查导致现场改装采购出现工作量和费用增加的时候发挥关键作用。
在一般情况下，纽波特纽斯造船厂应该与海军共享进行有效规划和执行所需的数据。例如，海军应该能够看到工时评估的基础数据以完成特定的任务。当然，海军必须了解数据业务敏感的性质。它必须保护自己免受任何可能的滥用，特别是那些和纽波特纽斯造船厂与其它承包商竞争方面与项目相关的数据，一些数据应该保持私密性。在开放的数据环境中，海军将有机会获得了用于形成季度费用业绩报告（CPR cost performance reports）的相关的数据。这将允许海军监控费用和进度随着事件发生而出现的变化，允许更加及时的决策。
•改善海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系
在“尼米兹”号航母换料复合大修期间，海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系是比较紧张的。海军中许多人对纽波特纽斯造船厂不信任，认为这家承包商在隐瞒有关信息，这些信息本应该在换料复合大修规划和执行中发挥作用。这个问题在以后的换料复合大修中必须解决。海军和纽波特纽斯造船厂必须对彼此有更多的信心，必须在规划和执行过程中，更加紧密地开展合作。他们必须在相互商定的目标和有效的沟通战略的基础上致力于发展长期的关键，必须相互开放和信任。走向更好的路并不是我们可以在图上画出来的。两大机构可能要考虑在某段时间内向彼此的办公室派驻雇员。这是一项常常被使用美国军队与其它国家军队相互交往时使用的做法。要成功地规划和执行剩下的“尼米兹”级航母的换料复合大修，海军和纽波特纽斯造船厂之间稳定的良好的专业化的关系是必需的。
具体建议
根据我们的研究结果，我们建议海军采取以下措施：
•发展灵活有效的合同谈判程序。目前的程序太死板、操作性差，并可能导致两败俱伤，而不是双赢的结果。
•建立换料复合大修的目标，这一目标要足够明确形成基本的维修工作包，并与受到所有航母利益相关者支持的预算相一致。
•与纽波特纽斯造船厂合作，加强海军与承包商之间的沟通。特别是要建立指示帮助高层管理者做出换料复合大修过程相关准备及时的评估。
•减少办公室项目办公室和船厂管理者的轮换率，积累和利用连续性维修和换料复合大修经验。
•改善合同变化的管理效率，为了实现这一目标，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修的执行过程中可能要承担更多的风险。
第一章 简介
为航母提供动力的核反应堆的燃料总会在某个时候耗尽，这些核燃料是在建造之初注入的。对于当前的“尼米兹”级航母而言，燃料耗尽会出现约第23年。因为航母的服役寿命在40年以上，且维修费用不断上升使它们退役，所在当燃料的时候就要重新加注燃料。在舰船重新加注的同时，也是进行一次复合大修的时候，更换或者维修破损的部分，对系统进行现代化。现代化的重点有两个：第一，各级舰船的作战系统和作战能力，达到换料复合大修之后部署所需要的标准。第二，对其分配系统（如饮用水、航空燃油、配电和空调系统）进行重大的调整，使其确保在该舰剩下的服役寿命生涯中可以进行进一步的升级。
1998年5月29日，美国海军“尼米兹”号（“尼米兹”级的首舰）航母进入美国海军航母建造商纽波特纽斯造船厂进行换料复合大修。鉴于航母的大小和它的系统和子系统的数量，换料复合大修极为复杂、昂贵、且耗时。当“尼米兹”号航母2001年中离开造船厂的时候，换料复合大修规划和执行的总费用达到了22亿美元以上。
该项目的运行情况并不让人意外，但是进度确实后延了几个月， 执行合同的非核部分的费用和协议合同价格相比上涨约20%，一些希望进行的大修并没有获得批准，一些工作被移到了后续的试航后有效性维修（PSA post-shakedown availability ）/有选择的限制有效性维修（SRA selected restricted availability）中去，紧随换料复合大修之后。
“尼米兹”级航母最后一艘即第10艘的建造工作已经开始。因此，根据目前的计划，9艘“尼米兹”级航母将接受寿命中期换料复合大修。每个换料复合大修计划耗费近三年时间，所以未来25年中会有持续有1艘航母处于换料复合大修。该级舰第二艘，“艾森豪威尔”号已经进入船厂，而“卡尔文森”号的换料复合大修的计划工作也在推进当中。海军需要抑制成本增长和减少未来换料复合大修进度延期的情况。这些好处超出预算安排和行动时间表。成本和进度的增长可以使获得预算或完成一些任务变得困难甚至不可能，最终的结果是1艘战舰的能力至少暂时作战能力达不到要求。
在这份报告中，我们分析了“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行情况。我们研究了成本数据，以更加精确地确定成本增长的来源的程度，我们设法确定政策、程序、方法和技术的变化，这些变化将有助于海军更有效地管理剩下的换料复合大修。
我们的分析集中于换料复合大修的非核部分。“尼米兹”号航母换料复合大修核部分已经在最初的合同费用之内或者之下完成。
由于我们进行了研究，最后换料复合大修成本的评估是在不断变化和更新的，以反映测试结果、不断变化的技术以及获得授权的增长。我们对于成本增长的评估，是来自海军和纽波特纽斯造船厂的最新数据（截稿时止）为基础的，并结合了多次采访内容。在完成试航后有效性维修/有选择的限制有效性维修之前，“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是不能最终确定下来的，因为那个时候许多作战系统现代化工作才真正完成。然而，已经有足够的信息来支持对关键问题进行有效分析。
在提供一些涉及其中的议题和机构的背景知识之后（第二章），我们将评估“尼米兹”号航母换料复合大修的预算、规划、合同程序（第三章）我们分析换料复合大修成本，以确定其主要构成和增长的原因（第四章）。然后，我们确定换料复合大修规划和执行的管理在哪些方面没有做好，因此导致了更高的成本和较长的时间 （第五章）。报告以建议结尾，希望未来的换料复合大修有更高的效率（第六章）。
第二章 背景
在本章中，我们将建立一个有助于理解本报告内容的文本环境。我们首先描述的是体制框架，即“尼米兹”号航母换料复合大修中的参与各方。然后，我们会评估这些各方在规划进行过程中面对的挑战。
体制框架
海军管理一次换料复合大修的职责是在5个机构中分配的：航母项目执行办公室、海军核推进计划机构（NNPP the Naval Nuclear Propulsion Program）、海军海上系统司令部领导下纽波特纽斯船厂造船、改装和维修的监督者（SUPSHIP NN）、纽波特纽斯船厂以及舰船部队。第六个有重要利益的部门是拥有该舰的类型指挥官。
项目执行官
项目执行官负责航母采购和寿命周期管理总部级的责任。对如换料复合大修这样的海军造船和改装预算计划而言，项目执行办公室向海军负责研究、发展和采购的副部长报告。项目执行办公室还通过海军海上系统司令部司令就宜提供军种内支援的事务向海军作战部长报告。
在项目执行办公室之下，航母项目办公室项目经理（PMS312）负责所有与“尼米兹”级航母相关的工作，包括设计、建造和维修。同时这位项目经理还负责与换料复合大修相关的所有工作，从最初的预算编制、工作规划再到执行及经验的积累，当然那些确定属于海军核推进计划机构的职责除外。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的规划过程中，项目执行办公室结构正在进行大的调整。航母规划机构是是航母、濒海以及辅助项目执行办公室（PEO CLA Program Executive Office Carriers Littorals and Auxiliaries）的一个组成部分。“尼米兹”号航母换料复合大修规划初期阶段，重点是“圣安东尼奥”级两栖船坞运输舰（LPD17）计划以及CVN77的建造由未来一级航母而带来的挑战。海军“所有航母职责应归一个独立的新的项目执行办公室”的认知，对“尼米兹”号航母换料复合大修规划最初产生了一些影响。
海军核推进计划机构
海军核推进计划机构通过三个部门来履行其职责：海军作战部长办公室之下海军核推进计划机构主任；海军海上系统司令部负责核推进的副司令主要负责核推进的技术方面，他还负有整体计划管理职责，包括确认换料复合大修过程核工作的预算需求；能源部负责海军反应堆的副部长，负责反应堆安全。
海军核推进计划机构有其工程技术和管理人员，进行其项目部分的全面管理。海军核推进计划机构为换料复合大修服务的其它关键设施包括：
•两个国有民营（GOCO government-owned contractor-operated）的能源部实验室，以提供大部分工程能力的方式专门为海军核推进计划服务；
•一个国有民营的采购机构，致力于采购换料复合大修所需的海军核推进材料，海军供应系统司令部内一个特别的办公室采购和供应维修海军核推进计划机构硬件所需的消耗性材料。
•一个名为“航母反应堆规划船坞（RPPY Carrier Reactor-Plant Planning Yard）”的规划能力，执行换料复合大修核工作规划的大部分，包括发展核工作包，也就是航母反应堆大修工作包（CARPOP carrier reactor-plant overhaul package）。（该机构还支持核动力航母增量维修计划有效性维修的规划）。航母的“航母反应堆规划船坞”由纽波特纽斯造船厂负责，在航母的核规划方面已经有了几十年的经验。
为了执行其安全职责，海军核推进计划机构在能源部设有外派办公室，叫做设在核动力船厂的海军反应堆代表办公室（NRRO Naval Reactors Representative’s Office）。在纽波特纽斯造船厂，这个办公室对进行换料复合大修的舰船以及这个船坞的其它地方进行监测，以确保持续安全的维护、修理方式，确保后继舰船核装置运行的安全。
海军核推进计划机构还可以访问所有海军海上系统司令部办事处，那里核与非核之间的责任是交叉的。它还可以间接地通过PMS 312D和直接通过其自己技术人员的方式，访问纽波特纽斯造船厂了解技术问题。就保密问题而言，它可以通过海军反应堆代表办公室的方式进入船坞。
海军海上系统司令部
海军海上系统司令部负责换料复合大修执行阶段的日常管理和合同管理工作。日常管理工作是由一家外派办公室SUPSHIP NN来负责的。该办公室主要负责确保船厂遵守合同，及时发现问题并迅速解决。该办公室主要的代表就是SUPSHIP NN Code 152 （这也属于PMS 312D）。其它的SUPSHIP NN办公室在被赋予任务时，也可以向主管本人或者PMS 312D提供服务。这些服务包括工作规划、财务报告审查、无核工程、设计审查、质量保证、政府提供的物资采购和管理以及财务管理。
SUPSHIP NN中的Code 1800 团队还监督换料复合大修的规划。Code 1800 团队的一些人员来自以前的航母维修和改建规划和工程机构。原航母维修和改建规划和工程机构是航母项目执行办公室的一个外派机构，提供生命周期支持、承包服务、后勤援助以及管理，来支持航母大修的规划和执行。在这些支持功能中，它跟踪了所有航母的有效性维修，维持有效性维修任务和工作量的数据库。航母维修和改建规划和工程机构因为基地调整和关闭而解散，人员或者退休，或者分散到其它机构中，如SUPSHIP NN下的Code 1800。正如后面我们讨论的那样，航母维修和改建规划和工程机构及其工作人员的不确定性，造成了“尼米兹”号航母换料复合大修早期规划阶段的问题。
纽波特纽斯造船厂
无论在造船设施和就业方面， 纽波特纽斯造船厂都是美国最大的造船商，也是美国唯一一家具备建造和修理核动力航母的船厂。除了“尼米兹”号航母换料复合大修外，纽波特纽斯造船厂还进行了“企业”号航母的换料复合大修，并做了许多其他航母的有效性维修，包括“尼米兹”号和“艾森豪威尔”号的换料复合大修。
纽波特纽斯造船厂也是换料复合大修中核部分的规划部门。在“尼米兹”事情换料复合大修的非核部分，纽波特纽斯造船厂主要根据海军组织所确定的任务执行的详细规划为基础提供成本估算。它与海军谈判，确定合同工作的成本和范围，确定执行工作包的整个核和大部分非核部分的成本和范围。
舰船的部队
“尼米兹”号航母换料复合大修期间，舰上大约有2500名招募的舰员和150名军官。由于舰船不能在换料复合大修期间容纳所有人员住下，所以海军必须提供临时住房和其他支持功能。纽波特纽斯造船厂根据与海军签署的合同，提供了这些支持功能的一部分。由于“尼米兹”号航母是1艘母港位于西海岸的舰船，海军向人员家属提供运输（在军事人员海军预算部分）预算和向单身人员提供舰上宿舍（不处于大修时期）。这些舰上人员在换料复合大修期间执行不同的功能，包括：
•对舰上各类舱室和空间进行一般的监控和监督；
•安全方面的工作，包括关于阀门和断路器；
•舰船安全；
•舰上设备的操作；
•即时回应水灾或火灾；
•支持交付过程舰员认证的训练；
•维护舰船的清洁度；
•包括记录更新在内的后勤保障；
•舰船管理。
这些舰员还负责舰船部队工作包的管理和执行，包括修理舰船系统和翻新舰上数百个生活空间。
类型指挥官
太平洋海军航空部队司令（COMNAVAIRPAC Commander，Naval Air Forces Pacific）是“尼米兹”号的类型指挥官 。因此太平洋海军航空部队司令对该舰拥有管理控制权，负责换料复合大修之外舰船上进行寿命周期维修的大部分工作，负责确保舰船部署的全面培训，为作战行动做好准备。太平洋海军航空部队司令参与了“尼米兹”号航母换料复合大修维修和现代化部分的决策。
1998年5月，美国海军“尼米兹”（CVN68）号航母进入纽波特纽斯造船厂开始进行换料复合大修（RCOH Refueling and Complex Overhaul）。在换料复合大修中，核反应堆重新加注燃料，舰船的结构、系统和子系统经过了修理和新技术升级，以使航母适应未来战争理论和国防政策变化的需要。截止目前，美国海军仅仅进行了4艘核动力航母的换料复合大修，其中“尼米兹”号是该级舰第一艘进行换料复合大修的。规划和执行这个复杂项目的海军造船预算总计约22亿美元。该项目历时5年规划和3年执行之后完成。
因为大修期间预算和工作需求的多种变化，以及出现了为期4个月工会BG，所以该项目完成的时间推后了几个月，而且费用也超出了合同确定的数据。因为该级舰未来还有9艘需要进行换料复合大修，所以航母项目执行官要求兰德公司对”尼米兹”号航母 换料复合大修的计划和执行情况进行评估，确认程序中出现的变化，以及将导致剩下“尼米兹”级换料复合大修更好费用和进度表现的程序进行确认。
本研究有三个主要目标：确定和量化“尼米兹”号航母换料复合大修最初的费用和进度期间和最终结果之间的差别；理解影响成本和进度差异的各种因素；确认可以提高未来“尼米兹”级航母换料复合大修表现的计划和执行的可能变化。这份报告介绍了这些任务的研究成果。这些建议和过程的改进大多已经实施，并取得了积极的成果。
概要
所有的“尼米兹”级航母在服役23年的时候都要计划进行换料复合大修。“尼米兹”号航母于1998至2001年间在纽波特纽斯造船厂接受换料复合大修。执行这个项目的合同总价值约为15亿美元，比原来的合同总额多出了2.5亿美元。该项目计划于持续33个月，但实际的时间多出了数个月。预算总量的增加是如何作解释的。这种增长的源头是什么？在哪些方面规划和执行管理达不到理想的状态？这些问题的答案将有助于管理未来的换料复合大修，未来的换料复合大修将不得不面对更多严格的预算限制。
背景
一艘航母的换料复合大修可能是由任何组织在任何一个地方进行最具挑战性的工程和工业任务。不但是舰上的反应堆要更换燃料，还必须进行一些系列维护和修理工作，整个战舰都要进行现代化。现代化包括升级舰船的作战系统和其他作战能力，升级饮用水、电力、航空燃油、空调设备等分配系统。在“尼米兹”号航母换料复合大修开始之初，海军已经了解到了摆在面前和困难和挑战：
•规划工作因换料复合大修进行期间预算的波动而复杂化。而且由于舰船将继续行动，哪些系统需要拆解和检查，维修需求到底如果，都会对海军的评估造成较大的影响。
•紧急防卫需要也可能换料复合大修预算转移到其它项目上。
•换料复合大修管理人员又少，在换料复合大修长时间的规划和执行过程中将体现到这种反复。此外，参与航母有效性维修的主要机构，航母维修和改建规划和工程机构（PERA-CV Planning and Engineering for Repairs and Alterations ）在规划开始之后，在基地调整和关闭（BRAC base realignment and closure）的行动中已经解散。
•承包商习惯于更可预测的新建设项目。
•在换料复合大修过程和结果中，潜在目标不同的不同机构都有利益。
尽管有困难，换料复合大修的许多方面还是成功的。大修大大改善了舰船的物质状态。在去年大修的过程中，海军和承包商在管理和预算和有效性时间上表现出色。造船厂、船厂工人以及分包商们在交付之前仅仅8个月的时间里，完成了政府提出了100多万工作日的计划外的工作量。海军和承包商改善了财务数据的共享和交流的方法，以支持实时决策。此外，无论是海军和承包商，都从“尼米兹”号航母换料复合大修中学到了经验，为规划和执行“艾森豪威尔”号（CVN69）和“卡尔文森”号（CVN 70）的换料复合大修打下了良好的基础。在“艾森豪威尔”号换料复合大修中的改进措施包括：
•通过稳定预算、发展可重复使用的规划产品并打造一支经验丰富的工作团队来完成这些任务，工作包发展和选项计划阶段的时间从5年减少到4年。
•通过使用一体化产品和程序发展，使更多重要的类型指挥官参谋到工作展中，使更多承包商参与到工作规划中。
•预先放置将推进器、发电机转子这样的关键设备，从而减少了与“尼米兹”号航母“打开及检查”战略相关的费用和进度上的不确定性。
•更好的工作范围发展，将命名得艾森豪威尔号的执行合同与”尼米兹”号航母相比，需要仅14个“F级”评估项目，而后者需要90个以上。（由于对工作范围理解的限制，工作费用的评估仅在正负40%的上下波动）。
•以每周的数据指标为基础，对紧急的和补充性的增长空间进行更加严格的管理。
•由于更好的费用估算程序和与费用管理者相关的每周支出评估，也可以提高承包商工作团队的效率。
“卡尔文森”号换料复合大修规划改进的具体例子包括以下：
•战略规划新的强调点，特别是强调工作量预测，因为这可能是造船工业中最大的费用“驱动器”。
•通过对航母、水面舰船、潜艇的长期工作团队、设施和进度需求的研究，海军正在对大修的进度进行早期的修改，以防止预料之外的业务基础变化，那样会推高总体费用。
•新的合同战略以分年度规划包为基础，允许承包商在提前规划年份的每年完成特别的任务。这减少了舰船检查和绘图发展的成本，将使相关方面在换料复合大修开始之前更好地理解工作费用。
•一个将安装批准舰船改建的新的现代化战略（而不是工程改变建议，而是新的建造特征）•这一战略将改善配置控制和物流保障性，并会减少创造可重复使用的规划产品，来减少寿命周期费用。
•一个新的工作分配战略，最大限度地使用那些熟悉特定新技术的客户签订合同的团队，将提供更高质量的工作，同时减少费用。
本报告中的问题为导向的重视源于我们的目标，即设法改进规划和执行过程。（不重要）它不应该被简单地解释为，换料复合大修过多的对与错。
费用增长
我们把费用增长调查限定在纽波特纽斯造船厂执行合同上（忽视计划成本以及政府供应的设备等等）。在开始执行换料复合大修之初，海军和纽波特纽斯造船厂同意了12.2亿美元的价格，包括定义良好的基本工作包，约1620万个工作时。2000年夏天的期望是，总劳动投入最终将达到2090万小时，增加了29%。
然而基本谈判提出的方案并没有将紧急和补充（E&S emergent and supplemental） 情况下费用的和小价值变动（SVC small-value changes）的补贴包括在内。这些补贴可能会合理地被包括在基本费用中，特别是考虑到一些费用上困难的任务是故意放到紧急和补充设想中的（最初），考虑到纽波特纽斯造船厂如果用完这些补贴则会受到没有利润可言的惩罚。有了这些补贴，谈判的解决方案覆盖了1940万个工时，这意味着增长了7.7%。此外，其中约五分之一可能是与1999年中工会BG造成的低效率有关系。由于我们的目的是启发未来的规划，将与BG有关的增长包括进去似乎是不恰当的，因为纽波特纽斯造船厂BG也不多见。一个工时增长估计近6%是合理的。
这个小小的6个百分点劳动小时的增长带来了一大笔费用的增长，达到17%，因为人工费率也略有增长。复合效果是总劳动成本增长12%，其余（剩下17%）是材料成本增长近三分之一所致。（材料成本增加，原来在于工作包增加了工作项目，而且包括在材料预算中的分包成本被低估。）
工时和费用率上升的原因很多，但我们不能自信地推断出导致成本上升具体的原因。不过我们可发现换料复合大修规划和执行管理中出现了许多问题，这些问题不仅仅可能导致费用上涨，也可能会带来进度的推迟。这些困难在非核维修和现代化工作中最明显。
规划和执行中存在的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的非核方面的规划存在多种类型的问题。首先，并非所有在结果有利害关系的各方都会进行足够的投入。利益相关者包括航母计划办公室（具体来说是PMS312）、类型指挥官（这里即太平洋舰队的航空部队指挥官）、海军海上系统司令部负责造船、转换和维修的管理者（驻于纽波特纽斯造船厂）和纽波特纽斯造船厂本身。
因为最为人所知的与航母有效性维修相关的航母项目执行办公室的野外机构航母维修和改建规划和工程机构已经解散，航母计划办公室从发展工作包的非核维修部分之初就负担起了责任，并在执行过程中保有实质性的授权。这是有问题，因为这个办公的传统重心并不在濒海事务上。类型司令部是舰船的“主人”，在看到舰船经过换料复合大修之后完成其任务方面有着最大的利益。类型司令部参与到了“尼米兹”号航母换料复合大修的规划和执行过程中，不过大部分参与是发生在早期的规划阶段，当时类型司令部的人员提供有关舰船物质状态的信息，提供他们认为需要维修的类型的信息。然而，随着规划的推进，类型司令部的作用逐渐减弱，而且在该办公室看来，它在工作的继续发展上已经没有多少授权了。
原航母维修和改建规划和工程机构的一些分析师最终被分配到一个叫做SUPSHIP NN Code 1800的机构里，但是他们参与到规划一直到程序已经进行了两年之后。他们最终在发展任务包上发挥了关键作用，主要内容包括在换料复合大修执行的建议征求书中。尽管已经建造了美国海军所有的核动力航母，并完成了多艘航母有效性维修（包括“企业”号航母的换料复合大修在内），纽波特纽斯造船厂并没有尽可能多地参与到了非核工作包的发展之中。
纽波特纽斯造船厂确实提供了任务包中包括的任务费用的初步评估。然而，海军部门没有足够的工作人员将海军建造和维修大甲板航母50年的经验，以及时的方式提供独立的费用评估，可以作为纽波特纽斯造船厂提供数据的一个印证。
规划和预算之间的关系是有问题的。尽管规划正在进行当中，换料复合大修最高的预算数字总是有上有下——大部分是向下的——这是对可以预见的换料复合大修需求和国防部其它方面不相关的预算需求做出的回应。规划进程无法足够迅速地对这一预算的波动作出反应。因此，该工作包的发展并没有直接关联到可用的预算上。
它并没有帮助纽波特纽斯造船厂对建议征求书做出回应，以一份费用更高（高出它最初向海军提供的评估数据）的建议做出回应。因此，海军和纽波特纽斯造船厂谈判者们面临着确定工作包以适应现有预算挑战的难题。因为海军利益相关者内部在换料复合大修的目标上还没有达成一致，所以克服这一挑战更为困难。早期确定的将1艘舰船的能力提高到新舰的水平的规划目标以不切实际为由被拒绝了，但是并没有新的一致意见取而代之。而且他们也没能决定放弃哪些项目（如果费用高于预期，或者预算低于预期）。这种情况决定了很多工作的不可预见性，会造成未来费用紧张和进度延迟。
在执行过程中，基本工作包中任务的任何改变，任何小价值变动和任何在紧急和补充预算之外支持的工作，必须是SUPSHIP NN处一个现场改装采购（FMR Field modification requisition）的目标。除了预算问题外，换料复合大修的复杂特征，会导致基础性工作包的任务列表因为执行程序的变化而出现许多变化。不过，因为“尼米兹”号航母换料复合大修本来可以预见的工作已经列到了紧急和补充 预算中，经批准的任务清单之外的更多的现场改装采购都已经做出，超出了预期。另一可能推高现场改装采购费用的因素是，对舰船的物质状态缺乏到位的理解。
随着换料复合大修接近完工，开始获得额外的资金，以补偿BG带来的费用，支持紧急和补充情况下带来的工作量增加。之前由于缺乏资金而搁置的大量的改动，都获得了批准。这项工作的增加为纽波特纽斯造船厂带来了工作团队管理的问题，不仅仅是出现在换料复合大修上，还出现在船厂的其它项目上。加班是保持进度的需要，也是低效的结果。
由于缺乏纽波特纽斯造船厂提供的关于维修程序和完成时估计费用及时、准确而有效的数据，海军对于换料复合大修的管理是受阻的。与进展相关的数据最起码晚三个月才能收到，而且常常以一种混淆不清的方式呈现，对海军的项目管理者毫无帮助。此外，纽波特纽斯造船厂内数据搜集和管理系统出现的一种变化，导致一些所需的数据要么无效，要么不准确。
正是由纽波特纽斯造船厂的工作团队并不是仅仅在船上工作的这样的事实，而使换料复合大修的管理的复杂性被放大。在换料复合大修过程中，一大队海军人员被分配到航母上，负责执行工作包的一部分。由于他们使用的不同的任务确认系统，水线部分仅有两个人负责，所以两支工作团队的协调也复杂化了。协调的失败，以及舰船的工作人员在某些任务上经验不足，导致纽波特纽斯造船厂和舰船舰员的工作都出现了返工的情况。
需要改进的领域
除了改进已经做了的“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号的规划和执行外，我们还建议在以下部分进行改进：
•改进规划程序
有效的规划是换料复合大修成功的关键。让重要的人员和机构早早地参与进来很重要。这些机构至少包括： SUPSHIP NN Code 1800（尤其是那些来自航母维修和改建规划和工程机构组织的人员）、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。
纽波特纽斯造船厂是执行未来换料复合大修总体工作包主要部分的机构，它也是具有大型航母有效性维修实践经验的机构。因此，其专业技能和知识应不仅适用于核维修工作包的开发（像现在这样），而且应当用在非核维修工作包的具体任务的确认上。
上述机构应该通力合作，来发展一份任务清单，包括在每次换料复合大修的工作包内。这份清单应该具备通用的特征，应该覆盖所有可能的任务。这样的清单应该成为确保什么应该包括到每次换料复合大修工作包中去这样的问题的基础。这份清单在每次连续的换料复合大修中应该重要修订。
每一项任务都应该有一个优先顺序。最高的优先性应该给予那些在换料复合大修中必须要完成的任务。最低的优先性应该是：如果预算有效，就可以做，在不破坏舰船安全性和行动能力的前提下，也可以推迟。应该根据每项任务的费用许可情况，发展一份优先性推动的改动任务清单，控制好预算。
最后，每项任务的规划应该包括对任务在清单上与其它任务关系的理解。执行一个任务可能需要另一个任务也完成。像更换一个重要组成部分可能需要一些组件和修理任务配置等。
相关机构对规划的参与并不应该随着工作包的发展而停止。海军的机构，如类型司令部和SUPSHIP NN，应该为工作包中的任务确立优先次序，并在预算协调和签约期间对行动提出建议，因为预算可能会受到限制，任务也可能会从任务中除去。
•提高数据和评估能力
有效的数据和有效的评估能力，对于换料复合大修中的计划和执行的成功非常重要。为了在规划过程中制定工作包，有“尼米兹”级有效性维修以及具体航母的换料复合大修时间表的历史数据是非常必要的。如上所述，海军和纽波特纽斯造船厂达成的任务劳力和材料费用数据库应该有助于优先性。
在换料复合大修执行过程中，要评估现有的费用和换料复合大修的时间表状态，需要及时、有效和准确的数据。这些数据要尽可能详细。我们需要预测项目的成本以及完成的时间。航母项目执行办公室还必须在换料复合大修执行过程中为明智的决策建立程序和标准，当调查导致现场改装采购出现工作量和费用增加的时候发挥关键作用。
在一般情况下，纽波特纽斯造船厂应该与海军共享进行有效规划和执行所需的数据。例如，海军应该能够看到工时评估的基础数据以完成特定的任务。当然，海军必须了解数据业务敏感的性质。它必须保护自己免受任何可能的滥用，特别是那些和纽波特纽斯造船厂与其它承包商竞争方面与项目相关的数据，一些数据应该保持私密性。在开放的数据环境中，海军将有机会获得了用于形成季度费用业绩报告（CPR cost performance reports）的相关的数据。这将允许海军监控费用和进度随着事件发生而出现的变化，允许更加及时的决策。
•改善海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系
在“尼米兹”号航母换料复合大修期间，海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系是比较紧张的。海军中许多人对纽波特纽斯造船厂不信任，认为这家承包商在隐瞒有关信息，这些信息本应该在换料复合大修规划和执行中发挥作用。这个问题在以后的换料复合大修中必须解决。海军和纽波特纽斯造船厂必须对彼此有更多的信心，必须在规划和执行过程中，更加紧密地开展合作。他们必须在相互商定的目标和有效的沟通战略的基础上致力于发展长期的关键，必须相互开放和信任。走向更好的路并不是我们可以在图上画出来的。两大机构可能要考虑在某段时间内向彼此的办公室派驻雇员。这是一项常常被使用美国军队与其它国家军队相互交往时使用的做法。要成功地规划和执行剩下的“尼米兹”级航母的换料复合大修，海军和纽波特纽斯造船厂之间稳定的良好的专业化的关系是必需的。
具体建议
根据我们的研究结果，我们建议海军采取以下措施：
•发展灵活有效的合同谈判程序。目前的程序太死板、操作性差，并可能导致两败俱伤，而不是双赢的结果。
•建立换料复合大修的目标，这一目标要足够明确形成基本的维修工作包，并与受到所有航母利益相关者支持的预算相一致。
•与纽波特纽斯造船厂合作，加强海军与承包商之间的沟通。特别是要建立指示帮助高层管理者做出换料复合大修过程相关准备及时的评估。
•减少办公室项目办公室和船厂管理者的轮换率，积累和利用连续性维修和换料复合大修经验。
•改善合同变化的管理效率，为了实现这一目标，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修的执行过程中可能要承担更多的风险。
第一章 简介
为航母提供动力的核反应堆的燃料总会在某个时候耗尽，这些核燃料是在建造之初注入的。对于当前的“尼米兹”级航母而言，燃料耗尽会出现约第23年。因为航母的服役寿命在40年以上，且维修费用不断上升使它们退役，所在当燃料的时候就要重新加注燃料。在舰船重新加注的同时，也是进行一次复合大修的时候，更换或者维修破损的部分，对系统进行现代化。现代化的重点有两个：第一，各级舰船的作战系统和作战能力，达到换料复合大修之后部署所需要的标准。第二，对其分配系统（如饮用水、航空燃油、配电和空调系统）进行重大的调整，使其确保在该舰剩下的服役寿命生涯中可以进行进一步的升级。
1998年5月29日，美国海军“尼米兹”号（“尼米兹”级的首舰）航母进入美国海军航母建造商纽波特纽斯造船厂进行换料复合大修。鉴于航母的大小和它的系统和子系统的数量，换料复合大修极为复杂、昂贵、且耗时。当“尼米兹”号航母2001年中离开造船厂的时候，换料复合大修规划和执行的总费用达到了22亿美元以上。
该项目的运行情况并不让人意外，但是进度确实后延了几个月， 执行合同的非核部分的费用和协议合同价格相比上涨约20%，一些希望进行的大修并没有获得批准，一些工作被移到了后续的试航后有效性维修（PSA post-shakedown availability ）/有选择的限制有效性维修（SRA selected restricted availability）中去，紧随换料复合大修之后。
“尼米兹”级航母最后一艘即第10艘的建造工作已经开始。因此，根据目前的计划，9艘“尼米兹”级航母将接受寿命中期换料复合大修。每个换料复合大修计划耗费近三年时间，所以未来25年中会有持续有1艘航母处于换料复合大修。该级舰第二艘，“艾森豪威尔”号已经进入船厂，而“卡尔文森”号的换料复合大修的计划工作也在推进当中。海军需要抑制成本增长和减少未来换料复合大修进度延期的情况。这些好处超出预算安排和行动时间表。成本和进度的增长可以使获得预算或完成一些任务变得困难甚至不可能，最终的结果是1艘战舰的能力至少暂时作战能力达不到要求。
在这份报告中，我们分析了“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行情况。我们研究了成本数据，以更加精确地确定成本增长的来源的程度，我们设法确定政策、程序、方法和技术的变化，这些变化将有助于海军更有效地管理剩下的换料复合大修。
我们的分析集中于换料复合大修的非核部分。“尼米兹”号航母换料复合大修核部分已经在最初的合同费用之内或者之下完成。
由于我们进行了研究，最后换料复合大修成本的评估是在不断变化和更新的，以反映测试结果、不断变化的技术以及获得授权的增长。我们对于成本增长的评估，是来自海军和纽波特纽斯造船厂的最新数据（截稿时止）为基础的，并结合了多次采访内容。在完成试航后有效性维修/有选择的限制有效性维修之前，“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是不能最终确定下来的，因为那个时候许多作战系统现代化工作才真正完成。然而，已经有足够的信息来支持对关键问题进行有效分析。
在提供一些涉及其中的议题和机构的背景知识之后（第二章），我们将评估“尼米兹”号航母换料复合大修的预算、规划、合同程序（第三章）我们分析换料复合大修成本，以确定其主要构成和增长的原因（第四章）。然后，我们确定换料复合大修规划和执行的管理在哪些方面没有做好，因此导致了更高的成本和较长的时间 （第五章）。报告以建议结尾，希望未来的换料复合大修有更高的效率（第六章）。
第二章 背景
在本章中，我们将建立一个有助于理解本报告内容的文本环境。我们首先描述的是体制框架，即“尼米兹”号航母换料复合大修中的参与各方。然后，我们会评估这些各方在规划进行过程中面对的挑战。
体制框架
海军管理一次换料复合大修的职责是在5个机构中分配的：航母项目执行办公室、海军核推进计划机构（NNPP the Naval Nuclear Propulsion Program）、海军海上系统司令部领导下纽波特纽斯船厂造船、改装和维修的监督者（SUPSHIP NN）、纽波特纽斯船厂以及舰船部队。第六个有重要利益的部门是拥有该舰的类型指挥官。
项目执行官
项目执行官负责航母采购和寿命周期管理总部级的责任。对如换料复合大修这样的海军造船和改装预算计划而言，项目执行办公室向海军负责研究、发展和采购的副部长报告。项目执行办公室还通过海军海上系统司令部司令就宜提供军种内支援的事务向海军作战部长报告。
在项目执行办公室之下，航母项目办公室项目经理（PMS312）负责所有与“尼米兹”级航母相关的工作，包括设计、建造和维修。同时这位项目经理还负责与换料复合大修相关的所有工作，从最初的预算编制、工作规划再到执行及经验的积累，当然那些确定属于海军核推进计划机构的职责除外。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的规划过程中，项目执行办公室结构正在进行大的调整。航母规划机构是是航母、濒海以及辅助项目执行办公室（PEO CLA Program Executive Office Carriers Littorals and Auxiliaries）的一个组成部分。“尼米兹”号航母换料复合大修规划初期阶段，重点是“圣安东尼奥”级两栖船坞运输舰（LPD17）计划以及CVN77的建造由未来一级航母而带来的挑战。海军“所有航母职责应归一个独立的新的项目执行办公室”的认知，对“尼米兹”号航母换料复合大修规划最初产生了一些影响。
海军核推进计划机构
海军核推进计划机构通过三个部门来履行其职责：海军作战部长办公室之下海军核推进计划机构主任；海军海上系统司令部负责核推进的副司令主要负责核推进的技术方面，他还负有整体计划管理职责，包括确认换料复合大修过程核工作的预算需求；能源部负责海军反应堆的副部长，负责反应堆安全。
海军核推进计划机构有其工程技术和管理人员，进行其项目部分的全面管理。海军核推进计划机构为换料复合大修服务的其它关键设施包括：
•两个国有民营（GOCO government-owned contractor-operated）的能源部实验室，以提供大部分工程能力的方式专门为海军核推进计划服务；
•一个国有民营的采购机构，致力于采购换料复合大修所需的海军核推进材料，海军供应系统司令部内一个特别的办公室采购和供应维修海军核推进计划机构硬件所需的消耗性材料。
•一个名为“航母反应堆规划船坞（RPPY Carrier Reactor-Plant Planning Yard）”的规划能力，执行换料复合大修核工作规划的大部分，包括发展核工作包，也就是航母反应堆大修工作包（CARPOP carrier reactor-plant overhaul package）。（该机构还支持核动力航母增量维修计划有效性维修的规划）。航母的“航母反应堆规划船坞”由纽波特纽斯造船厂负责，在航母的核规划方面已经有了几十年的经验。
为了执行其安全职责，海军核推进计划机构在能源部设有外派办公室，叫做设在核动力船厂的海军反应堆代表办公室（NRRO Naval Reactors Representative’s Office）。在纽波特纽斯造船厂，这个办公室对进行换料复合大修的舰船以及这个船坞的其它地方进行监测，以确保持续安全的维护、修理方式，确保后继舰船核装置运行的安全。
海军核推进计划机构还可以访问所有海军海上系统司令部办事处，那里核与非核之间的责任是交叉的。它还可以间接地通过PMS 312D和直接通过其自己技术人员的方式，访问纽波特纽斯造船厂了解技术问题。就保密问题而言，它可以通过海军反应堆代表办公室的方式进入船坞。
海军海上系统司令部
海军海上系统司令部负责换料复合大修执行阶段的日常管理和合同管理工作。日常管理工作是由一家外派办公室SUPSHIP NN来负责的。该办公室主要负责确保船厂遵守合同，及时发现问题并迅速解决。该办公室主要的代表就是SUPSHIP NN Code 152 （这也属于PMS 312D）。其它的SUPSHIP NN办公室在被赋予任务时，也可以向主管本人或者PMS 312D提供服务。这些服务包括工作规划、财务报告审查、无核工程、设计审查、质量保证、政府提供的物资采购和管理以及财务管理。
SUPSHIP NN中的Code 1800 团队还监督换料复合大修的规划。Code 1800 团队的一些人员来自以前的航母维修和改建规划和工程机构。原航母维修和改建规划和工程机构是航母项目执行办公室的一个外派机构，提供生命周期支持、承包服务、后勤援助以及管理，来支持航母大修的规划和执行。在这些支持功能中，它跟踪了所有航母的有效性维修，维持有效性维修任务和工作量的数据库。航母维修和改建规划和工程机构因为基地调整和关闭而解散，人员或者退休，或者分散到其它机构中，如SUPSHIP NN下的Code 1800。正如后面我们讨论的那样，航母维修和改建规划和工程机构及其工作人员的不确定性，造成了“尼米兹”号航母换料复合大修早期规划阶段的问题。
纽波特纽斯造船厂
无论在造船设施和就业方面， 纽波特纽斯造船厂都是美国最大的造船商，也是美国唯一一家具备建造和修理核动力航母的船厂。除了“尼米兹”号航母换料复合大修外，纽波特纽斯造船厂还进行了“企业”号航母的换料复合大修，并做了许多其他航母的有效性维修，包括“尼米兹”号和“艾森豪威尔”号的换料复合大修。
纽波特纽斯造船厂也是换料复合大修中核部分的规划部门。在“尼米兹”事情换料复合大修的非核部分，纽波特纽斯造船厂主要根据海军组织所确定的任务执行的详细规划为基础提供成本估算。它与海军谈判，确定合同工作的成本和范围，确定执行工作包的整个核和大部分非核部分的成本和范围。
舰船的部队
“尼米兹”号航母换料复合大修期间，舰上大约有2500名招募的舰员和150名军官。由于舰船不能在换料复合大修期间容纳所有人员住下，所以海军必须提供临时住房和其他支持功能。纽波特纽斯造船厂根据与海军签署的合同，提供了这些支持功能的一部分。由于“尼米兹”号航母是1艘母港位于西海岸的舰船，海军向人员家属提供运输（在军事人员海军预算部分）预算和向单身人员提供舰上宿舍（不处于大修时期）。这些舰上人员在换料复合大修期间执行不同的功能，包括：
•对舰上各类舱室和空间进行一般的监控和监督；
•安全方面的工作，包括关于阀门和断路器；
•舰船安全；
•舰上设备的操作；
•即时回应水灾或火灾；
•支持交付过程舰员认证的训练；
•维护舰船的清洁度；
•包括记录更新在内的后勤保障；
•舰船管理。
这些舰员还负责舰船部队工作包的管理和执行，包括修理舰船系统和翻新舰上数百个生活空间。
类型指挥官
太平洋海军航空部队司令（COMNAVAIRPAC Commander，Naval Air Forces Pacific）是“尼米兹”号的类型指挥官 。因此太平洋海军航空部队司令对该舰拥有管理控制权，负责换料复合大修之外舰船上进行寿命周期维修的大部分工作，负责确保舰船部署的全面培训，为作战行动做好准备。太平洋海军航空部队司令参与了“尼米兹”号航母换料复合大修维修和现代化部分的决策。
前言
1998年5月，美国海军“尼米兹”（CVN68）号航母进入纽波特纽斯造船厂开始进行换料复合大修（RCOH Refueling and Complex Overhaul）。在换料复合大修中，核反应堆重新加注燃料，舰船的结构、系统和子系统经过了修理和新技术升级，以使航母适应未来战争理论和国防政策变化的需要。截止目前，美国海军仅仅进行了4艘核动力航母的换料复合大修，其中“尼米兹”号是该级舰第一艘进行换料复合大修的。规划和执行这个复杂项目的海军造船预算总计约22亿美元。该项目历时5年规划和3年执行之后完成。
因为大修期间预算和工作需求的多种变化，以及出现了为期4个月工会BG，所以该项目完成的时间推后了几个月，而且费用也超出了合同确定的数据。因为该级舰未来还有9艘需要进行换料复合大修，所以航母项目执行官要求兰德公司对”尼米兹”号航母 换料复合大修的计划和执行情况进行评估，确认程序中出现的变化，以及将导致剩下“尼米兹”级换料复合大修更好费用和进度表现的程序进行确认。
本研究有三个主要目标：确定和量化“尼米兹”号航母换料复合大修最初的费用和进度期间和最终结果之间的差别；理解影响成本和进度差异的各种因素；确认可以提高未来“尼米兹”级航母换料复合大修表现的计划和执行的可能变化。这份报告介绍了这些任务的研究成果。这些建议和过程的改进大多已经实施，并取得了积极的成果。
概要
所有的“尼米兹”级航母在服役23年的时候都要计划进行换料复合大修。“尼米兹”号航母于1998至2001年间在纽波特纽斯造船厂接受换料复合大修。执行这个项目的合同总价值约为15亿美元，比原来的合同总额多出了2.5亿美元。该项目计划于持续33个月，但实际的时间多出了数个月。预算总量的增加是如何作解释的。这种增长的源头是什么？在哪些方面规划和执行管理达不到理想的状态？这些问题的答案将有助于管理未来的换料复合大修，未来的换料复合大修将不得不面对更多严格的预算限制。
背景
一艘航母的换料复合大修可能是由任何组织在任何一个地方进行最具挑战性的工程和工业任务。不但是舰上的反应堆要更换燃料，还必须进行一些系列维护和修理工作，整个战舰都要进行现代化。现代化包括升级舰船的作战系统和其他作战能力，升级饮用水、电力、航空燃油、空调设备等分配系统。在“尼米兹”号航母换料复合大修开始之初，海军已经了解到了摆在面前和困难和挑战：
•规划工作因换料复合大修进行期间预算的波动而复杂化。而且由于舰船将继续行动，哪些系统需要拆解和检查，维修需求到底如果，都会对海军的评估造成较大的影响。
•紧急防卫需要也可能换料复合大修预算转移到其它项目上。
•换料复合大修管理人员又少，在换料复合大修长时间的规划和执行过程中将体现到这种反复。此外，参与航母有效性维修的主要机构，航母维修和改建规划和工程机构（PERA-CV Planning and Engineering for Repairs and Alterations ）在规划开始之后，在基地调整和关闭（BRAC base realignment and closure）的行动中已经解散。
•承包商习惯于更可预测的新建设项目。
•在换料复合大修过程和结果中，潜在目标不同的不同机构都有利益。
尽管有困难，换料复合大修的许多方面还是成功的。大修大大改善了舰船的物质状态。在去年大修的过程中，海军和承包商在管理和预算和有效性时间上表现出色。造船厂、船厂工人以及分包商们在交付之前仅仅8个月的时间里，完成了政府提出了100多万工作日的计划外的工作量。海军和承包商改善了财务数据的共享和交流的方法，以支持实时决策。此外，无论是海军和承包商，都从“尼米兹”号航母换料复合大修中学到了经验，为规划和执行“艾森豪威尔”号（CVN69）和“卡尔文森”号（CVN 70）的换料复合大修打下了良好的基础。在“艾森豪威尔”号换料复合大修中的改进措施包括：
•通过稳定预算、发展可重复使用的规划产品并打造一支经验丰富的工作团队来完成这些任务，工作包发展和选项计划阶段的时间从5年减少到4年。
•通过使用一体化产品和程序发展，使更多重要的类型指挥官参谋到工作展中，使更多承包商参与到工作规划中。
