退休职工7年民告官无果 法院:只能找大官压小官

台海网2月4日讯 如果政府答应你一件事，后来反悔了，该怎么办？浙江省苍南县粮管所退休职工倪孔传选择了“民告官”。
1998年，倪孔传和爱人章良女决定在苍南县灵溪镇建一所民办幼儿园。前期手续办妥，最终卡在用地环节，15年过去，原本规划为幼儿园的6000多平米用地仍是一片临时停车场。
为了办起“政府已经批准的”幼儿园，倪孔传从2006年起，将行政诉讼从县法院打到了浙江省高级法院，直至写信向最高人民检察院反映。
但行政诉讼打了7年，倪孔传除了落下一肚子“政府究竟要不要依法行政”的怨气外，一无所获。法院系统的一个熟人告诉他，“法院无能为力，你只能去找大官压小官”。
从上访到起诉
苍南县灵溪镇城东A地块本被规划为幼儿园用地，从1998年到1999年，倪孔传和章良女筹建的新世纪幼儿园相继获得了规划部门的选址意见书、计委的立项文件与可行性报告的批复，以及建设部门的扩初设计批复，计委也作出了基建项目投资计划通知。
但幼儿园建设卡在了用地环节，这块地已在1999年10月的县长办公会上，划拨给幼儿园使用，土地、规划部门甚至已在相关图纸上划出红线。
卡壳的原因，倪孔传的说法是，“占地村的村干部要占幼儿园53%的股份，双方没有谈拢”。
事情一直拖到了2006年9月26日，苍南县政府作出《关于同意灵溪镇城东A、B、C地块规划用地功能调整的批复》，将新世纪幼儿园申请用地调整为商业用地。
倪孔传告诉记者，表面的原因，是灵溪镇政府财政紧张，要求将这块土地拍卖出让。背后的原因，则是地块上十几处已建成的房屋地基已被“有头有脸的人物”买下，单等土地拍卖后坐收拆迁补偿。
章良女和倪孔传不服，向温州市政府提起行政复议，走出了与政府法律解决的第一步。此前，在“不懂法”的两人眼里，解决的途径只有一个：上访。很快，温州市政府撤销了这个批复，并认定新世纪幼儿园的建设用地已经通过了教育、计划、规划、建设等部门的许可。
但此时，国土部已实施《建设项目用地预审管理办法》，章良女要想继续建设幼儿园，原有手续已不够，需要向苍南县国土局提出建设用地预申请。她本以为补办一个预申请并不难，出乎其意料的是，2007年8月，她提出的预申请未被受理。
章良女感觉受到了政府的“刁难”，她不再满足于在温州市、苍南县人大和政府之间上访，2008年4月7日，她提起了对苍南县国土局的行政诉讼。为以示公正，温州市中级法院指定相邻的平阳县法院审理此案。
2008年7月，章良女首战告捷，平阳县法院要求苍南县国土资源局于判决生效之日起五日内对幼儿园用地进行预审。
司法权和行政权的纠结
几天后，苍南县国土局就给章良女做出了《建设项目用地预审结果告知书》，但结果却是拒绝预审，理由为新世纪幼儿园建设项目没有列入苍南县年度用地计划，没有农用地转用计划指标，不符合土地预审条件。
与县政府的7年诉讼
章良女不服，向温州市国土局提出行政复议，但未获支持。
倪孔传认为，A地块早已转为建设用地，“周围都已经盖起楼房了，怎么可能这里还是农用地？”而苍南县的用地指标更是“多得用不完”。倪孔传看着朋友兴办幼儿园都顺利拿到了土地，此时已坚定地要把行政诉讼进行到底。她和章良女选择了再次起诉，这时已到了2009年1月。
平阳县法院再次支持了章良女，法院判决认为，1999年时，新世纪幼儿园已经符合土地利用总体规划、拥有农用地转用计划指标，只是由于当时的法律尚未专门规定建设用地预审，而苍南县国土局又迟迟不报批幼儿园建设用地，导致章良女不得不补办预审手续。