•预先放置将推进器、发电机转子这样的关键设备，从而减少了与“尼米兹”号航母“打开及检查”战略相关的费用和进度上的不确定性。
•更好的工作范围发展，将命名得艾森豪威尔号的执行合同与”尼米兹”号航母相比，需要仅14个“F级”评估项目，而后者需要90个以上。（由于对工作范围理解的限制，工作费用的评估仅在正负40%的上下波动）。
•以每周的数据指标为基础，对紧急的和补充性的增长空间进行更加严格的管理。
•由于更好的费用估算程序和与费用管理者相关的每周支出评估，也可以提高承包商工作团队的效率。
“卡尔文森”号换料复合大修规划改进的具体例子包括以下：
•战略规划新的强调点，特别是强调工作量预测，因为这可能是造船工业中最大的费用“驱动器”。
•通过对航母、水面舰船、潜艇的长期工作团队、设施和进度需求的研究，海军正在对大修的进度进行早期的修改，以防止预料之外的业务基础变化，那样会推高总体费用。
•新的合同战略以分年度规划包为基础，允许承包商在提前规划年份的每年完成特别的任务。这减少了舰船检查和绘图发展的成本，将使相关方面在换料复合大修开始之前更好地理解工作费用。
•一个将安装批准舰船改建的新的现代化战略（而不是工程改变建议，而是新的建造特征）•这一战略将改善配置控制和物流保障性，并会减少创造可重复使用的规划产品，来减少寿命周期费用。
•一个新的工作分配战略，最大限度地使用那些熟悉特定新技术的客户签订合同的团队，将提供更高质量的工作，同时减少费用。
本报告中的问题为导向的重视源于我们的目标，即设法改进规划和执行过程。（不重要）它不应该被简单地解释为，换料复合大修过多的对与错。
费用增长
我们把费用增长调查限定在纽波特纽斯造船厂执行合同上（忽视计划成本以及政府供应的设备等等）。在开始执行换料复合大修之初，海军和纽波特纽斯造船厂同意了12.2亿美元的价格，包括定义良好的基本工作包，约1620万个工作时。2000年夏天的期望是，总劳动投入最终将达到2090万小时，增加了29%。
然而基本谈判提出的方案并没有将紧急和补充（E&S emergent and supplemental） 情况下费用的和小价值变动（SVC small-value changes）的补贴包括在内。这些补贴可能会合理地被包括在基本费用中，特别是考虑到一些费用上困难的任务是故意放到紧急和补充设想中的（最初），考虑到纽波特纽斯造船厂如果用完这些补贴则会受到没有利润可言的惩罚。有了这些补贴，谈判的解决方案覆盖了1940万个工时，这意味着增长了7.7%。此外，其中约五分之一可能是与1999年中工会BG造成的低效率有关系。由于我们的目的是启发未来的规划，将与BG有关的增长包括进去似乎是不恰当的，因为纽波特纽斯造船厂BG也不多见。一个工时增长估计近6%是合理的。
这个小小的6个百分点劳动小时的增长带来了一大笔费用的增长，达到17%，因为人工费率也略有增长。复合效果是总劳动成本增长12%，其余（剩下17%）是材料成本增长近三分之一所致。（材料成本增加，原来在于工作包增加了工作项目，而且包括在材料预算中的分包成本被低估。）
工时和费用率上升的原因很多，但我们不能自信地推断出导致成本上升具体的原因。不过我们可发现换料复合大修规划和执行管理中出现了许多问题，这些问题不仅仅可能导致费用上涨，也可能会带来进度的推迟。这些困难在非核维修和现代化工作中最明显。
规划和执行中存在的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的非核方面的规划存在多种类型的问题。首先，并非所有在结果有利害关系的各方都会进行足够的投入。利益相关者包括航母计划办公室（具体来说是PMS312）、类型指挥官（这里即太平洋舰队的航空部队指挥官）、海军海上系统司令部负责造船、转换和维修的管理者（驻于纽波特纽斯造船厂）和纽波特纽斯造船厂本身。
因为最为人所知的与航母有效性维修相关的航母项目执行办公室的野外机构航母维修和改建规划和工程机构已经解散，航母计划办公室从发展工作包的非核维修部分之初就负担起了责任，并在执行过程中保有实质性的授权。这是有问题，因为这个办公的传统重心并不在濒海事务上。类型司令部是舰船的“主人”，在看到舰船经过换料复合大修之后完成其任务方面有着最大的利益。类型司令部参与到了“尼米兹”号航母换料复合大修的规划和执行过程中，不过大部分参与是发生在早期的规划阶段，当时类型司令部的人员提供有关舰船物质状态的信息，提供他们认为需要维修的类型的信息。然而，随着规划的推进，类型司令部的作用逐渐减弱，而且在该办公室看来，它在工作的继续发展上已经没有多少授权了。
原航母维修和改建规划和工程机构的一些分析师最终被分配到一个叫做SUPSHIP NN Code 1800的机构里，但是他们参与到规划一直到程序已经进行了两年之后。他们最终在发展任务包上发挥了关键作用，主要内容包括在换料复合大修执行的建议征求书中。尽管已经建造了美国海军所有的核动力航母，并完成了多艘航母有效性维修（包括“企业”号航母的换料复合大修在内），纽波特纽斯造船厂并没有尽可能多地参与到了非核工作包的发展之中。
纽波特纽斯造船厂确实提供了任务包中包括的任务费用的初步评估。然而，海军部门没有足够的工作人员将海军建造和维修大甲板航母50年的经验，以及时的方式提供独立的费用评估，可以作为纽波特纽斯造船厂提供数据的一个印证。
规划和预算之间的关系是有问题的。尽管规划正在进行当中，换料复合大修最高的预算数字总是有上有下——大部分是向下的——这是对可以预见的换料复合大修需求和国防部其它方面不相关的预算需求做出的回应。规划进程无法足够迅速地对这一预算的波动作出反应。因此，该工作包的发展并没有直接关联到可用的预算上。
它并没有帮助纽波特纽斯造船厂对建议征求书做出回应，以一份费用更高（高出它最初向海军提供的评估数据）的建议做出回应。因此，海军和纽波特纽斯造船厂谈判者们面临着确定工作包以适应现有预算挑战的难题。因为海军利益相关者内部在换料复合大修的目标上还没有达成一致，所以克服这一挑战更为困难。早期确定的将1艘舰船的能力提高到新舰的水平的规划目标以不切实际为由被拒绝了，但是并没有新的一致意见取而代之。而且他们也没能决定放弃哪些项目（如果费用高于预期，或者预算低于预期）。这种情况决定了很多工作的不可预见性，会造成未来费用紧张和进度延迟。
在执行过程中，基本工作包中任务的任何改变，任何小价值变动和任何在紧急和补充预算之外支持的工作，必须是SUPSHIP NN处一个现场改装采购（FMR Field modification requisition）的目标。除了预算问题外，换料复合大修的复杂特征，会导致基础性工作包的任务列表因为执行程序的变化而出现许多变化。不过，因为“尼米兹”号航母换料复合大修本来可以预见的工作已经列到了紧急和补充 预算中，经批准的任务清单之外的更多的现场改装采购都已经做出，超出了预期。另一可能推高现场改装采购费用的因素是，对舰船的物质状态缺乏到位的理解。
随着换料复合大修接近完工，开始获得额外的资金，以补偿BG带来的费用，支持紧急和补充情况下带来的工作量增加。之前由于缺乏资金而搁置的大量的改动，都获得了批准。这项工作的增加为纽波特纽斯造船厂带来了工作团队管理的问题，不仅仅是出现在换料复合大修上，还出现在船厂的其它项目上。加班是保持进度的需要，也是低效的结果。
由于缺乏纽波特纽斯造船厂提供的关于维修程序和完成时估计费用及时、准确而有效的数据，海军对于换料复合大修的管理是受阻的。与进展相关的数据最起码晚三个月才能收到，而且常常以一种混淆不清的方式呈现，对海军的项目管理者毫无帮助。此外，纽波特纽斯造船厂内数据搜集和管理系统出现的一种变化，导致一些所需的数据要么无效，要么不准确。
正是由纽波特纽斯造船厂的工作团队并不是仅仅在船上工作的这样的事实，而使换料复合大修的管理的复杂性被放大。在换料复合大修过程中，一大队海军人员被分配到航母上，负责执行工作包的一部分。由于他们使用的不同的任务确认系统，水线部分仅有两个人负责，所以两支工作团队的协调也复杂化了。协调的失败，以及舰船的工作人员在某些任务上经验不足，导致纽波特纽斯造船厂和舰船舰员的工作都出现了返工的情况。
需要改进的领域
除了改进已经做了的“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号的规划和执行外，我们还建议在以下部分进行改进：
•改进规划程序
有效的规划是换料复合大修成功的关键。让重要的人员和机构早早地参与进来很重要。这些机构至少包括： SUPSHIP NN Code 1800（尤其是那些来自航母维修和改建规划和工程机构组织的人员）、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。
纽波特纽斯造船厂是执行未来换料复合大修总体工作包主要部分的机构，它也是具有大型航母有效性维修实践经验的机构。因此，其专业技能和知识应不仅适用于核维修工作包的开发（像现在这样），而且应当用在非核维修工作包的具体任务的确认上。
上述机构应该通力合作，来发展一份任务清单，包括在每次换料复合大修的工作包内。这份清单应该具备通用的特征，应该覆盖所有可能的任务。这样的清单应该成为确保什么应该包括到每次换料复合大修工作包中去这样的问题的基础。这份清单在每次连续的换料复合大修中应该重要修订。
每一项任务都应该有一个优先顺序。最高的优先性应该给予那些在换料复合大修中必须要完成的任务。最低的优先性应该是：如果预算有效，就可以做，在不破坏舰船安全性和行动能力的前提下，也可以推迟。应该根据每项任务的费用许可情况，发展一份优先性推动的改动任务清单，控制好预算。
最后，每项任务的规划应该包括对任务在清单上与其它任务关系的理解。执行一个任务可能需要另一个任务也完成。像更换一个重要组成部分可能需要一些组件和修理任务配置等。
相关机构对规划的参与并不应该随着工作包的发展而停止。海军的机构，如类型司令部和SUPSHIP NN，应该为工作包中的任务确立优先次序，并在预算协调和签约期间对行动提出建议，因为预算可能会受到限制，任务也可能会从任务中除去。
•提高数据和评估能力
有效的数据和有效的评估能力，对于换料复合大修中的计划和执行的成功非常重要。为了在规划过程中制定工作包，有“尼米兹”级有效性维修以及具体航母的换料复合大修时间表的历史数据是非常必要的。如上所述，海军和纽波特纽斯造船厂达成的任务劳力和材料费用数据库应该有助于优先性。
在换料复合大修执行过程中，要评估现有的费用和换料复合大修的时间表状态，需要及时、有效和准确的数据。这些数据要尽可能详细。我们需要预测项目的成本以及完成的时间。航母项目执行办公室还必须在换料复合大修执行过程中为明智的决策建立程序和标准，当调查导致现场改装采购出现工作量和费用增加的时候发挥关键作用。
在一般情况下，纽波特纽斯造船厂应该与海军共享进行有效规划和执行所需的数据。例如，海军应该能够看到工时评估的基础数据以完成特定的任务。当然，海军必须了解数据业务敏感的性质。它必须保护自己免受任何可能的滥用，特别是那些和纽波特纽斯造船厂与其它承包商竞争方面与项目相关的数据，一些数据应该保持私密性。在开放的数据环境中，海军将有机会获得了用于形成季度费用业绩报告（CPR cost performance reports）的相关的数据。这将允许海军监控费用和进度随着事件发生而出现的变化，允许更加及时的决策。
•改善海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系
在“尼米兹”号航母换料复合大修期间，海军和纽波特纽斯造船厂之间的关系是比较紧张的。海军中许多人对纽波特纽斯造船厂不信任，认为这家承包商在隐瞒有关信息，这些信息本应该在换料复合大修规划和执行中发挥作用。这个问题在以后的换料复合大修中必须解决。海军和纽波特纽斯造船厂必须对彼此有更多的信心，必须在规划和执行过程中，更加紧密地开展合作。他们必须在相互商定的目标和有效的沟通战略的基础上致力于发展长期的关键，必须相互开放和信任。走向更好的路并不是我们可以在图上画出来的。两大机构可能要考虑在某段时间内向彼此的办公室派驻雇员。这是一项常常被使用美国军队与其它国家军队相互交往时使用的做法。要成功地规划和执行剩下的“尼米兹”级航母的换料复合大修，海军和纽波特纽斯造船厂之间稳定的良好的专业化的关系是必需的。
具体建议
根据我们的研究结果，我们建议海军采取以下措施：
•发展灵活有效的合同谈判程序。目前的程序太死板、操作性差，并可能导致两败俱伤，而不是双赢的结果。
•建立换料复合大修的目标，这一目标要足够明确形成基本的维修工作包，并与受到所有航母利益相关者支持的预算相一致。
•与纽波特纽斯造船厂合作，加强海军与承包商之间的沟通。特别是要建立指示帮助高层管理者做出换料复合大修过程相关准备及时的评估。
•减少办公室项目办公室和船厂管理者的轮换率，积累和利用连续性维修和换料复合大修经验。
•改善合同变化的管理效率，为了实现这一目标，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修的执行过程中可能要承担更多的风险。
第一章 简介
为航母提供动力的核反应堆的燃料总会在某个时候耗尽，这些核燃料是在建造之初注入的。对于当前的“尼米兹”级航母而言，燃料耗尽会出现约第23年。因为航母的服役寿命在40年以上，且维修费用不断上升使它们退役，所在当燃料的时候就要重新加注燃料。在舰船重新加注的同时，也是进行一次复合大修的时候，更换或者维修破损的部分，对系统进行现代化。现代化的重点有两个：第一，各级舰船的作战系统和作战能力，达到换料复合大修之后部署所需要的标准。第二，对其分配系统（如饮用水、航空燃油、配电和空调系统）进行重大的调整，使其确保在该舰剩下的服役寿命生涯中可以进行进一步的升级。
1998年5月29日，美国海军“尼米兹”号（“尼米兹”级的首舰）航母进入美国海军航母建造商纽波特纽斯造船厂进行换料复合大修。鉴于航母的大小和它的系统和子系统的数量，换料复合大修极为复杂、昂贵、且耗时。当“尼米兹”号航母2001年中离开造船厂的时候，换料复合大修规划和执行的总费用达到了22亿美元以上。
该项目的运行情况并不让人意外，但是进度确实后延了几个月， 执行合同的非核部分的费用和协议合同价格相比上涨约20%，一些希望进行的大修并没有获得批准，一些工作被移到了后续的试航后有效性维修（PSA post-shakedown availability ）/有选择的限制有效性维修（SRA selected restricted availability）中去，紧随换料复合大修之后。
“尼米兹”级航母最后一艘即第10艘的建造工作已经开始。因此，根据目前的计划，9艘“尼米兹”级航母将接受寿命中期换料复合大修。每个换料复合大修计划耗费近三年时间，所以未来25年中会有持续有1艘航母处于换料复合大修。该级舰第二艘，“艾森豪威尔”号已经进入船厂，而“卡尔文森”号的换料复合大修的计划工作也在推进当中。海军需要抑制成本增长和减少未来换料复合大修进度延期的情况。这些好处超出预算安排和行动时间表。成本和进度的增长可以使获得预算或完成一些任务变得困难甚至不可能，最终的结果是1艘战舰的能力至少暂时作战能力达不到要求。
在这份报告中，我们分析了“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行情况。我们研究了成本数据，以更加精确地确定成本增长的来源的程度，我们设法确定政策、程序、方法和技术的变化，这些变化将有助于海军更有效地管理剩下的换料复合大修。
我们的分析集中于换料复合大修的非核部分。“尼米兹”号航母换料复合大修核部分已经在最初的合同费用之内或者之下完成。
由于我们进行了研究，最后换料复合大修成本的评估是在不断变化和更新的，以反映测试结果、不断变化的技术以及获得授权的增长。我们对于成本增长的评估，是来自海军和纽波特纽斯造船厂的最新数据（截稿时止）为基础的，并结合了多次采访内容。在完成试航后有效性维修/有选择的限制有效性维修之前，“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是不能最终确定下来的，因为那个时候许多作战系统现代化工作才真正完成。然而，已经有足够的信息来支持对关键问题进行有效分析。
在提供一些涉及其中的议题和机构的背景知识之后（第二章），我们将评估“尼米兹”号航母换料复合大修的预算、规划、合同程序（第三章）我们分析换料复合大修成本，以确定其主要构成和增长的原因（第四章）。然后，我们确定换料复合大修规划和执行的管理在哪些方面没有做好，因此导致了更高的成本和较长的时间 （第五章）。报告以建议结尾，希望未来的换料复合大修有更高的效率（第六章）。
第二章 背景
在本章中，我们将建立一个有助于理解本报告内容的文本环境。我们首先描述的是体制框架，即“尼米兹”号航母换料复合大修中的参与各方。然后，我们会评估这些各方在规划进行过程中面对的挑战。
体制框架
海军管理一次换料复合大修的职责是在5个机构中分配的：航母项目执行办公室、海军核推进计划机构（NNPP the Naval Nuclear Propulsion Program）、海军海上系统司令部领导下纽波特纽斯船厂造船、改装和维修的监督者（SUPSHIP NN）、纽波特纽斯船厂以及舰船部队。第六个有重要利益的部门是拥有该舰的类型指挥官。
项目执行官
项目执行官负责航母采购和寿命周期管理总部级的责任。对如换料复合大修这样的海军造船和改装预算计划而言，项目执行办公室向海军负责研究、发展和采购的副部长报告。项目执行办公室还通过海军海上系统司令部司令就宜提供军种内支援的事务向海军作战部长报告。
在项目执行办公室之下，航母项目办公室项目经理（PMS312）负责所有与“尼米兹”级航母相关的工作，包括设计、建造和维修。同时这位项目经理还负责与换料复合大修相关的所有工作，从最初的预算编制、工作规划再到执行及经验的积累，当然那些确定属于海军核推进计划机构的职责除外。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的规划过程中，项目执行办公室结构正在进行大的调整。航母规划机构是是航母、濒海以及辅助项目执行办公室（PEO CLA Program Executive Office Carriers Littorals and Auxiliaries）的一个组成部分。“尼米兹”号航母换料复合大修规划初期阶段，重点是“圣安东尼奥”级两栖船坞运输舰（LPD17）计划以及CVN77的建造由未来一级航母而带来的挑战。海军“所有航母职责应归一个独立的新的项目执行办公室”的认知，对“尼米兹”号航母换料复合大修规划最初产生了一些影响。
海军核推进计划机构
海军核推进计划机构通过三个部门来履行其职责：海军作战部长办公室之下海军核推进计划机构主任；海军海上系统司令部负责核推进的副司令主要负责核推进的技术方面，他还负有整体计划管理职责，包括确认换料复合大修过程核工作的预算需求；能源部负责海军反应堆的副部长，负责反应堆安全。
海军核推进计划机构有其工程技术和管理人员，进行其项目部分的全面管理。海军核推进计划机构为换料复合大修服务的其它关键设施包括：
•两个国有民营（GOCO government-owned contractor-operated）的能源部实验室，以提供大部分工程能力的方式专门为海军核推进计划服务；
•一个国有民营的采购机构，致力于采购换料复合大修所需的海军核推进材料，海军供应系统司令部内一个特别的办公室采购和供应维修海军核推进计划机构硬件所需的消耗性材料。
•一个名为“航母反应堆规划船坞（RPPY Carrier Reactor-Plant Planning Yard）”的规划能力，执行换料复合大修核工作规划的大部分，包括发展核工作包，也就是航母反应堆大修工作包（CARPOP carrier reactor-plant overhaul package）。（该机构还支持核动力航母增量维修计划有效性维修的规划）。航母的“航母反应堆规划船坞”由纽波特纽斯造船厂负责，在航母的核规划方面已经有了几十年的经验。
为了执行其安全职责，海军核推进计划机构在能源部设有外派办公室，叫做设在核动力船厂的海军反应堆代表办公室（NRRO Naval Reactors Representative’s Office）。在纽波特纽斯造船厂，这个办公室对进行换料复合大修的舰船以及这个船坞的其它地方进行监测，以确保持续安全的维护、修理方式，确保后继舰船核装置运行的安全。
海军核推进计划机构还可以访问所有海军海上系统司令部办事处，那里核与非核之间的责任是交叉的。它还可以间接地通过PMS 312D和直接通过其自己技术人员的方式，访问纽波特纽斯造船厂了解技术问题。就保密问题而言，它可以通过海军反应堆代表办公室的方式进入船坞。
海军海上系统司令部
海军海上系统司令部负责换料复合大修执行阶段的日常管理和合同管理工作。日常管理工作是由一家外派办公室SUPSHIP NN来负责的。该办公室主要负责确保船厂遵守合同，及时发现问题并迅速解决。该办公室主要的代表就是SUPSHIP NN Code 152 （这也属于PMS 312D）。其它的SUPSHIP NN办公室在被赋予任务时，也可以向主管本人或者PMS 312D提供服务。这些服务包括工作规划、财务报告审查、无核工程、设计审查、质量保证、政府提供的物资采购和管理以及财务管理。
SUPSHIP NN中的Code 1800 团队还监督换料复合大修的规划。Code 1800 团队的一些人员来自以前的航母维修和改建规划和工程机构。原航母维修和改建规划和工程机构是航母项目执行办公室的一个外派机构，提供生命周期支持、承包服务、后勤援助以及管理，来支持航母大修的规划和执行。在这些支持功能中，它跟踪了所有航母的有效性维修，维持有效性维修任务和工作量的数据库。航母维修和改建规划和工程机构因为基地调整和关闭而解散，人员或者退休，或者分散到其它机构中，如SUPSHIP NN下的Code 1800。正如后面我们讨论的那样，航母维修和改建规划和工程机构及其工作人员的不确定性，造成了“尼米兹”号航母换料复合大修早期规划阶段的问题。
纽波特纽斯造船厂
无论在造船设施和就业方面， 纽波特纽斯造船厂都是美国最大的造船商，也是美国唯一一家具备建造和修理核动力航母的船厂。除了“尼米兹”号航母换料复合大修外，纽波特纽斯造船厂还进行了“企业”号航母的换料复合大修，并做了许多其他航母的有效性维修，包括“尼米兹”号和“艾森豪威尔”号的换料复合大修。
纽波特纽斯造船厂也是换料复合大修中核部分的规划部门。在“尼米兹”事情换料复合大修的非核部分，纽波特纽斯造船厂主要根据海军组织所确定的任务执行的详细规划为基础提供成本估算。它与海军谈判，确定合同工作的成本和范围，确定执行工作包的整个核和大部分非核部分的成本和范围。
舰船的部队
“尼米兹”号航母换料复合大修期间，舰上大约有2500名招募的舰员和150名军官。由于舰船不能在换料复合大修期间容纳所有人员住下，所以海军必须提供临时住房和其他支持功能。纽波特纽斯造船厂根据与海军签署的合同，提供了这些支持功能的一部分。由于“尼米兹”号航母是1艘母港位于西海岸的舰船，海军向人员家属提供运输（在军事人员海军预算部分）预算和向单身人员提供舰上宿舍（不处于大修时期）。这些舰上人员在换料复合大修期间执行不同的功能，包括：
•对舰上各类舱室和空间进行一般的监控和监督；
•安全方面的工作，包括关于阀门和断路器；
•舰船安全；
•舰上设备的操作；
•即时回应水灾或火灾；
•支持交付过程舰员认证的训练；
•维护舰船的清洁度；
•包括记录更新在内的后勤保障；
•舰船管理。
这些舰员还负责舰船部队工作包的管理和执行，包括修理舰船系统和翻新舰上数百个生活空间。
类型指挥官
太平洋海军航空部队司令（COMNAVAIRPAC Commander，Naval Air Forces Pacific）是“尼米兹”号的类型指挥官 。因此太平洋海军航空部队司令对该舰拥有管理控制权，负责换料复合大修之外舰船上进行寿命周期维修的大部分工作，负责确保舰船部署的全面培训，为作战行动做好准备。太平洋海军航空部队司令参与了“尼米兹”号航母换料复合大修维修和现代化部分的决策。
挑战
由于换料复合大修规划进行中，航母项目执行办公室和其他组织都面临着的挑战和不确定因素，威胁着及时按预算完成。换料复合大修的过程既有成功，也有不足，从某种程度上反映了海军（和承包商）在面对这些挑战时的成功或失败。
预算的不确定性
“尼米兹”号是该级舰中第一艘进行换料复合大修的，也是在“企业”号之后所有级别航母第二艘进行换料复合大修的。“企业”级航母仅有1艘，这和其核推进装置有关。因此，其维修经验并不完全适用于“尼米兹”级。那么海军用来评估费用和进度的基础是什么呢？，什么样的工作类型和量应该包括在这些评估里？
其中有理由乐观的是，在舰船需求的大部分中，这些问题可能都可以得到相应的答案。“尼米兹”号是美国海军自1995年“弗莱斯特（Forrestal）”号以来建造和使用的第9艘大甲板航母。所有大甲板航母有很多相似之处，包括几乎相当的尺寸和动力、相类似的水箱和空隙、类似的电力分配和通风系统、类似的舰员人员和居住系统、几乎相当的喷涂和保护需求。这些相似之处有助于为这些共同区域的维修规划提供指导。然而，毕竟有很多方面存在的不确定性，费用评估较为困难，比如说，这是 “尼米兹”级航母核反应堆第一次更换燃料，作战系统进行现代化。
虽然这些不确定性带来的任务需求和费用的评估的困难是自下而上的，另外一些不确定性则是自上而下的。大规模的项目往往会受到预算的限制，而预算名义反映的是必须要完成的工作量，而不能受到多种外部因素的干扰。因此工作范围必须被设定在预算之内，而不是相反（如在商业项目的典型）。这种方法的困难在于它很难满足所有利益相关者的期待。当预算受限时，有些工作必须放弃。规划者如何确定工作的优先次序，如何进行沟通协调，是项目成功的关键。此外，规划者从一开始就知道，预算限制是随时都可能出现的。一次可行未必未来也可行。
舰船和船坞不确定的来源
即使有过去类似舰船的经验，也不可能以高度的信心来充分定义和划定现役舰船大修具体所必需的所有工作的范围。“尼米兹”号航母的某些部分在运作期间是进不去的，或者在拆解之前是不能检查的。鉴于这种不确定性以及随之而来的预算和进度风险，航母项目执行办公室面临的是在执行过程中有效规划和管理紧急工作的挑战。
在执行启动之前，规划工作已经开始了近5年的时间，换料复合大修一般来说持续33个月。这个五年规划期足够长，船厂的情况可能也发生了明显变化。船厂的总工作量，服务于不同计划的工人的组合和技术水平都可能发生变化，所以可能存在劳工问题。这些都可能是由换料复合大修之外的事情造成的。事实上，纽波特纽斯造船厂就经历了一次重大的罢工，影响到了“尼米兹”号航母的换料复合大修。此外，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修开始之后两次重组其航母大修管理队伍。
航母项目执行办公室在灵活管理其与承包商的关系上也面临着挑战。举例来说，纽波特纽斯造船厂的工作大部分都是海军的单一单位大型贵重资产的工作，海军对此有着大量的可预见的工作量需求，而且比较稳定，很长一段时间里才能完成。该造船厂的内部程序、承包指标和劳工管理的做法是可以为该类型的工作进行相当的优化的。这种业务态势限制了船厂应对航母大修更快的节奏和变化的特征做出回应的灵活性。
纽波特纽斯造船厂也是目前唯一能够建造航母的船厂，已建成了所有“尼米兹”级航母，以及过去40年里服役的所有其它航母。诺福克海军造船厂、普吉特海湾海军造船厂可以为核动力舰船加注核燃料，有巨大的干船坞足以容纳航母。然而，他们目前还没有一个为“尼米兹”级航母加注核燃料的设施，也没有劳动力来完成大部非核方面的维修工作。因此，纽波特纽斯造船厂被指定为所有航母更换核燃料的船厂。
航母项目执行办公室在这方面没有与纽波特纽斯造船厂展开竞争的其它选项。让多家船厂既能够建造核动力航母又可以更换核燃料，这是不现实或者不可能的。因此，纽波特纽斯造船厂只能是海军这条“生产线”上的唯一来源。通过合同安排来进行绩效激励也是有限的。由于换料复合大修的不确定性较强，固定价格（总价）合同战略是不适用的。一份固定价格将把所有风险推给承包商，然而承包商会被迫将风险转移到合同价格中，使换料复合大修的费用超出海军的承受力。因此，合理的合同应该是成本型合同，采取对可降低成本进行的激励的措施。
来自参与各方数量的挑战
除了项目办公室外，换料复合大修还牵涉到大量的利益相关者。这些利益相关者包括：海军海上系统司令部、海军核推进计划机构、类型司令部的机构以及舰船的部分人员和机构。这些机构有着不同的有时候可能是冲突性的目标，需要进行平衡和管理。
协调纽波特纽斯造船厂和舰船部队将涉及到特别的挑战。舰船部队将负责执行由项目执行办窗台室（作为可能适合他们的）配属给他们的工作包。然而，无论是项目执行办公室还是海军海上系统司令部都不会直接控制这些人员。相反，他们将受舰船的命令。整合两部分人员不会是一个微不足道的任务。此外，现在还不清楚舰船部队能够切实做好其它准备工作（也就是说，他们是否具备足够的技能和资格做这项工作）。最后，舰员也有个人和单位训练需求，这对时间和有效性都是限制。
内部人员编制挑战
项目执行办公室和其它海军机构肯定会面对的另一个问题是，近7年规划和执行过程中出现的频繁的人事变动。海军现有的政策和程序不太可能使那些负责该计划的军官会终其军旅生涯负责到底（或者用其一半时间）。为什么人员流动可能是一个问题？人员流动可能会导致返工、重新定位、重新发现等，所有这些都可能导致低效率。
如前所述，航母项目执行办公室之下的外派机构航母维修和改建规划和工程机构，负责跟踪所有航母基地级有效性维修，并维持与该维修相关的劳力和材料费用的历史维修任务数据库，但是这个机构根据基地调整和关闭已经被解散。航母维修和改建规划和工程机构的人员理所应当参与，甚至可能在换料复合大修规划工作扮演领导角色。其中的不确定性在于，原航母维修和改建规划和工程机构的人员可能会配属给承担规划过程领导责任的PMS312D。一旦原航母维修和改建规划和工程机构人员配给了SUPSHIP NN Code 1800，他们将会更积极地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修的计划工作中，在为后续换料复合大修服务的工作包发展上将发挥领导作用。然而，这种在规划过程之出现的延误，会带来难以克服的困难。
另外一个与人员有关的挑战，本来在海军海上系统司令部的指令中就可以预测到。在90年代中期，尽管换料复合大修的规划工作已经很认真在进行，海军中的支持机构不多，所以导致能力和经验的损失。这种情况对海军海上系统司令部来说是很麻烦的。海军失去的一项核心能力是，其工程机构分析承包商的费用评估的能力。理想情况下，海军将能够独立工作估计。不过，在预算限制下，保持这样一种能力所需的人员和投入都会减少。但是海军海上系统司令部至少应该保持一个成本分析部门，能够对来自承包商的建议进行审查和评估。
在纽波特纽斯造船厂执行“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，人员变化也会发生。一个重要的变化是换料复合大修的项目总监。在“尼米兹”号航母换料复合大修计划开始出现问题的时候，纽波特纽斯造船厂公司应该有一位具有和航空母般建造和维修相关的核问题上的丰富经验的管理者来担当领导角色。
挑战性的维修和管理环境
美国海军“尼米兹”号及其它核动力航母都是在船厂中进行维修（也就是不同类型的“有效性”维修，海军中所有的常规动力航母也一样。）然而，当“尼米兹”号服役数之后，航母持续维修计划（Aircraft Carrier Continuous Maintenance Program）管理了这些维修行动。该级舰转换到了新的增量维修计划中。“尼米兹”级航母新计划下的首次有效性维修就是换料复合大修。向新的维修计划成功过渡，需要去除积累多年积压的维修工作量，但不幸的是，预算限制导致一些积压剩了下来，导致“尼米兹”号开始换料复合大修的时候物质状态比应有的要差。
“尼米兹”号航母换料复合大修也不同于该级战舰以往的大型有效性维修，过去预算是通过海军造船和改装预算提供的，而这次是通过海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance Navy）的形式来来提供的（上次“企业”号的换料复合大修也是通过海军造船和改装提供预算的）。不同的预算涉及不同的管理机构和程序。
第三章 换料复合大修的预算、规划和合同
换料复合大修
在这一章中，我们回顾了形成协议工作包的事件的顺序以及承包合同修改的结果。这一切都开始于海军确立于1992年的预算总额。这在过去十年的海军年度预算部分都进行了修改。同时海军也在规划换料复合大修的工作。纽波特纽斯造船厂提交了一份提案评估这项工作的成本，海军和纽波特纽斯造船厂之间的谈判产生了合同，而随后也进行了必要的修改。
预算编列
有几年，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算被列入海军造船和改装预算中。每一项预算案不仅仅要求现有年度的拨款，还要求未来几年内计划拨款申请，这些都会与年度的预算调整一同变化。因此，在1995财政年度的预算案中，包括用于1995财年的3830万美元，以及未来年度需要估算额：1996财年2.901亿美元；1997财年1.859亿美元；1998财年20.206亿美元。1998财年之所以出现这么大笔的预算，完全是因为向换料复合大修执行提供经费的原因。1998年之前财政年度预算主要用于工程和规划、工作包发展、舰船检查、喷涂发展、费用评估以及交货期较长的装备的先期采购，特别是更换核燃料和修理核反应堆所需的装备。预算编制过程以及规划和执行的其它方面，都在“尼米兹”号航母的换料复合大修的项目管理计划（PMP Program Management Plan）中得以阐述。举例来说，该计划规定，在开始大修4年之前（也就是1994财年），预算案必须包括具体费用（需要现代化的舰船项目）以保证装备可以及时购买。不过，项目管理计划在换料复合大修预算安排的很多内容都是保密的。
表格3.1 “尼米兹”号航母换料复合大修编列预算的历史
如果拨付的钱没有完全用掉，那么预算就可能会出现永久下调的可能；这就是1995财年出现的预算在接下来预算年度中下调20万美元的情况。在执行过程中成本的增长可能需要更多的钱能够提前拨款，而且可以追溯到预算全额拨款的那一年，就2001财年发生的事情那样。
工作包确认和事后的调整不仅仅是表3.1中显示的总预算变化的唯一原因。外部因素也发挥了作用。举例来说，从1995财年到1997财年，预算总额从26亿美元减少到21亿美元。这不仅体现在核工作包的预计成本降低上，而且体现在将一些预算重新分配到国防企业经营基金（Defense Business Operating Fund）、波斯尼亚军事行动、其它计划应对通用预算调整上。当然，这种重新分配并不是“确定什么需或者要费多少钱”的过程的一部分，但它们是确定“什么可以做”的过程的一个部分。由于预算总额减少，换料复合大修工作内容也在原有计划的基础上进行削减，某些部分从纽波特纽斯造船厂移交到舰船部队手里。随后几年持续变化使预算总额消减到了20.2亿美元（2000财年）。执行过程中的费用增长和超支，使2001财年的总金额约达到21.8亿。这增加的费用包括以下内容：
•一次6310万美元的舰船费用调整（SCA ship cost adjustment ）
•8750万美元的临界重新规划(ATR above-threshold reprogramming) 费用，以支持与纽波特纽斯造船厂罢工和工作从舰船部队移回纽波特纽斯造船厂所需的费用。
•另外9700万美元的增加额通过一份特别移交授权（STA special transfer authority）来实放，以支付强制性的应急工作和日程安排的延伸。
规划
根据项目管理计划中的集中管理的理念，PMS 312D主要负责规划任务，由各办事处协助。规划是一个复杂的过程，因为它合并了三个不同的会争夺预算的竞争性的目标：
•更换燃料、维修和升级的反应堆和相关系统（如设定在核工作包）；
•安装新的（如传感器，通信系统和武器系统）更加现代化的能力；
•维修和更换其它现有的系统和装备，以确保他们的功能（维修工作包）。
根据项目管理计划，所要完成的工作的早期评估，来自于核和现代化工作包的草案，并与相应的维修工作包相结合。这些评估形成了早期预算评估的基础。在换料复合大修执行开始之前的四年里完成基本有效性维修工作包（AWP availability work package ）之后，合同工作包的准备才会开始。之后才会在相应的36、12、8个月的执行前时间点上有“初步”、“建议”和“授权”的有效性维修工作包出现。获授权的有效性维修工作包成为了合同谈判的重点，最终导致了协商而成的承包商工作包（纽波特纽斯造船厂的工作）和舰船部队工作包（舰船部队所要估的工作）。
规划会因多种因素而复杂化。首先，换料复合大修执行的预算正“打击”到了海军其它的预算，由之而来的预算波动引起了规划过程的不确定性。第二，在规划进行的过程中，舰船不得不继续工作，这制约了哪个系统可以拆卸、维修检查以评估需求的程度。第三，海军希望尽可能推迟设计决策，使最新的作战能力能够被纳入。
核工作
纽波特纽斯造船厂和海军海上系统司令部发展了航母反应堆大修工作包，指明了将在换料复合大修完成的所有核工作。航母反应堆大修工作包主要来自于现身水面舰船通用反应堆装置大修和修理说明书（Commissioned Surface Ship General Reactor Plant Overhaul and Repair Specification）中的需求，来自于那些技术文件（规定核反应堆及相关系统的运作和维护）中的其它标准维修需求。详细的工作包需要一些测试；此类潜在核工作的测试是由SUPSHIP NN Code 1800 按照航母有效性维修规划系统（CAPS Carrier-Availability Planning System）的规定进行协调的。由此产生的航母有效性维修规划系统计划由舰船的部队及其它部门来执行。
非核现代化
现代化舰船设计管理计划（MMP The modernization ship-design management plan）管理着（无核部分）的现代化工作包的开发。开发和执行这个工作包，伴随着海军海上系统司令部长期的向现有舰船引入新发展的过程。在这一过程中，舰船设计经理（SDM ship design managers）通常会负责：
•为新系统和装备开发安装工作包；
•从相应机构获得批准和预算；
•确保安装与其他建造活动相协调。
“尼米兹”号航母换料复合大修的舰船设计经理，在航母工程团队的辅助下负责现代化工作包中的所有规划事务。
现代化舰船设计管理计划承认，通常会有更多的可以安装到舰船上的新项目，比预算覆盖的要多得多。因此该计划制定了一个筛选候选者、发展最终现代化工作包的程序。
诺福克海军造船厂原本就是“尼米兹”级航母的舰队规划船厂，提供支持现代化工作包的首席设计服务，技术专家的其它团队也支持工作包的发展。在这方面，发展过程有些类似于被海军海上系统司令部用于开发核工作包的程序。然而，现代化工作包是在没有配置控制、供应支持、设计支持以及由单一活动核机动管理更多严格规范的情况下开发的。
非核维修
在执行之前非核维修工作包是最难以界定的，因为可能有最多的未知数。许多机构都参与了维修工作包的发展，包括PMS 312D、类型司令部、SUPSHIP NN以及纽波特纽斯造船厂和舰船部队。项目管理计划对所有这些组织的具体作用还不清楚。我们建议，在规划过程开始的时候，类型司令部确定最基本的维修工作包，但是它的责任是随着时间的推移减少。纽波特纽斯造船厂责任并不包括任务工作包内任务的发展。相反，它执行舰船检查（多为配置管理）以及修复过程，并为维修过程、工作包中包含的任务的劳动力和原材料成本发展总结文件。
值得注意的是单个船厂或者类似于负责核工作的航母反应堆规划船坞，以及以中心控制方式负责现代化工作包的首要设计的船厂却缺乏维修工作包的发展。项目管理计划中，预算发展、工作包发展和政府费用评估之间还缺乏清晰的联系。这些活动之的协调程度不够，互动是临时性的，需要有关各方积极推动。
合同
“尼米兹”号航母换料复合大修合同最初于1994年4月22日授予纽波特纽斯造船厂。最初的合同总额为285万美元，包括8个合同基本项目（从CLIN 0001一直到CLIN 0008），主要用于换料复合大修先期规划的启动和支持。随着更多的先期规划资金在后续财年逐渐拨付，基本合同也被修改多次，加入了额外的任务和资金。到规划阶段结束时，纽波特纽斯造船厂被授予规划和支持换料复合大修的合同总金额已经达到4亿美元。
1997年8月，随着换料复合大修规划阶段结束，海军正式发布了一份执行阶段的建议征求书。纽波特纽斯造船厂在当年12月随后提交的建议中提出比1998财年预算案设定的数额多提供约2.5亿美元。多出的部分让海军大吃一惊，因为他们还考虑在规划阶段早期从纽波特纽斯造船厂接收到的任务费用的可能信息。海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂之间紧张的谈判所带来的最终可执行的合同，实现了现有预算的有效性。在增加CLIN 0009之后，换料复合大修在1998年4月开始执行。
执行换料复合大修的工作时数被隔离分为四大类：无核相关的工作、与核有关的工作、小价值变动以及紧急和补充预算。
该合同是一份成本加奖励费（CPIF cost-plus-incentive-fee）的合同。因此，它为换料复合大修执行设定了目标成本，如果纽波特纽斯造船厂实现了这些目标，就赚了13％的费用。如果纽波特纽斯造船厂的费用已经低于目标成本，其节约所占的比例可能导致利润率达到17％以上。如果费用最后超过目标，纽波特纽斯造船厂将已支付多余的费用，但利润率便可能下降到只有9％。
小价值变动是指出那些包括在基本工作包内，明确超出任务的工作，其费用据估计不高于1.5万美元。为了避免这些细小的工作出现过度的延迟和浪费，小价值变动是以8400美元的固定费率来支付的（以相似的小任务的平均费用为基础）。最初的执行合同包括了用于2500项小价值变动的预算。到了换料复合大修快结束的时候，总共有3200多项这样的变化。
紧急和补充预算是用来覆盖那些在换料复合大修期间遇到了较大一些“未知”问题。所谓应急工作，就是当舰船部件被拆除，可以检查平常隐藏的系统，以及系统都在船厂进行测试时必须要做的工作。补充工作就是，调整工作包的范围而产生的工作。紧急和补充/小价值变动费用结合起来，其合同总额占到了总工作包总额的17%。
合同修改
大多数合同工作包的修改发生在换料复合大修执行的过程中。任何舰船寿命中期的有效性大修，特别第一次完成的有效性维修，都有很多的不确定性，因为舰船的物质条件有很多未知因素。因此，基本工作包的许多任务中包括了对舰船的部分的打开和检查，以确定是否有必要维修和修理的程度如何。任何没有明确包括在工作包内的任务，都要进行变更控制。
核工作包的调整由海军海上系统司令部负责管理，通常由现场的海军反应堆代表办公室及其它机构和人员进行通报。现代化和维修工作包的变化都要依据项目管理计划来进行。
根据重要性的层级，变化分为几个可能。那些需要由海军作战部长批准，会影响舰船的特征及交付日期的变化；那些需要PMS 312批准有其他“重要”或“不利”影响的变化；SUPSHIP NN可能批准较小的变化。大多数变化属于重要性最低的增量维修计划类别。较小变化的构成在换料复合大修的过程中不尽相同。
有一阵子，PMS312D已经下放给SUPSHIP NN授权，可以批准高达25万美元的变化，但该授权后来又被撤销了。
为了处理较小的变化，SUPSHIP NN运用了为海军作战和维护（O＆MN Operations and Maintenance Navy ）有效性维修预算开发的程序。变更请求通常开始于造船厂。纽波特纽斯造船厂，如果发现了工作包所没有涵盖的问题，首先决定在额外的工作中是否寻求具体偿付。如果是这样，它也会为SUPSHIP NN准备一份检查报告（IR inspection report）描述了问题的特征。SUPSHIP NN负责控制器和助理项目官员（APO assistant project officer）通常会在现场对检查报告进行评估。在换料复合大修之初，有4位助理项目官，分别负责核、推进、舰体/甲板机械/装备以及作战系统。在换料复合大修最后的18个月里，该团队削减到1名负责推进系统的助理项目官员、1名负责其它事务的助理项目官员，每名助理项目官员由5至10名生产控制者进行辅助。该团队确定工作包是否已经覆盖这些问题（在这种情况下，不再需要签署进一步的行动）。如果没有，助理项目官员和SUPSHIP NN工程将确定项目是否应固定下来，如果是这样，谁应该负责这项工作（例如纽波特纽斯造船厂或者舰船部队）；他们还确定了合同的有关影响。决策所需的内容包括了评估者对于工作关键程度以及需要多少费用的判断。
如果SUPSHIP NN助理项目官员以及和生产控制者一致认为，调查报告问题需要解决，他们将启动现场改装采购。也这是在建议征求书发布之后增加工作包的内容。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中大概发布了近6300个现场改装采购内容。每个现场改装采购都导致了一次船厂和SUPSHIP NN之间的谈判，主要涉及任务的价值，最终涉及合同更改的细节（增加换料复合大修合同的费用和潜在时间），或者通过小价值变动或者紧急和补充费用以及低水平取消的方式来提供预算。
基本合同是修改了多次，包括原有的计划和时间表中额外的任务和变化。或由类型司令部、纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN或PMS 312本身发起修改。其中一些合同修改部分（例如，那些从现场改装采购产生的）包括增加基本合同的预算。其他的修改并没有改变预算，但改变了预算在CLIN内的分配，或者换料复合大修的计划完成日期，或在不增加预算需求的情况调整任务。有两种基本类型的合同修改，P型和A型。
海军海上系统司令部总部采购合同官员（PCO The procuring contract officer）必须要批准P型。这些修改都有编号，从P00001开始。例如，换料复合大修（CLIN 0009）的执行是通过P00016增加一条合同修改来实现的。
SUPSHIP NN的管理合同官员（ACO The administrative contract officer ）局部批准的A型。A型的大部分用于与支援相关的功能，如亨廷顿厅的运作，为“尼米兹”号航母舰员提供住宿和生活支持，或者将原本属于纽波特纽斯造船厂的工作移交给舰船部队。
第四章 费用增长
分析“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是非常复杂的，因为这些费用是在几个不同的项目中分配的。尽管换料复合大修规划和执行费用的大部分都包括在海军造船和改装预算中，其它部分也会反映在海军其它采购预算部分（核反应堆）以及海军预算人事部分（舰船舰员的工资和补贴以及SUPSHIP NN和PMS 312中管理换料复合大修计划的人事费用）。此外，换料复合大修费用信息的不同来源使费用以不同的方式支离破碎，所以比较数据是困难的。最后，因为在我们研究的过程中，费用也在持续发生发变化，所以数据的截止时间也是一个问题。
本章中，我们审查了换料复合大修费用不同层级的细节，试图确定那些导致费用增加的领域。提供了一些定义之后，我们计算了总体的费用增长，然后将其分为几个不同的组成部分：直接劳动力与经常性开支及物资等；核与非核；直接时间与加班时间。
定义换料复合大修费用
换料复合大修费用的总体情况及相关的要素构成。换料复合大修的费用涉及到很多方面，包括了核燃料的费用、舰船舰员的费用以及管理费用。但是所谓“真正”的总体费用是不太清楚的，因为许多间接的费用，例如海军的管理费，并没有为任何机构所了解或者跟踪。
排除这一项就得出了换料复合大修的项目费用。这一费用与海军造船和改装预算相一致，在2001财年是22亿美元。如果我们排除计划费用和先期材料采购费用，我们就得到了执行换料复合大修的费用，即舰船在船厂接受维修时的费用，这些费用截止2001年春季达到18.5亿美元。这些费用绝大部分都在纽波特纽斯造船厂的执行合同之内，约14.6亿美元。
一些费用分析人士提出了费用增长和费用超支之间的差别。政府负责的费用增长主要是由于工作增加、失误或者在谈判解决方案尚未确定之前执行过程中的未知因素；而费用超支主要是来自于工资水平、通货膨胀和生产率的变化。这些区别明显指出职责所在，费用增加主要是政府的职责；而费用超支则主要是承包商的原因。
尽管上述区别在理论上很有意思，但是无助于搞清楚问题。我们很难说费用的增加是增长还是超支。比如说，在一开始评估的时候可能会不知道还有哪些工作需要考虑，到后来发生的时候，相应的预算也要进行修订。这种修订直接带来预算的变化，可能会叫做“增长”。然而工作的增加可能会带来间接的影响。其它工作的效率可能会降低，可能效果会变差或者推迟。最终，这样工作的变化会导致更低的劳动生产率。这种情况下，费用增长来会带费用超支问题。
总体增长
签字的时候总体的合同价格大约是12.2亿美元，包括的了13%的目标费用。就像第三章谈到的那样，合同确定了三个范围更广的费用：基本、紧急和补充和小价值变动。
截止2001年7月，也就是本研究考虑的最近的季度费用绩效报告（CPR cost performance report）发布的时候，最终完成时的评估（EAC estimate at completion） 近14.7亿美元。图4.2和表格4.1中的费用分散情况包括两个以上的费用领域：罢工和尚未分配。最后解决这些问题需要4260万美元。尚未分配的费用代表着那些我们预期将要用，但是截止我们分析时间为止，尚未分配到的具体费用项目的。在谈判解决方案和最终完成时的评估之间差别的基础上，换料复合大修的费用净增加达到了约2.5亿美元。
费用增长的来源
为了更好地理解另外的2.5亿美元花在了哪里，我们检查了最近的季度费用绩效报告和谈判的解决方案之间冲突的情况。在研究每个领域相对增长之前，我们必须对最终完成时的评估的价格做一次调整。4260万美元用来解决罢工问题的费用包括在最终完成时的评估的价格中，但是这些费用是因为不同寻常的事件引发的，是海军和直接负责换料复合大修的纽波特纽斯造船厂的控制之外的，所以他们对未来的换料复合大修而言没有多少考虑的意义，应该排除在任何分析之外。
直接劳动力成本是劳动时间和速率的产品。经常性速率是以直接劳动力成本以及增加到这个方面成为总计劳动力成本为基础。劳动力成本加上材料成本构成了总体成本，乘以利润因素，就形成了利润。谈判解决调整之后相关的总体增长达到17%。
劳动时间和费用的增长
“尼米兹”号航母换料复合大修总体费用增长的来源包括：劳动力时间和成本的增长；经常性费用的增长；材料成本的上涨；核和非核费用增长能以及加班的使用导致的费用（见图4.4）。
任何计划修改的数量和类型通常提供了规划阶段质量和程度的很好的指示。更好的规划常常会带来更少的、费用较低的改变。在规划不完整或者不充分的地方，往往会有许多改变，而且费用会激增。在这种情况下，项目费用可会激增而脱离控制，因为管理往往不能解决根本性的问题，无法实现真正的费用控制目标。
然而，改变的量也取决于项目的特征。一次换料复合大修是一种改变可能性很高的计划的主要例子。举例来说，一些结构部件的状态在某些领域进行检查之前是无法评估，而且这通常只能在大修期间进行，原因是舰船大修之间进度和任务带来的限制。
就像第三章讨论的那样，现场改装采购由SUPSHIP NN提交来对基本工作包进行正式的改变，通常以船厂对实际状况的发展现为基础（不同于最初的工作范围）（由纽波特纽斯造船厂提交的一份调查报告文件说明）。如果有申请提交，预算或者通过紧急和补充，或者通过小价值变动紧急项目费用来提供。协商的解决方案提供一份总额为1.733亿美元的紧急和补充费用。到我们已经获得的最近的现场改装采购报告，两方面的净费用增加总共为4390万美元。这些增长通过第三章提到的SCA和STA来提供预算。
第五章 评估规划和执行过程
知道的换料复合大修最终成本固然重要，但更重要的是要了解为什么费用会增加，以及如何改进整体规划和执行过程。在这一章中，我们将评估如何做好“尼米兹”号航母换料复合大修的规划、承包和执行过程及如何对它们加以改进。我们使用了在分析国防部其他计划的管理办法时已证明有用的几个标准。 这些标准涵盖了参与到计划管理的决策过程的各种组织的基本功能和特点：
1. 明确而有效的授权路线已经确定。在工作的过程中，所有的职责和角色都非常明确而有效吗？
2. 沟通是受鼓励的。所有这些项目垂直和水平层面的沟通都是自由且有效吗？
3. 成本、进度和变更控制方法的使用。是否已经建立了一种有效的成本、进度和变更控制的方法，由有关各方使用，能够在没有不当干预的情况下有效管理计划？
4.风险管理程序的使用测试和管理。风险是否已经有了有效的程序？
5.需求和工作包的定义明确而清晰。工作是否界定清楚，并能不能在现有的资源执行下去？
6.成本评估是明确的和合理的。成本估算是在过去的数据为基础？估计是准确的？是否是有效的成本信息在证明资金支出计划？
7.激励是显而易见的和恰当的。是否有鼓励各级表现良好有效的激励？
8.资金是充足和稳定的，控制和支持是有保障的。足够的资金用于计划的工作吗？如果有需要，还是有足够的支持来进行资金链的调整？
9.管理团队是信誉和稳定的，且有足够的规模。管理团队在其预期的任务中，是否有足够的经验和训练？它在该计划期间是否稳定？以及是否有足够的人员来完成工作？
对于每一个标准，我们定义了三个层次的成就：“好”指的是该方案的做法是是正确的，或者根本没有（或者很少）改进的必要；“需要改进”是指程序的基本结构是可以接受的，但做法有改进的余地；“需要高级管理人员注意/行动”是指有的计划的结构和做法严重不足，高级管理人员应该为未来换料复合大修做一些基本的调整。
我们使用这个结构性的项目管理评估框架，与参与换料复合大修规划和执行过程主要机构进行沟通。我们采访了项目执行办公室的人员及各种组织，包括：太平洋舰队海军航空兵和大西洋舰队海军航空兵，以及SUPSHIP NN及舰船上不同级别的人员。我们还采访了纽波特纽斯造船厂涉及到换料复合大修不同的人员。这样做的目的是要对“尼米兹”号航母换料复合大修流程信息充分了解，不被任何人或组织批评。我们询问了每个组织及各种组织之间，包括海军和纽波特纽斯造船厂之间相互作用的标准。
在这一章中，我们提炼出了我们的采访过程中听到这些内容。每个标准是足够广泛，在与来自不同组织的人士讨论后，我们遇到了不同的解释和侧重点。标准之间也有一些重叠，特别是在有助于因果的相互关系方面。虽然我们重点在规划和“尼米兹”号航母换料复合大修执行中的不足和问题，这并不意味着什么也没有做正确。规划和执行过程有很多很好的方面，特别是考虑到项目的复杂性上以及这是“尼米兹”级的第一个换料复合大修的事实。此外，一些问题得到了纠正或在换料复合大修过程中得到了改进。海军多个部门和纽波特纽斯造船厂都认识到了各种困难，并采取了纠正措施，特别是为“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修的规划工作。
总的来说，最后的结果是成功的。换料复合大修为“尼米兹”号提供了未来23年或者更长时间服役寿命的基础。不过，同样的结果可能是在更短的时间或更少的钱实现。同样的时间和同样的钱，也可能实现更多更好的结果。发现那些可能导致上述结果的程序改进，对后续换料复合大修（预算水平更低）来说非常重要。我们希望，在这一章的见解和建议，将允许在换料复合大修过程更大的改进。
由于换料复合大修规划进行中，航母项目执行办公室和其他组织都面临着的挑战和不确定因素，威胁着及时按预算完成。换料复合大修的过程既有成功，也有不足，从某种程度上反映了海军（和承包商）在面对这些挑战时的成功或失败。
预算的不确定性
“尼米兹”号是该级舰中第一艘进行换料复合大修的，也是在“企业”号之后所有级别航母第二艘进行换料复合大修的。“企业”级航母仅有1艘，这和其核推进装置有关。因此，其维修经验并不完全适用于“尼米兹”级。那么海军用来评估费用和进度的基础是什么呢？，什么样的工作类型和量应该包括在这些评估里？
其中有理由乐观的是，在舰船需求的大部分中，这些问题可能都可以得到相应的答案。“尼米兹”号是美国海军自1995年“弗莱斯特（Forrestal）”号以来建造和使用的第9艘大甲板航母。所有大甲板航母有很多相似之处，包括几乎相当的尺寸和动力、相类似的水箱和空隙、类似的电力分配和通风系统、类似的舰员人员和居住系统、几乎相当的喷涂和保护需求。这些相似之处有助于为这些共同区域的维修规划提供指导。然而，毕竟有很多方面存在的不确定性，费用评估较为困难，比如说，这是 “尼米兹”级航母核反应堆第一次更换燃料，作战系统进行现代化。
虽然这些不确定性带来的任务需求和费用的评估的困难是自下而上的，另外一些不确定性则是自上而下的。大规模的项目往往会受到预算的限制，而预算名义反映的是必须要完成的工作量，而不能受到多种外部因素的干扰。因此工作范围必须被设定在预算之内，而不是相反（如在商业项目的典型）。这种方法的困难在于它很难满足所有利益相关者的期待。当预算受限时，有些工作必须放弃。规划者如何确定工作的优先次序，如何进行沟通协调，是项目成功的关键。此外，规划者从一开始就知道，预算限制是随时都可能出现的。一次可行未必未来也可行。
舰船和船坞不确定的来源
即使有过去类似舰船的经验，也不可能以高度的信心来充分定义和划定现役舰船大修具体所必需的所有工作的范围。“尼米兹”号航母的某些部分在运作期间是进不去的，或者在拆解之前是不能检查的。鉴于这种不确定性以及随之而来的预算和进度风险，航母项目执行办公室面临的是在执行过程中有效规划和管理紧急工作的挑战。
在执行启动之前，规划工作已经开始了近5年的时间，换料复合大修一般来说持续33个月。这个五年规划期足够长，船厂的情况可能也发生了明显变化。船厂的总工作量，服务于不同计划的工人的组合和技术水平都可能发生变化，所以可能存在劳工问题。这些都可能是由换料复合大修之外的事情造成的。事实上，纽波特纽斯造船厂就经历了一次重大的罢工，影响到了“尼米兹”号航母的换料复合大修。此外，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修开始之后两次重组其航母大修管理队伍。
航母项目执行办公室在灵活管理其与承包商的关系上也面临着挑战。举例来说，纽波特纽斯造船厂的工作大部分都是海军的单一单位大型贵重资产的工作，海军对此有着大量的可预见的工作量需求，而且比较稳定，很长一段时间里才能完成。该造船厂的内部程序、承包指标和劳工管理的做法是可以为该类型的工作进行相当的优化的。这种业务态势限制了船厂应对航母大修更快的节奏和变化的特征做出回应的灵活性。
纽波特纽斯造船厂也是目前唯一能够建造航母的船厂，已建成了所有“尼米兹”级航母，以及过去40年里服役的所有其它航母。诺福克海军造船厂、普吉特海湾海军造船厂可以为核动力舰船加注核燃料，有巨大的干船坞足以容纳航母。然而，他们目前还没有一个为“尼米兹”级航母加注核燃料的设施，也没有劳动力来完成大部非核方面的维修工作。因此，纽波特纽斯造船厂被指定为所有航母更换核燃料的船厂。
航母项目执行办公室在这方面没有与纽波特纽斯造船厂展开竞争的其它选项。让多家船厂既能够建造核动力航母又可以更换核燃料，这是不现实或者不可能的。因此，纽波特纽斯造船厂只能是海军这条“生产线”上的唯一来源。通过合同安排来进行绩效激励也是有限的。由于换料复合大修的不确定性较强，固定价格（总价）合同战略是不适用的。一份固定价格将把所有风险推给承包商，然而承包商会被迫将风险转移到合同价格中，使换料复合大修的费用超出海军的承受力。因此，合理的合同应该是成本型合同，采取对可降低成本进行的激励的措施。
来自参与各方数量的挑战
除了项目办公室外，换料复合大修还牵涉到大量的利益相关者。这些利益相关者包括：海军海上系统司令部、海军核推进计划机构、类型司令部的机构以及舰船的部分人员和机构。这些机构有着不同的有时候可能是冲突性的目标，需要进行平衡和管理。
协调纽波特纽斯造船厂和舰船部队将涉及到特别的挑战。舰船部队将负责执行由项目执行办窗台室（作为可能适合他们的）配属给他们的工作包。然而，无论是项目执行办公室还是海军海上系统司令部都不会直接控制这些人员。相反，他们将受舰船的命令。整合两部分人员不会是一个微不足道的任务。此外，现在还不清楚舰船部队能够切实做好其它准备工作（也就是说，他们是否具备足够的技能和资格做这项工作）。最后，舰员也有个人和单位训练需求，这对时间和有效性都是限制。
内部人员编制挑战
项目执行办公室和其它海军机构肯定会面对的另一个问题是，近7年规划和执行过程中出现的频繁的人事变动。海军现有的政策和程序不太可能使那些负责该计划的军官会终其军旅生涯负责到底（或者用其一半时间）。为什么人员流动可能是一个问题？人员流动可能会导致返工、重新定位、重新发现等，所有这些都可能导致低效率。
如前所述，航母项目执行办公室之下的外派机构航母维修和改建规划和工程机构，负责跟踪所有航母基地级有效性维修，并维持与该维修相关的劳力和材料费用的历史维修任务数据库，但是这个机构根据基地调整和关闭已经被解散。航母维修和改建规划和工程机构的人员理所应当参与，甚至可能在换料复合大修规划工作扮演领导角色。其中的不确定性在于，原航母维修和改建规划和工程机构的人员可能会配属给承担规划过程领导责任的PMS312D。一旦原航母维修和改建规划和工程机构人员配给了SUPSHIP NN Code 1800，他们将会更积极地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修的计划工作中，在为后续换料复合大修服务的工作包发展上将发挥领导作用。然而，这种在规划过程之出现的延误，会带来难以克服的困难。
另外一个与人员有关的挑战，本来在海军海上系统司令部的指令中就可以预测到。在90年代中期，尽管换料复合大修的规划工作已经很认真在进行，海军中的支持机构不多，所以导致能力和经验的损失。这种情况对海军海上系统司令部来说是很麻烦的。海军失去的一项核心能力是，其工程机构分析承包商的费用评估的能力。理想情况下，海军将能够独立工作估计。不过，在预算限制下，保持这样一种能力所需的人员和投入都会减少。但是海军海上系统司令部至少应该保持一个成本分析部门，能够对来自承包商的建议进行审查和评估。
在纽波特纽斯造船厂执行“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，人员变化也会发生。一个重要的变化是换料复合大修的项目总监。在“尼米兹”号航母换料复合大修计划开始出现问题的时候，纽波特纽斯造船厂公司应该有一位具有和航空母般建造和维修相关的核问题上的丰富经验的管理者来担当领导角色。
挑战性的维修和管理环境
美国海军“尼米兹”号及其它核动力航母都是在船厂中进行维修（也就是不同类型的“有效性”维修，海军中所有的常规动力航母也一样。）然而，当“尼米兹”号服役数之后，航母持续维修计划（Aircraft Carrier Continuous Maintenance Program）管理了这些维修行动。该级舰转换到了新的增量维修计划中。“尼米兹”级航母新计划下的首次有效性维修就是换料复合大修。向新的维修计划成功过渡，需要去除积累多年积压的维修工作量，但不幸的是，预算限制导致一些积压剩了下来，导致“尼米兹”号开始换料复合大修的时候物质状态比应有的要差。
“尼米兹”号航母换料复合大修也不同于该级战舰以往的大型有效性维修，过去预算是通过海军造船和改装预算提供的，而这次是通过海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance Navy）的形式来来提供的（上次“企业”号的换料复合大修也是通过海军造船和改装提供预算的）。不同的预算涉及不同的管理机构和程序。
第三章 换料复合大修的预算、规划和合同
换料复合大修
在这一章中，我们回顾了形成协议工作包的事件的顺序以及承包合同修改的结果。这一切都开始于海军确立于1992年的预算总额。这在过去十年的海军年度预算部分都进行了修改。同时海军也在规划换料复合大修的工作。纽波特纽斯造船厂提交了一份提案评估这项工作的成本，海军和纽波特纽斯造船厂之间的谈判产生了合同，而随后也进行了必要的修改。
预算编列
有几年，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算被列入海军造船和改装预算中。每一项预算案不仅仅要求现有年度的拨款，还要求未来几年内计划拨款申请，这些都会与年度的预算调整一同变化。因此，在1995财政年度的预算案中，包括用于1995财年的3830万美元，以及未来年度需要估算额：1996财年2.901亿美元；1997财年1.859亿美元；1998财年20.206亿美元。1998财年之所以出现这么大笔的预算，完全是因为向换料复合大修执行提供经费的原因。1998年之前财政年度预算主要用于工程和规划、工作包发展、舰船检查、喷涂发展、费用评估以及交货期较长的装备的先期采购，特别是更换核燃料和修理核反应堆所需的装备。预算编制过程以及规划和执行的其它方面，都在“尼米兹”号航母的换料复合大修的项目管理计划（PMP Program Management Plan）中得以阐述。举例来说，该计划规定，在开始大修4年之前（也就是1994财年），预算案必须包括具体费用（需要现代化的舰船项目）以保证装备可以及时购买。不过，项目管理计划在换料复合大修预算安排的很多内容都是保密的。
表格3.1 “尼米兹”号航母换料复合大修编列预算的历史
如果拨付的钱没有完全用掉，那么预算就可能会出现永久下调的可能；这就是1995财年出现的预算在接下来预算年度中下调20万美元的情况。在执行过程中成本的增长可能需要更多的钱能够提前拨款，而且可以追溯到预算全额拨款的那一年，就2001财年发生的事情那样。
工作包确认和事后的调整不仅仅是表3.1中显示的总预算变化的唯一原因。外部因素也发挥了作用。举例来说，从1995财年到1997财年，预算总额从26亿美元减少到21亿美元。这不仅体现在核工作包的预计成本降低上，而且体现在将一些预算重新分配到国防企业经营基金（Defense Business Operating Fund）、波斯尼亚军事行动、其它计划应对通用预算调整上。当然，这种重新分配并不是“确定什么需或者要费多少钱”的过程的一部分，但它们是确定“什么可以做”的过程的一个部分。由于预算总额减少，换料复合大修工作内容也在原有计划的基础上进行削减，某些部分从纽波特纽斯造船厂移交到舰船部队手里。随后几年持续变化使预算总额消减到了20.2亿美元（2000财年）。执行过程中的费用增长和超支，使2001财年的总金额约达到21.8亿。这增加的费用包括以下内容：
•一次6310万美元的舰船费用调整（SCA ship cost adjustment ）
•8750万美元的临界重新规划(ATR above-threshold reprogramming) 费用，以支持与纽波特纽斯造船厂罢工和工作从舰船部队移回纽波特纽斯造船厂所需的费用。
•另外9700万美元的增加额通过一份特别移交授权（STA special transfer authority）来实放，以支付强制性的应急工作和日程安排的延伸。
规划
根据项目管理计划中的集中管理的理念，PMS 312D主要负责规划任务，由各办事处协助。规划是一个复杂的过程，因为它合并了三个不同的会争夺预算的竞争性的目标：
•更换燃料、维修和升级的反应堆和相关系统（如设定在核工作包）；
•安装新的（如传感器，通信系统和武器系统）更加现代化的能力；
•维修和更换其它现有的系统和装备，以确保他们的功能（维修工作包）。
根据项目管理计划，所要完成的工作的早期评估，来自于核和现代化工作包的草案，并与相应的维修工作包相结合。这些评估形成了早期预算评估的基础。在换料复合大修执行开始之前的四年里完成基本有效性维修工作包（AWP availability work package ）之后，合同工作包的准备才会开始。之后才会在相应的36、12、8个月的执行前时间点上有“初步”、“建议”和“授权”的有效性维修工作包出现。获授权的有效性维修工作包成为了合同谈判的重点，最终导致了协商而成的承包商工作包（纽波特纽斯造船厂的工作）和舰船部队工作包（舰船部队所要估的工作）。
规划会因多种因素而复杂化。首先，换料复合大修执行的预算正“打击”到了海军其它的预算，由之而来的预算波动引起了规划过程的不确定性。第二，在规划进行的过程中，舰船不得不继续工作，这制约了哪个系统可以拆卸、维修检查以评估需求的程度。第三，海军希望尽可能推迟设计决策，使最新的作战能力能够被纳入。
核工作
纽波特纽斯造船厂和海军海上系统司令部发展了航母反应堆大修工作包，指明了将在换料复合大修完成的所有核工作。航母反应堆大修工作包主要来自于现身水面舰船通用反应堆装置大修和修理说明书（Commissioned Surface Ship General Reactor Plant Overhaul and Repair Specification）中的需求，来自于那些技术文件（规定核反应堆及相关系统的运作和维护）中的其它标准维修需求。详细的工作包需要一些测试；此类潜在核工作的测试是由SUPSHIP NN Code 1800 按照航母有效性维修规划系统（CAPS Carrier-Availability Planning System）的规定进行协调的。由此产生的航母有效性维修规划系统计划由舰船的部队及其它部门来执行。
非核现代化
现代化舰船设计管理计划（MMP The modernization ship-design management plan）管理着（无核部分）的现代化工作包的开发。开发和执行这个工作包，伴随着海军海上系统司令部长期的向现有舰船引入新发展的过程。在这一过程中，舰船设计经理（SDM ship design managers）通常会负责：
•为新系统和装备开发安装工作包；
•从相应机构获得批准和预算；
•确保安装与其他建造活动相协调。
“尼米兹”号航母换料复合大修的舰船设计经理，在航母工程团队的辅助下负责现代化工作包中的所有规划事务。
现代化舰船设计管理计划承认，通常会有更多的可以安装到舰船上的新项目，比预算覆盖的要多得多。因此该计划制定了一个筛选候选者、发展最终现代化工作包的程序。
诺福克海军造船厂原本就是“尼米兹”级航母的舰队规划船厂，提供支持现代化工作包的首席设计服务，技术专家的其它团队也支持工作包的发展。在这方面，发展过程有些类似于被海军海上系统司令部用于开发核工作包的程序。然而，现代化工作包是在没有配置控制、供应支持、设计支持以及由单一活动核机动管理更多严格规范的情况下开发的。
非核维修
在执行之前非核维修工作包是最难以界定的，因为可能有最多的未知数。许多机构都参与了维修工作包的发展，包括PMS 312D、类型司令部、SUPSHIP NN以及纽波特纽斯造船厂和舰船部队。项目管理计划对所有这些组织的具体作用还不清楚。我们建议，在规划过程开始的时候，类型司令部确定最基本的维修工作包，但是它的责任是随着时间的推移减少。纽波特纽斯造船厂责任并不包括任务工作包内任务的发展。相反，它执行舰船检查（多为配置管理）以及修复过程，并为维修过程、工作包中包含的任务的劳动力和原材料成本发展总结文件。
值得注意的是单个船厂或者类似于负责核工作的航母反应堆规划船坞，以及以中心控制方式负责现代化工作包的首要设计的船厂却缺乏维修工作包的发展。项目管理计划中，预算发展、工作包发展和政府费用评估之间还缺乏清晰的联系。这些活动之的协调程度不够，互动是临时性的，需要有关各方积极推动。
合同
“尼米兹”号航母换料复合大修合同最初于1994年4月22日授予纽波特纽斯造船厂。最初的合同总额为285万美元，包括8个合同基本项目（从CLIN 0001一直到CLIN 0008），主要用于换料复合大修先期规划的启动和支持。随着更多的先期规划资金在后续财年逐渐拨付，基本合同也被修改多次，加入了额外的任务和资金。到规划阶段结束时，纽波特纽斯造船厂被授予规划和支持换料复合大修的合同总金额已经达到4亿美元。
1997年8月，随着换料复合大修规划阶段结束，海军正式发布了一份执行阶段的建议征求书。纽波特纽斯造船厂在当年12月随后提交的建议中提出比1998财年预算案设定的数额多提供约2.5亿美元。多出的部分让海军大吃一惊，因为他们还考虑在规划阶段早期从纽波特纽斯造船厂接收到的任务费用的可能信息。海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂之间紧张的谈判所带来的最终可执行的合同，实现了现有预算的有效性。在增加CLIN 0009之后，换料复合大修在1998年4月开始执行。
执行换料复合大修的工作时数被隔离分为四大类：无核相关的工作、与核有关的工作、小价值变动以及紧急和补充预算。
该合同是一份成本加奖励费（CPIF cost-plus-incentive-fee）的合同。因此，它为换料复合大修执行设定了目标成本，如果纽波特纽斯造船厂实现了这些目标，就赚了13％的费用。如果纽波特纽斯造船厂的费用已经低于目标成本，其节约所占的比例可能导致利润率达到17％以上。如果费用最后超过目标，纽波特纽斯造船厂将已支付多余的费用，但利润率便可能下降到只有9％。
小价值变动是指出那些包括在基本工作包内，明确超出任务的工作，其费用据估计不高于1.5万美元。为了避免这些细小的工作出现过度的延迟和浪费，小价值变动是以8400美元的固定费率来支付的（以相似的小任务的平均费用为基础）。最初的执行合同包括了用于2500项小价值变动的预算。到了换料复合大修快结束的时候，总共有3200多项这样的变化。
紧急和补充预算是用来覆盖那些在换料复合大修期间遇到了较大一些“未知”问题。所谓应急工作，就是当舰船部件被拆除，可以检查平常隐藏的系统，以及系统都在船厂进行测试时必须要做的工作。补充工作就是，调整工作包的范围而产生的工作。紧急和补充/小价值变动费用结合起来，其合同总额占到了总工作包总额的17%。
合同修改
大多数合同工作包的修改发生在换料复合大修执行的过程中。任何舰船寿命中期的有效性大修，特别第一次完成的有效性维修，都有很多的不确定性，因为舰船的物质条件有很多未知因素。因此，基本工作包的许多任务中包括了对舰船的部分的打开和检查，以确定是否有必要维修和修理的程度如何。任何没有明确包括在工作包内的任务，都要进行变更控制。
核工作包的调整由海军海上系统司令部负责管理，通常由现场的海军反应堆代表办公室及其它机构和人员进行通报。现代化和维修工作包的变化都要依据项目管理计划来进行。
根据重要性的层级，变化分为几个可能。那些需要由海军作战部长批准，会影响舰船的特征及交付日期的变化；那些需要PMS 312批准有其他“重要”或“不利”影响的变化；SUPSHIP NN可能批准较小的变化。大多数变化属于重要性最低的增量维修计划类别。较小变化的构成在换料复合大修的过程中不尽相同。
有一阵子，PMS312D已经下放给SUPSHIP NN授权，可以批准高达25万美元的变化，但该授权后来又被撤销了。
为了处理较小的变化，SUPSHIP NN运用了为海军作战和维护（O＆MN Operations and Maintenance Navy ）有效性维修预算开发的程序。变更请求通常开始于造船厂。纽波特纽斯造船厂，如果发现了工作包所没有涵盖的问题，首先决定在额外的工作中是否寻求具体偿付。如果是这样，它也会为SUPSHIP NN准备一份检查报告（IR inspection report）描述了问题的特征。SUPSHIP NN负责控制器和助理项目官员（APO assistant project officer）通常会在现场对检查报告进行评估。在换料复合大修之初，有4位助理项目官，分别负责核、推进、舰体/甲板机械/装备以及作战系统。在换料复合大修最后的18个月里，该团队削减到1名负责推进系统的助理项目官员、1名负责其它事务的助理项目官员，每名助理项目官员由5至10名生产控制者进行辅助。该团队确定工作包是否已经覆盖这些问题（在这种情况下，不再需要签署进一步的行动）。如果没有，助理项目官员和SUPSHIP NN工程将确定项目是否应固定下来，如果是这样，谁应该负责这项工作（例如纽波特纽斯造船厂或者舰船部队）；他们还确定了合同的有关影响。决策所需的内容包括了评估者对于工作关键程度以及需要多少费用的判断。
如果SUPSHIP NN助理项目官员以及和生产控制者一致认为，调查报告问题需要解决，他们将启动现场改装采购。也这是在建议征求书发布之后增加工作包的内容。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中大概发布了近6300个现场改装采购内容。每个现场改装采购都导致了一次船厂和SUPSHIP NN之间的谈判，主要涉及任务的价值，最终涉及合同更改的细节（增加换料复合大修合同的费用和潜在时间），或者通过小价值变动或者紧急和补充费用以及低水平取消的方式来提供预算。
基本合同是修改了多次，包括原有的计划和时间表中额外的任务和变化。或由类型司令部、纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN或PMS 312本身发起修改。其中一些合同修改部分（例如，那些从现场改装采购产生的）包括增加基本合同的预算。其他的修改并没有改变预算，但改变了预算在CLIN内的分配，或者换料复合大修的计划完成日期，或在不增加预算需求的情况调整任务。有两种基本类型的合同修改，P型和A型。
海军海上系统司令部总部采购合同官员（PCO The procuring contract officer）必须要批准P型。这些修改都有编号，从P00001开始。例如，换料复合大修（CLIN 0009）的执行是通过P00016增加一条合同修改来实现的。
SUPSHIP NN的管理合同官员（ACO The administrative contract officer ）局部批准的A型。A型的大部分用于与支援相关的功能，如亨廷顿厅的运作，为“尼米兹”号航母舰员提供住宿和生活支持，或者将原本属于纽波特纽斯造船厂的工作移交给舰船部队。
第四章 费用增长
分析“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是非常复杂的，因为这些费用是在几个不同的项目中分配的。尽管换料复合大修规划和执行费用的大部分都包括在海军造船和改装预算中，其它部分也会反映在海军其它采购预算部分（核反应堆）以及海军预算人事部分（舰船舰员的工资和补贴以及SUPSHIP NN和PMS 312中管理换料复合大修计划的人事费用）。此外，换料复合大修费用信息的不同来源使费用以不同的方式支离破碎，所以比较数据是困难的。最后，因为在我们研究的过程中，费用也在持续发生发变化，所以数据的截止时间也是一个问题。
本章中，我们审查了换料复合大修费用不同层级的细节，试图确定那些导致费用增加的领域。提供了一些定义之后，我们计算了总体的费用增长，然后将其分为几个不同的组成部分：直接劳动力与经常性开支及物资等；核与非核；直接时间与加班时间。
定义换料复合大修费用
换料复合大修费用的总体情况及相关的要素构成。换料复合大修的费用涉及到很多方面，包括了核燃料的费用、舰船舰员的费用以及管理费用。但是所谓“真正”的总体费用是不太清楚的，因为许多间接的费用，例如海军的管理费，并没有为任何机构所了解或者跟踪。
排除这一项就得出了换料复合大修的项目费用。这一费用与海军造船和改装预算相一致，在2001财年是22亿美元。如果我们排除计划费用和先期材料采购费用，我们就得到了执行换料复合大修的费用，即舰船在船厂接受维修时的费用，这些费用截止2001年春季达到18.5亿美元。这些费用绝大部分都在纽波特纽斯造船厂的执行合同之内，约14.6亿美元。
一些费用分析人士提出了费用增长和费用超支之间的差别。政府负责的费用增长主要是由于工作增加、失误或者在谈判解决方案尚未确定之前执行过程中的未知因素；而费用超支主要是来自于工资水平、通货膨胀和生产率的变化。这些区别明显指出职责所在，费用增加主要是政府的职责；而费用超支则主要是承包商的原因。
尽管上述区别在理论上很有意思，但是无助于搞清楚问题。我们很难说费用的增加是增长还是超支。比如说，在一开始评估的时候可能会不知道还有哪些工作需要考虑，到后来发生的时候，相应的预算也要进行修订。这种修订直接带来预算的变化，可能会叫做“增长”。然而工作的增加可能会带来间接的影响。其它工作的效率可能会降低，可能效果会变差或者推迟。最终，这样工作的变化会导致更低的劳动生产率。这种情况下，费用增长来会带费用超支问题。
总体增长
签字的时候总体的合同价格大约是12.2亿美元，包括的了13%的目标费用。就像第三章谈到的那样，合同确定了三个范围更广的费用：基本、紧急和补充和小价值变动。
截止2001年7月，也就是本研究考虑的最近的季度费用绩效报告（CPR cost performance report）发布的时候，最终完成时的评估（EAC estimate at completion） 近14.7亿美元。图4.2和表格4.1中的费用分散情况包括两个以上的费用领域：罢工和尚未分配。最后解决这些问题需要4260万美元。尚未分配的费用代表着那些我们预期将要用，但是截止我们分析时间为止，尚未分配到的具体费用项目的。在谈判解决方案和最终完成时的评估之间差别的基础上，换料复合大修的费用净增加达到了约2.5亿美元。
费用增长的来源
为了更好地理解另外的2.5亿美元花在了哪里，我们检查了最近的季度费用绩效报告和谈判的解决方案之间冲突的情况。在研究每个领域相对增长之前，我们必须对最终完成时的评估的价格做一次调整。4260万美元用来解决罢工问题的费用包括在最终完成时的评估的价格中，但是这些费用是因为不同寻常的事件引发的，是海军和直接负责换料复合大修的纽波特纽斯造船厂的控制之外的，所以他们对未来的换料复合大修而言没有多少考虑的意义，应该排除在任何分析之外。
直接劳动力成本是劳动时间和速率的产品。经常性速率是以直接劳动力成本以及增加到这个方面成为总计劳动力成本为基础。劳动力成本加上材料成本构成了总体成本，乘以利润因素，就形成了利润。谈判解决调整之后相关的总体增长达到17%。
劳动时间和费用的增长
“尼米兹”号航母换料复合大修总体费用增长的来源包括：劳动力时间和成本的增长；经常性费用的增长；材料成本的上涨；核和非核费用增长能以及加班的使用导致的费用（见图4.4）。
任何计划修改的数量和类型通常提供了规划阶段质量和程度的很好的指示。更好的规划常常会带来更少的、费用较低的改变。在规划不完整或者不充分的地方，往往会有许多改变，而且费用会激增。在这种情况下，项目费用可会激增而脱离控制，因为管理往往不能解决根本性的问题，无法实现真正的费用控制目标。
然而，改变的量也取决于项目的特征。一次换料复合大修是一种改变可能性很高的计划的主要例子。举例来说，一些结构部件的状态在某些领域进行检查之前是无法评估，而且这通常只能在大修期间进行，原因是舰船大修之间进度和任务带来的限制。
就像第三章讨论的那样，现场改装采购由SUPSHIP NN提交来对基本工作包进行正式的改变，通常以船厂对实际状况的发展现为基础（不同于最初的工作范围）（由纽波特纽斯造船厂提交的一份调查报告文件说明）。如果有申请提交，预算或者通过紧急和补充，或者通过小价值变动紧急项目费用来提供。协商的解决方案提供一份总额为1.733亿美元的紧急和补充费用。到我们已经获得的最近的现场改装采购报告，两方面的净费用增加总共为4390万美元。这些增长通过第三章提到的SCA和STA来提供预算。
第五章 评估规划和执行过程
知道的换料复合大修最终成本固然重要，但更重要的是要了解为什么费用会增加，以及如何改进整体规划和执行过程。在这一章中，我们将评估如何做好“尼米兹”号航母换料复合大修的规划、承包和执行过程及如何对它们加以改进。我们使用了在分析国防部其他计划的管理办法时已证明有用的几个标准。 这些标准涵盖了参与到计划管理的决策过程的各种组织的基本功能和特点：
1. 明确而有效的授权路线已经确定。在工作的过程中，所有的职责和角色都非常明确而有效吗？
2. 沟通是受鼓励的。所有这些项目垂直和水平层面的沟通都是自由且有效吗？
3. 成本、进度和变更控制方法的使用。是否已经建立了一种有效的成本、进度和变更控制的方法，由有关各方使用，能够在没有不当干预的情况下有效管理计划？
4.风险管理程序的使用测试和管理。风险是否已经有了有效的程序？
5.需求和工作包的定义明确而清晰。工作是否界定清楚，并能不能在现有的资源执行下去？
6.成本评估是明确的和合理的。成本估算是在过去的数据为基础？估计是准确的？是否是有效的成本信息在证明资金支出计划？
7.激励是显而易见的和恰当的。是否有鼓励各级表现良好有效的激励？
8.资金是充足和稳定的，控制和支持是有保障的。足够的资金用于计划的工作吗？如果有需要，还是有足够的支持来进行资金链的调整？
9.管理团队是信誉和稳定的，且有足够的规模。管理团队在其预期的任务中，是否有足够的经验和训练？它在该计划期间是否稳定？以及是否有足够的人员来完成工作？
对于每一个标准，我们定义了三个层次的成就：“好”指的是该方案的做法是是正确的，或者根本没有（或者很少）改进的必要；“需要改进”是指程序的基本结构是可以接受的，但做法有改进的余地；“需要高级管理人员注意/行动”是指有的计划的结构和做法严重不足，高级管理人员应该为未来换料复合大修做一些基本的调整。
我们使用这个结构性的项目管理评估框架，与参与换料复合大修规划和执行过程主要机构进行沟通。我们采访了项目执行办公室的人员及各种组织，包括：太平洋舰队海军航空兵和大西洋舰队海军航空兵，以及SUPSHIP NN及舰船上不同级别的人员。我们还采访了纽波特纽斯造船厂涉及到换料复合大修不同的人员。这样做的目的是要对“尼米兹”号航母换料复合大修流程信息充分了解，不被任何人或组织批评。我们询问了每个组织及各种组织之间，包括海军和纽波特纽斯造船厂之间相互作用的标准。
在这一章中，我们提炼出了我们的采访过程中听到这些内容。每个标准是足够广泛，在与来自不同组织的人士讨论后，我们遇到了不同的解释和侧重点。标准之间也有一些重叠，特别是在有助于因果的相互关系方面。虽然我们重点在规划和“尼米兹”号航母换料复合大修执行中的不足和问题，这并不意味着什么也没有做正确。规划和执行过程有很多很好的方面，特别是考虑到项目的复杂性上以及这是“尼米兹”级的第一个换料复合大修的事实。此外，一些问题得到了纠正或在换料复合大修过程中得到了改进。海军多个部门和纽波特纽斯造船厂都认识到了各种困难，并采取了纠正措施，特别是为“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修的规划工作。
总的来说，最后的结果是成功的。换料复合大修为“尼米兹”号提供了未来23年或者更长时间服役寿命的基础。不过，同样的结果可能是在更短的时间或更少的钱实现。同样的时间和同样的钱，也可能实现更多更好的结果。发现那些可能导致上述结果的程序改进，对后续换料复合大修（预算水平更低）来说非常重要。我们希望，在这一章的见解和建议，将允许在换料复合大修过程更大的改进。
标准1：职责权限
职责权限标准强调整了换料复合大修规划和执行阶段的整体组织结构。它的重点是指挥决策链，包括各种组织之间和内部的职责、关系和协调。它考虑的是“是或不是组织程序，而非组织中的具体人”在换料复合大修规划和执行中是有效的。
我们发现，就“尼米兹”号航母换料复合大修而言，职责权限特别是决策责任，有时不明确或混淆了，此外，他们在规划和执行过程不同的点上都有改变。一些组织的作用没有明确界定，导致混乱，并往往在决策中缺乏协调。例如，在合同谈判中，最后一分钟时工作方案还作了修改，以“适合”的工作包成本可用的预算的需要。这些修改通常没有考虑到系统维修需求的影响，由于预算的限制，也不会被原先计划所取代。
在“尼米兹”号航母换料复合大修经验的基础上，我们总结换料复合大修各个方面的角色和责任，以及需要改进的职责权限。幸运的是，在“艾森豪威尔”号航母换料复合大修规划过程中已经有多项改进。
背景
换料复合大修是一个极其困难和复杂的工程，也许是美军中甚至是美国工业界最大的单系统维修计划。此外，它多个角色重叠的组织机构在世界上最复杂的武器系统上执行的。由于这种复杂性，要使规划、合同以及执行阶段取得成功，适当组织明确赋予的角色和责任就非常重要。了解关于舰船基本状况、维修历史以及预期将维修的结构和装备的各个组织，必须一起合作来发展一个工作包，满足换料复合大修的最终目标。这些组织必须有历史数据和分析工具可用来帮助评估工作量和成本，如果预算不够无法完成所有的计划工作，就必须有可用的替代方案。这些相同的许多组织必须是承包过程中的关键成员，确保工作包可以根据预算情况适当调整。
如果规划和承包阶段是由正确的组织实施的，那么执行阶段面临的问题也会较少。一艘服役已经25年的航母过于复杂，如果系统不打开工作没有开始，是无法了解所有装备和系统的状况的。但是，如果适当的组织有所需的责任和管理决策的数据和工具，他们可以迅速有效地应对出现的问题。该组织可以明智地决定什么需要增加，什么需要删除，什么将是固定的，哪些是被推迟。
在换料复合大修项目中，海军试图让同样的机构实施规划和与执行阶段，如换料复合大修项目管理计划所示。主要授权被分配给航母项目执行办公室，分支授权是由PMS 312传递给PMS 312D。PMS 312负责将工作包与可用预算匹配，以确定需要满足预算限制减少多少工作量，以及如何在执行阶段管理改变程序。项目管理计划相当详细地定义了PMS 312D以及其它参与其中的机构的任务，在两个关键的领域没有说清楚：它没有定义PMS312D大部分下属机构的行动授权；它并没规定不同机构之间（在其中一个机构要采取行动解决问题时）应该怎样协调。
规划
参与到规划核工作包的机构的职责和角色的界定从一开始就是相对明确的，导致规划工作扎实而广泛。对于非核工作言，与组织角色和责任相关的问题在规划阶段就出现了。最初，由于航母维修和改建规划和工程机构解散，PMS 312承担了无核工作包发展的责任。
目前尚不清楚，如果PMS 312实际缺乏有关舰船维修的知识，特别是作为换料复合大修这样复杂的任务，这是否是一个不错的选择。当然，PMS 312需要工作包开发程序的认证，但什么维修应该包括在内的实际决定以及应该与那些更熟悉舰船维修历史和作战需求的机构进行协调 。
维修工作包的评估开始于船厂人员和舰船舰员进行的状态调整。这在舰船最后一次部署的过程中就进行了。然而，纽波特纽斯造船厂大部分与无核维修相关的检查似乎主要用于配置管理而不是工作量评估。
在现实中，纽波特纽斯造船厂人员没有参与发展非核工作包的具体任务。通过与他们讨论，我们了解到他们理解各自的职责和角色，认为这种低水平的参与是合适的。他们把工作重点放在核工作包的规划上，希望可以发挥主要作用。他们还提供工作流程定义和初步的劳动和物质费用（这些费用主要是用在海军的非核工作包中）评估。因此，纽波特纽斯造船厂作为一个熟悉舰船和换料复合大修的重要组织，并没完全参与到非核工作规划过程。而海军船厂是以同样的方式实施较早期的有效性维修的。同样，诺福克海军造船厂，尽管具有所有“尼米兹”级航母非核维修的资格，在工作包修理部分的规划上也没有充分发挥作用。在纽波特纽斯造船厂和诺福克海军船厂“尼米兹”级舰体规划船坞应该扮演什么样的角色，以及他们如何参与到非核工作的规划这样的问题上，我们采访的过程中发现，关键的组织间并没有共识。这是关键的组织在规划中缺乏明确的沟通，不能细化角色和参与度不足的一种体现。