2009年6月，平阳县法院作出了一个“大胆”的判决，不仅要求苍南县国土局撤销此前的《预审结果告知书》，而且要求其在判决生效15日内通过对幼儿园用地的预审。
苍南县国土局对此不服，上诉到温州市中院。其主张：即便《预审结果告知书》违法，平阳县法院也不能以司法权代替行政权，直接责令其通过预审。
“司法权当然不能代替行政权，就像行政权不能代替司法权一样，司法权只是明确和清晰化行政权的边界。“一位行政法学者对此评价说。
2009年9月，温州市中院作出了与一审相反的判决，认为苍南县国土局不通过对这块地的预审是正确的。
政府行为不当却赢了诉讼
官司输了，实际上向苍南县国土局申请用地的程序也走完了，但章良女和倪孔传仍不甘心。他们得到一份苍南县国土局的文件，这是因为他们不断上访，苍南县国土局于2007年7月30日作出的《关于灵溪镇章良女等群众土地信访问题的调查报告》。
报告中称，新世纪幼儿园要求落实用地指标的申请已考虑列入本年度建设用地计划，具体方案已上报苍南县政府。倪孔传于是想到，他们要起诉苍南县政府。
这不是他们第一次起诉县政府。早在2008年，他们的第一次行政诉讼，提出的被告实际是苍南县国土局和县政府两个。但一审和二审法院都认为，预审是国土部门而非政府的职责，而把苍南县政府排除出了被告。
2009年10月，章良女将苍南县政府单独告到温州市中院，要求苍南县政府批准对新世纪幼儿园的供地。温州市中院再次以幼儿园没有取得用地预审为由，判决章良女败诉。
2010年2月，章良女又上诉到了浙江省高级法院。同章良女一起找到省里的还有苍南县政府，“多年来，政府的官员一直在往市里、省里跑”，倪孔传告诉记者。
浙江省高院对此案格外重视，特意报经最高人民法院批准，延长了审理期限。一起“民告官”的小案，至此贯穿了从基层法院到最高法院的全部法院序列。
但浙江省高院最终却在2010年5月21日做出了这样一个判决：章良女没有证据表明苍南县国土局对其用地申请已受理和审查，并已报苍南县政府审批，因此驳回章良女的上诉。
而对于能够回答证据问题的苍南县国土局的调查报告，判决书仅仅提及，并没有做出质证意见。
更蹊跷的是，就在做出判决的同一天，浙江省高院向苍南县政府作出了一份司法建议书，指出苍南县政府“显属不当”和“怠于履行职责”，建议苍南县政府“对其用地申请严格按照有关法律规定，尽早作出妥善处理”。这份司法建议书还抄送了温州市政府。
司法建议书中认为苍南县政府“显属不当”之处在于，“县政府既不将该建设项目列入年度用地计划，又以‘没有取得用地指标，不予通过土地预审，没有通过预审，不得批准农用地转用、土地征收、不得办理手续’等循环理由拒绝申请人的用地申请”。
为什么政府的不当行为，法院不在公开的判决书中明确指出，而要再作出一份司法建议书？与判决书不同，司法建议书无需公开，只需传达给建议书的对象，倪孔传很长时间内都不知道建议书的存在。浙江省高院的一位熟人告诉他，“法院其实没有多大权力，很多判决都执行不了，特别是行政案件”。
高院作出这份司法建议书出于什么考虑，文中可以看出一些端倪：“鉴于涉案纠纷由来已久，章良女在庭审后也多次致电本院，情绪较为偏激，本案下判后，其仍可能通过各种救济途径要求县政府解决新世纪幼儿园的建设用地计划指标”。
申诉到最高检
浙江高级法院“花开两朵”的司法举措之后，章良女的“民告官”之路还没有终结。司法建议书中，“其仍可能通过各种救济途径要求县政府解决新世纪幼儿园的建设用地计划指标”这句话启发了她，2010年7月，她再次向温州市中院起诉苍南县政府。