随着最初规划的推进，SUPSHIP NN Code 1800参与到工作包的规划工作中。具体来说，已经解散的航母维修和改建规划和工程机构（该机构保有历史数据和航母维修操作专长）的人员，会转移到Code1800，提供规划换料复合大修所需的专长（在“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修规划过程中，Code 1800从一开始就以提供专业知识的形式参与了）。
类型司令部人员还告诉我们，他们最初参与了规划，但随着规划的推进，他们的作用大大减弱。
因此，在“尼米兹”号航母换料复合大修规划的过程中，PMS 312承担了更多的责任和发挥了更大的作用（超过其应该有的）；纽波特纽斯造船厂和诺福克海军造船厂似乎被赋予太少或不明确的权力或责任；Code1800也参与了该过程，但为时太晚；类型司令部从规划过程中脱离似乎又太早。
尽管有诸多问题，规划过程最终于1997年9月形成了包括在建议征求书中的工作包。该工作包核部分是彻底和明确的，成本估算相当准确。在非核部分，虽然还很不完善，也似乎已经充分指明了将要执行的绝大部分任务。遗憾是，非核部工作包的费用仍然存在着很大的不确定性，而且如果费用超出了可用的预算，也没有多少好的备用选项。
谈判合同
纽波特纽斯造船厂 1997年12月就提交了其建议，合同谈判不久就开始了。正如在第三章提到的，这种份成本建议明显高于海军的初始成本评估数据，它超出了换料复合大修执行可用预算。
在合同谈判中所涉及的主要组织是PMS 312，海军海上系统司令部的合同部（SEA 02）以及核推进部（SEA O8）和纽波特纽斯造船厂。如果在工作包范围、工作优先次序以及相关费用方面的争论较少，如果预算充足可以支付估计的费用，那么谈判过程就会更有效率。然而，正是因为事实并不如此，海军的谈判者需要从其它组织那里获取准备充分的知识和建议，了解如何该如何调整工作包。能够提供这方面的知识和资料的组织至少包括类型司令部、诺福克海军造船厂以及SUPSHIP NNCode1800。不幸的是，这三个组织没有被咨询或要求提供建议或者选项来评估工作包改变在合同谈判中的影响。
经过几个月紧张的谈判之后，“尼米兹”号航母换料复合大修执行合同签订于1998年4月。由此产生的执行工作包有一系列问题（更多细节见标准5，工作包发展），这表明有用效的钱来成功地执行换料复合大修将是困难的。其中有一个重要问题：类型司令部、诺福克海军造船厂，SUPSHIP NN Code 1800在具体任务被删除或更改时缺乏有效参与，没有调整工作包的其他部分或包含其他必要的行动。
执行
SUPSHIP NN Code 152次在换料复合大修执行阶段起到主导作用。它必须监控成本和进度，了解工作包中工作的进展，它必须在决定和批准（或反对的）那些源自于纽波特纽斯造船厂提交的调查报告中以前不知道的行动上发挥主导作用。这些调查报告决定着现场的改装采购，让资金从紧急和补充预算中分配。不过，在“尼米兹”号航母换料复合大修中，工作包改变批准的权授、角色、职责并不明晰，而且，改变是在执行过程中不时发生的，类型司令部并没有充分参与其中。
PMS 312最初下放了改变审批权限给SUPSHIP NN，然后又收了回来。在不同的时期，至少有四个机构承担并用授权对工作包进行调整：SUPSHIP NN Code152、SUPSHIP NNCode400（与Code152协商后）、PMS 312D和海军海上系统司令部 O2（在合同谈判中）。考虑到非常流畅自然执行换料复合大修，就必须及时地调整最初的工作包，应对新出现的预算限制，新增加的重要工作、配合其他问题、或应对大修期间的重大事件。这些机构都应该可能有一些授权行动的措施，但没有明确界定和适当的限制，并明确界定海军协调、整合结果的责任，那么调整工作包的其他内容就需要增加进度和工作量。
根据执行协调机制出现困难，位于华盛顿特区的PMS 312D，作为授权机构，必须要从源头上解决平常出现的问题，并在船厂解决。集中计划办公室管理对新的采购计划来说可能是充分的，因为大多数新的采购都中可以预测，涉及数百或上千的分散供应商。此外，纽波特纽斯造船厂在新建造中扮演着更大的决策角色，因为作为最终产品的新舰及其要求有更加明确的界定。集中计划办公室管理对于流动性、不确定性强的换料复合大修“采购”来说是否是最好的方式还不清楚。
工作包在执行阶段分为承包商和舰船部队两部分。类型司令部的职能主要涉及舰船部队工作包。在调整承包商工作包时，类型司令部在与他们有关的（当舰船恢复行动时使用意向）的判断上授权、职责和义务都比较有限。对于“尼米兹”号航母换料复合大修，这可能是海军造船和改装预算计划的一个后续，预算授权在航母项目执行办公室。
标准2：沟通
标准2强调了在海军和纽波特纽斯造船厂内部，以及海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通。该标准涵盖了沟通过程和协议，以及准确和及时的相关数据和信息流。及时和有效的沟通和数据流是对像换料复合大修这样复杂的项目来说是必不可少的。
我们认为海军“尼米兹”号航母换料复合大修组织内部的沟通需要改善。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂内是否有足够的沟通，但海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通似乎需要高级管理层的重视。CVN 68 换料复合大修过程中有许多沟通不足的情况，特别是在数据交换方面。一些困难来自于混乱的指挥系统，一些困难来自于其它因素。
我们的大多数受访者报告说，沟通过程在管理层还是不错的，至少在海军是这样。例如，电话信息通常会得到反馈，所需的报告通常能够按时提交。然而，从海军的角度来看，与负责换料复合大修监督相关的沟通的内容和有效性并不充分，不足以有效地管理换料复合大修。这主要是由于纽波特纽斯造船厂和海军之间缺乏及时的数据流。例如，现场代表中的许多人都认为，为更高一级准备的简报，通常需要对任务重要的信息，需要在执行阶段准确的计量，以发现紧迫和重要的问题。
提到了和海军沟通有关其他几个问题，包括以下内容：
由于类型司令部已几乎完全从资金和决策循环中移出，所以有关最终产品的对于类型司令部的需求沟通不畅。类型司令部很少参与决定哪些工作需要增加或者分包，以及这将对舰船的最终运作有何影响，尽管事实上类型司令部是最后的接受人。尽管说将费用控制在预算限制之内是PMS312的职责，因而它具有调整的最终授权，但是类型司令部也应该就可能的调整提出优先次序的说明，以帮助 PMS312进行决策。
无效的进展报告，将使海军在执行阶段的任何时候跟踪程序或者为满足进度和预算需求调整工作量都很困难。几种不同的进度报告需要提交。但这些报告对于跟踪近期的进展是没有用的，因为它们远远落后于当前的日期。此外，许多涉及到剩下工作包的报告的模式都是错误的。
SUPSHIP NNCode1800并不能很容易地以电子的方式获得纽波特纽斯造船厂的调查报告，所以这样的教训不能顺利地应用后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修的规划工作中去。
不同的报告常常导致混淆而非明了。舰船部队和海军海上系统司令部采用了不同的工作识别系统，舰船部队使用工业控制编号（JCN job control number），而海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂在工作包中使用了舰船工作线项目编号（SWLIN ship work line-item number）。因此，舰船部队无法追踪那些造船厂进展中与他们的工作控制进度相关的项目。难以核查需要针对纽波特纽斯造船厂进展的任务，这些任务可以使舰船部队是否完成工作有一定的风险，而且没有人（SUPSHIP NN，纽波特纽斯造船厂，或舰船部队高层管理者）能够完全了解这一点。
这在海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通和数据流动上是一个关键问题。海军许多人都表达了在沟通和信息流上与纽波特纽斯造船厂相关的失望和不信任。这些人认为，海军没有及时、准确和相关的财务、生产和计划数据，用以评估船厂绩效和确定需要发展的替代性工作包、资金或执行策略。
纽波特纽斯造船厂经理表达了类似的失望和缺乏信任。他们担心，提供过多某些类型的数据，可能会令他们在与海军未来的合同谈判中受损，所以不愿意提供太多可没有它的背景和历史的认识误解的详细数据。纽波特纽斯造船厂还担心，让大修数据开放，海军可能会在缺乏双边协商的情况下试图完全改变内部船厂程序。
海军和纽波特纽斯造船厂的忧虑都是实实在在的，双方的高级管理层未来一定要共同面对可以改进的机会。重大信息的及时互换非常重要。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的最后一年，纽波特纽斯造船厂和海军代表都认识到，现有合同数据需求清单（CDRL contract data requirements list）不足以提供所需的成本和进度来交付舰船。因此，SUPSHIP NN开发了一个用于突出合同变更的改进的沟通工具，纽波特纽斯造船厂与海军借此非正式地共享数据以填补空白（如经常每周）。
标准3：成本、进度和变更控制
标准3强调监视和控制换料复合大修计划成本、进度和计划的程序、方法和分析工具。这些方法需要了解换料复合大修现状、预测未来的价值，并找出潜在的问题以及解决这些问题的办法。成功的标准有赖于海军和纽波特纽斯造船厂之间共同的理解和协议、适当使用监测和决策工具、并及时和准确了解相关数据和存在的能力。沟通标准下的种种问题也对这一标准产生重大影响。
根据我们的采访，我们认为成本、进度和变更控制需要改进。此评估是以海军的成本、进度和变更控制方法的评估为基础，我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。虽然海军有一些相应的成本、进度以及变化控制程序，他们在理解和监测的换料复合大修进展方面似乎不太有效。效率的缺乏源自于程序本身的缺陷，就像下面提到的必要的信息缺乏充足的沟通。海军不得不依赖于纽波特纽斯造船厂的成本和进度状况预测。更重要的是，纽波特纽斯造船厂和海军似乎使用了不同的系统来管理成本和进度。
许多问题使海军控制成本和进度的能力变弱了。例如：
•合同绩效数据通常远远落后于现有的数据，这对于跟踪实际的程序发现问题是没有多少用处的。用于这一目标的关键是由纽波特纽斯造船厂提交的月度费用绩效报告（CPR cost performance report），提交时间是在报告截止日期35天之前，通常费用绩效报告中的数据常常在截止90天之前。费用绩效被提交和被遗忘在总部，只有几个点的关键数据，会被SUPSHIP NN Code 152提取作为指南。美国海军代表表示，因为换料复合大修非常顺利，这些后续的报告没有多少价值。
•纽波特纽斯造船厂调整了其状态控制系统，使它无法追踪“尼米兹”号航母换料复合大修材料费用情况有几个月的时间。
•纽波特纽斯造船厂似乎已经通过控制那些迫切需要的任务需求，而不是通过监测工作进展情况来控制进度。尽管这解决紧迫问题时是有效的，这种方式并不能确保整个工作范围内进展良好。
•由于缺乏独立的海军费用评估和协商办法，缺乏执行中支出的及时报告，缺乏舰船部队和承包商工作包上的有效协调，费用和进度控制是不能得到保证的。
•该SUPSHIP NN合同人员分析和谈判换料复合大修合同变更的操作，主要是静态的。因此，这些工作人员可能会因为活动频繁变更而发生变化。“尼米兹”号航母换料复合大修过程中有几次超过3000万美元尚未完成谈判的变更积压。这些未知的捆绑结算费用由海军和纽波特纽斯造船厂需要，管理数百万美元来处理紧急问题。“尼米兹”离开造船厂6个月后，超过2000万美元合同变更仍然没有得到解决。
由于经常不灵活程序变更、SUPSHIP NN的运作低效和物资采购风险，SUPSHIP NN和PMS 312常常不得不授权纽波特纽斯造船厂在不知道最终价格的前提下开始新岗位上的工作。一旦工作已经开始，工人数量有限的纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN合同人员面临的价格谈判的工作的压力也较小，更紧迫的问题需要更高的优先级。无论是单独还是为作为一组，纽波特纽斯造船厂和海军都会定期结算这样无协商的变更，以便纽波特纽斯造船厂的实际成本来完成这项工作。这个解决过程相当于允许让纽波特纽斯造船厂在多层努力的基础上进行合同的更改。有证据表明，这可能是完成工作最有效的方式。但海军和纽波特纽斯造船厂从来没有明确地分析或对一战略表示赞同。
变更控制名义上是由SUPSHIP NN和PMS 312实施的，虽然其他团体也采取行动，最终导致在合同的变更（例如SPAWAR管理设计变更）。规划的工作许多必要的技术变更，是在每天执行换料复合大修过程中发现的。当承包商开始研究工作包时，每天可以确认50多个这样的变更。总而言之，会有6000多项变化（即现场改装采购）被确定和处理。在面对这么多的修改建议，海军需要具体标准和优先性，以及相关、及时的数据，做出有效的决策。然而“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中并没有预先设定的标准和优先事项，这迫使海军和纽波特纽斯造船厂开发专用的标准。此外，这种环境下的集中化计划办公室决策导致的无疑是延误和更高的成本。PMS 312清醒地认识到了这个问题，并在换料复合大修开始时，授权SUPSHIP NN变更25万美元。当成本开始迅速增长时，授权到了PMS 312手中。
我们的许多受访者评论说，纽波特纽斯造船厂调查报告（IR inspection report）系统做了太多对海军价值不大的文书工作。这并不奇怪，因为合同变更或政府指导价的要求开始只是由调查报告提出的诸多目标中的两个。这个过程消耗了大量的劳动生产率，并对纽波特纽斯造船厂产生不利影响，因为等待政府批准进行的工作而导致的延误。该系统并没有作为纽波特纽斯造船厂一个控制元素，因为几乎所有的项目都最终不得不作为合法的问题固定下来。
标准4：风险管理
风险管理标准，强调的是有效性和计划和程序的使用来识别、评估和发展计划，缓解不同类的规划和执行过程中可能出现的风险（表格5.4）。该方案和进程必须考虑的重要因素包括成本、进度和性能风险。
目前没有一个为“尼米兹”号航母换料复合大修的合适的风险管理计划的例子，除了发展现代化工作包外。因此，海军需要改进风险管理。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。
PMS 312已经解决了“艾森豪威尔”号航母（CVN 69）换料复合大修的这个问题，并制定了风险管理计划。我们没有详细审查这项计划，但我们注意到，计划显然为了海军海上系统司令部 O8的核工作，已经将风险管理分配到了负责任的技术参与方（同时向总部报告）如现代化管理计划措施的那样。
除PMS312D之外的其它一些参与方也开始强调风险。举例来说，液舱和空舱的修复在大修中都是特别昂贵的项目。因此，大西洋舰队海军航空兵（AIRLANT Naval Aviation, Atlantic Fleet）制定了“艾森豪威尔”号航母的生命周期维修计划，使液舱工作总量是已知的，可以在适当的供应量之间分配 ，其中包括换料复合大修。该计划有一定价值。纽波特纽斯造船厂表示，CVN 69在换料复合大修期间可以做800个液舱中的220个，而大西洋舰队海军航空兵本来打算更多的工作要做。随着计划在手，大西洋舰队海军航空兵现在可以解决不完整的工作和时间表完成它在未来的供应量。
标准5：工作包开发
标准5阐述了为换料复合大修发展（表5.5）工作包的问题。换料复合大修工作包包含三种完全不同的工作：（1）舰船核反应堆装置更换燃料和维修；（2）增加新的现代化的能力，如新的传感器和通信系统；（3）修理现有的系统和设备，以恢复或改善舰船原有的功能。这个总体工作包进一步分解成特定的任务交相应的组织来完成——纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者其它。 该工作包也会变化：源自规划过程的获到授权的工作包，以及包含在舰队反应计划中源自于合同过程的执行工作包。
一个正确、完整、以及深思熟虑的工作包，转换成舰船部队和承包商的工作包，对于大规模的复杂的航母换料复合大修是特别重要的。根据以前的标准，那些在航母有效性维修上有着最大的专长的组织，最了解舰船状态的组织，并没有足够早或者完全地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的发展中去。航母有效性维修的历史数据并没有充分用来评估换料复合大修的工作量。部分由于这些原因，规划过程中形成的工作包或忽视或低估了重要工作。更重要的是，任务和可选方案之间的关系（如果任务已经选定）并不足以有效支持合同程序。当需要应对有效的预算来调整工作包的，执行的工作包往往会有问题，难以有效执行和控制费用。基于这些原因，我们认为工作包的发展需要高级管理层的重视。
几个问题影响了工作包的发展：
•换料复合大修目标不明确，且在计划周期过程中发生了变化。关于什么任务应该或者不应该包括内的问题上出现了混乱。
•一些必要的工作并没有包括在授权有效性维修工作包或在随后的承包商和舰船部队工作包内。比如说，总体舰船测试（非核）在授权的有效性维修工作包中并没有获得充分的注意。
•舰船部队的工作包并没有与承包商的工作包和舰船的训练需求进行充分的规划和整合。
•该工作包似乎没有考虑将分包主要任务作为一种降低成本的手段。
不清楚目标或最终目标
核反应装置工作的目标是一贯且明确的（完成燃料更换和维修，为另外23年的舰船运作提供能量），而其它工作的目标则会不明确和发生变化。有些受访者认为，最初的目标是使“尼米兹”号航母恢复类似的新建舰船的状态。当需要考虑工作的时候，这个目标变得似乎不太可能会实现，因为较早前常规动力航母的延寿计划复合大修的经历已经验证了这一点。后来，这个目标被认为是“很容易就通过检查和调查委员会（INSURV Board of Inspection and Survey）的测试”，但这是没有意义的，因为所有舰船维修的目标似乎都是如此，太泛了。“资产重组”是当前在项目管理计划表达的目标，但这个词对不同组织有不同的含义。一个目标明确、易于理解（而不仅仅是更换燃料），对换料复合大修来说将帮助很大。这样一个目标将是参与到基于现有的预算限制的授权工作包内的所有利益相关者协调的产物，有助于在有效的预算范围内完成现有的工作。
该工作包的发展缺乏明确目标，会导致“尼米兹”号航母换料复合大修中两种类型的错误。首先，舰船部队已经习惯了最近在海上行动出现许多问题，并将重点放在当前的行动上。它可能也没有意识到如果舰船需要再运作23年，需要纠正的问题在哪里。举例来说，“艾森豪威尔号”的拦阻装置电镀和结构腐蚀非常严重，以致海洋都可以透过孔看到了。然而并没有舰员报告这个问题，也没有包括在“艾森豪威尔”号航母维修的工作包内。因此，如果不对舰员加强训练，让他们学会如何寻找如何报告，完全依赖舰船部队的信息来发展维修工作包是不太明智的做法。其次，那些参与到合同中的人员，对目标缺乏了解，对具体的系统知识了解不够，所以决策也不够科学。举例来说，原本规划了搜集、保留和转移（CHT collection, holding, and transfer）系统升级，但是后来因为预算原因而删除这个项目的时候，其它的工作包部分并没有安排补偿的措施。工作包发展过程中需要更多的注意、训练、经验以及充分的调查。
目标必须包括哪些海军那些需要最终交付的产品。如果产品是一艘做好战争准备的舰船，所有的装备安装和维修都必须包含在工作包内，也要有足够的舰员培训提供支持无限制的舰船行动。后者的目标可能对舰船部队工作包有影响，下面我们会就此进行讨论。它对换料复合大修之后的组合的交付后有效性维修/选定限制有效性维修（PSA post-shakedown availability/ SRA selected restricted availability）有影响。
为“尼米兹”号航母交付后有效性维修/选定限制有效性维修的一项功能是安装作战系统。推迟到换料复合大修之后有两个原因：给舰船配备最新装备（在重新回到舰队的时候）的好处；尽可能使舰船的维修和现代化预算分散化。类似的概念也被运用到了1990-1994年“企业”号航母（CVN 65）换料复合大修的规划过程中。这种做法是否应该继续取决于海军为换料复合大修设定的目标。“尼米兹”号航母的做法可能有助于预算需求，但它在换料复合大修结束之后留下了一个不适合战斗的平台，因而降低了舰船的总体寿命，也减少了执行任务的有效时间。
将所有必须的工作包括在授权有效性维修工作包和承包商和舰船部队工作包内的失败
和项目管理计划不一样的是，“尼米兹”号航母授权有效性维修工作包并不一定代表所有已知的基本工作。许多受访者指出，“尼米兹”号航母的状况并没有很好地反映在工作包中，需要更好的检查和报告来确定舰船的基本状态，并发展一个完整的工作包。比如说：
•升降机支柱的维修。很多人都知道这项工作是必要的，但不知何故却被冷落在工作包之外，导致超过100万美元的成本增长。
•弹射器维修。要确保弹射器的维修需求就要检查其基本状况，但要详细检查就要拆卸。其它航母维修的过程中，这一项似乎没有做，也没有考虑。因此，弹射器维修的计划是不充分的，需要一个开放检查的程序来确定需要什么工作，这导致换料复合大修不可避免地出现费用增长。
•推进装备维修。许多推进测试和大修前检查需要装置冷却下来。如果没有这样做，一些推进装置领域的工作包是确定不下来的。
•通风系统的维修。其它航母的经验表示，在经过一次彻底的检查之后，维修工作包应该包括更换通道管道和风扇。
•喷涂、保温和贴砖。这些项目被认为太难准确定下价格，因此他们被排除在基本工作包之外。这项工作的成本可能已经从以前航母的经验估计而来。
•涡轮发电机维修。这在换料复合大修开始之前是很重要，但不在工作包中。仅此一项导致成本增加了2000多万美元。
工作包中的一个显著的问题是缺乏一个合适的总体测试计划。测试要解决的问题主要是换料复合大修完工面临的那些问题。总体而言，海军海上系统司令部安装和测试新装备的程序和支持据报道是不成熟和不足的。纽波特纽斯造船厂的测试方法是推断其新建设的测试程序，因为这是其经验的大部分。因为在新的和在役舰船有许多差异，所以这种方法不好。海军海上系统司令部发展的测试计划的一些部分并没有很好地安排和支持。例如，新的微处理器技术取代了新的蒸汽装备控制系统的老式模拟系统，在这项变化上，文档和测试计划是不够的。
无论得到授权的有效性维修工作包有怎样的缺陷，其中一些项目并没有出现在承包商或者舰船部队的工作包中，当换料复合大修中的缺陷出现的时候，这些项目必须得到恢复和执行。如果不进换料复合大修的执行阶段，很多区别不会引起人们的注意。纽波特纽斯行造船厂在提供承包商工作包的时候，应该就经过授权的有效性维修工作包做出“澄清和说明”，但是它忽略了其中许多遗漏。海军并不能总是发现这些遗漏。举一个例子来说，经过授权的有效性维修工作包提出维修特定类型的7个阀门，但是承包商工作包仅仅要求维修6个。
海军似乎没有充分检查最终授权有效性维修工作包的纽波特纽斯造船厂的澄清与预期。
为舰船部队发展和执行工作包也是有问题的。最初的工作包是在大修开始两年前发展起来的，依据是现有舰船维修计划（CSMP current ship’s maintenance plan）中那些适合中继级维修活动的任务，或者舰船部队完成的那些任务。剩下的任务放到了纽波特纽斯造船厂工作包中，由纽波特纽斯造船厂根据一个不同的编号系统来完成。更多的舰船部队工作包是在纽波特纽斯造船厂合同谈判之后增加的，主要是选择那些纽波特纽斯造船厂工作包之外的项目。随着大修的推进，更多的工作将会增加进去，帮助控制换料复合大修的总体费用。工作量超出了舰船部队的能力，这种情况后来通过增加预算和再把工作分配给分包商或者纽波特纽斯造船厂来解决。预算增加似乎理所应当，但是对于大多数工作包而言，这种需求应该早就料到，在大修开始之前就解决了。
工作包的现代化部分也饱受规划不足之苦。一个很好的例子就是安装一体化通信和先进网络（ICAN integrated communications and advanced network ）。该系统的工程化导致放置接线盒空间被用于其他目。没有考虑到冷却的设备及进一步增加通风的需求，从而导致了不必要的预算增长。
职责权限标准强调整了换料复合大修规划和执行阶段的整体组织结构。它的重点是指挥决策链，包括各种组织之间和内部的职责、关系和协调。它考虑的是“是或不是组织程序，而非组织中的具体人”在换料复合大修规划和执行中是有效的。
我们发现，就“尼米兹”号航母换料复合大修而言，职责权限特别是决策责任，有时不明确或混淆了，此外，他们在规划和执行过程不同的点上都有改变。一些组织的作用没有明确界定，导致混乱，并往往在决策中缺乏协调。例如，在合同谈判中，最后一分钟时工作方案还作了修改，以“适合”的工作包成本可用的预算的需要。这些修改通常没有考虑到系统维修需求的影响，由于预算的限制，也不会被原先计划所取代。
在“尼米兹”号航母换料复合大修经验的基础上，我们总结换料复合大修各个方面的角色和责任，以及需要改进的职责权限。幸运的是，在“艾森豪威尔”号航母换料复合大修规划过程中已经有多项改进。
背景
换料复合大修是一个极其困难和复杂的工程，也许是美军中甚至是美国工业界最大的单系统维修计划。此外，它多个角色重叠的组织机构在世界上最复杂的武器系统上执行的。由于这种复杂性，要使规划、合同以及执行阶段取得成功，适当组织明确赋予的角色和责任就非常重要。了解关于舰船基本状况、维修历史以及预期将维修的结构和装备的各个组织，必须一起合作来发展一个工作包，满足换料复合大修的最终目标。这些组织必须有历史数据和分析工具可用来帮助评估工作量和成本，如果预算不够无法完成所有的计划工作，就必须有可用的替代方案。这些相同的许多组织必须是承包过程中的关键成员，确保工作包可以根据预算情况适当调整。
如果规划和承包阶段是由正确的组织实施的，那么执行阶段面临的问题也会较少。一艘服役已经25年的航母过于复杂，如果系统不打开工作没有开始，是无法了解所有装备和系统的状况的。但是，如果适当的组织有所需的责任和管理决策的数据和工具，他们可以迅速有效地应对出现的问题。该组织可以明智地决定什么需要增加，什么需要删除，什么将是固定的，哪些是被推迟。
在换料复合大修项目中，海军试图让同样的机构实施规划和与执行阶段，如换料复合大修项目管理计划所示。主要授权被分配给航母项目执行办公室，分支授权是由PMS 312传递给PMS 312D。PMS 312负责将工作包与可用预算匹配，以确定需要满足预算限制减少多少工作量，以及如何在执行阶段管理改变程序。项目管理计划相当详细地定义了PMS 312D以及其它参与其中的机构的任务，在两个关键的领域没有说清楚：它没有定义PMS312D大部分下属机构的行动授权；它并没规定不同机构之间（在其中一个机构要采取行动解决问题时）应该怎样协调。
规划
参与到规划核工作包的机构的职责和角色的界定从一开始就是相对明确的，导致规划工作扎实而广泛。对于非核工作言，与组织角色和责任相关的问题在规划阶段就出现了。最初，由于航母维修和改建规划和工程机构解散，PMS 312承担了无核工作包发展的责任。
目前尚不清楚，如果PMS 312实际缺乏有关舰船维修的知识，特别是作为换料复合大修这样复杂的任务，这是否是一个不错的选择。当然，PMS 312需要工作包开发程序的认证，但什么维修应该包括在内的实际决定以及应该与那些更熟悉舰船维修历史和作战需求的机构进行协调 。
维修工作包的评估开始于船厂人员和舰船舰员进行的状态调整。这在舰船最后一次部署的过程中就进行了。然而，纽波特纽斯造船厂大部分与无核维修相关的检查似乎主要用于配置管理而不是工作量评估。
在现实中，纽波特纽斯造船厂人员没有参与发展非核工作包的具体任务。通过与他们讨论，我们了解到他们理解各自的职责和角色，认为这种低水平的参与是合适的。他们把工作重点放在核工作包的规划上，希望可以发挥主要作用。他们还提供工作流程定义和初步的劳动和物质费用（这些费用主要是用在海军的非核工作包中）评估。因此，纽波特纽斯造船厂作为一个熟悉舰船和换料复合大修的重要组织，并没完全参与到非核工作规划过程。而海军船厂是以同样的方式实施较早期的有效性维修的。同样，诺福克海军造船厂，尽管具有所有“尼米兹”级航母非核维修的资格，在工作包修理部分的规划上也没有充分发挥作用。在纽波特纽斯造船厂和诺福克海军船厂“尼米兹”级舰体规划船坞应该扮演什么样的角色，以及他们如何参与到非核工作的规划这样的问题上，我们采访的过程中发现，关键的组织间并没有共识。这是关键的组织在规划中缺乏明确的沟通，不能细化角色和参与度不足的一种体现。
随着最初规划的推进，SUPSHIP NN Code 1800参与到工作包的规划工作中。具体来说，已经解散的航母维修和改建规划和工程机构（该机构保有历史数据和航母维修操作专长）的人员，会转移到Code1800，提供规划换料复合大修所需的专长（在“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修规划过程中，Code 1800从一开始就以提供专业知识的形式参与了）。
类型司令部人员还告诉我们，他们最初参与了规划，但随着规划的推进，他们的作用大大减弱。
因此，在“尼米兹”号航母换料复合大修规划的过程中，PMS 312承担了更多的责任和发挥了更大的作用（超过其应该有的）；纽波特纽斯造船厂和诺福克海军造船厂似乎被赋予太少或不明确的权力或责任；Code1800也参与了该过程，但为时太晚；类型司令部从规划过程中脱离似乎又太早。
尽管有诸多问题，规划过程最终于1997年9月形成了包括在建议征求书中的工作包。该工作包核部分是彻底和明确的，成本估算相当准确。在非核部分，虽然还很不完善，也似乎已经充分指明了将要执行的绝大部分任务。遗憾是，非核部工作包的费用仍然存在着很大的不确定性，而且如果费用超出了可用的预算，也没有多少好的备用选项。
谈判合同
纽波特纽斯造船厂 1997年12月就提交了其建议，合同谈判不久就开始了。正如在第三章提到的，这种份成本建议明显高于海军的初始成本评估数据，它超出了换料复合大修执行可用预算。
在合同谈判中所涉及的主要组织是PMS 312，海军海上系统司令部的合同部（SEA 02）以及核推进部（SEA O8）和纽波特纽斯造船厂。如果在工作包范围、工作优先次序以及相关费用方面的争论较少，如果预算充足可以支付估计的费用，那么谈判过程就会更有效率。然而，正是因为事实并不如此，海军的谈判者需要从其它组织那里获取准备充分的知识和建议，了解如何该如何调整工作包。能够提供这方面的知识和资料的组织至少包括类型司令部、诺福克海军造船厂以及SUPSHIP NNCode1800。不幸的是，这三个组织没有被咨询或要求提供建议或者选项来评估工作包改变在合同谈判中的影响。
经过几个月紧张的谈判之后，“尼米兹”号航母换料复合大修执行合同签订于1998年4月。由此产生的执行工作包有一系列问题（更多细节见标准5，工作包发展），这表明有用效的钱来成功地执行换料复合大修将是困难的。其中有一个重要问题：类型司令部、诺福克海军造船厂，SUPSHIP NN Code 1800在具体任务被删除或更改时缺乏有效参与，没有调整工作包的其他部分或包含其他必要的行动。
执行
SUPSHIP NN Code 152次在换料复合大修执行阶段起到主导作用。它必须监控成本和进度，了解工作包中工作的进展，它必须在决定和批准（或反对的）那些源自于纽波特纽斯造船厂提交的调查报告中以前不知道的行动上发挥主导作用。这些调查报告决定着现场的改装采购，让资金从紧急和补充预算中分配。不过，在“尼米兹”号航母换料复合大修中，工作包改变批准的权授、角色、职责并不明晰，而且，改变是在执行过程中不时发生的，类型司令部并没有充分参与其中。
PMS 312最初下放了改变审批权限给SUPSHIP NN，然后又收了回来。在不同的时期，至少有四个机构承担并用授权对工作包进行调整：SUPSHIP NN Code152、SUPSHIP NNCode400（与Code152协商后）、PMS 312D和海军海上系统司令部 O2（在合同谈判中）。考虑到非常流畅自然执行换料复合大修，就必须及时地调整最初的工作包，应对新出现的预算限制，新增加的重要工作、配合其他问题、或应对大修期间的重大事件。这些机构都应该可能有一些授权行动的措施，但没有明确界定和适当的限制，并明确界定海军协调、整合结果的责任，那么调整工作包的其他内容就需要增加进度和工作量。
根据执行协调机制出现困难，位于华盛顿特区的PMS 312D，作为授权机构，必须要从源头上解决平常出现的问题，并在船厂解决。集中计划办公室管理对新的采购计划来说可能是充分的，因为大多数新的采购都中可以预测，涉及数百或上千的分散供应商。此外，纽波特纽斯造船厂在新建造中扮演着更大的决策角色，因为作为最终产品的新舰及其要求有更加明确的界定。集中计划办公室管理对于流动性、不确定性强的换料复合大修“采购”来说是否是最好的方式还不清楚。
工作包在执行阶段分为承包商和舰船部队两部分。类型司令部的职能主要涉及舰船部队工作包。在调整承包商工作包时，类型司令部在与他们有关的（当舰船恢复行动时使用意向）的判断上授权、职责和义务都比较有限。对于“尼米兹”号航母换料复合大修，这可能是海军造船和改装预算计划的一个后续，预算授权在航母项目执行办公室。
标准2：沟通
标准2强调了在海军和纽波特纽斯造船厂内部，以及海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通。该标准涵盖了沟通过程和协议，以及准确和及时的相关数据和信息流。及时和有效的沟通和数据流是对像换料复合大修这样复杂的项目来说是必不可少的。
我们认为海军“尼米兹”号航母换料复合大修组织内部的沟通需要改善。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂内是否有足够的沟通，但海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通似乎需要高级管理层的重视。CVN 68 换料复合大修过程中有许多沟通不足的情况，特别是在数据交换方面。一些困难来自于混乱的指挥系统，一些困难来自于其它因素。
我们的大多数受访者报告说，沟通过程在管理层还是不错的，至少在海军是这样。例如，电话信息通常会得到反馈，所需的报告通常能够按时提交。然而，从海军的角度来看，与负责换料复合大修监督相关的沟通的内容和有效性并不充分，不足以有效地管理换料复合大修。这主要是由于纽波特纽斯造船厂和海军之间缺乏及时的数据流。例如，现场代表中的许多人都认为，为更高一级准备的简报，通常需要对任务重要的信息，需要在执行阶段准确的计量，以发现紧迫和重要的问题。
提到了和海军沟通有关其他几个问题，包括以下内容：
由于类型司令部已几乎完全从资金和决策循环中移出，所以有关最终产品的对于类型司令部的需求沟通不畅。类型司令部很少参与决定哪些工作需要增加或者分包，以及这将对舰船的最终运作有何影响，尽管事实上类型司令部是最后的接受人。尽管说将费用控制在预算限制之内是PMS312的职责，因而它具有调整的最终授权，但是类型司令部也应该就可能的调整提出优先次序的说明，以帮助 PMS312进行决策。
无效的进展报告，将使海军在执行阶段的任何时候跟踪程序或者为满足进度和预算需求调整工作量都很困难。几种不同的进度报告需要提交。但这些报告对于跟踪近期的进展是没有用的，因为它们远远落后于当前的日期。此外，许多涉及到剩下工作包的报告的模式都是错误的。
SUPSHIP NNCode1800并不能很容易地以电子的方式获得纽波特纽斯造船厂的调查报告，所以这样的教训不能顺利地应用后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修的规划工作中去。
不同的报告常常导致混淆而非明了。舰船部队和海军海上系统司令部采用了不同的工作识别系统，舰船部队使用工业控制编号（JCN job control number），而海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂在工作包中使用了舰船工作线项目编号（SWLIN ship work line-item number）。因此，舰船部队无法追踪那些造船厂进展中与他们的工作控制进度相关的项目。难以核查需要针对纽波特纽斯造船厂进展的任务，这些任务可以使舰船部队是否完成工作有一定的风险，而且没有人（SUPSHIP NN，纽波特纽斯造船厂，或舰船部队高层管理者）能够完全了解这一点。
这在海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通和数据流动上是一个关键问题。海军许多人都表达了在沟通和信息流上与纽波特纽斯造船厂相关的失望和不信任。这些人认为，海军没有及时、准确和相关的财务、生产和计划数据，用以评估船厂绩效和确定需要发展的替代性工作包、资金或执行策略。
纽波特纽斯造船厂经理表达了类似的失望和缺乏信任。他们担心，提供过多某些类型的数据，可能会令他们在与海军未来的合同谈判中受损，所以不愿意提供太多可没有它的背景和历史的认识误解的详细数据。纽波特纽斯造船厂还担心，让大修数据开放，海军可能会在缺乏双边协商的情况下试图完全改变内部船厂程序。
海军和纽波特纽斯造船厂的忧虑都是实实在在的，双方的高级管理层未来一定要共同面对可以改进的机会。重大信息的及时互换非常重要。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的最后一年，纽波特纽斯造船厂和海军代表都认识到，现有合同数据需求清单（CDRL contract data requirements list）不足以提供所需的成本和进度来交付舰船。因此，SUPSHIP NN开发了一个用于突出合同变更的改进的沟通工具，纽波特纽斯造船厂与海军借此非正式地共享数据以填补空白（如经常每周）。
标准3：成本、进度和变更控制
标准3强调监视和控制换料复合大修计划成本、进度和计划的程序、方法和分析工具。这些方法需要了解换料复合大修现状、预测未来的价值，并找出潜在的问题以及解决这些问题的办法。成功的标准有赖于海军和纽波特纽斯造船厂之间共同的理解和协议、适当使用监测和决策工具、并及时和准确了解相关数据和存在的能力。沟通标准下的种种问题也对这一标准产生重大影响。
根据我们的采访，我们认为成本、进度和变更控制需要改进。此评估是以海军的成本、进度和变更控制方法的评估为基础，我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。虽然海军有一些相应的成本、进度以及变化控制程序，他们在理解和监测的换料复合大修进展方面似乎不太有效。效率的缺乏源自于程序本身的缺陷，就像下面提到的必要的信息缺乏充足的沟通。海军不得不依赖于纽波特纽斯造船厂的成本和进度状况预测。更重要的是，纽波特纽斯造船厂和海军似乎使用了不同的系统来管理成本和进度。
许多问题使海军控制成本和进度的能力变弱了。例如：
•合同绩效数据通常远远落后于现有的数据，这对于跟踪实际的程序发现问题是没有多少用处的。用于这一目标的关键是由纽波特纽斯造船厂提交的月度费用绩效报告（CPR cost performance report），提交时间是在报告截止日期35天之前，通常费用绩效报告中的数据常常在截止90天之前。费用绩效被提交和被遗忘在总部，只有几个点的关键数据，会被SUPSHIP NN Code 152提取作为指南。美国海军代表表示，因为换料复合大修非常顺利，这些后续的报告没有多少价值。
•纽波特纽斯造船厂调整了其状态控制系统，使它无法追踪“尼米兹”号航母换料复合大修材料费用情况有几个月的时间。
•纽波特纽斯造船厂似乎已经通过控制那些迫切需要的任务需求，而不是通过监测工作进展情况来控制进度。尽管这解决紧迫问题时是有效的，这种方式并不能确保整个工作范围内进展良好。
•由于缺乏独立的海军费用评估和协商办法，缺乏执行中支出的及时报告，缺乏舰船部队和承包商工作包上的有效协调，费用和进度控制是不能得到保证的。
•该SUPSHIP NN合同人员分析和谈判换料复合大修合同变更的操作，主要是静态的。因此，这些工作人员可能会因为活动频繁变更而发生变化。“尼米兹”号航母换料复合大修过程中有几次超过3000万美元尚未完成谈判的变更积压。这些未知的捆绑结算费用由海军和纽波特纽斯造船厂需要，管理数百万美元来处理紧急问题。“尼米兹”离开造船厂6个月后，超过2000万美元合同变更仍然没有得到解决。
由于经常不灵活程序变更、SUPSHIP NN的运作低效和物资采购风险，SUPSHIP NN和PMS 312常常不得不授权纽波特纽斯造船厂在不知道最终价格的前提下开始新岗位上的工作。一旦工作已经开始，工人数量有限的纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN合同人员面临的价格谈判的工作的压力也较小，更紧迫的问题需要更高的优先级。无论是单独还是为作为一组，纽波特纽斯造船厂和海军都会定期结算这样无协商的变更，以便纽波特纽斯造船厂的实际成本来完成这项工作。这个解决过程相当于允许让纽波特纽斯造船厂在多层努力的基础上进行合同的更改。有证据表明，这可能是完成工作最有效的方式。但海军和纽波特纽斯造船厂从来没有明确地分析或对一战略表示赞同。
变更控制名义上是由SUPSHIP NN和PMS 312实施的，虽然其他团体也采取行动，最终导致在合同的变更（例如SPAWAR管理设计变更）。规划的工作许多必要的技术变更，是在每天执行换料复合大修过程中发现的。当承包商开始研究工作包时，每天可以确认50多个这样的变更。总而言之，会有6000多项变化（即现场改装采购）被确定和处理。在面对这么多的修改建议，海军需要具体标准和优先性，以及相关、及时的数据，做出有效的决策。然而“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中并没有预先设定的标准和优先事项，这迫使海军和纽波特纽斯造船厂开发专用的标准。此外，这种环境下的集中化计划办公室决策导致的无疑是延误和更高的成本。PMS 312清醒地认识到了这个问题，并在换料复合大修开始时，授权SUPSHIP NN变更25万美元。当成本开始迅速增长时，授权到了PMS 312手中。
我们的许多受访者评论说，纽波特纽斯造船厂调查报告（IR inspection report）系统做了太多对海军价值不大的文书工作。这并不奇怪，因为合同变更或政府指导价的要求开始只是由调查报告提出的诸多目标中的两个。这个过程消耗了大量的劳动生产率，并对纽波特纽斯造船厂产生不利影响，因为等待政府批准进行的工作而导致的延误。该系统并没有作为纽波特纽斯造船厂一个控制元素，因为几乎所有的项目都最终不得不作为合法的问题固定下来。
标准4：风险管理
风险管理标准，强调的是有效性和计划和程序的使用来识别、评估和发展计划，缓解不同类的规划和执行过程中可能出现的风险（表格5.4）。该方案和进程必须考虑的重要因素包括成本、进度和性能风险。
目前没有一个为“尼米兹”号航母换料复合大修的合适的风险管理计划的例子，除了发展现代化工作包外。因此，海军需要改进风险管理。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。
PMS 312已经解决了“艾森豪威尔”号航母（CVN 69）换料复合大修的这个问题，并制定了风险管理计划。我们没有详细审查这项计划，但我们注意到，计划显然为了海军海上系统司令部 O8的核工作，已经将风险管理分配到了负责任的技术参与方（同时向总部报告）如现代化管理计划措施的那样。
除PMS312D之外的其它一些参与方也开始强调风险。举例来说，液舱和空舱的修复在大修中都是特别昂贵的项目。因此，大西洋舰队海军航空兵（AIRLANT Naval Aviation, Atlantic Fleet）制定了“艾森豪威尔”号航母的生命周期维修计划，使液舱工作总量是已知的，可以在适当的供应量之间分配 ，其中包括换料复合大修。该计划有一定价值。纽波特纽斯造船厂表示，CVN 69在换料复合大修期间可以做800个液舱中的220个，而大西洋舰队海军航空兵本来打算更多的工作要做。随着计划在手，大西洋舰队海军航空兵现在可以解决不完整的工作和时间表完成它在未来的供应量。
标准5：工作包开发
标准5阐述了为换料复合大修发展（表5.5）工作包的问题。换料复合大修工作包包含三种完全不同的工作：（1）舰船核反应堆装置更换燃料和维修；（2）增加新的现代化的能力，如新的传感器和通信系统；（3）修理现有的系统和设备，以恢复或改善舰船原有的功能。这个总体工作包进一步分解成特定的任务交相应的组织来完成——纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者其它。 该工作包也会变化：源自规划过程的获到授权的工作包，以及包含在舰队反应计划中源自于合同过程的执行工作包。
一个正确、完整、以及深思熟虑的工作包，转换成舰船部队和承包商的工作包，对于大规模的复杂的航母换料复合大修是特别重要的。根据以前的标准，那些在航母有效性维修上有着最大的专长的组织，最了解舰船状态的组织，并没有足够早或者完全地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的发展中去。航母有效性维修的历史数据并没有充分用来评估换料复合大修的工作量。部分由于这些原因，规划过程中形成的工作包或忽视或低估了重要工作。更重要的是，任务和可选方案之间的关系（如果任务已经选定）并不足以有效支持合同程序。当需要应对有效的预算来调整工作包的，执行的工作包往往会有问题，难以有效执行和控制费用。基于这些原因，我们认为工作包的发展需要高级管理层的重视。
几个问题影响了工作包的发展：
•换料复合大修目标不明确，且在计划周期过程中发生了变化。关于什么任务应该或者不应该包括内的问题上出现了混乱。
•一些必要的工作并没有包括在授权有效性维修工作包或在随后的承包商和舰船部队工作包内。比如说，总体舰船测试（非核）在授权的有效性维修工作包中并没有获得充分的注意。
•舰船部队的工作包并没有与承包商的工作包和舰船的训练需求进行充分的规划和整合。
•该工作包似乎没有考虑将分包主要任务作为一种降低成本的手段。
不清楚目标或最终目标
核反应装置工作的目标是一贯且明确的（完成燃料更换和维修，为另外23年的舰船运作提供能量），而其它工作的目标则会不明确和发生变化。有些受访者认为，最初的目标是使“尼米兹”号航母恢复类似的新建舰船的状态。当需要考虑工作的时候，这个目标变得似乎不太可能会实现，因为较早前常规动力航母的延寿计划复合大修的经历已经验证了这一点。后来，这个目标被认为是“很容易就通过检查和调查委员会（INSURV Board of Inspection and Survey）的测试”，但这是没有意义的，因为所有舰船维修的目标似乎都是如此，太泛了。“资产重组”是当前在项目管理计划表达的目标，但这个词对不同组织有不同的含义。一个目标明确、易于理解（而不仅仅是更换燃料），对换料复合大修来说将帮助很大。这样一个目标将是参与到基于现有的预算限制的授权工作包内的所有利益相关者协调的产物，有助于在有效的预算范围内完成现有的工作。
该工作包的发展缺乏明确目标，会导致“尼米兹”号航母换料复合大修中两种类型的错误。首先，舰船部队已经习惯了最近在海上行动出现许多问题，并将重点放在当前的行动上。它可能也没有意识到如果舰船需要再运作23年，需要纠正的问题在哪里。举例来说，“艾森豪威尔号”的拦阻装置电镀和结构腐蚀非常严重，以致海洋都可以透过孔看到了。然而并没有舰员报告这个问题，也没有包括在“艾森豪威尔”号航母维修的工作包内。因此，如果不对舰员加强训练，让他们学会如何寻找如何报告，完全依赖舰船部队的信息来发展维修工作包是不太明智的做法。其次，那些参与到合同中的人员，对目标缺乏了解，对具体的系统知识了解不够，所以决策也不够科学。举例来说，原本规划了搜集、保留和转移（CHT collection, holding, and transfer）系统升级，但是后来因为预算原因而删除这个项目的时候，其它的工作包部分并没有安排补偿的措施。工作包发展过程中需要更多的注意、训练、经验以及充分的调查。
目标必须包括哪些海军那些需要最终交付的产品。如果产品是一艘做好战争准备的舰船，所有的装备安装和维修都必须包含在工作包内，也要有足够的舰员培训提供支持无限制的舰船行动。后者的目标可能对舰船部队工作包有影响，下面我们会就此进行讨论。它对换料复合大修之后的组合的交付后有效性维修/选定限制有效性维修（PSA post-shakedown availability/ SRA selected restricted availability）有影响。
为“尼米兹”号航母交付后有效性维修/选定限制有效性维修的一项功能是安装作战系统。推迟到换料复合大修之后有两个原因：给舰船配备最新装备（在重新回到舰队的时候）的好处；尽可能使舰船的维修和现代化预算分散化。类似的概念也被运用到了1990-1994年“企业”号航母（CVN 65）换料复合大修的规划过程中。这种做法是否应该继续取决于海军为换料复合大修设定的目标。“尼米兹”号航母的做法可能有助于预算需求，但它在换料复合大修结束之后留下了一个不适合战斗的平台，因而降低了舰船的总体寿命，也减少了执行任务的有效时间。
将所有必须的工作包括在授权有效性维修工作包和承包商和舰船部队工作包内的失败
和项目管理计划不一样的是，“尼米兹”号航母授权有效性维修工作包并不一定代表所有已知的基本工作。许多受访者指出，“尼米兹”号航母的状况并没有很好地反映在工作包中，需要更好的检查和报告来确定舰船的基本状态，并发展一个完整的工作包。比如说：
•升降机支柱的维修。很多人都知道这项工作是必要的，但不知何故却被冷落在工作包之外，导致超过100万美元的成本增长。
•弹射器维修。要确保弹射器的维修需求就要检查其基本状况，但要详细检查就要拆卸。其它航母维修的过程中，这一项似乎没有做，也没有考虑。因此，弹射器维修的计划是不充分的，需要一个开放检查的程序来确定需要什么工作，这导致换料复合大修不可避免地出现费用增长。
•推进装备维修。许多推进测试和大修前检查需要装置冷却下来。如果没有这样做，一些推进装置领域的工作包是确定不下来的。
•通风系统的维修。其它航母的经验表示，在经过一次彻底的检查之后，维修工作包应该包括更换通道管道和风扇。
•喷涂、保温和贴砖。这些项目被认为太难准确定下价格，因此他们被排除在基本工作包之外。这项工作的成本可能已经从以前航母的经验估计而来。
•涡轮发电机维修。这在换料复合大修开始之前是很重要，但不在工作包中。仅此一项导致成本增加了2000多万美元。
工作包中的一个显著的问题是缺乏一个合适的总体测试计划。测试要解决的问题主要是换料复合大修完工面临的那些问题。总体而言，海军海上系统司令部安装和测试新装备的程序和支持据报道是不成熟和不足的。纽波特纽斯造船厂的测试方法是推断其新建设的测试程序，因为这是其经验的大部分。因为在新的和在役舰船有许多差异，所以这种方法不好。海军海上系统司令部发展的测试计划的一些部分并没有很好地安排和支持。例如，新的微处理器技术取代了新的蒸汽装备控制系统的老式模拟系统，在这项变化上，文档和测试计划是不够的。
无论得到授权的有效性维修工作包有怎样的缺陷，其中一些项目并没有出现在承包商或者舰船部队的工作包中，当换料复合大修中的缺陷出现的时候，这些项目必须得到恢复和执行。如果不进换料复合大修的执行阶段，很多区别不会引起人们的注意。纽波特纽斯行造船厂在提供承包商工作包的时候，应该就经过授权的有效性维修工作包做出“澄清和说明”，但是它忽略了其中许多遗漏。海军并不能总是发现这些遗漏。举一个例子来说，经过授权的有效性维修工作包提出维修特定类型的7个阀门，但是承包商工作包仅仅要求维修6个。
海军似乎没有充分检查最终授权有效性维修工作包的纽波特纽斯造船厂的澄清与预期。
为舰船部队发展和执行工作包也是有问题的。最初的工作包是在大修开始两年前发展起来的，依据是现有舰船维修计划（CSMP current ship’s maintenance plan）中那些适合中继级维修活动的任务，或者舰船部队完成的那些任务。剩下的任务放到了纽波特纽斯造船厂工作包中，由纽波特纽斯造船厂根据一个不同的编号系统来完成。更多的舰船部队工作包是在纽波特纽斯造船厂合同谈判之后增加的，主要是选择那些纽波特纽斯造船厂工作包之外的项目。随着大修的推进，更多的工作将会增加进去，帮助控制换料复合大修的总体费用。工作量超出了舰船部队的能力，这种情况后来通过增加预算和再把工作分配给分包商或者纽波特纽斯造船厂来解决。预算增加似乎理所应当，但是对于大多数工作包而言，这种需求应该早就料到，在大修开始之前就解决了。
工作包的现代化部分也饱受规划不足之苦。一个很好的例子就是安装一体化通信和先进网络（ICAN integrated communications and advanced network ）。该系统的工程化导致放置接线盒空间被用于其他目。没有考虑到冷却的设备及进一步增加通风的需求，从而导致了不必要的预算增长。
未充分规划和整合的舰船部队的工作包
一些人与我们谈起这个问题时表示，舰船部队大的工作包对海军来说有巨大的好处，而其它一些人也说，这是没有多少好处的，因为工作包可能影响到基本的训练。舰船部队工作包需要舰员们进行阀门翻新、甲板平铺、生活空间翻新、空间液舱和空舱的重新喷漆以及其它的杂务工作。舰船部队也会监控纽波特纽斯造船厂工作执行情况，这也是其重要的贡献。
“尼米兹”号航母在换料复合大修大约有2700名军官和水兵。平均下来，1个水兵只有20%的工作日是可以用来执行舰船部队工作包，包括监督分包商在内。舰船部队起初并没有就直接的工作包和分包商的工作包和纽波特纽斯造船厂进行协调，导致了相互干扰和返工。1999年12月，太平洋舰队海军航空兵（AIRPAC Naval Aviation, Pacific Fleet）分配一个航母有效性维修支持小组（CAST carrier-availability support team）帮助协调，当2000年2月明显协调需求增加的时候，又分配了一个小组。
因为舰船部队并没有从换料复合大修预算中获得工资或者好处，他们有时候被视为“免费”劳动力，所以人们认为这可以降低舰船维修成本，也就是说纽波特纽斯造船厂或者分包商应该以更低的价格来执行维修任务。一些人认为，因为维修是海军舰员工作正常的一部分，所以在换料复合大修其中使用舰员进行维修并不过分。还有些人指出，舰员并没有受到充分的训练来进行舰船部队工作包中的工作，所以他们效率不高。许多人都强调指出，舰船部队做的很多工作都可能会由分包商或者纽波特纽斯造船厂来重新做一次。
不过，高层最主要的担心是，这可能导致舰船部队因为工作包而影响到舰员训练。舰船部队的主要任务是操作战舰执行分配到的任务，并依据现有舰船维修计划来进行维护。这些任务需要持续的训练方案，但在换料复合大修中，舰体被“分散”，舰船部队执行工作包，从而占用了大量原本用于训练的时间。此外，当舰船离开纽波特纽斯造船厂的时候，原来的舰员中只有20%还会回到航母上。剩下的或者是新兵，其它是类型舰船的水兵，需要额外的训练才能操作航母的系统。这是一项巨大的训练负担，几乎不可能满足换料复合大修的情况。如果换料复合大修的目标是让舰船一旦交付就准备好开始部署，那么将需要很大的训练量。大修环境中训练的困难可能会导致重大的错误。“尼米兹”号航母换料复合大修测试计划过程，一个昂贵的蒸汽装置部件出现了不当操作，测试失败了，原因在于训练不够。所以人们的意见出现了分歧：是让舰船部队不担负工作包，还是让舰船减员到只要担负重要的守控和监督功能为止，或者是否继续目前的做法。减员概念本身就是有问题的，海军人事系统能否管理这样一个战略都不清楚。
甚至我们假定，舰船部队承担的“尼米兹”号航母换料复合大修的工作的比例或者分量是适当的，该工作包也没有和承包商的工作包进行有意义的整合和协调。舰船部队的管理者向纽波特纽斯造船厂提交几份总体工作计划，来评估和提供一系列可能冲突的因素，但是并没有实现完全的整合，从而导致了延迟和费用增加。我们也有许多可以避免冲突的例子。由于缺乏，像改善居住性和平铺上出现的问题都要返工。整合的缺陷来自于不同规划和执行团队来负责承包商和舰船部队工作包。部分实现一体化是因为，在换料复合大修后期，SUPSHIP NN提供了更多的帮助。该机构目前正在帮助改善了“艾森豪威尔”号航母的换料复合大修工作。
为降低成本考虑分包主要任务的失败
SUPSHIP NN和PMS 312转包了一些舰船部队的工作包，他们能够以合理的费用做更多的工作。然而，纽波特纽斯造船厂被分配了所有的“关键路径”工作：即那些必须要按照计划进度确保完成的工作，而其它工作则必须在舰船部队和海军分包商之间进行分配来满足时间、人力和费用的限制。纽波特纽斯造船厂也做了大量似乎不需要特别技能的工作，如液舱检查和修复。如果纽波特纽斯造船厂的劳工协议允许，或者纽波特纽斯造船厂和海军已经进行更好的沟通，已经有了有关船厂核心能力所需的计划，更多重大的工作都可以分包下来。纽波特纽斯造船厂很显然有内部管理分包商的能力；海军人员报告说，纽波特纽斯造船厂在西海岸整合分包商，缩短航母有效性维修时间上做得很出色。
标准6：费用评估
准确而客观的费用评估对必须准备和证明预算申请，对理解从工作包中增删任务的财务影响而言是必不可少的（见表5.6）。在“尼米兹”号航母换料复合大修过程中，海军对于评估计划工作所需的费用表现的能力不足，在换料复合大修准备好开始之前，规划的工作和工作的预算之间也没有那么清晰明确的联系。为此，海军的费用评估需要改进。
尽管项目管理计划要求（海军）“实施必须必要的规划活动，向PMS312提交与任务有关的费用评估”，但是海军并没有能力准确完整地做到这一点，而非其它的核和现代化工作。所以这项任务就留给了承包商。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，授权有效性维修工作包非核维修包的详细费用评估大部分几乎完全是由纽波特纽斯造船厂完成的，因为海军并没有足够经验丰富的费用评估者或者好的费用数据库来实施如此大规模的评估工作。因此纽波特纽斯造船厂提供一系列变化的工作包的费用评估，这用来协商承包商工作包。SUPSHIP NN提供了一份评估，称为《技术分析和报告（TAR technical analysis and report）》。因此，纽波特纽斯造船厂对海军最初的费用评估有总体的控制权。
海军认为，由于“尼米兹”号航母换料复合大修是该级舰首次进行这样的项目，一些纽波特纽斯造船厂的状况是未知（如果部件有效性、时间有效性、费用有效性和可能的工作推迟），所以这一方式是合理的。SUPSHIP NN指出，没有人根据已有的知识，研究海军为期50年的大甲板航母维修的历史，从中汲取基本维修和重置所有航母共同系统（如液舱、喷涂等）的费用，这是不合适的。
标准7：激励
我们检查了机构环境和执行过程中的激励要素，因为这些要素对海军和纽波特纽斯造船厂管理人员以及所有参与到换料复合大修的机构和人员（表5.7）的行动有很大的影响。总的来说，我们并没有发现缺乏人员激励，受访者都表达了成功完成“尼米兹”号航母以及后续换料复合大修的愿望。所有的机构，包括项目执行办公室， 纽波特纽斯造船厂，SUPSHIP NN以及舰船本身，都希望可能在时间和预算要求下交付一艘好战舰。为此，我们认为激励算是成功的。
我们担心对纽波特纽斯造船厂的合同激励。尽管已经有共享线和其它机制，可以提高纽波特纽斯造船厂的所得，但是这些在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程产生的影响并不大。问题一部分在于合同谈判使纽波特纽斯造船厂很难实现费用减少的目标。即使是最低的9%费用，也应该可以向纽波特纽斯造船厂提供一份良好的回报。海军和纽波特纽斯造船厂都应该继续努力，寻求合同激励，实现双赢。
标准8：预算
海军工作中的预算充分性和稳定性是有待提高的（表5.8）。在“企业”号航母换料复合大修期间，其预算来源从海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance, Navy）转向了海军造船和改装，主要原因是从海军作战和维修预算出现困难。我们并没有评估此项决策的具体细节；我们观测到仅仅是海军造船和改装的方式似乎也包括了一些意想不到的问题。
最近普遍的观点都认为，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算是不够用的，这一点在开始之初就很明了。“尼米兹”号航母换料复合大修的预算是在以往航母大修费用基础上估算出来的，反应了已知的核工作和现代化改装所需的费用。总的来说，以这种方式估算出来的预算规模，与实际需求相差不远。比如，1995年总统预算案提出换料复合大修26亿美元的预算，然而人们发生核工作包的费用要比早期预计的要少，所以砍去了3亿美元。后续的预算压力使情况复杂化，在换料复合大修执行阶段开始的时候，预算总规模低于20亿美元。当与末期投入的总量相比，费用增长的总体水平达到了15%。缺乏及时和充足的预算很显然会导致决策的不科学，对过程和效率产生不良影响。
标准9：管理
海军管理团队的稳定和规模需要改进。这不仅仅指顶层的管理，还包括那些负责规划和管理承包商工作的人员的管理。在有些阶段人事发展也是一个问题。纽波特纽斯造船厂在“尼米兹”号航母换料复合大修执行过程中进行管理变更。
1993年“尼米兹”号航母规划阶段开始以来，已经有2名总部项目管理者、4名副项目管理者和4名助理项目管理者从事换料复合大修工作。平均来说，这些岗位上的人员每2.5年更换一次。项目管理者都是海军军官，他们不太可能服务2年多到4年以上，然后再去新的工作岗位或者退役。服务时间相对短，而换料复合大修从计划到执行的时间又长达7年或者以上，他们经验水平的积累受到影响。我们了解到海军军官频繁轮换的模式是很难改变的，但是随着时间的增长，那些具有换料复合大修经验的军官的总量会持续增长。
在SUPSHIP NN这边，规划部门文职人员是保持持续性的，但是他们直到1996年年底才用于“尼米兹”号航母换料复合大修的规划工作，那个时候，许多初步的工作已经完成。但总的来说，SUPSHIP NN的工作团队参与了更多的规划工作。
SUPSHIP NN Code 152在执行阶段有重大的职责，但是我们认为其人手不足以执行PMS 312野外代表的功能，或者以正式的方式来管理“尼米兹”号航母换料复合大修工作包（包括维修其它海军舰船一样）。Code 152的人员规模和“尼米兹”号航母换料复合大修 300万个工作日作为大型有效性维修（不到规模的十分之一）所需人员差不多。现有的人员仅能够应对天数的问题，而没有多少时间和搬来来跟踪程序或者预测问题。
SUPSHIP NN Code 152正建议，重组SUPSHIP NN，在每艘航母进行换料复合大修规划阶段的时间根据不同的项目代码来调整。每艘舰的代码将包括费用/预算、规划和执行人员（从现有SUPSHIP NN code中抽出或者雇用专业人士），重点进行换料复合大修的规划和执行。应该让一位将持续工作于整个过程的人士来担任每个机构的主要负责人，负责人轮换应该加以管理，确保经验水平能够满足任务需求。
总结
第六章 结论和建议
2001年6月25日，“尼米兹”号航母离开纽波特纽斯造船厂，开始为期3天的海试。其后该舰返回诺福克海军基地准备航渡回母港加利福尼亚州圣迭戈，从2002年1月中开始进行为期4个月的PSA/SRA。普吉特海军船厂负责此次有效性维修。PSA部分的预算从海军造船预算中划拨，纽波特纽斯造船厂为主承包商。PSA完成了在纽波特纽斯船厂进行换料复合大修没有完成的工作，并覆盖到了那些需要注意的授权项目。SRA部分是由海军其它采购预算（OPN Other Procurement, Navy）和海军作战和维护预算（O&MN Operations and Maintenance, Navy）来提供预算的。SRA期间，太空和海军战司令部安装了升级其指挥、指挥、通信、计算机和情报装备；海上系统司令部完成了舰载战斗系统的安装。PSA/SRA之后，“尼米兹”号航母开始了下一次部署之间的训练周期。
通过多方面的措施，“尼米兹”号航母的换料复合大修获得成功：重大的结构和功能系统修理完成；舰员的居住和生活环境大大改善；作战系统也进行了现代化。新的光纤装置支持一体化网络，有利于未来部队网络技术纳入传输信息。“尼米兹”号返回舰队时，已经为其接下来20多年的作战需求做好了准备。
一、费用和进度增长
尽管“尼米兹”号航母换料复合大修总体上取得了成功，但也有一些不足之处：该舰比最初计划时间晚了几个月离开纽波特纽斯造船厂；换料复合大修总体费用中，纽波特纽斯部分增长了20%。进度延迟和费用增长的主要原因可以归强于1999年中出现的为期4个月的工人BG。费用增长还因为纽波特纽斯造船厂经常性开支出现大幅增长（平均比最初的预算数字增长近10%）以及材料预算增长近三分之一。然而，如果了解到最初计划在换料复合大修内容完成的工作不得不被推迟，前面提到的费用增长和进度延迟数量还可能是低估的数字。我们知道，因为最初计划由舰船部队完成的工作的移交，因为换料复合大修过程后期另外增加大量工作，纽波特纽斯造船厂工作范围大大扩展。但我们并不清楚，最初合同中确定的工作包是否最终在总体工作中完成了，或者是否因为费用增长推迟到“尼米兹”号航母后来的有效性维修中。
我们也不太清楚经常性开始出现大幅增长的全部原因。当然，BG会有一些短期的影响，但是在整个项目推进期间，增长幅度一直在10%，这一点原因不清楚。为解决BG，承包商增加了雇员的收入，这占到了费用增长的一部分，另外需要开支的领域也扩展了，导致了更高的经常性开支。不过换料复合大修的经费问题是非常复杂的，我们不了解BG和领域扩展对费用增长到底起到多大的作用，也不清楚其它因素对更高经常性开支有多大影响。
材料开支增长部分原因在于分包规模比原来计划的要大（纽波特纽斯造船厂对材料预算进行记录）。根据海军的要求，纽波特纽斯造船厂雇用当地的企业完成一系列与居住性相关的工作，如铺砖和喷涂等。这些工作最初是计划给舰船部队来做的，但在换料复合大修执行的过程中移交给了纽波特纽斯造船厂。不过尽管如此，也很难指出哪里和为什么材料预算增长达到70%以上。换料复合大修过程中预算和审计体系出现的重大变化使我们不可能跟踪一段时间内的材料费用。
二、规划和执行过程中的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的规划工作，在该舰计划进入纽波特纽斯造船厂开始换料复合大修的近5年前就已经开始了。刚开始，PMS312负责制定非核维修部分的工作包。在规划的最初阶段，类型司令部的人员参与其中，提供了有关舰船物质状态的信息，以及他们认为需要修理的地方。然而随着规划进程的推进，类型司令部参谋人员的参与中止了，在他们看来，他们在制定工作包没有多少话语权。
近2年之后，SUPSHIP NN Code 1800开始参与规划工作，这个机构的人员大部分都非常熟悉航空母舰的有效性维修工作。这个机构在制定换料复合大修执行建议需求书中提出的工作包中扮演了关键角色。纽波特纽斯造船厂在发展非核工作包的作用则很小，要知道，这家造船厂建造了美国海军所有的核动力航空母舰，并完成了一系列航母有效性维修，包括“企业”号航母（CVN65）的换料复合大修。纽波特纽斯造船厂提供了工作包中任务费用初步评估数据。
与此同时，规划工作正在进行不如，编制预算的过程就是确认换料复合大修所需经费的过程。不幸的是，换料复合大修的规划和预算编列过程并没有结合在一起，导致发展工作包的过程中，费用没能直接与有效的预算相联系。和其它大型项目发生的情况一样，换料复合大修预算随着时间的推移也被削减，用到了其它的项目上（如波斯尼亚行动的费用），或者与海军造舰预算进行同步均等的削减。
除了削减换料复合大修预算外，纽波特纽斯造船厂提交的费用建议案远远超出了最初提供给海军的费用评估数据。因此，合同的磋商者在制定适应有效预算规模的工作包时遇到了很大的困难。因为海军合同磋商者过没有现成可用的减少工作内容来满足低预算及高费用需求，所以做出的决策很显然会影响到船厂成功完成换料复合大修的能力。
一些任务可能会列入到紧急和增补项目中，从而降低到与有效预算相匹配的水平，最初确定为维修行动的任务可能会更改至开放或者调整的状态，确保不做没有必要的维修工作。
随着换料复合大修的推进，必须要对基础工作包做大量的调整工作，这会导致经费增长出现大幅削减的情况。这些调整中许多都是建议需求书发布及执行任务协商后确定任务的结果。因为这些初步的调整措施用尽了调整预算（紧急和增补部分），所以钱变得紧张起来，后续重大调整的批准常常会被推迟。
工作包中开放检查任务的特征、换料复合大修的复杂性以及对舰船物质状态缺乏理解，导致了数以千计的IR和FMR——远远超出了一次航母有效性维修预期的正常水平，也超出了换料复合大修工作包不断扩展的范围。这些报告完全难倒了SUPSHIP NN负责换料复合大修数量有限的参谋人员，让换料复合大修的管理变得十分困难。海军对于换料复合大修的管理同样也受到了缺乏有关维修过程和完成预估费用及时、准确、有效的数据的困扰。纽波特纽斯造船厂在换料复合大修中期出现的工人BG进一步催化了费用增长和进度延迟的问题。
随着换料复合大修接近完成，海军领导层认识到如果没有另外增编预算，该舰船不可能以任务准备状态交付。海军为此增加了预算，原先因为缺乏资金而延迟的大量工作得到批准进行。工作量的骤增也为纽波特纽斯工作团队的管理带来了一些问题，不仅仅涉及换料复合大修，而且涉及其它该船厂负责的其它项目。尽管纽波特纽斯造船厂的效率是很高的，但为了维护进度仍然需要加班，而且因为缺乏资产，一些重大的调整计划不得不延迟。
最终的结果是，换料复合大修的费用超出合同确定金额近20%，进度延迟了几个月。费用增长的原因有很多，包括：由于不充分的规划而导致的工作包量增长；合同协商过程中的决策不良；对舰船的物质状态缺乏清楚的理解；工人BG；纽波特纽斯造船厂经常性开支的增长以及纽波特纽斯造船厂工人团队效率不足等。
三、需要改进的领域
如果考虑到这个项目的复杂性和这是第一次“尼米兹”级航空母换料复合大修的事实，“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行过程的许多方面还是做得很好的。不过仍然存在有待改进的空间，改进将有助于该舰航母后的换料复合大修能够在费用和进度限制下顺利完成。
海军的各个机构充分吸取了“尼米兹”号航母换料复合大修的经验教训，在CVN69和CVN70换料复合大修的规划和CVN69换料复合大修的执行过程中进行大量的改进。比如，海军和承包商都改进了共享财务数据和进行沟通的方法，支持及时科学的决策。CVN69换料复合大修的改进措施还包括以下几个方面：
•通过稳定预算、开发可用的规划产品以及培养经验丰富的人才来完成任务，将工作包发展和先期规划阶段的时间从5年减少到4年。
•使用一体化产品和程序开发工具，允许更多类型司令部参与发展工作包，更多承包商参与工作范围内的规划。
•提前安排关键的装备（如推进器和发电机转子），减少了与开放式及检查战略（应用在“尼米兹”号航母换料复合大修上）相关的费用和进度的不确定性。
•优化工作范围开发，使进入CVN69执行合同中仅有14个F级的评估结果（指的是由于对工作范围理解不透，工作的费用评估要上下浮动40%，表明不确定性很强），而CVN68则有90多个。
•以每周的数据为基础，加强E&S增长的空间的管理。
•通过改进费用审计程序，通过每周与费用审计管理进行评估，提高承包商工作团队的效率。
CVN70换料复合大修规划过程中新改进的一些具体例子包括：
•强调战略规划，特别是要考虑到BG行为对工作量的影响，这可能是造船厂企业最大的费用推高因素。海军通过研究航空母舰、水面舰船、潜艇对长期的工作团队、设施和进度的需求，对大修的进度进行初步的调整，防止商业上意外的变化推高日常开支。
•以开发不连续的年度规划包为基础实行新的合同战略，让承包商在先期规划的每个年份完成具体的任务。这降低舰船核查和规划开发的费用，使其在换料复合大修开始之间对工作的费用有更好的理解。
•采用新的现代化战略，实施经过批准的舰船变更措施（而非工程变更建议，就像新建造的地方一样。）这一战略将改进配置控制和后勤可支持性，将通过创造更多用的规划产品来削减寿命周期费用。
•采用新的工作分配战略，最大限度地使用用户-合同团队，他们熟悉新技术，可以提高工作质量降低费用。
此外，我们还建议在换料复合大修的规划和执行过程中就以下三个大领域进行改进。
（一）规划过程
有效的规划是一次换料复合大修成功的关键。第一次和第二次换料复合大修的有效规划也将后续换料复合大修规划的合理基础。相关对舰船的现有状态、过去的维修历史非常熟悉很重要，了解航母一般的大修和维护对换料复合大修规划过程的初级阶段也非常重要。这些机构包括SUPSHIP NN Code 1800、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。尽管SUPSHIP NN Code 1800开始参与到“尼米兹”号航空母舰的规划过程比较晚，它完全参与到了CVN69换料复合大修的规划当中，而且是CVN70和CVN71换料复合大修规划的主导机构。太平洋海军航空兵司令（COMNAVAIRPAC Commander, Naval Air Forces Pacific ），“尼米兹”号航母的类型司令部指挥官，应该在换料复合大修的规划过程起到更重要的作用。大西洋海军航空兵司令（COMNAVAIRLANT The Commander, Naval Air Forces Atlantic），CVN69的类型司令部司令，在该舰换料复合大修的规划中就非常积极。
尽管纽波特纽斯造船厂负责规划“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的核部分，但其经验在非核维修工作包部分的规划中并没有很好地利用。我们了解到纽波特纽斯造船厂在非核部分发挥的主要作用包括向海军提供执行各种不同类型工作包所需的费用评估结果。因为纽波特纽斯造船厂是将执行总体工作包主要部分的机构，因为它在大型航母有效性维修方面有实践经验，其专长和知识应该应用到非核维修工作包的发展当中。
上述机构应该合作开发一份可能包括在每次换料复合大修中的任务清单。这份清单总体上应该包括所有潜在的任务。每艘航母将有一个份以前的维修历史，有现有的维修状态，所以并不是每艘航母都需要所有潜在的任务。“尼米兹”号所需的一些非核维修任务一定是CVN69所需的，反之亦然。但这样一份可能维修任务的清单将有助于确定每次换料复合大修的过程中哪些内容应该包括在工作包内。
每项任务都应该有自己的优先度等级。那些优先度最高的任务，应该是必须要在换料复合大修期间完成的任务，优先度最低的任务，则包括那些预算情况允许可以换料复合大修期间完成，但也可以在不降低舰船的安全操作性或者作战能力的情况下推迟到后续的有效性维修中去的任务。
每项任务都要确定相关的执行机构（纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者用户-合同团队），都要进行相关的费用评估（有可能的话也可以评估替代性机构担负任务所需的费用）。高优先度的任务及其费用评估结果可以确定让1艘航母安全和保持作战能力所需的最低预算水平。当预算受限需要确定工作包中应该包括哪些任务时，这些优先度清单和费用评估结果就可以派上用场。
最后，每项任务的规划应该包括一些对其与清单中其它任务相互关系的理解。执行某项任务可能需要另一项任务也已经完成。或者说，如果某项任务需要包括在内（如更换某种重要部件），那么另外一项任务可能是必需的（如维修某种部件）。
每次换料复合大修过后，任务清单都可以进行升级。通过这种方式，每次换料复合大修执行所获得的知识和信息都可以运用到后续换料复合大修的规划中去。
虽然构成建议需求书基础的工作包制定出来了，但参与规划过程的相关机构不应该就此退出。海军的机构应该参与到确定合同的过程中，提供行动信息，尤其是当预算受限或者特定的任务需要从工作包中移除的时候。规划机构、PMS312及海军的合同机构应该和纽波特纽斯造船厂能力合作，为每艘航母制定最可行的工作包，当然前提是在有效的预算范围内。
（二）数据和评估能力
有用的数据和有效的预测能力对成功进行换料复合大修的规划和执行很重要。在规划过程中，和“尼米兹”级航母和即将临近其换料复合大修的具体某艘航母有关的有效性维修和维护的历史数据，是制定换料复合大修中要完成的工作包，确定任务所必需的。换料复合大修的规划工作也会受益于各种任务业已形成的费用数据库。这些数据将帮助确定换料复合大修所需的预算、验证预算需求、确定如果可用预算低于所需的预算哪些任务可以包括在换料复合大修工作包中。
换料复合大修执行的过程中，如果其费用和进度状态是需要推断的，那么就需要及时、有用和准确的数据。规划部门还需要运用预测方式来预测结束时的费用和进度情况。最后，PMS312必须建立有助于换料复合大修执行中科学决策的程序和标准，特别是相关的调查会导致野外改装采购（FMR field modification requisition）推高工作量和费用，增大换料复合大修工作包中纽波特纽斯造船厂负责部分时。
“尼米兹”级航母有效性维修的历史数据是有效的，并得到了SUPSHIP NN Code 1800的良好维护。这一数据库被用于了“艾森豪威尔”号航空母舰（CVN69）换料复合大修的规划工作。不过，海军缺乏足够的费用数据和评估能力来支持换料复合大修的预算编列和合同谈判过程。目前，海军依赖纽波特纽斯造船厂来对规划过程产生的工作包中的任务进行费用评估。SUPSHIP NN具备一定的费用评估能力，但没有充足的时间来有效核查纽波特纽斯造船厂提供的“尼米兹”号航母换料复合大修的费用评估结果。除非其人员得到补充，或者有充足的时间来准确评估工作，否则它没有办法进行自己的费用评估或者有效查核纽波特纽斯造船厂提供的数据。
我们正建议海军发展自己的费用评估数据库和方法。此外，我们认为海军和纽波特纽斯造船厂应该一起合作发展统一的费用数据库，这个数据库应该涵盖构成一次换料复合大修工作包的各种类型任务。总体而言，这个数据库对海军和纽波特纽斯来说都应该是开放的。因为纽波特纽斯造船厂是唯一的具备完成“尼米兹”级航母换料复合大修能力的企业，所以应该不存在竞争性条件出现的不良使用共同数据的问题。这个开放环境中的有效数据应该要达到了有效规划和执行所需的层次和水平。举例来说，这个共享的数据应该包括完成某项具体任务所需的工作日，但不一定需要将可能会应用到换料复合大修执行过程中的比率包括在内。此外，海军必须要理解数据在商业上非常敏感的特点，保护这些数据，避免任何可能的错用，特别是那些也可以用于其它竞争性项目的数据。
总得来说，纽波特纽斯造船厂必须要在必要的时候共享数据、信息和知识，这种时刻不仅仅包括海军具体提出需求的时候，还应包括共享对于更好地理解和决策很重要的时刻。同理，换料复合大修执行过程中流向海军的数据必须是及时、准确而有效的，有助于科学决策 。目前，过程相关的数据常常在需要运用这数据的时间过后几个月里才被送达，而且展示的方式模糊不清，对海军的项目管理没有多少帮助。“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中，纽波特纽斯造船厂内基础数据搜集和管理信息系统的变化导致了一些所需的数据无效或者不准确。
在开放式的数据环境中，海军应该可以获得同样的数据，用于形成季度性的费用绩效报告。这将有助于海军近实时地监控费用和进度状态，可以进行更加及时的科学决策。
建立开放式的数据环境将需要海军和纽波特纽斯造船厂都做出重大的调整。这种调整将使双方形成更有效的合作关系，使双方受益。
（三）海军和纽波特纽斯造船厂间的关系
海军和纽波特纽斯造船厂间的关系是紧张的。海军中很多人都表达了对纽波特纽斯造船厂某种程度的不信任，指出这家公司某些时间截留了对换料复合大修规划和执行非常有效的数据和信息。纽波特纽斯造船厂则担心更加自由的信息流动可能会不利于其未来同海军展开的谈判。这些问题在后续的换料复合大修必须得以解决。
海军和纽波特纽斯造船厂必须要改善相互间的信任感，能够在规划和执行阶段紧密开展合作。他们必须要在相互一致目标的基础上至少于发展长期关系，进行有效的战略沟通，促成开放和信任。
上面提到了需要改进的两大领域需要海军和纽波特纽斯造船厂间更紧密的关系。如果它们不能摆脱相互缺乏信任的状态，它们将不能在规划过程中有效沟通，无法就共享数据和专长的环境达成一致意见。
我们并不确定哪些措施可以改善海军和纽波特纽斯造船厂间的关系。规划阶段的沟通、数据和专长的共享当然有一定帮助。当然，这两大机构也可以考虑分配一定雇员到对方机构工作一段时间。这也是美军在与其它国家军队进行交流沟通时的常用做法。海军和纽波特纽斯造船厂需要确立稳定的合作关系，以成功地规划和执行后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修。知远/陈传明
http://mil.sohu.com/20120926/n354002755.shtml
一些人与我们谈起这个问题时表示，舰船部队大的工作包对海军来说有巨大的好处，而其它一些人也说，这是没有多少好处的，因为工作包可能影响到基本的训练。舰船部队工作包需要舰员们进行阀门翻新、甲板平铺、生活空间翻新、空间液舱和空舱的重新喷漆以及其它的杂务工作。舰船部队也会监控纽波特纽斯造船厂工作执行情况，这也是其重要的贡献。
“尼米兹”号航母在换料复合大修大约有2700名军官和水兵。平均下来，1个水兵只有20%的工作日是可以用来执行舰船部队工作包，包括监督分包商在内。舰船部队起初并没有就直接的工作包和分包商的工作包和纽波特纽斯造船厂进行协调，导致了相互干扰和返工。1999年12月，太平洋舰队海军航空兵（AIRPAC Naval Aviation, Pacific Fleet）分配一个航母有效性维修支持小组（CAST carrier-availability support team）帮助协调，当2000年2月明显协调需求增加的时候，又分配了一个小组。
因为舰船部队并没有从换料复合大修预算中获得工资或者好处，他们有时候被视为“免费”劳动力，所以人们认为这可以降低舰船维修成本，也就是说纽波特纽斯造船厂或者分包商应该以更低的价格来执行维修任务。一些人认为，因为维修是海军舰员工作正常的一部分，所以在换料复合大修其中使用舰员进行维修并不过分。还有些人指出，舰员并没有受到充分的训练来进行舰船部队工作包中的工作，所以他们效率不高。许多人都强调指出，舰船部队做的很多工作都可能会由分包商或者纽波特纽斯造船厂来重新做一次。
不过，高层最主要的担心是，这可能导致舰船部队因为工作包而影响到舰员训练。舰船部队的主要任务是操作战舰执行分配到的任务，并依据现有舰船维修计划来进行维护。这些任务需要持续的训练方案，但在换料复合大修中，舰体被“分散”，舰船部队执行工作包，从而占用了大量原本用于训练的时间。此外，当舰船离开纽波特纽斯造船厂的时候，原来的舰员中只有20%还会回到航母上。剩下的或者是新兵，其它是类型舰船的水兵，需要额外的训练才能操作航母的系统。这是一项巨大的训练负担，几乎不可能满足换料复合大修的情况。如果换料复合大修的目标是让舰船一旦交付就准备好开始部署，那么将需要很大的训练量。大修环境中训练的困难可能会导致重大的错误。“尼米兹”号航母换料复合大修测试计划过程，一个昂贵的蒸汽装置部件出现了不当操作，测试失败了，原因在于训练不够。所以人们的意见出现了分歧：是让舰船部队不担负工作包，还是让舰船减员到只要担负重要的守控和监督功能为止，或者是否继续目前的做法。减员概念本身就是有问题的，海军人事系统能否管理这样一个战略都不清楚。
甚至我们假定，舰船部队承担的“尼米兹”号航母换料复合大修的工作的比例或者分量是适当的，该工作包也没有和承包商的工作包进行有意义的整合和协调。舰船部队的管理者向纽波特纽斯造船厂提交几份总体工作计划，来评估和提供一系列可能冲突的因素，但是并没有实现完全的整合，从而导致了延迟和费用增加。我们也有许多可以避免冲突的例子。由于缺乏，像改善居住性和平铺上出现的问题都要返工。整合的缺陷来自于不同规划和执行团队来负责承包商和舰船部队工作包。部分实现一体化是因为，在换料复合大修后期，SUPSHIP NN提供了更多的帮助。该机构目前正在帮助改善了“艾森豪威尔”号航母的换料复合大修工作。
为降低成本考虑分包主要任务的失败
SUPSHIP NN和PMS 312转包了一些舰船部队的工作包，他们能够以合理的费用做更多的工作。然而，纽波特纽斯造船厂被分配了所有的“关键路径”工作：即那些必须要按照计划进度确保完成的工作，而其它工作则必须在舰船部队和海军分包商之间进行分配来满足时间、人力和费用的限制。纽波特纽斯造船厂也做了大量似乎不需要特别技能的工作，如液舱检查和修复。如果纽波特纽斯造船厂的劳工协议允许，或者纽波特纽斯造船厂和海军已经进行更好的沟通，已经有了有关船厂核心能力所需的计划，更多重大的工作都可以分包下来。纽波特纽斯造船厂很显然有内部管理分包商的能力；海军人员报告说，纽波特纽斯造船厂在西海岸整合分包商，缩短航母有效性维修时间上做得很出色。
标准6：费用评估
准确而客观的费用评估对必须准备和证明预算申请，对理解从工作包中增删任务的财务影响而言是必不可少的（见表5.6）。在“尼米兹”号航母换料复合大修过程中，海军对于评估计划工作所需的费用表现的能力不足，在换料复合大修准备好开始之前，规划的工作和工作的预算之间也没有那么清晰明确的联系。为此，海军的费用评估需要改进。
尽管项目管理计划要求（海军）“实施必须必要的规划活动，向PMS312提交与任务有关的费用评估”，但是海军并没有能力准确完整地做到这一点，而非其它的核和现代化工作。所以这项任务就留给了承包商。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，授权有效性维修工作包非核维修包的详细费用评估大部分几乎完全是由纽波特纽斯造船厂完成的，因为海军并没有足够经验丰富的费用评估者或者好的费用数据库来实施如此大规模的评估工作。因此纽波特纽斯造船厂提供一系列变化的工作包的费用评估，这用来协商承包商工作包。SUPSHIP NN提供了一份评估，称为《技术分析和报告（TAR technical analysis and report）》。因此，纽波特纽斯造船厂对海军最初的费用评估有总体的控制权。
海军认为，由于“尼米兹”号航母换料复合大修是该级舰首次进行这样的项目，一些纽波特纽斯造船厂的状况是未知（如果部件有效性、时间有效性、费用有效性和可能的工作推迟），所以这一方式是合理的。SUPSHIP NN指出，没有人根据已有的知识，研究海军为期50年的大甲板航母维修的历史，从中汲取基本维修和重置所有航母共同系统（如液舱、喷涂等）的费用，这是不合适的。
标准7：激励
我们检查了机构环境和执行过程中的激励要素，因为这些要素对海军和纽波特纽斯造船厂管理人员以及所有参与到换料复合大修的机构和人员（表5.7）的行动有很大的影响。总的来说，我们并没有发现缺乏人员激励，受访者都表达了成功完成“尼米兹”号航母以及后续换料复合大修的愿望。所有的机构，包括项目执行办公室， 纽波特纽斯造船厂，SUPSHIP NN以及舰船本身，都希望可能在时间和预算要求下交付一艘好战舰。为此，我们认为激励算是成功的。
我们担心对纽波特纽斯造船厂的合同激励。尽管已经有共享线和其它机制，可以提高纽波特纽斯造船厂的所得，但是这些在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程产生的影响并不大。问题一部分在于合同谈判使纽波特纽斯造船厂很难实现费用减少的目标。即使是最低的9%费用，也应该可以向纽波特纽斯造船厂提供一份良好的回报。海军和纽波特纽斯造船厂都应该继续努力，寻求合同激励，实现双赢。
标准8：预算
海军工作中的预算充分性和稳定性是有待提高的（表5.8）。在“企业”号航母换料复合大修期间，其预算来源从海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance, Navy）转向了海军造船和改装，主要原因是从海军作战和维修预算出现困难。我们并没有评估此项决策的具体细节；我们观测到仅仅是海军造船和改装的方式似乎也包括了一些意想不到的问题。
最近普遍的观点都认为，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算是不够用的，这一点在开始之初就很明了。“尼米兹”号航母换料复合大修的预算是在以往航母大修费用基础上估算出来的，反应了已知的核工作和现代化改装所需的费用。总的来说，以这种方式估算出来的预算规模，与实际需求相差不远。比如，1995年总统预算案提出换料复合大修26亿美元的预算，然而人们发生核工作包的费用要比早期预计的要少，所以砍去了3亿美元。后续的预算压力使情况复杂化，在换料复合大修执行阶段开始的时候，预算总规模低于20亿美元。当与末期投入的总量相比，费用增长的总体水平达到了15%。缺乏及时和充足的预算很显然会导致决策的不科学，对过程和效率产生不良影响。
标准9：管理
海军管理团队的稳定和规模需要改进。这不仅仅指顶层的管理，还包括那些负责规划和管理承包商工作的人员的管理。在有些阶段人事发展也是一个问题。纽波特纽斯造船厂在“尼米兹”号航母换料复合大修执行过程中进行管理变更。
1993年“尼米兹”号航母规划阶段开始以来，已经有2名总部项目管理者、4名副项目管理者和4名助理项目管理者从事换料复合大修工作。平均来说，这些岗位上的人员每2.5年更换一次。项目管理者都是海军军官，他们不太可能服务2年多到4年以上，然后再去新的工作岗位或者退役。服务时间相对短，而换料复合大修从计划到执行的时间又长达7年或者以上，他们经验水平的积累受到影响。我们了解到海军军官频繁轮换的模式是很难改变的，但是随着时间的增长，那些具有换料复合大修经验的军官的总量会持续增长。
在SUPSHIP NN这边，规划部门文职人员是保持持续性的，但是他们直到1996年年底才用于“尼米兹”号航母换料复合大修的规划工作，那个时候，许多初步的工作已经完成。但总的来说，SUPSHIP NN的工作团队参与了更多的规划工作。
SUPSHIP NN Code 152在执行阶段有重大的职责，但是我们认为其人手不足以执行PMS 312野外代表的功能，或者以正式的方式来管理“尼米兹”号航母换料复合大修工作包（包括维修其它海军舰船一样）。Code 152的人员规模和“尼米兹”号航母换料复合大修 300万个工作日作为大型有效性维修（不到规模的十分之一）所需人员差不多。现有的人员仅能够应对天数的问题，而没有多少时间和搬来来跟踪程序或者预测问题。
SUPSHIP NN Code 152正建议，重组SUPSHIP NN，在每艘航母进行换料复合大修规划阶段的时间根据不同的项目代码来调整。每艘舰的代码将包括费用/预算、规划和执行人员（从现有SUPSHIP NN code中抽出或者雇用专业人士），重点进行换料复合大修的规划和执行。应该让一位将持续工作于整个过程的人士来担任每个机构的主要负责人，负责人轮换应该加以管理，确保经验水平能够满足任务需求。
总结
第六章 结论和建议