这一次，她抓住了省高院司法建议书中指出的县政府用循环理由拒绝用地申请的不当之处，请求法院判令苍南县政府落实幼儿园的农转用指标。
温州市中院认定了苍南县政府的行政不作为，但吸取了此前平阳县法院“司法权代替行政权”的教训，没有判决县政府落实用地指标，称这属于政府的自由裁量权，只是要求苍南县政府在判决生效两个月内对幼儿园的申请作出处理。
这个看上去“各打50大板”的判决引起原被告双方的不满。苍南县政府先是向浙江省高院提起上诉，但此后又撤销了上诉。章良女则向温州市中院提出申诉，2012年11月，温州市中院驳回她的申诉。
倪孔传告诉记者，温州市中院一名主管行政诉讼案件的负责人对他说，法院要保护政府的自由裁量权，“温州市的行政诉讼算好的，老百姓能达到37%的胜诉率，别的地方只有3%或5%”。
而在2010年5月，浙江省高院的终审判决作出后，章良女曾找到浙江省检察院抗诉，但未获受理。“省检察院接待人员说，他们很少受理行政案件抗诉。”倪孔传说。
倪孔传于是向最高检察院写信申诉，结果竟有了效果。信寄出去两周后，2010年7月，章良女收到了浙江省检察院决定立案审查的决定书。
只不过，已被立案审查两年的案件至今仍无结果。倪孔传曾托一名大学教授到浙江省检察院打听消息，得到的回复是“太复杂了，方方面面都来做工作”。作为浙江省高院判决的案件，如果抗诉，“要由最高检察院抗诉，最高法院判决，这样对浙江省不利”。
1998年时，为了兴办幼儿园，章良女和倪孔传投入了20万，如今15年过去，两人花在“民告官”上的成本甚至已不能用金钱衡量。“我们两个都已经退休了，现在只是要争一口气，看看政府要不要依法行政。”倪孔传说。
http://www.acfun.tv/a/ac551376台海网2月4日讯 如果政府答应你一件事，后来反悔了，该怎么办？浙江省苍南县粮管所退休职工倪孔传选择了“民告官”。
1998年，倪孔传和爱人章良女决定在苍南县灵溪镇建一所民办幼儿园。前期手续办妥，最终卡在用地环节，15年过去，原本规划为幼儿园的6000多平米用地仍是一片临时停车场。
为了办起“政府已经批准的”幼儿园，倪孔传从2006年起，将行政诉讼从县法院打到了浙江省高级法院，直至写信向最高人民检察院反映。
但行政诉讼打了7年，倪孔传除了落下一肚子“政府究竟要不要依法行政”的怨气外，一无所获。法院系统的一个熟人告诉他，“法院无能为力，你只能去找大官压小官”。
从上访到起诉
苍南县灵溪镇城东A地块本被规划为幼儿园用地，从1998年到1999年，倪孔传和章良女筹建的新世纪幼儿园相继获得了规划部门的选址意见书、计委的立项文件与可行性报告的批复，以及建设部门的扩初设计批复，计委也作出了基建项目投资计划通知。
但幼儿园建设卡在了用地环节，这块地已在1999年10月的县长办公会上，划拨给幼儿园使用，土地、规划部门甚至已在相关图纸上划出红线。
卡壳的原因，倪孔传的说法是，“占地村的村干部要占幼儿园53%的股份，双方没有谈拢”。
事情一直拖到了2006年9月26日，苍南县政府作出《关于同意灵溪镇城东A、B、C地块规划用地功能调整的批复》，将新世纪幼儿园申请用地调整为商业用地。
倪孔传告诉记者，表面的原因，是灵溪镇政府财政紧张，要求将这块土地拍卖出让。背后的原因，则是地块上十几处已建成的房屋地基已被“有头有脸的人物”买下，单等土地拍卖后坐收拆迁补偿。