2001年6月25日，“尼米兹”号航母离开纽波特纽斯造船厂，开始为期3天的海试。其后该舰返回诺福克海军基地准备航渡回母港加利福尼亚州圣迭戈，从2002年1月中开始进行为期4个月的PSA/SRA。普吉特海军船厂负责此次有效性维修。PSA部分的预算从海军造船预算中划拨，纽波特纽斯造船厂为主承包商。PSA完成了在纽波特纽斯船厂进行换料复合大修没有完成的工作，并覆盖到了那些需要注意的授权项目。SRA部分是由海军其它采购预算（OPN Other Procurement, Navy）和海军作战和维护预算（O&MN Operations and Maintenance, Navy）来提供预算的。SRA期间，太空和海军战司令部安装了升级其指挥、指挥、通信、计算机和情报装备；海上系统司令部完成了舰载战斗系统的安装。PSA/SRA之后，“尼米兹”号航母开始了下一次部署之间的训练周期。
通过多方面的措施，“尼米兹”号航母的换料复合大修获得成功：重大的结构和功能系统修理完成；舰员的居住和生活环境大大改善；作战系统也进行了现代化。新的光纤装置支持一体化网络，有利于未来部队网络技术纳入传输信息。“尼米兹”号返回舰队时，已经为其接下来20多年的作战需求做好了准备。
一、费用和进度增长
尽管“尼米兹”号航母换料复合大修总体上取得了成功，但也有一些不足之处：该舰比最初计划时间晚了几个月离开纽波特纽斯造船厂；换料复合大修总体费用中，纽波特纽斯部分增长了20%。进度延迟和费用增长的主要原因可以归强于1999年中出现的为期4个月的工人BG。费用增长还因为纽波特纽斯造船厂经常性开支出现大幅增长（平均比最初的预算数字增长近10%）以及材料预算增长近三分之一。然而，如果了解到最初计划在换料复合大修内容完成的工作不得不被推迟，前面提到的费用增长和进度延迟数量还可能是低估的数字。我们知道，因为最初计划由舰船部队完成的工作的移交，因为换料复合大修过程后期另外增加大量工作，纽波特纽斯造船厂工作范围大大扩展。但我们并不清楚，最初合同中确定的工作包是否最终在总体工作中完成了，或者是否因为费用增长推迟到“尼米兹”号航母后来的有效性维修中。
我们也不太清楚经常性开始出现大幅增长的全部原因。当然，BG会有一些短期的影响，但是在整个项目推进期间，增长幅度一直在10%，这一点原因不清楚。为解决BG，承包商增加了雇员的收入，这占到了费用增长的一部分，另外需要开支的领域也扩展了，导致了更高的经常性开支。不过换料复合大修的经费问题是非常复杂的，我们不了解BG和领域扩展对费用增长到底起到多大的作用，也不清楚其它因素对更高经常性开支有多大影响。
材料开支增长部分原因在于分包规模比原来计划的要大（纽波特纽斯造船厂对材料预算进行记录）。根据海军的要求，纽波特纽斯造船厂雇用当地的企业完成一系列与居住性相关的工作，如铺砖和喷涂等。这些工作最初是计划给舰船部队来做的，但在换料复合大修执行的过程中移交给了纽波特纽斯造船厂。不过尽管如此，也很难指出哪里和为什么材料预算增长达到70%以上。换料复合大修过程中预算和审计体系出现的重大变化使我们不可能跟踪一段时间内的材料费用。
二、规划和执行过程中的问题
“尼米兹”号航母换料复合大修的规划工作，在该舰计划进入纽波特纽斯造船厂开始换料复合大修的近5年前就已经开始了。刚开始，PMS312负责制定非核维修部分的工作包。在规划的最初阶段，类型司令部的人员参与其中，提供了有关舰船物质状态的信息，以及他们认为需要修理的地方。然而随着规划进程的推进，类型司令部参谋人员的参与中止了，在他们看来，他们在制定工作包没有多少话语权。
近2年之后，SUPSHIP NN Code 1800开始参与规划工作，这个机构的人员大部分都非常熟悉航空母舰的有效性维修工作。这个机构在制定换料复合大修执行建议需求书中提出的工作包中扮演了关键角色。纽波特纽斯造船厂在发展非核工作包的作用则很小，要知道，这家造船厂建造了美国海军所有的核动力航空母舰，并完成了一系列航母有效性维修，包括“企业”号航母（CVN65）的换料复合大修。纽波特纽斯造船厂提供了工作包中任务费用初步评估数据。
与此同时，规划工作正在进行不如，编制预算的过程就是确认换料复合大修所需经费的过程。不幸的是，换料复合大修的规划和预算编列过程并没有结合在一起，导致发展工作包的过程中，费用没能直接与有效的预算相联系。和其它大型项目发生的情况一样，换料复合大修预算随着时间的推移也被削减，用到了其它的项目上（如波斯尼亚行动的费用），或者与海军造舰预算进行同步均等的削减。
除了削减换料复合大修预算外，纽波特纽斯造船厂提交的费用建议案远远超出了最初提供给海军的费用评估数据。因此，合同的磋商者在制定适应有效预算规模的工作包时遇到了很大的困难。因为海军合同磋商者过没有现成可用的减少工作内容来满足低预算及高费用需求，所以做出的决策很显然会影响到船厂成功完成换料复合大修的能力。
一些任务可能会列入到紧急和增补项目中，从而降低到与有效预算相匹配的水平，最初确定为维修行动的任务可能会更改至开放或者调整的状态，确保不做没有必要的维修工作。
随着换料复合大修的推进，必须要对基础工作包做大量的调整工作，这会导致经费增长出现大幅削减的情况。这些调整中许多都是建议需求书发布及执行任务协商后确定任务的结果。因为这些初步的调整措施用尽了调整预算（紧急和增补部分），所以钱变得紧张起来，后续重大调整的批准常常会被推迟。
工作包中开放检查任务的特征、换料复合大修的复杂性以及对舰船物质状态缺乏理解，导致了数以千计的IR和FMR——远远超出了一次航母有效性维修预期的正常水平，也超出了换料复合大修工作包不断扩展的范围。这些报告完全难倒了SUPSHIP NN负责换料复合大修数量有限的参谋人员，让换料复合大修的管理变得十分困难。海军对于换料复合大修的管理同样也受到了缺乏有关维修过程和完成预估费用及时、准确、有效的数据的困扰。纽波特纽斯造船厂在换料复合大修中期出现的工人BG进一步催化了费用增长和进度延迟的问题。
随着换料复合大修接近完成，海军领导层认识到如果没有另外增编预算，该舰船不可能以任务准备状态交付。海军为此增加了预算，原先因为缺乏资金而延迟的大量工作得到批准进行。工作量的骤增也为纽波特纽斯工作团队的管理带来了一些问题，不仅仅涉及换料复合大修，而且涉及其它该船厂负责的其它项目。尽管纽波特纽斯造船厂的效率是很高的，但为了维护进度仍然需要加班，而且因为缺乏资产，一些重大的调整计划不得不延迟。
最终的结果是，换料复合大修的费用超出合同确定金额近20%，进度延迟了几个月。费用增长的原因有很多，包括：由于不充分的规划而导致的工作包量增长；合同协商过程中的决策不良；对舰船的物质状态缺乏清楚的理解；工人BG；纽波特纽斯造船厂经常性开支的增长以及纽波特纽斯造船厂工人团队效率不足等。
三、需要改进的领域
如果考虑到这个项目的复杂性和这是第一次“尼米兹”级航空母换料复合大修的事实，“尼米兹”号航母换料复合大修规划和执行过程的许多方面还是做得很好的。不过仍然存在有待改进的空间，改进将有助于该舰航母后的换料复合大修能够在费用和进度限制下顺利完成。
海军的各个机构充分吸取了“尼米兹”号航母换料复合大修的经验教训，在CVN69和CVN70换料复合大修的规划和CVN69换料复合大修的执行过程中进行大量的改进。比如，海军和承包商都改进了共享财务数据和进行沟通的方法，支持及时科学的决策。CVN69换料复合大修的改进措施还包括以下几个方面：
•通过稳定预算、开发可用的规划产品以及培养经验丰富的人才来完成任务，将工作包发展和先期规划阶段的时间从5年减少到4年。
•使用一体化产品和程序开发工具，允许更多类型司令部参与发展工作包，更多承包商参与工作范围内的规划。
•提前安排关键的装备（如推进器和发电机转子），减少了与开放式及检查战略（应用在“尼米兹”号航母换料复合大修上）相关的费用和进度的不确定性。
•优化工作范围开发，使进入CVN69执行合同中仅有14个F级的评估结果（指的是由于对工作范围理解不透，工作的费用评估要上下浮动40%，表明不确定性很强），而CVN68则有90多个。
•以每周的数据为基础，加强E&S增长的空间的管理。
•通过改进费用审计程序，通过每周与费用审计管理进行评估，提高承包商工作团队的效率。
CVN70换料复合大修规划过程中新改进的一些具体例子包括：
•强调战略规划，特别是要考虑到BG行为对工作量的影响，这可能是造船厂企业最大的费用推高因素。海军通过研究航空母舰、水面舰船、潜艇对长期的工作团队、设施和进度的需求，对大修的进度进行初步的调整，防止商业上意外的变化推高日常开支。
•以开发不连续的年度规划包为基础实行新的合同战略，让承包商在先期规划的每个年份完成具体的任务。这降低舰船核查和规划开发的费用，使其在换料复合大修开始之间对工作的费用有更好的理解。
•采用新的现代化战略，实施经过批准的舰船变更措施（而非工程变更建议，就像新建造的地方一样。）这一战略将改进配置控制和后勤可支持性，将通过创造更多用的规划产品来削减寿命周期费用。
•采用新的工作分配战略，最大限度地使用用户-合同团队，他们熟悉新技术，可以提高工作质量降低费用。
此外，我们还建议在换料复合大修的规划和执行过程中就以下三个大领域进行改进。
（一）规划过程
有效的规划是一次换料复合大修成功的关键。第一次和第二次换料复合大修的有效规划也将后续换料复合大修规划的合理基础。相关对舰船的现有状态、过去的维修历史非常熟悉很重要，了解航母一般的大修和维护对换料复合大修规划过程的初级阶段也非常重要。这些机构包括SUPSHIP NN Code 1800、类型司令部以及纽波特纽斯造船厂。尽管SUPSHIP NN Code 1800开始参与到“尼米兹”号航空母舰的规划过程比较晚，它完全参与到了CVN69换料复合大修的规划当中，而且是CVN70和CVN71换料复合大修规划的主导机构。太平洋海军航空兵司令（COMNAVAIRPAC Commander, Naval Air Forces Pacific ），“尼米兹”号航母的类型司令部指挥官，应该在换料复合大修的规划过程起到更重要的作用。大西洋海军航空兵司令（COMNAVAIRLANT The Commander, Naval Air Forces Atlantic），CVN69的类型司令部司令，在该舰换料复合大修的规划中就非常积极。
尽管纽波特纽斯造船厂负责规划“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的核部分，但其经验在非核维修工作包部分的规划中并没有很好地利用。我们了解到纽波特纽斯造船厂在非核部分发挥的主要作用包括向海军提供执行各种不同类型工作包所需的费用评估结果。因为纽波特纽斯造船厂是将执行总体工作包主要部分的机构，因为它在大型航母有效性维修方面有实践经验，其专长和知识应该应用到非核维修工作包的发展当中。
上述机构应该合作开发一份可能包括在每次换料复合大修中的任务清单。这份清单总体上应该包括所有潜在的任务。每艘航母将有一个份以前的维修历史，有现有的维修状态，所以并不是每艘航母都需要所有潜在的任务。“尼米兹”号所需的一些非核维修任务一定是CVN69所需的，反之亦然。但这样一份可能维修任务的清单将有助于确定每次换料复合大修的过程中哪些内容应该包括在工作包内。
每项任务都应该有自己的优先度等级。那些优先度最高的任务，应该是必须要在换料复合大修期间完成的任务，优先度最低的任务，则包括那些预算情况允许可以换料复合大修期间完成，但也可以在不降低舰船的安全操作性或者作战能力的情况下推迟到后续的有效性维修中去的任务。
每项任务都要确定相关的执行机构（纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者用户-合同团队），都要进行相关的费用评估（有可能的话也可以评估替代性机构担负任务所需的费用）。高优先度的任务及其费用评估结果可以确定让1艘航母安全和保持作战能力所需的最低预算水平。当预算受限需要确定工作包中应该包括哪些任务时，这些优先度清单和费用评估结果就可以派上用场。
最后，每项任务的规划应该包括一些对其与清单中其它任务相互关系的理解。执行某项任务可能需要另一项任务也已经完成。或者说，如果某项任务需要包括在内（如更换某种重要部件），那么另外一项任务可能是必需的（如维修某种部件）。
每次换料复合大修过后，任务清单都可以进行升级。通过这种方式，每次换料复合大修执行所获得的知识和信息都可以运用到后续换料复合大修的规划中去。
虽然构成建议需求书基础的工作包制定出来了，但参与规划过程的相关机构不应该就此退出。海军的机构应该参与到确定合同的过程中，提供行动信息，尤其是当预算受限或者特定的任务需要从工作包中移除的时候。规划机构、PMS312及海军的合同机构应该和纽波特纽斯造船厂能力合作，为每艘航母制定最可行的工作包，当然前提是在有效的预算范围内。
（二）数据和评估能力
有用的数据和有效的预测能力对成功进行换料复合大修的规划和执行很重要。在规划过程中，和“尼米兹”级航母和即将临近其换料复合大修的具体某艘航母有关的有效性维修和维护的历史数据，是制定换料复合大修中要完成的工作包，确定任务所必需的。换料复合大修的规划工作也会受益于各种任务业已形成的费用数据库。这些数据将帮助确定换料复合大修所需的预算、验证预算需求、确定如果可用预算低于所需的预算哪些任务可以包括在换料复合大修工作包中。
换料复合大修执行的过程中，如果其费用和进度状态是需要推断的，那么就需要及时、有用和准确的数据。规划部门还需要运用预测方式来预测结束时的费用和进度情况。最后，PMS312必须建立有助于换料复合大修执行中科学决策的程序和标准，特别是相关的调查会导致野外改装采购（FMR field modification requisition）推高工作量和费用，增大换料复合大修工作包中纽波特纽斯造船厂负责部分时。
“尼米兹”级航母有效性维修的历史数据是有效的，并得到了SUPSHIP NN Code 1800的良好维护。这一数据库被用于了“艾森豪威尔”号航空母舰（CVN69）换料复合大修的规划工作。不过，海军缺乏足够的费用数据和评估能力来支持换料复合大修的预算编列和合同谈判过程。目前，海军依赖纽波特纽斯造船厂来对规划过程产生的工作包中的任务进行费用评估。SUPSHIP NN具备一定的费用评估能力，但没有充足的时间来有效核查纽波特纽斯造船厂提供的“尼米兹”号航母换料复合大修的费用评估结果。除非其人员得到补充，或者有充足的时间来准确评估工作，否则它没有办法进行自己的费用评估或者有效查核纽波特纽斯造船厂提供的数据。
我们正建议海军发展自己的费用评估数据库和方法。此外，我们认为海军和纽波特纽斯造船厂应该一起合作发展统一的费用数据库，这个数据库应该涵盖构成一次换料复合大修工作包的各种类型任务。总体而言，这个数据库对海军和纽波特纽斯来说都应该是开放的。因为纽波特纽斯造船厂是唯一的具备完成“尼米兹”级航母换料复合大修能力的企业，所以应该不存在竞争性条件出现的不良使用共同数据的问题。这个开放环境中的有效数据应该要达到了有效规划和执行所需的层次和水平。举例来说，这个共享的数据应该包括完成某项具体任务所需的工作日，但不一定需要将可能会应用到换料复合大修执行过程中的比率包括在内。此外，海军必须要理解数据在商业上非常敏感的特点，保护这些数据，避免任何可能的错用，特别是那些也可以用于其它竞争性项目的数据。
总得来说，纽波特纽斯造船厂必须要在必要的时候共享数据、信息和知识，这种时刻不仅仅包括海军具体提出需求的时候，还应包括共享对于更好地理解和决策很重要的时刻。同理，换料复合大修执行过程中流向海军的数据必须是及时、准确而有效的，有助于科学决策 。目前，过程相关的数据常常在需要运用这数据的时间过后几个月里才被送达，而且展示的方式模糊不清，对海军的项目管理没有多少帮助。“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中，纽波特纽斯造船厂内基础数据搜集和管理信息系统的变化导致了一些所需的数据无效或者不准确。
在开放式的数据环境中，海军应该可以获得同样的数据，用于形成季度性的费用绩效报告。这将有助于海军近实时地监控费用和进度状态，可以进行更加及时的科学决策。
建立开放式的数据环境将需要海军和纽波特纽斯造船厂都做出重大的调整。这种调整将使双方形成更有效的合作关系，使双方受益。
（三）海军和纽波特纽斯造船厂间的关系
海军和纽波特纽斯造船厂间的关系是紧张的。海军中很多人都表达了对纽波特纽斯造船厂某种程度的不信任，指出这家公司某些时间截留了对换料复合大修规划和执行非常有效的数据和信息。纽波特纽斯造船厂则担心更加自由的信息流动可能会不利于其未来同海军展开的谈判。这些问题在后续的换料复合大修必须得以解决。
海军和纽波特纽斯造船厂必须要改善相互间的信任感，能够在规划和执行阶段紧密开展合作。他们必须要在相互一致目标的基础上至少于发展长期关系，进行有效的战略沟通，促成开放和信任。
上面提到了需要改进的两大领域需要海军和纽波特纽斯造船厂间更紧密的关系。如果它们不能摆脱相互缺乏信任的状态，它们将不能在规划过程中有效沟通，无法就共享数据和专长的环境达成一致意见。
我们并不确定哪些措施可以改善海军和纽波特纽斯造船厂间的关系。规划阶段的沟通、数据和专长的共享当然有一定帮助。当然，这两大机构也可以考虑分配一定雇员到对方机构工作一段时间。这也是美军在与其它国家军队进行交流沟通时的常用做法。海军和纽波特纽斯造船厂需要确立稳定的合作关系，以成功地规划和执行后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修。知远/陈传明
http://mil.sohu.com/20120926/n354002755.shtml
挑战
由于换料复合大修规划进行中，航母项目执行办公室和其他组织都面临着的挑战和不确定因素，威胁着及时按预算完成。换料复合大修的过程既有成功，也有不足，从某种程度上反映了海军（和承包商）在面对这些挑战时的成功或失败。
预算的不确定性
“尼米兹”号是该级舰中第一艘进行换料复合大修的，也是在“企业”号之后所有级别航母第二艘进行换料复合大修的。“企业”级航母仅有1艘，这和其核推进装置有关。因此，其维修经验并不完全适用于“尼米兹”级。那么海军用来评估费用和进度的基础是什么呢？，什么样的工作类型和量应该包括在这些评估里？
其中有理由乐观的是，在舰船需求的大部分中，这些问题可能都可以得到相应的答案。“尼米兹”号是美国海军自1995年“弗莱斯特（Forrestal）”号以来建造和使用的第9艘大甲板航母。所有大甲板航母有很多相似之处，包括几乎相当的尺寸和动力、相类似的水箱和空隙、类似的电力分配和通风系统、类似的舰员人员和居住系统、几乎相当的喷涂和保护需求。这些相似之处有助于为这些共同区域的维修规划提供指导。然而，毕竟有很多方面存在的不确定性，费用评估较为困难，比如说，这是 “尼米兹”级航母核反应堆第一次更换燃料，作战系统进行现代化。
虽然这些不确定性带来的任务需求和费用的评估的困难是自下而上的，另外一些不确定性则是自上而下的。大规模的项目往往会受到预算的限制，而预算名义反映的是必须要完成的工作量，而不能受到多种外部因素的干扰。因此工作范围必须被设定在预算之内，而不是相反（如在商业项目的典型）。这种方法的困难在于它很难满足所有利益相关者的期待。当预算受限时，有些工作必须放弃。规划者如何确定工作的优先次序，如何进行沟通协调，是项目成功的关键。此外，规划者从一开始就知道，预算限制是随时都可能出现的。一次可行未必未来也可行。
舰船和船坞不确定的来源
即使有过去类似舰船的经验，也不可能以高度的信心来充分定义和划定现役舰船大修具体所必需的所有工作的范围。“尼米兹”号航母的某些部分在运作期间是进不去的，或者在拆解之前是不能检查的。鉴于这种不确定性以及随之而来的预算和进度风险，航母项目执行办公室面临的是在执行过程中有效规划和管理紧急工作的挑战。
在执行启动之前，规划工作已经开始了近5年的时间，换料复合大修一般来说持续33个月。这个五年规划期足够长，船厂的情况可能也发生了明显变化。船厂的总工作量，服务于不同计划的工人的组合和技术水平都可能发生变化，所以可能存在劳工问题。这些都可能是由换料复合大修之外的事情造成的。事实上，纽波特纽斯造船厂就经历了一次重大的BG，影响到了“尼米兹”号航母的换料复合大修。此外，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修开始之后两次重组其航母大修管理队伍。
航母项目执行办公室在灵活管理其与承包商的关系上也面临着挑战。举例来说，纽波特纽斯造船厂的工作大部分都是海军的单一单位大型贵重资产的工作，海军对此有着大量的可预见的工作量需求，而且比较稳定，很长一段时间里才能完成。该造船厂的内部程序、承包指标和劳工管理的做法是可以为该类型的工作进行相当的优化的。这种业务态势限制了船厂应对航母大修更快的节奏和变化的特征做出回应的灵活性。
纽波特纽斯造船厂也是目前唯一能够建造航母的船厂，已建成了所有“尼米兹”级航母，以及过去40年里服役的所有其它航母。诺福克海军造船厂、普吉特海湾海军造船厂可以为核动力舰船加注核燃料，有巨大的干船坞足以容纳航母。然而，他们目前还没有一个为“尼米兹”级航母加注核燃料的设施，也没有劳动力来完成大部非核方面的维修工作。因此，纽波特纽斯造船厂被指定为所有航母更换核燃料的船厂。
航母项目执行办公室在这方面没有与纽波特纽斯造船厂展开竞争的其它选项。让多家船厂既能够建造核动力航母又可以更换核燃料，这是不现实或者不可能的。因此，纽波特纽斯造船厂只能是海军这条“生产线”上的唯一来源。通过合同安排来进行绩效激励也是有限的。由于换料复合大修的不确定性较强，固定价格（总价）合同战略是不适用的。一份固定价格将把所有风险推给承包商，然而承包商会被迫将风险转移到合同价格中，使换料复合大修的费用超出海军的承受力。因此，合理的合同应该是成本型合同，采取对可降低成本进行的激励的措施。
来自参与各方数量的挑战
除了项目办公室外，换料复合大修还牵涉到大量的利益相关者。这些利益相关者包括：海军海上系统司令部、海军核推进计划机构、类型司令部的机构以及舰船的部分人员和机构。这些机构有着不同的有时候可能是冲突性的目标，需要进行平衡和管理。
协调纽波特纽斯造船厂和舰船部队将涉及到特别的挑战。舰船部队将负责执行由项目执行办窗台室（作为可能适合他们的）配属给他们的工作包。然而，无论是项目执行办公室还是海军海上系统司令部都不会直接控制这些人员。相反，他们将受舰船的命令。整合两部分人员不会是一个微不足道的任务。此外，现在还不清楚舰船部队能够切实做好其它准备工作（也就是说，他们是否具备足够的技能和资格做这项工作）。最后，舰员也有个人和单位训练需求，这对时间和有效性都是限制。
内部人员编制挑战
项目执行办公室和其它海军机构肯定会面对的另一个问题是，近7年规划和执行过程中出现的频繁的人事变动。海军现有的政策和程序不太可能使那些负责该计划的军官会终其军旅生涯负责到底（或者用其一半时间）。为什么人员流动可能是一个问题？人员流动可能会导致返工、重新定位、重新发现等，所有这些都可能导致低效率。
如前所述，航母项目执行办公室之下的外派机构航母维修和改建规划和工程机构，负责跟踪所有航母基地级有效性维修，并维持与该维修相关的劳力和材料费用的历史维修任务数据库，但是这个机构根据基地调整和关闭已经被解散。航母维修和改建规划和工程机构的人员理所应当参与，甚至可能在换料复合大修规划工作扮演领导角色。其中的不确定性在于，原航母维修和改建规划和工程机构的人员可能会配属给承担规划过程领导责任的PMS312D。一旦原航母维修和改建规划和工程机构人员配给了SUPSHIP NN Code 1800，他们将会更积极地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修的计划工作中，在为后续换料复合大修服务的工作包发展上将发挥领导作用。然而，这种在规划过程之出现的延误，会带来难以克服的困难。
另外一个与人员有关的挑战，本来在海军海上系统司令部的指令中就可以预测到。在90年代中期，尽管换料复合大修的规划工作已经很认真在进行，海军中的支持机构不多，所以导致能力和经验的损失。这种情况对海军海上系统司令部来说是很麻烦的。海军失去的一项核心能力是，其工程机构分析承包商的费用评估的能力。理想情况下，海军将能够独立工作估计。不过，在预算限制下，保持这样一种能力所需的人员和投入都会减少。但是海军海上系统司令部至少应该保持一个成本分析部门，能够对来自承包商的建议进行审查和评估。
在纽波特纽斯造船厂执行“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，人员变化也会发生。一个重要的变化是换料复合大修的项目总监。在“尼米兹”号航母换料复合大修计划开始出现问题的时候，纽波特纽斯造船厂公司应该有一位具有和航空母般建造和维修相关的核问题上的丰富经验的管理者来担当领导角色。
挑战性的维修和管理环境
美国海军“尼米兹”号及其它核动力航母都是在船厂中进行维修（也就是不同类型的“有效性”维修，海军中所有的常规动力航母也一样。）然而，当“尼米兹”号服役数之后，航母持续维修计划（Aircraft Carrier Continuous Maintenance Program）管理了这些维修行动。该级舰转换到了新的增量维修计划中。“尼米兹”级航母新计划下的首次有效性维修就是换料复合大修。向新的维修计划成功过渡，需要去除积累多年积压的维修工作量，但不幸的是，预算限制导致一些积压剩了下来，导致“尼米兹”号开始换料复合大修的时候物质状态比应有的要差。
“尼米兹”号航母换料复合大修也不同于该级战舰以往的大型有效性维修，过去预算是通过海军造船和改装预算提供的，而这次是通过海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance Navy）的形式来来提供的（上次“企业”号的换料复合大修也是通过海军造船和改装提供预算的）。不同的预算涉及不同的管理机构和程序。
第三章 换料复合大修的预算、规划和合同
换料复合大修
在这一章中，我们回顾了形成协议工作包的事件的顺序以及承包合同修改的结果。这一切都开始于海军确立于1992年的预算总额。这在过去十年的海军年度预算部分都进行了修改。同时海军也在规划换料复合大修的工作。纽波特纽斯造船厂提交了一份提案评估这项工作的成本，海军和纽波特纽斯造船厂之间的谈判产生了合同，而随后也进行了必要的修改。
预算编列
有几年，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算被列入海军造船和改装预算中。每一项预算案不仅仅要求现有年度的拨款，还要求未来几年内计划拨款申请，这些都会与年度的预算调整一同变化。因此，在1995财政年度的预算案中，包括用于1995财年的3830万美元，以及未来年度需要估算额：1996财年2.901亿美元；1997财年1.859亿美元；1998财年20.206亿美元。1998财年之所以出现这么大笔的预算，完全是因为向换料复合大修执行提供经费的原因。1998年之前财政年度预算主要用于工程和规划、工作包发展、舰船检查、喷涂发展、费用评估以及交货期较长的装备的先期采购，特别是更换核燃料和修理核反应堆所需的装备。预算编制过程以及规划和执行的其它方面，都在“尼米兹”号航母的换料复合大修的项目管理计划（PMP Program Management Plan）中得以阐述。举例来说，该计划规定，在开始大修4年之前（也就是1994财年），预算案必须包括具体费用（需要现代化的舰船项目）以保证装备可以及时购买。不过，项目管理计划在换料复合大修预算安排的很多内容都是保密的。
表格3.1 “尼米兹”号航母换料复合大修编列预算的历史
如果拨付的钱没有完全用掉，那么预算就可能会出现永久下调的可能；这就是1995财年出现的预算在接下来预算年度中下调20万美元的情况。在执行过程中成本的增长可能需要更多的钱能够提前拨款，而且可以追溯到预算全额拨款的那一年，就2001财年发生的事情那样。
工作包确认和事后的调整不仅仅是表3.1中显示的总预算变化的唯一原因。外部因素也发挥了作用。举例来说，从1995财年到1997财年，预算总额从26亿美元减少到21亿美元。这不仅体现在核工作包的预计成本降低上，而且体现在将一些预算重新分配到国防企业经营基金（Defense Business Operating Fund）、波斯尼亚军事行动、其它计划应对通用预算调整上。当然，这种重新分配并不是“确定什么需或者要费多少钱”的过程的一部分，但它们是确定“什么可以做”的过程的一个部分。由于预算总额减少，换料复合大修工作内容也在原有计划的基础上进行削减，某些部分从纽波特纽斯造船厂移交到舰船部队手里。随后几年持续变化使预算总额消减到了20.2亿美元（2000财年）。执行过程中的费用增长和超支，使2001财年的总金额约达到21.8亿。这增加的费用包括以下内容：
•一次6310万美元的舰船费用调整（SCA ship cost adjustment ）
•8750万美元的临界重新规划(ATR above-threshold reprogramming) 费用，以支持与纽波特纽斯造船厂BG和工作从舰船部队移回纽波特纽斯造船厂所需的费用。
•另外9700万美元的增加额通过一份特别移交授权（STA special transfer authority）来实放，以支付强制性的应急工作和日程安排的延伸。
规划
根据项目管理计划中的集中管理的理念，PMS 312D主要负责规划任务，由各办事处协助。规划是一个复杂的过程，因为它合并了三个不同的会争夺预算的竞争性的目标：
•更换燃料、维修和升级的反应堆和相关系统（如设定在核工作包）；
•安装新的（如传感器，通信系统和武器系统）更加现代化的能力；
•维修和更换其它现有的系统和装备，以确保他们的功能（维修工作包）。
根据项目管理计划，所要完成的工作的早期评估，来自于核和现代化工作包的草案，并与相应的维修工作包相结合。这些评估形成了早期预算评估的基础。在换料复合大修执行开始之前的四年里完成基本有效性维修工作包（AWP availability work package ）之后，合同工作包的准备才会开始。之后才会在相应的36、12、8个月的执行前时间点上有“初步”、“建议”和“授权”的有效性维修工作包出现。获授权的有效性维修工作包成为了合同谈判的重点，最终导致了协商而成的承包商工作包（纽波特纽斯造船厂的工作）和舰船部队工作包（舰船部队所要估的工作）。
规划会因多种因素而复杂化。首先，换料复合大修执行的预算正“打击”到了海军其它的预算，由之而来的预算波动引起了规划过程的不确定性。第二，在规划进行的过程中，舰船不得不继续工作，这制约了哪个系统可以拆卸、维修检查以评估需求的程度。第三，海军希望尽可能推迟设计决策，使最新的作战能力能够被纳入。
核工作
纽波特纽斯造船厂和海军海上系统司令部发展了航母反应堆大修工作包，指明了将在换料复合大修完成的所有核工作。航母反应堆大修工作包主要来自于现身水面舰船通用反应堆装置大修和修理说明书（Commissioned Surface Ship General Reactor Plant Overhaul and Repair Specification）中的需求，来自于那些技术文件（规定核反应堆及相关系统的运作和维护）中的其它标准维修需求。详细的工作包需要一些测试；此类潜在核工作的测试是由SUPSHIP NN Code 1800 按照航母有效性维修规划系统（CAPS Carrier-Availability Planning System）的规定进行协调的。由此产生的航母有效性维修规划系统计划由舰船的部队及其它部门来执行。
非核现代化
现代化舰船设计管理计划（MMP The modernization ship-design management plan）管理着（无核部分）的现代化工作包的开发。开发和执行这个工作包，伴随着海军海上系统司令部长期的向现有舰船引入新发展的过程。在这一过程中，舰船设计经理（SDM ship design managers）通常会负责：
•为新系统和装备开发安装工作包；
•从相应机构获得批准和预算；
•确保安装与其他建造活动相协调。
“尼米兹”号航母换料复合大修的舰船设计经理，在航母工程团队的辅助下负责现代化工作包中的所有规划事务。
现代化舰船设计管理计划承认，通常会有更多的可以安装到舰船上的新项目，比预算覆盖的要多得多。因此该计划制定了一个筛选候选者、发展最终现代化工作包的程序。
诺福克海军造船厂原本就是“尼米兹”级航母的舰队规划船厂，提供支持现代化工作包的首席设计服务，技术专家的其它团队也支持工作包的发展。在这方面，发展过程有些类似于被海军海上系统司令部用于开发核工作包的程序。然而，现代化工作包是在没有配置控制、供应支持、设计支持以及由单一活动核机动管理更多严格规范的情况下开发的。
非核维修
在执行之前非核维修工作包是最难以界定的，因为可能有最多的未知数。许多机构都参与了维修工作包的发展，包括PMS 312D、类型司令部、SUPSHIP NN以及纽波特纽斯造船厂和舰船部队。项目管理计划对所有这些组织的具体作用还不清楚。我们建议，在规划过程开始的时候，类型司令部确定最基本的维修工作包，但是它的责任是随着时间的推移减少。纽波特纽斯造船厂责任并不包括任务工作包内任务的发展。相反，它执行舰船检查（多为配置管理）以及修复过程，并为维修过程、工作包中包含的任务的劳动力和原材料成本发展总结文件。
值得注意的是单个船厂或者类似于负责核工作的航母反应堆规划船坞，以及以中心控制方式负责现代化工作包的首要设计的船厂却缺乏维修工作包的发展。项目管理计划中，预算发展、工作包发展和政府费用评估之间还缺乏清晰的联系。这些活动之的协调程度不够，互动是临时性的，需要有关各方积极推动。
合同
“尼米兹”号航母换料复合大修合同最初于1994年4月22日授予纽波特纽斯造船厂。最初的合同总额为285万美元，包括8个合同基本项目（从CLIN 0001一直到CLIN 0008），主要用于换料复合大修先期规划的启动和支持。随着更多的先期规划资金在后续财年逐渐拨付，基本合同也被修改多次，加入了额外的任务和资金。到规划阶段结束时，纽波特纽斯造船厂被授予规划和支持换料复合大修的合同总金额已经达到4亿美元。
1997年8月，随着换料复合大修规划阶段结束，海军正式发布了一份执行阶段的建议征求书。纽波特纽斯造船厂在当年12月随后提交的建议中提出比1998财年预算案设定的数额多提供约2.5亿美元。多出的部分让海军大吃一惊，因为他们还考虑在规划阶段早期从纽波特纽斯造船厂接收到的任务费用的可能信息。海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂之间紧张的谈判所带来的最终可执行的合同，实现了现有预算的有效性。在增加CLIN 0009之后，换料复合大修在1998年4月开始执行。
执行换料复合大修的工作时数被隔离分为四大类：无核相关的工作、与核有关的工作、小价值变动以及紧急和补充预算。
该合同是一份成本加奖励费（CPIF cost-plus-incentive-fee）的合同。因此，它为换料复合大修执行设定了目标成本，如果纽波特纽斯造船厂实现了这些目标，就赚了13％的费用。如果纽波特纽斯造船厂的费用已经低于目标成本，其节约所占的比例可能导致利润率达到17％以上。如果费用最后超过目标，纽波特纽斯造船厂将已支付多余的费用，但利润率便可能下降到只有9％。
小价值变动是指出那些包括在基本工作包内，明确超出任务的工作，其费用据估计不高于1.5万美元。为了避免这些细小的工作出现过度的延迟和浪费，小价值变动是以8400美元的固定费率来支付的（以相似的小任务的平均费用为基础）。最初的执行合同包括了用于2500项小价值变动的预算。到了换料复合大修快结束的时候，总共有3200多项这样的变化。
紧急和补充预算是用来覆盖那些在换料复合大修期间遇到了较大一些“未知”问题。所谓应急工作，就是当舰船部件被拆除，可以检查平常隐藏的系统，以及系统都在船厂进行测试时必须要做的工作。补充工作就是，调整工作包的范围而产生的工作。紧急和补充/小价值变动费用结合起来，其合同总额占到了总工作包总额的17%。
合同修改
大多数合同工作包的修改发生在换料复合大修执行的过程中。任何舰船寿命中期的有效性大修，特别第一次完成的有效性维修，都有很多的不确定性，因为舰船的物质条件有很多未知因素。因此，基本工作包的许多任务中包括了对舰船的部分的打开和检查，以确定是否有必要维修和修理的程度如何。任何没有明确包括在工作包内的任务，都要进行变更控制。
核工作包的调整由海军海上系统司令部负责管理，通常由现场的海军反应堆代表办公室及其它机构和人员进行通报。现代化和维修工作包的变化都要依据项目管理计划来进行。
根据重要性的层级，变化分为几个可能。那些需要由海军作战部长批准，会影响舰船的特征及交付日期的变化；那些需要PMS 312批准有其他“重要”或“不利”影响的变化；SUPSHIP NN可能批准较小的变化。大多数变化属于重要性最低的增量维修计划类别。较小变化的构成在换料复合大修的过程中不尽相同。
有一阵子，PMS312D已经下放给SUPSHIP NN授权，可以批准高达25万美元的变化，但该授权后来又被撤销了。
为了处理较小的变化，SUPSHIP NN运用了为海军作战和维护（O＆MN Operations and Maintenance Navy ）有效性维修预算开发的程序。变更请求通常开始于造船厂。纽波特纽斯造船厂，如果发现了工作包所没有涵盖的问题，首先决定在额外的工作中是否寻求具体偿付。如果是这样，它也会为SUPSHIP NN准备一份检查报告（IR inspection report）描述了问题的特征。SUPSHIP NN负责控制器和助理项目官员（APO assistant project officer）通常会在现场对检查报告进行评估。在换料复合大修之初，有4位助理项目官，分别负责核、推进、舰体/甲板机械/装备以及作战系统。在换料复合大修最后的18个月里，该团队削减到1名负责推进系统的助理项目官员、1名负责其它事务的助理项目官员，每名助理项目官员由5至10名生产控制者进行辅助。该团队确定工作包是否已经覆盖这些问题（在这种情况下，不再需要签署进一步的行动）。如果没有，助理项目官员和SUPSHIP NN工程将确定项目是否应固定下来，如果是这样，谁应该负责这项工作（例如纽波特纽斯造船厂或者舰船部队）；他们还确定了合同的有关影响。决策所需的内容包括了评估者对于工作关键程度以及需要多少费用的判断。
如果SUPSHIP NN助理项目官员以及和生产控制者一致认为，调查报告问题需要解决，他们将启动现场改装采购。也这是在建议征求书发布之后增加工作包的内容。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中大概发布了近6300个现场改装采购内容。每个现场改装采购都导致了一次船厂和SUPSHIP NN之间的谈判，主要涉及任务的价值，最终涉及合同更改的细节（增加换料复合大修合同的费用和潜在时间），或者通过小价值变动或者紧急和补充费用以及低水平取消的方式来提供预算。
基本合同是修改了多次，包括原有的计划和时间表中额外的任务和变化。或由类型司令部、纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN或PMS 312本身发起修改。其中一些合同修改部分（例如，那些从现场改装采购产生的）包括增加基本合同的预算。其他的修改并没有改变预算，但改变了预算在CLIN内的分配，或者换料复合大修的计划完成日期，或在不增加预算需求的情况调整任务。有两种基本类型的合同修改，P型和A型。
海军海上系统司令部总部采购合同官员（PCO The procuring contract officer）必须要批准P型。这些修改都有编号，从P00001开始。例如，换料复合大修（CLIN 0009）的执行是通过P00016增加一条合同修改来实现的。
SUPSHIP NN的管理合同官员（ACO The administrative contract officer ）局部批准的A型。A型的大部分用于与支援相关的功能，如亨廷顿厅的运作，为“尼米兹”号航母舰员提供住宿和生活支持，或者将原本属于纽波特纽斯造船厂的工作移交给舰船部队。
由于换料复合大修规划进行中，航母项目执行办公室和其他组织都面临着的挑战和不确定因素，威胁着及时按预算完成。换料复合大修的过程既有成功，也有不足，从某种程度上反映了海军（和承包商）在面对这些挑战时的成功或失败。
预算的不确定性
“尼米兹”号是该级舰中第一艘进行换料复合大修的，也是在“企业”号之后所有级别航母第二艘进行换料复合大修的。“企业”级航母仅有1艘，这和其核推进装置有关。因此，其维修经验并不完全适用于“尼米兹”级。那么海军用来评估费用和进度的基础是什么呢？，什么样的工作类型和量应该包括在这些评估里？
其中有理由乐观的是，在舰船需求的大部分中，这些问题可能都可以得到相应的答案。“尼米兹”号是美国海军自1995年“弗莱斯特（Forrestal）”号以来建造和使用的第9艘大甲板航母。所有大甲板航母有很多相似之处，包括几乎相当的尺寸和动力、相类似的水箱和空隙、类似的电力分配和通风系统、类似的舰员人员和居住系统、几乎相当的喷涂和保护需求。这些相似之处有助于为这些共同区域的维修规划提供指导。然而，毕竟有很多方面存在的不确定性，费用评估较为困难，比如说，这是 “尼米兹”级航母核反应堆第一次更换燃料，作战系统进行现代化。
虽然这些不确定性带来的任务需求和费用的评估的困难是自下而上的，另外一些不确定性则是自上而下的。大规模的项目往往会受到预算的限制，而预算名义反映的是必须要完成的工作量，而不能受到多种外部因素的干扰。因此工作范围必须被设定在预算之内，而不是相反（如在商业项目的典型）。这种方法的困难在于它很难满足所有利益相关者的期待。当预算受限时，有些工作必须放弃。规划者如何确定工作的优先次序，如何进行沟通协调，是项目成功的关键。此外，规划者从一开始就知道，预算限制是随时都可能出现的。一次可行未必未来也可行。
舰船和船坞不确定的来源
即使有过去类似舰船的经验，也不可能以高度的信心来充分定义和划定现役舰船大修具体所必需的所有工作的范围。“尼米兹”号航母的某些部分在运作期间是进不去的，或者在拆解之前是不能检查的。鉴于这种不确定性以及随之而来的预算和进度风险，航母项目执行办公室面临的是在执行过程中有效规划和管理紧急工作的挑战。
在执行启动之前，规划工作已经开始了近5年的时间，换料复合大修一般来说持续33个月。这个五年规划期足够长，船厂的情况可能也发生了明显变化。船厂的总工作量，服务于不同计划的工人的组合和技术水平都可能发生变化，所以可能存在劳工问题。这些都可能是由换料复合大修之外的事情造成的。事实上，纽波特纽斯造船厂就经历了一次重大的BG，影响到了“尼米兹”号航母的换料复合大修。此外，纽波特纽斯造船厂在换料复合大修开始之后两次重组其航母大修管理队伍。
航母项目执行办公室在灵活管理其与承包商的关系上也面临着挑战。举例来说，纽波特纽斯造船厂的工作大部分都是海军的单一单位大型贵重资产的工作，海军对此有着大量的可预见的工作量需求，而且比较稳定，很长一段时间里才能完成。该造船厂的内部程序、承包指标和劳工管理的做法是可以为该类型的工作进行相当的优化的。这种业务态势限制了船厂应对航母大修更快的节奏和变化的特征做出回应的灵活性。
纽波特纽斯造船厂也是目前唯一能够建造航母的船厂，已建成了所有“尼米兹”级航母，以及过去40年里服役的所有其它航母。诺福克海军造船厂、普吉特海湾海军造船厂可以为核动力舰船加注核燃料，有巨大的干船坞足以容纳航母。然而，他们目前还没有一个为“尼米兹”级航母加注核燃料的设施，也没有劳动力来完成大部非核方面的维修工作。因此，纽波特纽斯造船厂被指定为所有航母更换核燃料的船厂。
航母项目执行办公室在这方面没有与纽波特纽斯造船厂展开竞争的其它选项。让多家船厂既能够建造核动力航母又可以更换核燃料，这是不现实或者不可能的。因此，纽波特纽斯造船厂只能是海军这条“生产线”上的唯一来源。通过合同安排来进行绩效激励也是有限的。由于换料复合大修的不确定性较强，固定价格（总价）合同战略是不适用的。一份固定价格将把所有风险推给承包商，然而承包商会被迫将风险转移到合同价格中，使换料复合大修的费用超出海军的承受力。因此，合理的合同应该是成本型合同，采取对可降低成本进行的激励的措施。
来自参与各方数量的挑战
除了项目办公室外，换料复合大修还牵涉到大量的利益相关者。这些利益相关者包括：海军海上系统司令部、海军核推进计划机构、类型司令部的机构以及舰船的部分人员和机构。这些机构有着不同的有时候可能是冲突性的目标，需要进行平衡和管理。
协调纽波特纽斯造船厂和舰船部队将涉及到特别的挑战。舰船部队将负责执行由项目执行办窗台室（作为可能适合他们的）配属给他们的工作包。然而，无论是项目执行办公室还是海军海上系统司令部都不会直接控制这些人员。相反，他们将受舰船的命令。整合两部分人员不会是一个微不足道的任务。此外，现在还不清楚舰船部队能够切实做好其它准备工作（也就是说，他们是否具备足够的技能和资格做这项工作）。最后，舰员也有个人和单位训练需求，这对时间和有效性都是限制。
内部人员编制挑战
项目执行办公室和其它海军机构肯定会面对的另一个问题是，近7年规划和执行过程中出现的频繁的人事变动。海军现有的政策和程序不太可能使那些负责该计划的军官会终其军旅生涯负责到底（或者用其一半时间）。为什么人员流动可能是一个问题？人员流动可能会导致返工、重新定位、重新发现等，所有这些都可能导致低效率。
如前所述，航母项目执行办公室之下的外派机构航母维修和改建规划和工程机构，负责跟踪所有航母基地级有效性维修，并维持与该维修相关的劳力和材料费用的历史维修任务数据库，但是这个机构根据基地调整和关闭已经被解散。航母维修和改建规划和工程机构的人员理所应当参与，甚至可能在换料复合大修规划工作扮演领导角色。其中的不确定性在于，原航母维修和改建规划和工程机构的人员可能会配属给承担规划过程领导责任的PMS312D。一旦原航母维修和改建规划和工程机构人员配给了SUPSHIP NN Code 1800，他们将会更积极地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修的计划工作中，在为后续换料复合大修服务的工作包发展上将发挥领导作用。然而，这种在规划过程之出现的延误，会带来难以克服的困难。
另外一个与人员有关的挑战，本来在海军海上系统司令部的指令中就可以预测到。在90年代中期，尽管换料复合大修的规划工作已经很认真在进行，海军中的支持机构不多，所以导致能力和经验的损失。这种情况对海军海上系统司令部来说是很麻烦的。海军失去的一项核心能力是，其工程机构分析承包商的费用评估的能力。理想情况下，海军将能够独立工作估计。不过，在预算限制下，保持这样一种能力所需的人员和投入都会减少。但是海军海上系统司令部至少应该保持一个成本分析部门，能够对来自承包商的建议进行审查和评估。
在纽波特纽斯造船厂执行“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中，人员变化也会发生。一个重要的变化是换料复合大修的项目总监。在“尼米兹”号航母换料复合大修计划开始出现问题的时候，纽波特纽斯造船厂公司应该有一位具有和航空母般建造和维修相关的核问题上的丰富经验的管理者来担当领导角色。
挑战性的维修和管理环境
美国海军“尼米兹”号及其它核动力航母都是在船厂中进行维修（也就是不同类型的“有效性”维修，海军中所有的常规动力航母也一样。）然而，当“尼米兹”号服役数之后，航母持续维修计划（Aircraft Carrier Continuous Maintenance Program）管理了这些维修行动。该级舰转换到了新的增量维修计划中。“尼米兹”级航母新计划下的首次有效性维修就是换料复合大修。向新的维修计划成功过渡，需要去除积累多年积压的维修工作量，但不幸的是，预算限制导致一些积压剩了下来，导致“尼米兹”号开始换料复合大修的时候物质状态比应有的要差。
“尼米兹”号航母换料复合大修也不同于该级战舰以往的大型有效性维修，过去预算是通过海军造船和改装预算提供的，而这次是通过海军作战和维修（O&MN Operations and Maintenance Navy）的形式来来提供的（上次“企业”号的换料复合大修也是通过海军造船和改装提供预算的）。不同的预算涉及不同的管理机构和程序。
第三章 换料复合大修的预算、规划和合同
换料复合大修
在这一章中，我们回顾了形成协议工作包的事件的顺序以及承包合同修改的结果。这一切都开始于海军确立于1992年的预算总额。这在过去十年的海军年度预算部分都进行了修改。同时海军也在规划换料复合大修的工作。纽波特纽斯造船厂提交了一份提案评估这项工作的成本，海军和纽波特纽斯造船厂之间的谈判产生了合同，而随后也进行了必要的修改。
预算编列
有几年，“尼米兹”号航母换料复合大修的预算被列入海军造船和改装预算中。每一项预算案不仅仅要求现有年度的拨款，还要求未来几年内计划拨款申请，这些都会与年度的预算调整一同变化。因此，在1995财政年度的预算案中，包括用于1995财年的3830万美元，以及未来年度需要估算额：1996财年2.901亿美元；1997财年1.859亿美元；1998财年20.206亿美元。1998财年之所以出现这么大笔的预算，完全是因为向换料复合大修执行提供经费的原因。1998年之前财政年度预算主要用于工程和规划、工作包发展、舰船检查、喷涂发展、费用评估以及交货期较长的装备的先期采购，特别是更换核燃料和修理核反应堆所需的装备。预算编制过程以及规划和执行的其它方面，都在“尼米兹”号航母的换料复合大修的项目管理计划（PMP Program Management Plan）中得以阐述。举例来说，该计划规定，在开始大修4年之前（也就是1994财年），预算案必须包括具体费用（需要现代化的舰船项目）以保证装备可以及时购买。不过，项目管理计划在换料复合大修预算安排的很多内容都是保密的。
表格3.1 “尼米兹”号航母换料复合大修编列预算的历史
如果拨付的钱没有完全用掉，那么预算就可能会出现永久下调的可能；这就是1995财年出现的预算在接下来预算年度中下调20万美元的情况。在执行过程中成本的增长可能需要更多的钱能够提前拨款，而且可以追溯到预算全额拨款的那一年，就2001财年发生的事情那样。
工作包确认和事后的调整不仅仅是表3.1中显示的总预算变化的唯一原因。外部因素也发挥了作用。举例来说，从1995财年到1997财年，预算总额从26亿美元减少到21亿美元。这不仅体现在核工作包的预计成本降低上，而且体现在将一些预算重新分配到国防企业经营基金（Defense Business Operating Fund）、波斯尼亚军事行动、其它计划应对通用预算调整上。当然，这种重新分配并不是“确定什么需或者要费多少钱”的过程的一部分，但它们是确定“什么可以做”的过程的一个部分。由于预算总额减少，换料复合大修工作内容也在原有计划的基础上进行削减，某些部分从纽波特纽斯造船厂移交到舰船部队手里。随后几年持续变化使预算总额消减到了20.2亿美元（2000财年）。执行过程中的费用增长和超支，使2001财年的总金额约达到21.8亿。这增加的费用包括以下内容：
•一次6310万美元的舰船费用调整（SCA ship cost adjustment ）
•8750万美元的临界重新规划(ATR above-threshold reprogramming) 费用，以支持与纽波特纽斯造船厂BG和工作从舰船部队移回纽波特纽斯造船厂所需的费用。
•另外9700万美元的增加额通过一份特别移交授权（STA special transfer authority）来实放，以支付强制性的应急工作和日程安排的延伸。
规划
根据项目管理计划中的集中管理的理念，PMS 312D主要负责规划任务，由各办事处协助。规划是一个复杂的过程，因为它合并了三个不同的会争夺预算的竞争性的目标：
•更换燃料、维修和升级的反应堆和相关系统（如设定在核工作包）；
•安装新的（如传感器，通信系统和武器系统）更加现代化的能力；
•维修和更换其它现有的系统和装备，以确保他们的功能（维修工作包）。
根据项目管理计划，所要完成的工作的早期评估，来自于核和现代化工作包的草案，并与相应的维修工作包相结合。这些评估形成了早期预算评估的基础。在换料复合大修执行开始之前的四年里完成基本有效性维修工作包（AWP availability work package ）之后，合同工作包的准备才会开始。之后才会在相应的36、12、8个月的执行前时间点上有“初步”、“建议”和“授权”的有效性维修工作包出现。获授权的有效性维修工作包成为了合同谈判的重点，最终导致了协商而成的承包商工作包（纽波特纽斯造船厂的工作）和舰船部队工作包（舰船部队所要估的工作）。
规划会因多种因素而复杂化。首先，换料复合大修执行的预算正“打击”到了海军其它的预算，由之而来的预算波动引起了规划过程的不确定性。第二，在规划进行的过程中，舰船不得不继续工作，这制约了哪个系统可以拆卸、维修检查以评估需求的程度。第三，海军希望尽可能推迟设计决策，使最新的作战能力能够被纳入。
核工作
纽波特纽斯造船厂和海军海上系统司令部发展了航母反应堆大修工作包，指明了将在换料复合大修完成的所有核工作。航母反应堆大修工作包主要来自于现身水面舰船通用反应堆装置大修和修理说明书（Commissioned Surface Ship General Reactor Plant Overhaul and Repair Specification）中的需求，来自于那些技术文件（规定核反应堆及相关系统的运作和维护）中的其它标准维修需求。详细的工作包需要一些测试；此类潜在核工作的测试是由SUPSHIP NN Code 1800 按照航母有效性维修规划系统（CAPS Carrier-Availability Planning System）的规定进行协调的。由此产生的航母有效性维修规划系统计划由舰船的部队及其它部门来执行。
非核现代化
现代化舰船设计管理计划（MMP The modernization ship-design management plan）管理着（无核部分）的现代化工作包的开发。开发和执行这个工作包，伴随着海军海上系统司令部长期的向现有舰船引入新发展的过程。在这一过程中，舰船设计经理（SDM ship design managers）通常会负责：
•为新系统和装备开发安装工作包；
•从相应机构获得批准和预算；
•确保安装与其他建造活动相协调。
“尼米兹”号航母换料复合大修的舰船设计经理，在航母工程团队的辅助下负责现代化工作包中的所有规划事务。
现代化舰船设计管理计划承认，通常会有更多的可以安装到舰船上的新项目，比预算覆盖的要多得多。因此该计划制定了一个筛选候选者、发展最终现代化工作包的程序。
诺福克海军造船厂原本就是“尼米兹”级航母的舰队规划船厂，提供支持现代化工作包的首席设计服务，技术专家的其它团队也支持工作包的发展。在这方面，发展过程有些类似于被海军海上系统司令部用于开发核工作包的程序。然而，现代化工作包是在没有配置控制、供应支持、设计支持以及由单一活动核机动管理更多严格规范的情况下开发的。
非核维修
在执行之前非核维修工作包是最难以界定的，因为可能有最多的未知数。许多机构都参与了维修工作包的发展，包括PMS 312D、类型司令部、SUPSHIP NN以及纽波特纽斯造船厂和舰船部队。项目管理计划对所有这些组织的具体作用还不清楚。我们建议，在规划过程开始的时候，类型司令部确定最基本的维修工作包，但是它的责任是随着时间的推移减少。纽波特纽斯造船厂责任并不包括任务工作包内任务的发展。相反，它执行舰船检查（多为配置管理）以及修复过程，并为维修过程、工作包中包含的任务的劳动力和原材料成本发展总结文件。
值得注意的是单个船厂或者类似于负责核工作的航母反应堆规划船坞，以及以中心控制方式负责现代化工作包的首要设计的船厂却缺乏维修工作包的发展。项目管理计划中，预算发展、工作包发展和政府费用评估之间还缺乏清晰的联系。这些活动之的协调程度不够，互动是临时性的，需要有关各方积极推动。
合同
“尼米兹”号航母换料复合大修合同最初于1994年4月22日授予纽波特纽斯造船厂。最初的合同总额为285万美元，包括8个合同基本项目（从CLIN 0001一直到CLIN 0008），主要用于换料复合大修先期规划的启动和支持。随着更多的先期规划资金在后续财年逐渐拨付，基本合同也被修改多次，加入了额外的任务和资金。到规划阶段结束时，纽波特纽斯造船厂被授予规划和支持换料复合大修的合同总金额已经达到4亿美元。
1997年8月，随着换料复合大修规划阶段结束，海军正式发布了一份执行阶段的建议征求书。纽波特纽斯造船厂在当年12月随后提交的建议中提出比1998财年预算案设定的数额多提供约2.5亿美元。多出的部分让海军大吃一惊，因为他们还考虑在规划阶段早期从纽波特纽斯造船厂接收到的任务费用的可能信息。海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂之间紧张的谈判所带来的最终可执行的合同，实现了现有预算的有效性。在增加CLIN 0009之后，换料复合大修在1998年4月开始执行。
执行换料复合大修的工作时数被隔离分为四大类：无核相关的工作、与核有关的工作、小价值变动以及紧急和补充预算。
该合同是一份成本加奖励费（CPIF cost-plus-incentive-fee）的合同。因此，它为换料复合大修执行设定了目标成本，如果纽波特纽斯造船厂实现了这些目标，就赚了13％的费用。如果纽波特纽斯造船厂的费用已经低于目标成本，其节约所占的比例可能导致利润率达到17％以上。如果费用最后超过目标，纽波特纽斯造船厂将已支付多余的费用，但利润率便可能下降到只有9％。
小价值变动是指出那些包括在基本工作包内，明确超出任务的工作，其费用据估计不高于1.5万美元。为了避免这些细小的工作出现过度的延迟和浪费，小价值变动是以8400美元的固定费率来支付的（以相似的小任务的平均费用为基础）。最初的执行合同包括了用于2500项小价值变动的预算。到了换料复合大修快结束的时候，总共有3200多项这样的变化。
紧急和补充预算是用来覆盖那些在换料复合大修期间遇到了较大一些“未知”问题。所谓应急工作，就是当舰船部件被拆除，可以检查平常隐藏的系统，以及系统都在船厂进行测试时必须要做的工作。补充工作就是，调整工作包的范围而产生的工作。紧急和补充/小价值变动费用结合起来，其合同总额占到了总工作包总额的17%。
合同修改
大多数合同工作包的修改发生在换料复合大修执行的过程中。任何舰船寿命中期的有效性大修，特别第一次完成的有效性维修，都有很多的不确定性，因为舰船的物质条件有很多未知因素。因此，基本工作包的许多任务中包括了对舰船的部分的打开和检查，以确定是否有必要维修和修理的程度如何。任何没有明确包括在工作包内的任务，都要进行变更控制。
核工作包的调整由海军海上系统司令部负责管理，通常由现场的海军反应堆代表办公室及其它机构和人员进行通报。现代化和维修工作包的变化都要依据项目管理计划来进行。
根据重要性的层级，变化分为几个可能。那些需要由海军作战部长批准，会影响舰船的特征及交付日期的变化；那些需要PMS 312批准有其他“重要”或“不利”影响的变化；SUPSHIP NN可能批准较小的变化。大多数变化属于重要性最低的增量维修计划类别。较小变化的构成在换料复合大修的过程中不尽相同。
有一阵子，PMS312D已经下放给SUPSHIP NN授权，可以批准高达25万美元的变化，但该授权后来又被撤销了。
为了处理较小的变化，SUPSHIP NN运用了为海军作战和维护（O＆MN Operations and Maintenance Navy ）有效性维修预算开发的程序。变更请求通常开始于造船厂。纽波特纽斯造船厂，如果发现了工作包所没有涵盖的问题，首先决定在额外的工作中是否寻求具体偿付。如果是这样，它也会为SUPSHIP NN准备一份检查报告（IR inspection report）描述了问题的特征。SUPSHIP NN负责控制器和助理项目官员（APO assistant project officer）通常会在现场对检查报告进行评估。在换料复合大修之初，有4位助理项目官，分别负责核、推进、舰体/甲板机械/装备以及作战系统。在换料复合大修最后的18个月里，该团队削减到1名负责推进系统的助理项目官员、1名负责其它事务的助理项目官员，每名助理项目官员由5至10名生产控制者进行辅助。该团队确定工作包是否已经覆盖这些问题（在这种情况下，不再需要签署进一步的行动）。如果没有，助理项目官员和SUPSHIP NN工程将确定项目是否应固定下来，如果是这样，谁应该负责这项工作（例如纽波特纽斯造船厂或者舰船部队）；他们还确定了合同的有关影响。决策所需的内容包括了评估者对于工作关键程度以及需要多少费用的判断。
如果SUPSHIP NN助理项目官员以及和生产控制者一致认为，调查报告问题需要解决，他们将启动现场改装采购。也这是在建议征求书发布之后增加工作包的内容。在“尼米兹”号航母换料复合大修的过程中大概发布了近6300个现场改装采购内容。每个现场改装采购都导致了一次船厂和SUPSHIP NN之间的谈判，主要涉及任务的价值，最终涉及合同更改的细节（增加换料复合大修合同的费用和潜在时间），或者通过小价值变动或者紧急和补充费用以及低水平取消的方式来提供预算。
基本合同是修改了多次，包括原有的计划和时间表中额外的任务和变化。或由类型司令部、纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN或PMS 312本身发起修改。其中一些合同修改部分（例如，那些从现场改装采购产生的）包括增加基本合同的预算。其他的修改并没有改变预算，但改变了预算在CLIN内的分配，或者换料复合大修的计划完成日期，或在不增加预算需求的情况调整任务。有两种基本类型的合同修改，P型和A型。
海军海上系统司令部总部采购合同官员（PCO The procuring contract officer）必须要批准P型。这些修改都有编号，从P00001开始。例如，换料复合大修（CLIN 0009）的执行是通过P00016增加一条合同修改来实现的。
SUPSHIP NN的管理合同官员（ACO The administrative contract officer ）局部批准的A型。A型的大部分用于与支援相关的功能，如亨廷顿厅的运作，为“尼米兹”号航母舰员提供住宿和生活支持，或者将原本属于纽波特纽斯造船厂的工作移交给舰船部队。
第四章 费用增长
分析“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是非常复杂的，因为这些费用是在几个不同的项目中分配的。尽管换料复合大修规划和执行费用的大部分都包括在海军造船和改装预算中，其它部分也会反映在海军其它采购预算部分（核反应堆）以及海军预算人事部分（舰船舰员的工资和补贴以及SUPSHIP NN和PMS 312中管理换料复合大修计划的人事费用）。此外，换料复合大修费用信息的不同来源使费用以不同的方式支离破碎，所以比较数据是困难的。最后，因为在我们研究的过程中，费用也在持续发生发变化，所以数据的截止时间也是一个问题。
本章中，我们审查了换料复合大修费用不同层级的细节，试图确定那些导致费用增加的领域。提供了一些定义之后，我们计算了总体的费用增长，然后将其分为几个不同的组成部分：直接劳动力与经常性开支及物资等；核与非核；直接时间与加班时间。
定义换料复合大修费用
换料复合大修费用的总体情况及相关的要素构成。换料复合大修的费用涉及到很多方面，包括了核燃料的费用、舰船舰员的费用以及管理费用。但是所谓“真正”的总体费用是不太清楚的，因为许多间接的费用，例如海军的管理费，并没有为任何机构所了解或者跟踪。
排除这一项就得出了换料复合大修的项目费用。这一费用与海军造船和改装预算相一致，在2001财年是22亿美元。如果我们排除计划费用和先期材料采购费用，我们就得到了执行换料复合大修的费用，即舰船在船厂接受维修时的费用，这些费用截止2001年春季达到18.5亿美元。这些费用绝大部分都在纽波特纽斯造船厂的执行合同之内，约14.6亿美元。
一些费用分析人士提出了费用增长和费用超支之间的差别。政府负责的费用增长主要是由于工作增加、失误或者在谈判解决方案尚未确定之前执行过程中的未知因素；而费用超支主要是来自于工资水平、通货膨胀和生产率的变化。这些区别明显指出职责所在，费用增加主要是政府的职责；而费用超支则主要是承包商的原因。
尽管上述区别在理论上很有意思，但是无助于搞清楚问题。我们很难说费用的增加是增长还是超支。比如说，在一开始评估的时候可能会不知道还有哪些工作需要考虑，到后来发生的时候，相应的预算也要进行修订。这种修订直接带来预算的变化，可能会叫做“增长”。然而工作的增加可能会带来间接的影响。其它工作的效率可能会降低，可能效果会变差或者推迟。最终，这样工作的变化会导致更低的劳动生产率。这种情况下，费用增长来会带费用超支问题。
总体增长
签字的时候总体的合同价格大约是12.2亿美元，包括的了13%的目标费用。就像第三章谈到的那样，合同确定了三个范围更广的费用：基本、紧急和补充和小价值变动。
截止2001年7月，也就是本研究考虑的最近的季度费用绩效报告（CPR cost performance report）发布的时候，最终完成时的评估（EAC estimate at completion） 近14.7亿美元。图4.2和表格4.1中的费用分散情况包括两个以上的费用领域：罢工和尚未分配。最后解决这些问题需要4260万美元。尚未分配的费用代表着那些我们预期将要用，但是截止我们分析时间为止，尚未分配到的具体费用项目的。在谈判解决方案和最终完成时的评估之间差别的基础上，换料复合大修的费用净增加达到了约2.5亿美元。
费用增长的来源
为了更好地理解另外的2.5亿美元花在了哪里，我们检查了最近的季度费用绩效报告和谈判的解决方案之间冲突的情况。在研究每个领域相对增长之前，我们必须对最终完成时的评估的价格做一次调整。4260万美元用来解决罢工问题的费用包括在最终完成时的评估的价格中，但是这些费用是因为不同寻常的事件引发的，是海军和直接负责换料复合大修的纽波特纽斯造船厂的控制之外的，所以他们对未来的换料复合大修而言没有多少考虑的意义，应该排除在任何分析之外。
直接劳动力成本是劳动时间和速率的产品。经常性速率是以直接劳动力成本以及增加到这个方面成为总计劳动力成本为基础。劳动力成本加上材料成本构成了总体成本，乘以利润因素，就形成了利润。谈判解决调整之后相关的总体增长达到17%。
劳动时间和费用的增长
“尼米兹”号航母换料复合大修总体费用增长的来源包括：劳动力时间和成本的增长；经常性费用的增长；材料成本的上涨；核和非核费用增长能以及加班的使用导致的费用（见图4.4）。
任何计划修改的数量和类型通常提供了规划阶段质量和程度的很好的指示。更好的规划常常会带来更少的、费用较低的改变。在规划不完整或者不充分的地方，往往会有许多改变，而且费用会激增。在这种情况下，项目费用可会激增而脱离控制，因为管理往往不能解决根本性的问题，无法实现真正的费用控制目标。
然而，改变的量也取决于项目的特征。一次换料复合大修是一种改变可能性很高的计划的主要例子。举例来说，一些结构部件的状态在某些领域进行检查之前是无法评估，而且这通常只能在大修期间进行，原因是舰船大修之间进度和任务带来的限制。
就像第三章讨论的那样，现场改装采购由SUPSHIP NN提交来对基本工作包进行正式的改变，通常以船厂对实际状况的发展现为基础（不同于最初的工作范围）（由纽波特纽斯造船厂提交的一份调查报告文件说明）。如果有申请提交，预算或者通过紧急和补充，或者通过小价值变动紧急项目费用来提供。协商的解决方案提供一份总额为1.733亿美元的紧急和补充费用。到我们已经获得的最近的现场改装采购报告，两方面的净费用增加总共为4390万美元。这些增长通过第三章提到的SCA和STA来提供预算。
第五章 评估规划和执行过程
知道的换料复合大修最终成本固然重要，但更重要的是要了解为什么费用会增加，以及如何改进整体规划和执行过程。在这一章中，我们将评估如何做好“尼米兹”号航母换料复合大修的规划、承包和执行过程及如何对它们加以改进。我们使用了在分析国防部其他计划的管理办法时已证明有用的几个标准。 这些标准涵盖了参与到计划管理的决策过程的各种组织的基本功能和特点：
1. 明确而有效的授权路线已经确定。在工作的过程中，所有的职责和角色都非常明确而有效吗？
2. 沟通是受鼓励的。所有这些项目垂直和水平层面的沟通都是自由且有效吗？
3. 成本、进度和变更控制方法的使用。是否已经建立了一种有效的成本、进度和变更控制的方法，由有关各方使用，能够在没有不当干预的情况下有效管理计划？
4.风险管理程序的使用测试和管理。风险是否已经有了有效的程序？
5.需求和工作包的定义明确而清晰。工作是否界定清楚，并能不能在现有的资源执行下去？
6.成本评估是明确的和合理的。成本估算是在过去的数据为基础？估计是准确的？是否是有效的成本信息在证明资金支出计划？
7.激励是显而易见的和恰当的。是否有鼓励各级表现良好有效的激励？
8.资金是充足和稳定的，控制和支持是有保障的。足够的资金用于计划的工作吗？如果有需要，还是有足够的支持来进行资金链的调整？
9.管理团队是信誉和稳定的，且有足够的规模。管理团队在其预期的任务中，是否有足够的经验和训练？它在该计划期间是否稳定？以及是否有足够的人员来完成工作？
对于每一个标准，我们定义了三个层次的成就：“好”指的是该方案的做法是是正确的，或者根本没有（或者很少）改进的必要；“需要改进”是指程序的基本结构是可以接受的，但做法有改进的余地；“需要高级管理人员注意/行动”是指有的计划的结构和做法严重不足，高级管理人员应该为未来换料复合大修做一些基本的调整。
我们使用这个结构性的项目管理评估框架，与参与换料复合大修规划和执行过程主要机构进行沟通。我们采访了项目执行办公室的人员及各种组织，包括：太平洋舰队海军航空兵和大西洋舰队海军航空兵，以及SUPSHIP NN及舰船上不同级别的人员。我们还采访了纽波特纽斯造船厂涉及到换料复合大修不同的人员。这样做的目的是要对“尼米兹”号航母换料复合大修流程信息充分了解，不被任何人或组织批评。我们询问了每个组织及各种组织之间，包括海军和纽波特纽斯造船厂之间相互作用的标准。
在这一章中，我们提炼出了我们的采访过程中听到这些内容。每个标准是足够广泛，在与来自不同组织的人士讨论后，我们遇到了不同的解释和侧重点。标准之间也有一些重叠，特别是在有助于因果的相互关系方面。虽然我们重点在规划和“尼米兹”号航母换料复合大修执行中的不足和问题，这并不意味着什么也没有做正确。规划和执行过程有很多很好的方面，特别是考虑到项目的复杂性上以及这是“尼米兹”级的第一个换料复合大修的事实。此外，一些问题得到了纠正或在换料复合大修过程中得到了改进。海军多个部门和纽波特纽斯造船厂都认识到了各种困难，并采取了纠正措施，特别是为“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修的规划工作。
总的来说，最后的结果是成功的。换料复合大修为“尼米兹”号提供了未来23年或者更长时间服役寿命的基础。不过，同样的结果可能是在更短的时间或更少的钱实现。同样的时间和同样的钱，也可能实现更多更好的结果。发现那些可能导致上述结果的程序改进，对后续换料复合大修（预算水平更低）来说非常重要。我们希望，在这一章的见解和建议，将允许在换料复合大修过程更大的改进。
标准1：职责权限
职责权限标准强调整了换料复合大修规划和执行阶段的整体组织结构。它的重点是指挥决策链，包括各种组织之间和内部的职责、关系和协调。它考虑的是“是或不是组织程序，而非组织中的具体人”在换料复合大修规划和执行中是有效的。
我们发现，就“尼米兹”号航母换料复合大修而言，职责权限特别是决策责任，有时不明确或混淆了，此外，他们在规划和执行过程不同的点上都有改变。一些组织的作用没有明确界定，导致混乱，并往往在决策中缺乏协调。例如，在合同谈判中，最后一分钟时工作方案还作了修改，以“适合”的工作包成本可用的预算的需要。这些修改通常没有考虑到系统维修需求的影响，由于预算的限制，也不会被原先计划所取代。
在“尼米兹”号航母换料复合大修经验的基础上，我们总结换料复合大修各个方面的角色和责任，以及需要改进的职责权限。幸运的是，在“艾森豪威尔”号航母换料复合大修规划过程中已经有多项改进。
背景
换料复合大修是一个极其困难和复杂的工程，也许是美军中甚至是美国工业界最大的单系统维修计划。此外，它多个角色重叠的组织机构在世界上最复杂的武器系统上执行的。由于这种复杂性，要使规划、合同以及执行阶段取得成功，适当组织明确赋予的角色和责任就非常重要。了解关于舰船基本状况、维修历史以及预期将维修的结构和装备的各个组织，必须一起合作来发展一个工作包，满足换料复合大修的最终目标。这些组织必须有历史数据和分析工具可用来帮助评估工作量和成本，如果预算不够无法完成所有的计划工作，就必须有可用的替代方案。这些相同的许多组织必须是承包过程中的关键成员，确保工作包可以根据预算情况适当调整。
如果规划和承包阶段是由正确的组织实施的，那么执行阶段面临的问题也会较少。一艘服役已经25年的航母过于复杂，如果系统不打开工作没有开始，是无法了解所有装备和系统的状况的。但是，如果适当的组织有所需的责任和管理决策的数据和工具，他们可以迅速有效地应对出现的问题。该组织可以明智地决定什么需要增加，什么需要删除，什么将是固定的，哪些是被推迟。
在换料复合大修项目中，海军试图让同样的机构实施规划和与执行阶段，如换料复合大修项目管理计划所示。主要授权被分配给航母项目执行办公室，分支授权是由PMS 312传递给PMS 312D。PMS 312负责将工作包与可用预算匹配，以确定需要满足预算限制减少多少工作量，以及如何在执行阶段管理改变程序。项目管理计划相当详细地定义了PMS 312D以及其它参与其中的机构的任务，在两个关键的领域没有说清楚：它没有定义PMS312D大部分下属机构的行动授权；它并没规定不同机构之间（在其中一个机构要采取行动解决问题时）应该怎样协调。
规划
参与到规划核工作包的机构的职责和角色的界定从一开始就是相对明确的，导致规划工作扎实而广泛。对于非核工作言，与组织角色和责任相关的问题在规划阶段就出现了。最初，由于航母维修和改建规划和工程机构解散，PMS 312承担了无核工作包发展的责任。
目前尚不清楚，如果PMS 312实际缺乏有关舰船维修的知识，特别是作为换料复合大修这样复杂的任务，这是否是一个不错的选择。当然，PMS 312需要工作包开发程序的认证，但什么维修应该包括在内的实际决定以及应该与那些更熟悉舰船维修历史和作战需求的机构进行协调 。
维修工作包的评估开始于船厂人员和舰船舰员进行的状态调整。这在舰船最后一次部署的过程中就进行了。然而，纽波特纽斯造船厂大部分与无核维修相关的检查似乎主要用于配置管理而不是工作量评估。
在现实中，纽波特纽斯造船厂人员没有参与发展非核工作包的具体任务。通过与他们讨论，我们了解到他们理解各自的职责和角色，认为这种低水平的参与是合适的。他们把工作重点放在核工作包的规划上，希望可以发挥主要作用。他们还提供工作流程定义和初步的劳动和物质费用（这些费用主要是用在海军的非核工作包中）评估。因此，纽波特纽斯造船厂作为一个熟悉舰船和换料复合大修的重要组织，并没完全参与到非核工作规划过程。而海军船厂是以同样的方式实施较早期的有效性维修的。同样，诺福克海军造船厂，尽管具有所有“尼米兹”级航母非核维修的资格，在工作包修理部分的规划上也没有充分发挥作用。在纽波特纽斯造船厂和诺福克海军船厂“尼米兹”级舰体规划船坞应该扮演什么样的角色，以及他们如何参与到非核工作的规划这样的问题上，我们采访的过程中发现，关键的组织间并没有共识。这是关键的组织在规划中缺乏明确的沟通，不能细化角色和参与度不足的一种体现。
随着最初规划的推进，SUPSHIP NN Code 1800参与到工作包的规划工作中。具体来说，已经解散的航母维修和改建规划和工程机构（该机构保有历史数据和航母维修操作专长）的人员，会转移到Code1800，提供规划换料复合大修所需的专长（在“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修规划过程中，Code 1800从一开始就以提供专业知识的形式参与了）。
类型司令部人员还告诉我们，他们最初参与了规划，但随着规划的推进，他们的作用大大减弱。
因此，在“尼米兹”号航母换料复合大修规划的过程中，PMS 312承担了更多的责任和发挥了更大的作用（超过其应该有的）；纽波特纽斯造船厂和诺福克海军造船厂似乎被赋予太少或不明确的权力或责任；Code1800也参与了该过程，但为时太晚；类型司令部从规划过程中脱离似乎又太早。
尽管有诸多问题，规划过程最终于1997年9月形成了包括在建议征求书中的工作包。该工作包核部分是彻底和明确的，成本估算相当准确。在非核部分，虽然还很不完善，也似乎已经充分指明了将要执行的绝大部分任务。遗憾是，非核部工作包的费用仍然存在着很大的不确定性，而且如果费用超出了可用的预算，也没有多少好的备用选项。
谈判合同
纽波特纽斯造船厂 1997年12月就提交了其建议，合同谈判不久就开始了。正如在第三章提到的，这种份成本建议明显高于海军的初始成本评估数据，它超出了换料复合大修执行可用预算。
在合同谈判中所涉及的主要组织是PMS 312，海军海上系统司令部的合同部（SEA 02）以及核推进部（SEA O8）和纽波特纽斯造船厂。如果在工作包范围、工作优先次序以及相关费用方面的争论较少，如果预算充足可以支付估计的费用，那么谈判过程就会更有效率。然而，正是因为事实并不如此，海军的谈判者需要从其它组织那里获取准备充分的知识和建议，了解如何该如何调整工作包。能够提供这方面的知识和资料的组织至少包括类型司令部、诺福克海军造船厂以及SUPSHIP NNCode1800。不幸的是，这三个组织没有被咨询或要求提供建议或者选项来评估工作包改变在合同谈判中的影响。
经过几个月紧张的谈判之后，“尼米兹”号航母换料复合大修执行合同签订于1998年4月。由此产生的执行工作包有一系列问题（更多细节见标准5，工作包发展），这表明有用效的钱来成功地执行换料复合大修将是困难的。其中有一个重要问题：类型司令部、诺福克海军造船厂，SUPSHIP NN Code 1800在具体任务被删除或更改时缺乏有效参与，没有调整工作包的其他部分或包含其他必要的行动。
分析“尼米兹”号航母换料复合大修的费用是非常复杂的，因为这些费用是在几个不同的项目中分配的。尽管换料复合大修规划和执行费用的大部分都包括在海军造船和改装预算中，其它部分也会反映在海军其它采购预算部分（核反应堆）以及海军预算人事部分（舰船舰员的工资和补贴以及SUPSHIP NN和PMS 312中管理换料复合大修计划的人事费用）。此外，换料复合大修费用信息的不同来源使费用以不同的方式支离破碎，所以比较数据是困难的。最后，因为在我们研究的过程中，费用也在持续发生发变化，所以数据的截止时间也是一个问题。
本章中，我们审查了换料复合大修费用不同层级的细节，试图确定那些导致费用增加的领域。提供了一些定义之后，我们计算了总体的费用增长，然后将其分为几个不同的组成部分：直接劳动力与经常性开支及物资等；核与非核；直接时间与加班时间。
定义换料复合大修费用
换料复合大修费用的总体情况及相关的要素构成。换料复合大修的费用涉及到很多方面，包括了核燃料的费用、舰船舰员的费用以及管理费用。但是所谓“真正”的总体费用是不太清楚的，因为许多间接的费用，例如海军的管理费，并没有为任何机构所了解或者跟踪。
排除这一项就得出了换料复合大修的项目费用。这一费用与海军造船和改装预算相一致，在2001财年是22亿美元。如果我们排除计划费用和先期材料采购费用，我们就得到了执行换料复合大修的费用，即舰船在船厂接受维修时的费用，这些费用截止2001年春季达到18.5亿美元。这些费用绝大部分都在纽波特纽斯造船厂的执行合同之内，约14.6亿美元。
一些费用分析人士提出了费用增长和费用超支之间的差别。政府负责的费用增长主要是由于工作增加、失误或者在谈判解决方案尚未确定之前执行过程中的未知因素；而费用超支主要是来自于工资水平、通货膨胀和生产率的变化。这些区别明显指出职责所在，费用增加主要是政府的职责；而费用超支则主要是承包商的原因。
尽管上述区别在理论上很有意思，但是无助于搞清楚问题。我们很难说费用的增加是增长还是超支。比如说，在一开始评估的时候可能会不知道还有哪些工作需要考虑，到后来发生的时候，相应的预算也要进行修订。这种修订直接带来预算的变化，可能会叫做“增长”。然而工作的增加可能会带来间接的影响。其它工作的效率可能会降低，可能效果会变差或者推迟。最终，这样工作的变化会导致更低的劳动生产率。这种情况下，费用增长来会带费用超支问题。
总体增长
签字的时候总体的合同价格大约是12.2亿美元，包括的了13%的目标费用。就像第三章谈到的那样，合同确定了三个范围更广的费用：基本、紧急和补充和小价值变动。
截止2001年7月，也就是本研究考虑的最近的季度费用绩效报告（CPR cost performance report）发布的时候，最终完成时的评估（EAC estimate at completion） 近14.7亿美元。图4.2和表格4.1中的费用分散情况包括两个以上的费用领域：罢工和尚未分配。最后解决这些问题需要4260万美元。尚未分配的费用代表着那些我们预期将要用，但是截止我们分析时间为止，尚未分配到的具体费用项目的。在谈判解决方案和最终完成时的评估之间差别的基础上，换料复合大修的费用净增加达到了约2.5亿美元。
费用增长的来源
为了更好地理解另外的2.5亿美元花在了哪里，我们检查了最近的季度费用绩效报告和谈判的解决方案之间冲突的情况。在研究每个领域相对增长之前，我们必须对最终完成时的评估的价格做一次调整。4260万美元用来解决罢工问题的费用包括在最终完成时的评估的价格中，但是这些费用是因为不同寻常的事件引发的，是海军和直接负责换料复合大修的纽波特纽斯造船厂的控制之外的，所以他们对未来的换料复合大修而言没有多少考虑的意义，应该排除在任何分析之外。
直接劳动力成本是劳动时间和速率的产品。经常性速率是以直接劳动力成本以及增加到这个方面成为总计劳动力成本为基础。劳动力成本加上材料成本构成了总体成本，乘以利润因素，就形成了利润。谈判解决调整之后相关的总体增长达到17%。
劳动时间和费用的增长
“尼米兹”号航母换料复合大修总体费用增长的来源包括：劳动力时间和成本的增长；经常性费用的增长；材料成本的上涨；核和非核费用增长能以及加班的使用导致的费用（见图4.4）。
任何计划修改的数量和类型通常提供了规划阶段质量和程度的很好的指示。更好的规划常常会带来更少的、费用较低的改变。在规划不完整或者不充分的地方，往往会有许多改变，而且费用会激增。在这种情况下，项目费用可会激增而脱离控制，因为管理往往不能解决根本性的问题，无法实现真正的费用控制目标。
然而，改变的量也取决于项目的特征。一次换料复合大修是一种改变可能性很高的计划的主要例子。举例来说，一些结构部件的状态在某些领域进行检查之前是无法评估，而且这通常只能在大修期间进行，原因是舰船大修之间进度和任务带来的限制。
就像第三章讨论的那样，现场改装采购由SUPSHIP NN提交来对基本工作包进行正式的改变，通常以船厂对实际状况的发展现为基础（不同于最初的工作范围）（由纽波特纽斯造船厂提交的一份调查报告文件说明）。如果有申请提交，预算或者通过紧急和补充，或者通过小价值变动紧急项目费用来提供。协商的解决方案提供一份总额为1.733亿美元的紧急和补充费用。到我们已经获得的最近的现场改装采购报告，两方面的净费用增加总共为4390万美元。这些增长通过第三章提到的SCA和STA来提供预算。
第五章 评估规划和执行过程
知道的换料复合大修最终成本固然重要，但更重要的是要了解为什么费用会增加，以及如何改进整体规划和执行过程。在这一章中，我们将评估如何做好“尼米兹”号航母换料复合大修的规划、承包和执行过程及如何对它们加以改进。我们使用了在分析国防部其他计划的管理办法时已证明有用的几个标准。 这些标准涵盖了参与到计划管理的决策过程的各种组织的基本功能和特点：
1. 明确而有效的授权路线已经确定。在工作的过程中，所有的职责和角色都非常明确而有效吗？
2. 沟通是受鼓励的。所有这些项目垂直和水平层面的沟通都是自由且有效吗？
3. 成本、进度和变更控制方法的使用。是否已经建立了一种有效的成本、进度和变更控制的方法，由有关各方使用，能够在没有不当干预的情况下有效管理计划？
4.风险管理程序的使用测试和管理。风险是否已经有了有效的程序？
5.需求和工作包的定义明确而清晰。工作是否界定清楚，并能不能在现有的资源执行下去？
6.成本评估是明确的和合理的。成本估算是在过去的数据为基础？估计是准确的？是否是有效的成本信息在证明资金支出计划？
7.激励是显而易见的和恰当的。是否有鼓励各级表现良好有效的激励？
8.资金是充足和稳定的，控制和支持是有保障的。足够的资金用于计划的工作吗？如果有需要，还是有足够的支持来进行资金链的调整？
9.管理团队是信誉和稳定的，且有足够的规模。管理团队在其预期的任务中，是否有足够的经验和训练？它在该计划期间是否稳定？以及是否有足够的人员来完成工作？
对于每一个标准，我们定义了三个层次的成就：“好”指的是该方案的做法是是正确的，或者根本没有（或者很少）改进的必要；“需要改进”是指程序的基本结构是可以接受的，但做法有改进的余地；“需要高级管理人员注意/行动”是指有的计划的结构和做法严重不足，高级管理人员应该为未来换料复合大修做一些基本的调整。
我们使用这个结构性的项目管理评估框架，与参与换料复合大修规划和执行过程主要机构进行沟通。我们采访了项目执行办公室的人员及各种组织，包括：太平洋舰队海军航空兵和大西洋舰队海军航空兵，以及SUPSHIP NN及舰船上不同级别的人员。我们还采访了纽波特纽斯造船厂涉及到换料复合大修不同的人员。这样做的目的是要对“尼米兹”号航母换料复合大修流程信息充分了解，不被任何人或组织批评。我们询问了每个组织及各种组织之间，包括海军和纽波特纽斯造船厂之间相互作用的标准。
在这一章中，我们提炼出了我们的采访过程中听到这些内容。每个标准是足够广泛，在与来自不同组织的人士讨论后，我们遇到了不同的解释和侧重点。标准之间也有一些重叠，特别是在有助于因果的相互关系方面。虽然我们重点在规划和“尼米兹”号航母换料复合大修执行中的不足和问题，这并不意味着什么也没有做正确。规划和执行过程有很多很好的方面，特别是考虑到项目的复杂性上以及这是“尼米兹”级的第一个换料复合大修的事实。此外，一些问题得到了纠正或在换料复合大修过程中得到了改进。海军多个部门和纽波特纽斯造船厂都认识到了各种困难，并采取了纠正措施，特别是为“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修的规划工作。
总的来说，最后的结果是成功的。换料复合大修为“尼米兹”号提供了未来23年或者更长时间服役寿命的基础。不过，同样的结果可能是在更短的时间或更少的钱实现。同样的时间和同样的钱，也可能实现更多更好的结果。发现那些可能导致上述结果的程序改进，对后续换料复合大修（预算水平更低）来说非常重要。我们希望，在这一章的见解和建议，将允许在换料复合大修过程更大的改进。
标准1：职责权限
职责权限标准强调整了换料复合大修规划和执行阶段的整体组织结构。它的重点是指挥决策链，包括各种组织之间和内部的职责、关系和协调。它考虑的是“是或不是组织程序，而非组织中的具体人”在换料复合大修规划和执行中是有效的。
我们发现，就“尼米兹”号航母换料复合大修而言，职责权限特别是决策责任，有时不明确或混淆了，此外，他们在规划和执行过程不同的点上都有改变。一些组织的作用没有明确界定，导致混乱，并往往在决策中缺乏协调。例如，在合同谈判中，最后一分钟时工作方案还作了修改，以“适合”的工作包成本可用的预算的需要。这些修改通常没有考虑到系统维修需求的影响，由于预算的限制，也不会被原先计划所取代。
在“尼米兹”号航母换料复合大修经验的基础上，我们总结换料复合大修各个方面的角色和责任，以及需要改进的职责权限。幸运的是，在“艾森豪威尔”号航母换料复合大修规划过程中已经有多项改进。
背景
换料复合大修是一个极其困难和复杂的工程，也许是美军中甚至是美国工业界最大的单系统维修计划。此外，它多个角色重叠的组织机构在世界上最复杂的武器系统上执行的。由于这种复杂性，要使规划、合同以及执行阶段取得成功，适当组织明确赋予的角色和责任就非常重要。了解关于舰船基本状况、维修历史以及预期将维修的结构和装备的各个组织，必须一起合作来发展一个工作包，满足换料复合大修的最终目标。这些组织必须有历史数据和分析工具可用来帮助评估工作量和成本，如果预算不够无法完成所有的计划工作，就必须有可用的替代方案。这些相同的许多组织必须是承包过程中的关键成员，确保工作包可以根据预算情况适当调整。
如果规划和承包阶段是由正确的组织实施的，那么执行阶段面临的问题也会较少。一艘服役已经25年的航母过于复杂，如果系统不打开工作没有开始，是无法了解所有装备和系统的状况的。但是，如果适当的组织有所需的责任和管理决策的数据和工具，他们可以迅速有效地应对出现的问题。该组织可以明智地决定什么需要增加，什么需要删除，什么将是固定的，哪些是被推迟。
在换料复合大修项目中，海军试图让同样的机构实施规划和与执行阶段，如换料复合大修项目管理计划所示。主要授权被分配给航母项目执行办公室，分支授权是由PMS 312传递给PMS 312D。PMS 312负责将工作包与可用预算匹配，以确定需要满足预算限制减少多少工作量，以及如何在执行阶段管理改变程序。项目管理计划相当详细地定义了PMS 312D以及其它参与其中的机构的任务，在两个关键的领域没有说清楚：它没有定义PMS312D大部分下属机构的行动授权；它并没规定不同机构之间（在其中一个机构要采取行动解决问题时）应该怎样协调。
规划
参与到规划核工作包的机构的职责和角色的界定从一开始就是相对明确的，导致规划工作扎实而广泛。对于非核工作言，与组织角色和责任相关的问题在规划阶段就出现了。最初，由于航母维修和改建规划和工程机构解散，PMS 312承担了无核工作包发展的责任。
目前尚不清楚，如果PMS 312实际缺乏有关舰船维修的知识，特别是作为换料复合大修这样复杂的任务，这是否是一个不错的选择。当然，PMS 312需要工作包开发程序的认证，但什么维修应该包括在内的实际决定以及应该与那些更熟悉舰船维修历史和作战需求的机构进行协调 。
维修工作包的评估开始于船厂人员和舰船舰员进行的状态调整。这在舰船最后一次部署的过程中就进行了。然而，纽波特纽斯造船厂大部分与无核维修相关的检查似乎主要用于配置管理而不是工作量评估。
在现实中，纽波特纽斯造船厂人员没有参与发展非核工作包的具体任务。通过与他们讨论，我们了解到他们理解各自的职责和角色，认为这种低水平的参与是合适的。他们把工作重点放在核工作包的规划上，希望可以发挥主要作用。他们还提供工作流程定义和初步的劳动和物质费用（这些费用主要是用在海军的非核工作包中）评估。因此，纽波特纽斯造船厂作为一个熟悉舰船和换料复合大修的重要组织，并没完全参与到非核工作规划过程。而海军船厂是以同样的方式实施较早期的有效性维修的。同样，诺福克海军造船厂，尽管具有所有“尼米兹”级航母非核维修的资格，在工作包修理部分的规划上也没有充分发挥作用。在纽波特纽斯造船厂和诺福克海军船厂“尼米兹”级舰体规划船坞应该扮演什么样的角色，以及他们如何参与到非核工作的规划这样的问题上，我们采访的过程中发现，关键的组织间并没有共识。这是关键的组织在规划中缺乏明确的沟通，不能细化角色和参与度不足的一种体现。