章良女和倪孔传不服，向温州市政府提起行政复议，走出了与政府法律解决的第一步。此前，在“不懂法”的两人眼里，解决的途径只有一个：上访。很快，温州市政府撤销了这个批复，并认定新世纪幼儿园的建设用地已经通过了教育、计划、规划、建设等部门的许可。
但此时，国土部已实施《建设项目用地预审管理办法》，章良女要想继续建设幼儿园，原有手续已不够，需要向苍南县国土局提出建设用地预申请。她本以为补办一个预申请并不难，出乎其意料的是，2007年8月，她提出的预申请未被受理。
章良女感觉受到了政府的“刁难”，她不再满足于在温州市、苍南县人大和政府之间上访，2008年4月7日，她提起了对苍南县国土局的行政诉讼。为以示公正，温州市中级法院指定相邻的平阳县法院审理此案。
2008年7月，章良女首战告捷，平阳县法院要求苍南县国土资源局于判决生效之日起五日内对幼儿园用地进行预审。
司法权和行政权的纠结
几天后，苍南县国土局就给章良女做出了《建设项目用地预审结果告知书》，但结果却是拒绝预审，理由为新世纪幼儿园建设项目没有列入苍南县年度用地计划，没有农用地转用计划指标，不符合土地预审条件。
与县政府的7年诉讼
章良女不服，向温州市国土局提出行政复议，但未获支持。
倪孔传认为，A地块早已转为建设用地，“周围都已经盖起楼房了，怎么可能这里还是农用地？”而苍南县的用地指标更是“多得用不完”。倪孔传看着朋友兴办幼儿园都顺利拿到了土地，此时已坚定地要把行政诉讼进行到底。她和章良女选择了再次起诉，这时已到了2009年1月。
平阳县法院再次支持了章良女，法院判决认为，1999年时，新世纪幼儿园已经符合土地利用总体规划、拥有农用地转用计划指标，只是由于当时的法律尚未专门规定建设用地预审，而苍南县国土局又迟迟不报批幼儿园建设用地，导致章良女不得不补办预审手续。
2009年6月，平阳县法院作出了一个“大胆”的判决，不仅要求苍南县国土局撤销此前的《预审结果告知书》，而且要求其在判决生效15日内通过对幼儿园用地的预审。
苍南县国土局对此不服，上诉到温州市中院。其主张：即便《预审结果告知书》违法，平阳县法院也不能以司法权代替行政权，直接责令其通过预审。
“司法权当然不能代替行政权，就像行政权不能代替司法权一样，司法权只是明确和清晰化行政权的边界。“一位行政法学者对此评价说。
2009年9月，温州市中院作出了与一审相反的判决，认为苍南县国土局不通过对这块地的预审是正确的。
政府行为不当却赢了诉讼
官司输了，实际上向苍南县国土局申请用地的程序也走完了，但章良女和倪孔传仍不甘心。他们得到一份苍南县国土局的文件，这是因为他们不断上访，苍南县国土局于2007年7月30日作出的《关于灵溪镇章良女等群众土地信访问题的调查报告》。
报告中称，新世纪幼儿园要求落实用地指标的申请已考虑列入本年度建设用地计划，具体方案已上报苍南县政府。倪孔传于是想到，他们要起诉苍南县政府。
这不是他们第一次起诉县政府。早在2008年，他们的第一次行政诉讼，提出的被告实际是苍南县国土局和县政府两个。但一审和二审法院都认为，预审是国土部门而非政府的职责，而把苍南县政府排除出了被告。
2009年10月，章良女将苍南县政府单独告到温州市中院，要求苍南县政府批准对新世纪幼儿园的供地。温州市中院再次以幼儿园没有取得用地预审为由，判决章良女败诉。
2010年2月，章良女又上诉到了浙江省高级法院。同章良女一起找到省里的还有苍南县政府，“多年来，政府的官员一直在往市里、省里跑”，倪孔传告诉记者。
浙江省高院对此案格外重视，特意报经最高人民法院批准，延长了审理期限。一起“民告官”的小案，至此贯穿了从基层法院到最高法院的全部法院序列。