随着最初规划的推进，SUPSHIP NN Code 1800参与到工作包的规划工作中。具体来说，已经解散的航母维修和改建规划和工程机构（该机构保有历史数据和航母维修操作专长）的人员，会转移到Code1800，提供规划换料复合大修所需的专长（在“艾森豪威尔”号和“卡尔文森”号航母换料复合大修规划过程中，Code 1800从一开始就以提供专业知识的形式参与了）。
类型司令部人员还告诉我们，他们最初参与了规划，但随着规划的推进，他们的作用大大减弱。
因此，在“尼米兹”号航母换料复合大修规划的过程中，PMS 312承担了更多的责任和发挥了更大的作用（超过其应该有的）；纽波特纽斯造船厂和诺福克海军造船厂似乎被赋予太少或不明确的权力或责任；Code1800也参与了该过程，但为时太晚；类型司令部从规划过程中脱离似乎又太早。
尽管有诸多问题，规划过程最终于1997年9月形成了包括在建议征求书中的工作包。该工作包核部分是彻底和明确的，成本估算相当准确。在非核部分，虽然还很不完善，也似乎已经充分指明了将要执行的绝大部分任务。遗憾是，非核部工作包的费用仍然存在着很大的不确定性，而且如果费用超出了可用的预算，也没有多少好的备用选项。
谈判合同
纽波特纽斯造船厂 1997年12月就提交了其建议，合同谈判不久就开始了。正如在第三章提到的，这种份成本建议明显高于海军的初始成本评估数据，它超出了换料复合大修执行可用预算。
在合同谈判中所涉及的主要组织是PMS 312，海军海上系统司令部的合同部（SEA 02）以及核推进部（SEA O8）和纽波特纽斯造船厂。如果在工作包范围、工作优先次序以及相关费用方面的争论较少，如果预算充足可以支付估计的费用，那么谈判过程就会更有效率。然而，正是因为事实并不如此，海军的谈判者需要从其它组织那里获取准备充分的知识和建议，了解如何该如何调整工作包。能够提供这方面的知识和资料的组织至少包括类型司令部、诺福克海军造船厂以及SUPSHIP NNCode1800。不幸的是，这三个组织没有被咨询或要求提供建议或者选项来评估工作包改变在合同谈判中的影响。
经过几个月紧张的谈判之后，“尼米兹”号航母换料复合大修执行合同签订于1998年4月。由此产生的执行工作包有一系列问题（更多细节见标准5，工作包发展），这表明有用效的钱来成功地执行换料复合大修将是困难的。其中有一个重要问题：类型司令部、诺福克海军造船厂，SUPSHIP NN Code 1800在具体任务被删除或更改时缺乏有效参与，没有调整工作包的其他部分或包含其他必要的行动。
执行
SUPSHIP NN Code 152次在换料复合大修执行阶段起到主导作用。它必须监控成本和进度，了解工作包中工作的进展，它必须在决定和批准（或反对的）那些源自于纽波特纽斯造船厂提交的调查报告中以前不知道的行动上发挥主导作用。这些调查报告决定着现场的改装采购，让资金从紧急和补充预算中分配。不过，在“尼米兹”号航母换料复合大修中，工作包改变批准的权授、角色、职责并不明晰，而且，改变是在执行过程中不时发生的，类型司令部并没有充分参与其中。
PMS 312最初下放了改变审批权限给SUPSHIP NN，然后又收了回来。在不同的时期，至少有四个机构承担并用授权对工作包进行调整：SUPSHIP NN Code152、SUPSHIP NNCode400（与Code152协商后）、PMS 312D和海军海上系统司令部 O2（在合同谈判中）。考虑到非常流畅自然执行换料复合大修，就必须及时地调整最初的工作包，应对新出现的预算限制，新增加的重要工作、配合其他问题、或应对大修期间的重大事件。这些机构都应该可能有一些授权行动的措施，但没有明确界定和适当的限制，并明确界定海军协调、整合结果的责任，那么调整工作包的其他内容就需要增加进度和工作量。
根据执行协调机制出现困难，位于华盛顿特区的PMS 312D，作为授权机构，必须要从源头上解决平常出现的问题，并在船厂解决。集中计划办公室管理对新的采购计划来说可能是充分的，因为大多数新的采购都中可以预测，涉及数百或上千的分散供应商。此外，纽波特纽斯造船厂在新建造中扮演着更大的决策角色，因为作为最终产品的新舰及其要求有更加明确的界定。集中计划办公室管理对于流动性、不确定性强的换料复合大修“采购”来说是否是最好的方式还不清楚。
工作包在执行阶段分为承包商和舰船部队两部分。类型司令部的职能主要涉及舰船部队工作包。在调整承包商工作包时，类型司令部在与他们有关的（当舰船恢复行动时使用意向）的判断上授权、职责和义务都比较有限。对于“尼米兹”号航母换料复合大修，这可能是海军造船和改装预算计划的一个后续，预算授权在航母项目执行办公室。
标准2：沟通
标准2强调了在海军和纽波特纽斯造船厂内部，以及海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通。该标准涵盖了沟通过程和协议，以及准确和及时的相关数据和信息流。及时和有效的沟通和数据流是对像换料复合大修这样复杂的项目来说是必不可少的。
我们认为海军“尼米兹”号航母换料复合大修组织内部的沟通需要改善。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂内是否有足够的沟通，但海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通似乎需要高级管理层的重视。CVN 68 换料复合大修过程中有许多沟通不足的情况，特别是在数据交换方面。一些困难来自于混乱的指挥系统，一些困难来自于其它因素。
我们的大多数受访者报告说，沟通过程在管理层还是不错的，至少在海军是这样。例如，电话信息通常会得到反馈，所需的报告通常能够按时提交。然而，从海军的角度来看，与负责换料复合大修监督相关的沟通的内容和有效性并不充分，不足以有效地管理换料复合大修。这主要是由于纽波特纽斯造船厂和海军之间缺乏及时的数据流。例如，现场代表中的许多人都认为，为更高一级准备的简报，通常需要对任务重要的信息，需要在执行阶段准确的计量，以发现紧迫和重要的问题。
提到了和海军沟通有关其他几个问题，包括以下内容：
由于类型司令部已几乎完全从资金和决策循环中移出，所以有关最终产品的对于类型司令部的需求沟通不畅。类型司令部很少参与决定哪些工作需要增加或者分包，以及这将对舰船的最终运作有何影响，尽管事实上类型司令部是最后的接受人。尽管说将费用控制在预算限制之内是PMS312的职责，因而它具有调整的最终授权，但是类型司令部也应该就可能的调整提出优先次序的说明，以帮助 PMS312进行决策。
无效的进展报告，将使海军在执行阶段的任何时候跟踪程序或者为满足进度和预算需求调整工作量都很困难。几种不同的进度报告需要提交。但这些报告对于跟踪近期的进展是没有用的，因为它们远远落后于当前的日期。此外，许多涉及到剩下工作包的报告的模式都是错误的。
SUPSHIP NNCode1800并不能很容易地以电子的方式获得纽波特纽斯造船厂的调查报告，所以这样的教训不能顺利地应用后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修的规划工作中去。
不同的报告常常导致混淆而非明了。舰船部队和海军海上系统司令部采用了不同的工作识别系统，舰船部队使用工业控制编号（JCN job control number），而海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂在工作包中使用了舰船工作线项目编号（SWLIN ship work line-item number）。因此，舰船部队无法追踪那些造船厂进展中与他们的工作控制进度相关的项目。难以核查需要针对纽波特纽斯造船厂进展的任务，这些任务可以使舰船部队是否完成工作有一定的风险，而且没有人（SUPSHIP NN，纽波特纽斯造船厂，或舰船部队高层管理者）能够完全了解这一点。
这在海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通和数据流动上是一个关键问题。海军许多人都表达了在沟通和信息流上与纽波特纽斯造船厂相关的失望和不信任。这些人认为，海军没有及时、准确和相关的财务、生产和计划数据，用以评估船厂绩效和确定需要发展的替代性工作包、资金或执行策略。
纽波特纽斯造船厂经理表达了类似的失望和缺乏信任。他们担心，提供过多某些类型的数据，可能会令他们在与海军未来的合同谈判中受损，所以不愿意提供太多可没有它的背景和历史的认识误解的详细数据。纽波特纽斯造船厂还担心，让大修数据开放，海军可能会在缺乏双边协商的情况下试图完全改变内部船厂程序。
海军和纽波特纽斯造船厂的忧虑都是实实在在的，双方的高级管理层未来一定要共同面对可以改进的机会。重大信息的及时互换非常重要。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的最后一年，纽波特纽斯造船厂和海军代表都认识到，现有合同数据需求清单（CDRL contract data requirements list）不足以提供所需的成本和进度来交付舰船。因此，SUPSHIP NN开发了一个用于突出合同变更的改进的沟通工具，纽波特纽斯造船厂与海军借此非正式地共享数据以填补空白（如经常每周）。
标准3：成本、进度和变更控制
标准3强调监视和控制换料复合大修计划成本、进度和计划的程序、方法和分析工具。这些方法需要了解换料复合大修现状、预测未来的价值，并找出潜在的问题以及解决这些问题的办法。成功的标准有赖于海军和纽波特纽斯造船厂之间共同的理解和协议、适当使用监测和决策工具、并及时和准确了解相关数据和存在的能力。沟通标准下的种种问题也对这一标准产生重大影响。
根据我们的采访，我们认为成本、进度和变更控制需要改进。此评估是以海军的成本、进度和变更控制方法的评估为基础，我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。虽然海军有一些相应的成本、进度以及变化控制程序，他们在理解和监测的换料复合大修进展方面似乎不太有效。效率的缺乏源自于程序本身的缺陷，就像下面提到的必要的信息缺乏充足的沟通。海军不得不依赖于纽波特纽斯造船厂的成本和进度状况预测。更重要的是，纽波特纽斯造船厂和海军似乎使用了不同的系统来管理成本和进度。
许多问题使海军控制成本和进度的能力变弱了。例如：
•合同绩效数据通常远远落后于现有的数据，这对于跟踪实际的程序发现问题是没有多少用处的。用于这一目标的关键是由纽波特纽斯造船厂提交的月度费用绩效报告（CPR cost performance report），提交时间是在报告截止日期35天之前，通常费用绩效报告中的数据常常在截止90天之前。费用绩效被提交和被遗忘在总部，只有几个点的关键数据，会被SUPSHIP NN Code 152提取作为指南。美国海军代表表示，因为换料复合大修非常顺利，这些后续的报告没有多少价值。
•纽波特纽斯造船厂调整了其状态控制系统，使它无法追踪“尼米兹”号航母换料复合大修材料费用情况有几个月的时间。
•纽波特纽斯造船厂似乎已经通过控制那些迫切需要的任务需求，而不是通过监测工作进展情况来控制进度。尽管这解决紧迫问题时是有效的，这种方式并不能确保整个工作范围内进展良好。
•由于缺乏独立的海军费用评估和协商办法，缺乏执行中支出的及时报告，缺乏舰船部队和承包商工作包上的有效协调，费用和进度控制是不能得到保证的。
•该SUPSHIP NN合同人员分析和谈判换料复合大修合同变更的操作，主要是静态的。因此，这些工作人员可能会因为活动频繁变更而发生变化。“尼米兹”号航母换料复合大修过程中有几次超过3000万美元尚未完成谈判的变更积压。这些未知的捆绑结算费用由海军和纽波特纽斯造船厂需要，管理数百万美元来处理紧急问题。“尼米兹”离开造船厂6个月后，超过2000万美元合同变更仍然没有得到解决。
由于经常不灵活程序变更、SUPSHIP NN的运作低效和物资采购风险，SUPSHIP NN和PMS 312常常不得不授权纽波特纽斯造船厂在不知道最终价格的前提下开始新岗位上的工作。一旦工作已经开始，工人数量有限的纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN合同人员面临的价格谈判的工作的压力也较小，更紧迫的问题需要更高的优先级。无论是单独还是为作为一组，纽波特纽斯造船厂和海军都会定期结算这样无协商的变更，以便纽波特纽斯造船厂的实际成本来完成这项工作。这个解决过程相当于允许让纽波特纽斯造船厂在多层努力的基础上进行合同的更改。有证据表明，这可能是完成工作最有效的方式。但海军和纽波特纽斯造船厂从来没有明确地分析或对一战略表示赞同。
变更控制名义上是由SUPSHIP NN和PMS 312实施的，虽然其他团体也采取行动，最终导致在合同的变更（例如SPAWAR管理设计变更）。规划的工作许多必要的技术变更，是在每天执行换料复合大修过程中发现的。当承包商开始研究工作包时，每天可以确认50多个这样的变更。总而言之，会有6000多项变化（即现场改装采购）被确定和处理。在面对这么多的修改建议，海军需要具体标准和优先性，以及相关、及时的数据，做出有效的决策。然而“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中并没有预先设定的标准和优先事项，这迫使海军和纽波特纽斯造船厂开发专用的标准。此外，这种环境下的集中化计划办公室决策导致的无疑是延误和更高的成本。PMS 312清醒地认识到了这个问题，并在换料复合大修开始时，授权SUPSHIP NN变更25万美元。当成本开始迅速增长时，授权到了PMS 312手中。
我们的许多受访者评论说，纽波特纽斯造船厂调查报告（IR inspection report）系统做了太多对海军价值不大的文书工作。这并不奇怪，因为合同变更或政府指导价的要求开始只是由调查报告提出的诸多目标中的两个。这个过程消耗了大量的劳动生产率，并对纽波特纽斯造船厂产生不利影响，因为等待政府批准进行的工作而导致的延误。该系统并没有作为纽波特纽斯造船厂一个控制元素，因为几乎所有的项目都最终不得不作为合法的问题固定下来。
标准4：风险管理
风险管理标准，强调的是有效性和计划和程序的使用来识别、评估和发展计划，缓解不同类的规划和执行过程中可能出现的风险（表格5.4）。该方案和进程必须考虑的重要因素包括成本、进度和性能风险。
目前没有一个为“尼米兹”号航母换料复合大修的合适的风险管理计划的例子，除了发展现代化工作包外。因此，海军需要改进风险管理。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。
PMS 312已经解决了“艾森豪威尔”号航母（CVN 69）换料复合大修的这个问题，并制定了风险管理计划。我们没有详细审查这项计划，但我们注意到，计划显然为了海军海上系统司令部 O8的核工作，已经将风险管理分配到了负责任的技术参与方（同时向总部报告）如现代化管理计划措施的那样。
除PMS312D之外的其它一些参与方也开始强调风险。举例来说，液舱和空舱的修复在大修中都是特别昂贵的项目。因此，大西洋舰队海军航空兵（AIRLANT Naval Aviation, Atlantic Fleet）制定了“艾森豪威尔”号航母的生命周期维修计划，使液舱工作总量是已知的，可以在适当的供应量之间分配 ，其中包括换料复合大修。该计划有一定价值。纽波特纽斯造船厂表示，CVN 69在换料复合大修期间可以做800个液舱中的220个，而大西洋舰队海军航空兵本来打算更多的工作要做。随着计划在手，大西洋舰队海军航空兵现在可以解决不完整的工作和时间表完成它在未来的供应量。
标准5：工作包开发
标准5阐述了为换料复合大修发展（表5.5）工作包的问题。换料复合大修工作包包含三种完全不同的工作：（1）舰船核反应堆装置更换燃料和维修；（2）增加新的现代化的能力，如新的传感器和通信系统；（3）修理现有的系统和设备，以恢复或改善舰船原有的功能。这个总体工作包进一步分解成特定的任务交相应的组织来完成——纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者其它。 该工作包也会变化：源自规划过程的获到授权的工作包，以及包含在舰队反应计划中源自于合同过程的执行工作包。
一个正确、完整、以及深思熟虑的工作包，转换成舰船部队和承包商的工作包，对于大规模的复杂的航母换料复合大修是特别重要的。根据以前的标准，那些在航母有效性维修上有着最大的专长的组织，最了解舰船状态的组织，并没有足够早或者完全地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的发展中去。航母有效性维修的历史数据并没有充分用来评估换料复合大修的工作量。部分由于这些原因，规划过程中形成的工作包或忽视或低估了重要工作。更重要的是，任务和可选方案之间的关系（如果任务已经选定）并不足以有效支持合同程序。当需要应对有效的预算来调整工作包的，执行的工作包往往会有问题，难以有效执行和控制费用。基于这些原因，我们认为工作包的发展需要高级管理层的重视。
几个问题影响了工作包的发展：
•换料复合大修目标不明确，且在计划周期过程中发生了变化。关于什么任务应该或者不应该包括内的问题上出现了混乱。
•一些必要的工作并没有包括在授权有效性维修工作包或在随后的承包商和舰船部队工作包内。比如说，总体舰船测试（非核）在授权的有效性维修工作包中并没有获得充分的注意。
•舰船部队的工作包并没有与承包商的工作包和舰船的训练需求进行充分的规划和整合。
•该工作包似乎没有考虑将分包主要任务作为一种降低成本的手段。
不清楚目标或最终目标
核反应装置工作的目标是一贯且明确的（完成燃料更换和维修，为另外23年的舰船运作提供能量），而其它工作的目标则会不明确和发生变化。有些受访者认为，最初的目标是使“尼米兹”号航母恢复类似的新建舰船的状态。当需要考虑工作的时候，这个目标变得似乎不太可能会实现，因为较早前常规动力航母的延寿计划复合大修的经历已经验证了这一点。后来，这个目标被认为是“很容易就通过检查和调查委员会（INSURV Board of Inspection and Survey）的测试”，但这是没有意义的，因为所有舰船维修的目标似乎都是如此，太泛了。“资产重组”是当前在项目管理计划表达的目标，但这个词对不同组织有不同的含义。一个目标明确、易于理解（而不仅仅是更换燃料），对换料复合大修来说将帮助很大。这样一个目标将是参与到基于现有的预算限制的授权工作包内的所有利益相关者协调的产物，有助于在有效的预算范围内完成现有的工作。
该工作包的发展缺乏明确目标，会导致“尼米兹”号航母换料复合大修中两种类型的错误。首先，舰船部队已经习惯了最近在海上行动出现许多问题，并将重点放在当前的行动上。它可能也没有意识到如果舰船需要再运作23年，需要纠正的问题在哪里。举例来说，“艾森豪威尔号”的拦阻装置电镀和结构腐蚀非常严重，以致海洋都可以透过孔看到了。然而并没有舰员报告这个问题，也没有包括在“艾森豪威尔”号航母维修的工作包内。因此，如果不对舰员加强训练，让他们学会如何寻找如何报告，完全依赖舰船部队的信息来发展维修工作包是不太明智的做法。其次，那些参与到合同中的人员，对目标缺乏了解，对具体的系统知识了解不够，所以决策也不够科学。举例来说，原本规划了搜集、保留和转移（CHT collection, holding, and transfer）系统升级，但是后来因为预算原因而删除这个项目的时候，其它的工作包部分并没有安排补偿的措施。工作包发展过程中需要更多的注意、训练、经验以及充分的调查。
目标必须包括哪些海军那些需要最终交付的产品。如果产品是一艘做好战争准备的舰船，所有的装备安装和维修都必须包含在工作包内，也要有足够的舰员培训提供支持无限制的舰船行动。后者的目标可能对舰船部队工作包有影响，下面我们会就此进行讨论。它对换料复合大修之后的组合的交付后有效性维修/选定限制有效性维修（PSA post-shakedown availability/ SRA selected restricted availability）有影响。
为“尼米兹”号航母交付后有效性维修/选定限制有效性维修的一项功能是安装作战系统。推迟到换料复合大修之后有两个原因：给舰船配备最新装备（在重新回到舰队的时候）的好处；尽可能使舰船的维修和现代化预算分散化。类似的概念也被运用到了1990-1994年“企业”号航母（CVN 65）换料复合大修的规划过程中。这种做法是否应该继续取决于海军为换料复合大修设定的目标。“尼米兹”号航母的做法可能有助于预算需求，但它在换料复合大修结束之后留下了一个不适合战斗的平台，因而降低了舰船的总体寿命，也减少了执行任务的有效时间。
将所有必须的工作包括在授权有效性维修工作包和承包商和舰船部队工作包内的失败
和项目管理计划不一样的是，“尼米兹”号航母授权有效性维修工作包并不一定代表所有已知的基本工作。许多受访者指出，“尼米兹”号航母的状况并没有很好地反映在工作包中，需要更好的检查和报告来确定舰船的基本状态，并发展一个完整的工作包。比如说：
•升降机支柱的维修。很多人都知道这项工作是必要的，但不知何故却被冷落在工作包之外，导致超过100万美元的成本增长。
•弹射器维修。要确保弹射器的维修需求就要检查其基本状况，但要详细检查就要拆卸。其它航母维修的过程中，这一项似乎没有做，也没有考虑。因此，弹射器维修的计划是不充分的，需要一个开放检查的程序来确定需要什么工作，这导致换料复合大修不可避免地出现费用增长。
•推进装备维修。许多推进测试和大修前检查需要装置冷却下来。如果没有这样做，一些推进装置领域的工作包是确定不下来的。
•通风系统的维修。其它航母的经验表示，在经过一次彻底的检查之后，维修工作包应该包括更换通道管道和风扇。
•喷涂、保温和贴砖。这些项目被认为太难准确定下价格，因此他们被排除在基本工作包之外。这项工作的成本可能已经从以前航母的经验估计而来。
•涡轮发电机维修。这在换料复合大修开始之前是很重要，但不在工作包中。仅此一项导致成本增加了2000多万美元。
工作包中的一个显著的问题是缺乏一个合适的总体测试计划。测试要解决的问题主要是换料复合大修完工面临的那些问题。总体而言，海军海上系统司令部安装和测试新装备的程序和支持据报道是不成熟和不足的。纽波特纽斯造船厂的测试方法是推断其新建设的测试程序，因为这是其经验的大部分。因为在新的和在役舰船有许多差异，所以这种方法不好。海军海上系统司令部发展的测试计划的一些部分并没有很好地安排和支持。例如，新的微处理器技术取代了新的蒸汽装备控制系统的老式模拟系统，在这项变化上，文档和测试计划是不够的。
无论得到授权的有效性维修工作包有怎样的缺陷，其中一些项目并没有出现在承包商或者舰船部队的工作包中，当换料复合大修中的缺陷出现的时候，这些项目必须得到恢复和执行。如果不进换料复合大修的执行阶段，很多区别不会引起人们的注意。纽波特纽斯行造船厂在提供承包商工作包的时候，应该就经过授权的有效性维修工作包做出“澄清和说明”，但是它忽略了其中许多遗漏。海军并不能总是发现这些遗漏。举一个例子来说，经过授权的有效性维修工作包提出维修特定类型的7个阀门，但是承包商工作包仅仅要求维修6个。
海军似乎没有充分检查最终授权有效性维修工作包的纽波特纽斯造船厂的澄清与预期。
为舰船部队发展和执行工作包也是有问题的。最初的工作包是在大修开始两年前发展起来的，依据是现有舰船维修计划（CSMP current ship’s maintenance plan）中那些适合中继级维修活动的任务，或者舰船部队完成的那些任务。剩下的任务放到了纽波特纽斯造船厂工作包中，由纽波特纽斯造船厂根据一个不同的编号系统来完成。更多的舰船部队工作包是在纽波特纽斯造船厂合同谈判之后增加的，主要是选择那些纽波特纽斯造船厂工作包之外的项目。随着大修的推进，更多的工作将会增加进去，帮助控制换料复合大修的总体费用。工作量超出了舰船部队的能力，这种情况后来通过增加预算和再把工作分配给分包商或者纽波特纽斯造船厂来解决。预算增加似乎理所应当，但是对于大多数工作包而言，这种需求应该早就料到，在大修开始之前就解决了。
工作包的现代化部分也饱受规划不足之苦。一个很好的例子就是安装一体化通信和先进网络（ICAN integrated communications and advanced network ）。该系统的工程化导致放置接线盒空间被用于其他目。没有考虑到冷却的设备及进一步增加通风的需求，从而导致了不必要的预算增长。
SUPSHIP NN Code 152次在换料复合大修执行阶段起到主导作用。它必须监控成本和进度，了解工作包中工作的进展，它必须在决定和批准（或反对的）那些源自于纽波特纽斯造船厂提交的调查报告中以前不知道的行动上发挥主导作用。这些调查报告决定着现场的改装采购，让资金从紧急和补充预算中分配。不过，在“尼米兹”号航母换料复合大修中，工作包改变批准的权授、角色、职责并不明晰，而且，改变是在执行过程中不时发生的，类型司令部并没有充分参与其中。
PMS 312最初下放了改变审批权限给SUPSHIP NN，然后又收了回来。在不同的时期，至少有四个机构承担并用授权对工作包进行调整：SUPSHIP NN Code152、SUPSHIP NNCode400（与Code152协商后）、PMS 312D和海军海上系统司令部 O2（在合同谈判中）。考虑到非常流畅自然执行换料复合大修，就必须及时地调整最初的工作包，应对新出现的预算限制，新增加的重要工作、配合其他问题、或应对大修期间的重大事件。这些机构都应该可能有一些授权行动的措施，但没有明确界定和适当的限制，并明确界定海军协调、整合结果的责任，那么调整工作包的其他内容就需要增加进度和工作量。
根据执行协调机制出现困难，位于华盛顿特区的PMS 312D，作为授权机构，必须要从源头上解决平常出现的问题，并在船厂解决。集中计划办公室管理对新的采购计划来说可能是充分的，因为大多数新的采购都中可以预测，涉及数百或上千的分散供应商。此外，纽波特纽斯造船厂在新建造中扮演着更大的决策角色，因为作为最终产品的新舰及其要求有更加明确的界定。集中计划办公室管理对于流动性、不确定性强的换料复合大修“采购”来说是否是最好的方式还不清楚。
工作包在执行阶段分为承包商和舰船部队两部分。类型司令部的职能主要涉及舰船部队工作包。在调整承包商工作包时，类型司令部在与他们有关的（当舰船恢复行动时使用意向）的判断上授权、职责和义务都比较有限。对于“尼米兹”号航母换料复合大修，这可能是海军造船和改装预算计划的一个后续，预算授权在航母项目执行办公室。
标准2：沟通
标准2强调了在海军和纽波特纽斯造船厂内部，以及海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通。该标准涵盖了沟通过程和协议，以及准确和及时的相关数据和信息流。及时和有效的沟通和数据流是对像换料复合大修这样复杂的项目来说是必不可少的。
我们认为海军“尼米兹”号航母换料复合大修组织内部的沟通需要改善。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂内是否有足够的沟通，但海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通似乎需要高级管理层的重视。CVN 68 换料复合大修过程中有许多沟通不足的情况，特别是在数据交换方面。一些困难来自于混乱的指挥系统，一些困难来自于其它因素。
我们的大多数受访者报告说，沟通过程在管理层还是不错的，至少在海军是这样。例如，电话信息通常会得到反馈，所需的报告通常能够按时提交。然而，从海军的角度来看，与负责换料复合大修监督相关的沟通的内容和有效性并不充分，不足以有效地管理换料复合大修。这主要是由于纽波特纽斯造船厂和海军之间缺乏及时的数据流。例如，现场代表中的许多人都认为，为更高一级准备的简报，通常需要对任务重要的信息，需要在执行阶段准确的计量，以发现紧迫和重要的问题。
提到了和海军沟通有关其他几个问题，包括以下内容：
由于类型司令部已几乎完全从资金和决策循环中移出，所以有关最终产品的对于类型司令部的需求沟通不畅。类型司令部很少参与决定哪些工作需要增加或者分包，以及这将对舰船的最终运作有何影响，尽管事实上类型司令部是最后的接受人。尽管说将费用控制在预算限制之内是PMS312的职责，因而它具有调整的最终授权，但是类型司令部也应该就可能的调整提出优先次序的说明，以帮助 PMS312进行决策。
无效的进展报告，将使海军在执行阶段的任何时候跟踪程序或者为满足进度和预算需求调整工作量都很困难。几种不同的进度报告需要提交。但这些报告对于跟踪近期的进展是没有用的，因为它们远远落后于当前的日期。此外，许多涉及到剩下工作包的报告的模式都是错误的。
SUPSHIP NNCode1800并不能很容易地以电子的方式获得纽波特纽斯造船厂的调查报告，所以这样的教训不能顺利地应用后续“尼米兹”级航空母舰的换料复合大修的规划工作中去。
不同的报告常常导致混淆而非明了。舰船部队和海军海上系统司令部采用了不同的工作识别系统，舰船部队使用工业控制编号（JCN job control number），而海军海上系统司令部和纽波特纽斯造船厂在工作包中使用了舰船工作线项目编号（SWLIN ship work line-item number）。因此，舰船部队无法追踪那些造船厂进展中与他们的工作控制进度相关的项目。难以核查需要针对纽波特纽斯造船厂进展的任务，这些任务可以使舰船部队是否完成工作有一定的风险，而且没有人（SUPSHIP NN，纽波特纽斯造船厂，或舰船部队高层管理者）能够完全了解这一点。
这在海军和纽波特纽斯造船厂之间的沟通和数据流动上是一个关键问题。海军许多人都表达了在沟通和信息流上与纽波特纽斯造船厂相关的失望和不信任。这些人认为，海军没有及时、准确和相关的财务、生产和计划数据，用以评估船厂绩效和确定需要发展的替代性工作包、资金或执行策略。
纽波特纽斯造船厂经理表达了类似的失望和缺乏信任。他们担心，提供过多某些类型的数据，可能会令他们在与海军未来的合同谈判中受损，所以不愿意提供太多可没有它的背景和历史的认识误解的详细数据。纽波特纽斯造船厂还担心，让大修数据开放，海军可能会在缺乏双边协商的情况下试图完全改变内部船厂程序。
海军和纽波特纽斯造船厂的忧虑都是实实在在的，双方的高级管理层未来一定要共同面对可以改进的机会。重大信息的及时互换非常重要。
在“尼米兹”号航母换料复合大修的最后一年，纽波特纽斯造船厂和海军代表都认识到，现有合同数据需求清单（CDRL contract data requirements list）不足以提供所需的成本和进度来交付舰船。因此，SUPSHIP NN开发了一个用于突出合同变更的改进的沟通工具，纽波特纽斯造船厂与海军借此非正式地共享数据以填补空白（如经常每周）。
标准3：成本、进度和变更控制
标准3强调监视和控制换料复合大修计划成本、进度和计划的程序、方法和分析工具。这些方法需要了解换料复合大修现状、预测未来的价值，并找出潜在的问题以及解决这些问题的办法。成功的标准有赖于海军和纽波特纽斯造船厂之间共同的理解和协议、适当使用监测和决策工具、并及时和准确了解相关数据和存在的能力。沟通标准下的种种问题也对这一标准产生重大影响。
根据我们的采访，我们认为成本、进度和变更控制需要改进。此评估是以海军的成本、进度和变更控制方法的评估为基础，我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。虽然海军有一些相应的成本、进度以及变化控制程序，他们在理解和监测的换料复合大修进展方面似乎不太有效。效率的缺乏源自于程序本身的缺陷，就像下面提到的必要的信息缺乏充足的沟通。海军不得不依赖于纽波特纽斯造船厂的成本和进度状况预测。更重要的是，纽波特纽斯造船厂和海军似乎使用了不同的系统来管理成本和进度。
许多问题使海军控制成本和进度的能力变弱了。例如：
•合同绩效数据通常远远落后于现有的数据，这对于跟踪实际的程序发现问题是没有多少用处的。用于这一目标的关键是由纽波特纽斯造船厂提交的月度费用绩效报告（CPR cost performance report），提交时间是在报告截止日期35天之前，通常费用绩效报告中的数据常常在截止90天之前。费用绩效被提交和被遗忘在总部，只有几个点的关键数据，会被SUPSHIP NN Code 152提取作为指南。美国海军代表表示，因为换料复合大修非常顺利，这些后续的报告没有多少价值。
•纽波特纽斯造船厂调整了其状态控制系统，使它无法追踪“尼米兹”号航母换料复合大修材料费用情况有几个月的时间。
•纽波特纽斯造船厂似乎已经通过控制那些迫切需要的任务需求，而不是通过监测工作进展情况来控制进度。尽管这解决紧迫问题时是有效的，这种方式并不能确保整个工作范围内进展良好。
•由于缺乏独立的海军费用评估和协商办法，缺乏执行中支出的及时报告，缺乏舰船部队和承包商工作包上的有效协调，费用和进度控制是不能得到保证的。
•该SUPSHIP NN合同人员分析和谈判换料复合大修合同变更的操作，主要是静态的。因此，这些工作人员可能会因为活动频繁变更而发生变化。“尼米兹”号航母换料复合大修过程中有几次超过3000万美元尚未完成谈判的变更积压。这些未知的捆绑结算费用由海军和纽波特纽斯造船厂需要，管理数百万美元来处理紧急问题。“尼米兹”离开造船厂6个月后，超过2000万美元合同变更仍然没有得到解决。
由于经常不灵活程序变更、SUPSHIP NN的运作低效和物资采购风险，SUPSHIP NN和PMS 312常常不得不授权纽波特纽斯造船厂在不知道最终价格的前提下开始新岗位上的工作。一旦工作已经开始，工人数量有限的纽波特纽斯造船厂和SUPSHIP NN合同人员面临的价格谈判的工作的压力也较小，更紧迫的问题需要更高的优先级。无论是单独还是为作为一组，纽波特纽斯造船厂和海军都会定期结算这样无协商的变更，以便纽波特纽斯造船厂的实际成本来完成这项工作。这个解决过程相当于允许让纽波特纽斯造船厂在多层努力的基础上进行合同的更改。有证据表明，这可能是完成工作最有效的方式。但海军和纽波特纽斯造船厂从来没有明确地分析或对一战略表示赞同。
变更控制名义上是由SUPSHIP NN和PMS 312实施的，虽然其他团体也采取行动，最终导致在合同的变更（例如SPAWAR管理设计变更）。规划的工作许多必要的技术变更，是在每天执行换料复合大修过程中发现的。当承包商开始研究工作包时，每天可以确认50多个这样的变更。总而言之，会有6000多项变化（即现场改装采购）被确定和处理。在面对这么多的修改建议，海军需要具体标准和优先性，以及相关、及时的数据，做出有效的决策。然而“尼米兹”号航空母舰换料复合大修过程中并没有预先设定的标准和优先事项，这迫使海军和纽波特纽斯造船厂开发专用的标准。此外，这种环境下的集中化计划办公室决策导致的无疑是延误和更高的成本。PMS 312清醒地认识到了这个问题，并在换料复合大修开始时，授权SUPSHIP NN变更25万美元。当成本开始迅速增长时，授权到了PMS 312手中。
我们的许多受访者评论说，纽波特纽斯造船厂调查报告（IR inspection report）系统做了太多对海军价值不大的文书工作。这并不奇怪，因为合同变更或政府指导价的要求开始只是由调查报告提出的诸多目标中的两个。这个过程消耗了大量的劳动生产率，并对纽波特纽斯造船厂产生不利影响，因为等待政府批准进行的工作而导致的延误。该系统并没有作为纽波特纽斯造船厂一个控制元素，因为几乎所有的项目都最终不得不作为合法的问题固定下来。
标准4：风险管理
风险管理标准，强调的是有效性和计划和程序的使用来识别、评估和发展计划，缓解不同类的规划和执行过程中可能出现的风险（表格5.4）。该方案和进程必须考虑的重要因素包括成本、进度和性能风险。
目前没有一个为“尼米兹”号航母换料复合大修的合适的风险管理计划的例子，除了发展现代化工作包外。因此，海军需要改进风险管理。我们无法收集足够的信息来判断纽波特纽斯造船厂在这方面的表现是否足够好。
PMS 312已经解决了“艾森豪威尔”号航母（CVN 69）换料复合大修的这个问题，并制定了风险管理计划。我们没有详细审查这项计划，但我们注意到，计划显然为了海军海上系统司令部 O8的核工作，已经将风险管理分配到了负责任的技术参与方（同时向总部报告）如现代化管理计划措施的那样。
除PMS312D之外的其它一些参与方也开始强调风险。举例来说，液舱和空舱的修复在大修中都是特别昂贵的项目。因此，大西洋舰队海军航空兵（AIRLANT Naval Aviation, Atlantic Fleet）制定了“艾森豪威尔”号航母的生命周期维修计划，使液舱工作总量是已知的，可以在适当的供应量之间分配 ，其中包括换料复合大修。该计划有一定价值。纽波特纽斯造船厂表示，CVN 69在换料复合大修期间可以做800个液舱中的220个，而大西洋舰队海军航空兵本来打算更多的工作要做。随着计划在手，大西洋舰队海军航空兵现在可以解决不完整的工作和时间表完成它在未来的供应量。
标准5：工作包开发
标准5阐述了为换料复合大修发展（表5.5）工作包的问题。换料复合大修工作包包含三种完全不同的工作：（1）舰船核反应堆装置更换燃料和维修；（2）增加新的现代化的能力，如新的传感器和通信系统；（3）修理现有的系统和设备，以恢复或改善舰船原有的功能。这个总体工作包进一步分解成特定的任务交相应的组织来完成——纽波特纽斯造船厂、舰船部队或者其它。 该工作包也会变化：源自规划过程的获到授权的工作包，以及包含在舰队反应计划中源自于合同过程的执行工作包。
一个正确、完整、以及深思熟虑的工作包，转换成舰船部队和承包商的工作包，对于大规模的复杂的航母换料复合大修是特别重要的。根据以前的标准，那些在航母有效性维修上有着最大的专长的组织，最了解舰船状态的组织，并没有足够早或者完全地参与到“尼米兹”号航母换料复合大修工作包的发展中去。航母有效性维修的历史数据并没有充分用来评估换料复合大修的工作量。部分由于这些原因，规划过程中形成的工作包或忽视或低估了重要工作。更重要的是，任务和可选方案之间的关系（如果任务已经选定）并不足以有效支持合同程序。当需要应对有效的预算来调整工作包的，执行的工作包往往会有问题，难以有效执行和控制费用。基于这些原因，我们认为工作包的发展需要高级管理层的重视。
几个问题影响了工作包的发展：
•换料复合大修目标不明确，且在计划周期过程中发生了变化。关于什么任务应该或者不应该包括内的问题上出现了混乱。
•一些必要的工作并没有包括在授权有效性维修工作包或在随后的承包商和舰船部队工作包内。比如说，总体舰船测试（非核）在授权的有效性维修工作包中并没有获得充分的注意。
•舰船部队的工作包并没有与承包商的工作包和舰船的训练需求进行充分的规划和整合。
•该工作包似乎没有考虑将分包主要任务作为一种降低成本的手段。
不清楚目标或最终目标
核反应装置工作的目标是一贯且明确的（完成燃料更换和维修，为另外23年的舰船运作提供能量），而其它工作的目标则会不明确和发生变化。有些受访者认为，最初的目标是使“尼米兹”号航母恢复类似的新建舰船的状态。当需要考虑工作的时候，这个目标变得似乎不太可能会实现，因为较早前常规动力航母的延寿计划复合大修的经历已经验证了这一点。后来，这个目标被认为是“很容易就通过检查和调查委员会（INSURV Board of Inspection and Survey）的测试”，但这是没有意义的，因为所有舰船维修的目标似乎都是如此，太泛了。“资产重组”是当前在项目管理计划表达的目标，但这个词对不同组织有不同的含义。一个目标明确、易于理解（而不仅仅是更换燃料），对换料复合大修来说将帮助很大。这样一个目标将是参与到基于现有的预算限制的授权工作包内的所有利益相关者协调的产物，有助于在有效的预算范围内完成现有的工作。
该工作包的发展缺乏明确目标，会导致“尼米兹”号航母换料复合大修中两种类型的错误。首先，舰船部队已经习惯了最近在海上行动出现许多问题，并将重点放在当前的行动上。它可能也没有意识到如果舰船需要再运作23年，需要纠正的问题在哪里。举例来说，“艾森豪威尔号”的拦阻装置电镀和结构腐蚀非常严重，以致海洋都可以透过孔看到了。然而并没有舰员报告这个问题，也没有包括在“艾森豪威尔”号航母维修的工作包内。因此，如果不对舰员加强训练，让他们学会如何寻找如何报告，完全依赖舰船部队的信息来发展维修工作包是不太明智的做法。其次，那些参与到合同中的人员，对目标缺乏了解，对具体的系统知识了解不够，所以决策也不够科学。举例来说，原本规划了搜集、保留和转移（CHT collection, holding, and transfer）系统升级，但是后来因为预算原因而删除这个项目的时候，其它的工作包部分并没有安排补偿的措施。工作包发展过程中需要更多的注意、训练、经验以及充分的调查。
目标必须包括哪些海军那些需要最终交付的产品。如果产品是一艘做好战争准备的舰船，所有的装备安装和维修都必须包含在工作包内，也要有足够的舰员培训提供支持无限制的舰船行动。后者的目标可能对舰船部队工作包有影响，下面我们会就此进行讨论。它对换料复合大修之后的组合的交付后有效性维修/选定限制有效性维修（PSA post-shakedown availability/ SRA selected restricted availability）有影响。
为“尼米兹”号航母交付后有效性维修/选定限制有效性维修的一项功能是安装作战系统。推迟到换料复合大修之后有两个原因：给舰船配备最新装备（在重新回到舰队的时候）的好处；尽可能使舰船的维修和现代化预算分散化。类似的概念也被运用到了1990-1994年“企业”号航母（CVN 65）换料复合大修的规划过程中。这种做法是否应该继续取决于海军为换料复合大修设定的目标。“尼米兹”号航母的做法可能有助于预算需求，但它在换料复合大修结束之后留下了一个不适合战斗的平台，因而降低了舰船的总体寿命，也减少了执行任务的有效时间。
将所有必须的工作包括在授权有效性维修工作包和承包商和舰船部队工作包内的失败
和项目管理计划不一样的是，“尼米兹”号航母授权有效性维修工作包并不一定代表所有已知的基本工作。许多受访者指出，“尼米兹”号航母的状况并没有很好地反映在工作包中，需要更好的检查和报告来确定舰船的基本状态，并发展一个完整的工作包。比如说：
•升降机支柱的维修。很多人都知道这项工作是必要的，但不知何故却被冷落在工作包之外，导致超过100万美元的成本增长。
•弹射器维修。要确保弹射器的维修需求就要检查其基本状况，但要详细检查就要拆卸。其它航母维修的过程中，这一项似乎没有做，也没有考虑。因此，弹射器维修的计划是不充分的，需要一个开放检查的程序来确定需要什么工作，这导致换料复合大修不可避免地出现费用增长。
•推进装备维修。许多推进测试和大修前检查需要装置冷却下来。如果没有这样做，一些推进装置领域的工作包是确定不下来的。
•通风系统的维修。其它航母的经验表示，在经过一次彻底的检查之后，维修工作包应该包括更换通道管道和风扇。
•喷涂、保温和贴砖。这些项目被认为太难准确定下价格，因此他们被排除在基本工作包之外。这项工作的成本可能已经从以前航母的经验估计而来。
•涡轮发电机维修。这在换料复合大修开始之前是很重要，但不在工作包中。仅此一项导致成本增加了2000多万美元。
工作包中的一个显著的问题是缺乏一个合适的总体测试计划。测试要解决的问题主要是换料复合大修完工面临的那些问题。总体而言，海军海上系统司令部安装和测试新装备的程序和支持据报道是不成熟和不足的。纽波特纽斯造船厂的测试方法是推断其新建设的测试程序，因为这是其经验的大部分。因为在新的和在役舰船有许多差异，所以这种方法不好。海军海上系统司令部发展的测试计划的一些部分并没有很好地安排和支持。例如，新的微处理器技术取代了新的蒸汽装备控制系统的老式模拟系统，在这项变化上，文档和测试计划是不够的。
无论得到授权的有效性维修工作包有怎样的缺陷，其中一些项目并没有出现在承包商或者舰船部队的工作包中，当换料复合大修中的缺陷出现的时候，这些项目必须得到恢复和执行。如果不进换料复合大修的执行阶段，很多区别不会引起人们的注意。纽波特纽斯行造船厂在提供承包商工作包的时候，应该就经过授权的有效性维修工作包做出“澄清和说明”，但是它忽略了其中许多遗漏。海军并不能总是发现这些遗漏。举一个例子来说，经过授权的有效性维修工作包提出维修特定类型的7个阀门，但是承包商工作包仅仅要求维修6个。
海军似乎没有充分检查最终授权有效性维修工作包的纽波特纽斯造船厂的澄清与预期。
为舰船部队发展和执行工作包也是有问题的。最初的工作包是在大修开始两年前发展起来的，依据是现有舰船维修计划（CSMP current ship’s maintenance plan）中那些适合中继级维修活动的任务，或者舰船部队完成的那些任务。剩下的任务放到了纽波特纽斯造船厂工作包中，由纽波特纽斯造船厂根据一个不同的编号系统来完成。更多的舰船部队工作包是在纽波特纽斯造船厂合同谈判之后增加的，主要是选择那些纽波特纽斯造船厂工作包之外的项目。随着大修的推进，更多的工作将会增加进去，帮助控制换料复合大修的总体费用。工作量超出了舰船部队的能力，这种情况后来通过增加预算和再把工作分配给分包商或者纽波特纽斯造船厂来解决。预算增加似乎理所应当，但是对于大多数工作包而言，这种需求应该早就料到，在大修开始之前就解决了。
工作包的现代化部分也饱受规划不足之苦。一个很好的例子就是安装一体化通信和先进网络（ICAN integrated communications and advanced network ）。该系统的工程化导致放置接线盒空间被用于其他目。没有考虑到冷却的设备及进一步增加通风的需求，从而导致了不必要的预算增长。
美帝工业强大
核动力舰船最困难的就是换料了，我们还是要把目标放在福特级的反应堆上，一次加料就能终身使用。
这也太长了，晚上慢慢看！先顶一个
这种文章学管理的也能来看看吧？