但浙江省高院最终却在2010年5月21日做出了这样一个判决：章良女没有证据表明苍南县国土局对其用地申请已受理和审查，并已报苍南县政府审批，因此驳回章良女的上诉。
而对于能够回答证据问题的苍南县国土局的调查报告，判决书仅仅提及，并没有做出质证意见。
更蹊跷的是，就在做出判决的同一天，浙江省高院向苍南县政府作出了一份司法建议书，指出苍南县政府“显属不当”和“怠于履行职责”，建议苍南县政府“对其用地申请严格按照有关法律规定，尽早作出妥善处理”。这份司法建议书还抄送了温州市政府。
司法建议书中认为苍南县政府“显属不当”之处在于，“县政府既不将该建设项目列入年度用地计划，又以‘没有取得用地指标，不予通过土地预审，没有通过预审，不得批准农用地转用、土地征收、不得办理手续’等循环理由拒绝申请人的用地申请”。
为什么政府的不当行为，法院不在公开的判决书中明确指出，而要再作出一份司法建议书？与判决书不同，司法建议书无需公开，只需传达给建议书的对象，倪孔传很长时间内都不知道建议书的存在。浙江省高院的一位熟人告诉他，“法院其实没有多大权力，很多判决都执行不了，特别是行政案件”。
高院作出这份司法建议书出于什么考虑，文中可以看出一些端倪：“鉴于涉案纠纷由来已久，章良女在庭审后也多次致电本院，情绪较为偏激，本案下判后，其仍可能通过各种救济途径要求县政府解决新世纪幼儿园的建设用地计划指标”。
申诉到最高检
浙江高级法院“花开两朵”的司法举措之后，章良女的“民告官”之路还没有终结。司法建议书中，“其仍可能通过各种救济途径要求县政府解决新世纪幼儿园的建设用地计划指标”这句话启发了她，2010年7月，她再次向温州市中院起诉苍南县政府。
这一次，她抓住了省高院司法建议书中指出的县政府用循环理由拒绝用地申请的不当之处，请求法院判令苍南县政府落实幼儿园的农转用指标。
温州市中院认定了苍南县政府的行政不作为，但吸取了此前平阳县法院“司法权代替行政权”的教训，没有判决县政府落实用地指标，称这属于政府的自由裁量权，只是要求苍南县政府在判决生效两个月内对幼儿园的申请作出处理。
这个看上去“各打50大板”的判决引起原被告双方的不满。苍南县政府先是向浙江省高院提起上诉，但此后又撤销了上诉。章良女则向温州市中院提出申诉，2012年11月，温州市中院驳回她的申诉。
倪孔传告诉记者，温州市中院一名主管行政诉讼案件的负责人对他说，法院要保护政府的自由裁量权，“温州市的行政诉讼算好的，老百姓能达到37%的胜诉率，别的地方只有3%或5%”。
而在2010年5月，浙江省高院的终审判决作出后，章良女曾找到浙江省检察院抗诉，但未获受理。“省检察院接待人员说，他们很少受理行政案件抗诉。”倪孔传说。
倪孔传于是向最高检察院写信申诉，结果竟有了效果。信寄出去两周后，2010年7月，章良女收到了浙江省检察院决定立案审查的决定书。
只不过，已被立案审查两年的案件至今仍无结果。倪孔传曾托一名大学教授到浙江省检察院打听消息，得到的回复是“太复杂了，方方面面都来做工作”。作为浙江省高院判决的案件，如果抗诉，“要由最高检察院抗诉，最高法院判决，这样对浙江省不利”。
1998年时，为了兴办幼儿园，章良女和倪孔传投入了20万，如今15年过去，两人花在“民告官”上的成本甚至已不能用金钱衡量。“我们两个都已经退休了，现在只是要争一口气，看看政府要不要依法行政。”倪孔传说。
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