悲剧是重启铁道部改革的好时机

[世华财讯]7月23日晚发生在浙江温州的动车追尾事故，为中国铁路事故史又添了一笔残酷的纪录。此时，距“4•28”胶济铁路特大事故，不过3年零3个月。铁路是仅次于飞机的第二安全的交通工具，然而频繁发生的列车事故，正在迅速透支公众对铁路的信任。

动车追尾事故发生后，改革的议题再次抛向了铁道部。铁道部集铁路运营和管理于一身，这种政企合一的模式被诟病多年，自20世纪80年代以来，铁道部内外就已发出改革的呼声。但30多年后，铁道部的管理体制依然没有根本改变。此次温州动车追尾特大事故，能否重启中国铁路改革的闸门，目前尚不明朗。

债务缠身 面临亏损

中国铁道部2010年年报显示，年度净利仅有1,500万元，这对于年收入6,857亿元的铁道部来说，宛若沧海一粟。而去年铁道部新增贷款4,500亿元，贷款总额达1.25万亿元，总负债1.89万亿元，负债率从53.06％增加到57.44％。年报显示，铁道部的应付款为4,503亿元，应收款为1,541亿元，证实资金缺口确实较大。

在铁道部这份最新发布的财报中清晰可见，过去几年“大手笔”的高铁投资带来的财务困境。一方面，难以在中短期内看到运营效益；另一方面，新增投资还需要大量举债，新债旧债抬高了财务成本。在双重压力下，铁道部已进入入不敷出的亏损周期。

另外，7月21日，铁道部发行了今年以来的第三期200亿元短期融资券，筹资用于铁路建设、机车车辆购置及运营中的资金周转。令企业界吃惊的是，这些往年被认为高信用等级的债券竟一反常态招标未满，不得已由银行包销了剩下的十几亿元。

据了解，今年以来铁道部资金全面吃紧，拖欠工程款情况严重，很多应付款项的账龄已达一年，而且没有还款时间表。而铁道部的资金议价能力也在减弱，在银行方面很难再得到下浮利率的优惠，其统借统还的资金清算模式受到银行监管部门的质疑，铁道部也不再是银行逐利的对象。财讯从银行内部了解到，今年一季度铁道部与银行在利率谈判上呈僵持状态，以前要求利率下浮10％，甚至要求固定利率贷款，银行都可能满足。但现在银行已不再接受这些条件，铁道部最终只好同意按照基准利率贷款。

今年一季度，铁道部已报亏37亿元，投资界人士贝乐斯（Barrons）测算，这样的势头还会延续，在折旧与利息等增加的情况下，即使总收入有15％的增长，今年铁道部还将面临亏损。据测算，铁道部今年经营现金流约2,000亿元（包括铁路建设基金约700亿元，折旧约900亿元，利息支出约400亿元），而还本付息的压力则有2,500亿元。由于今年债券到期明显增加，在贝乐斯看来，2,500亿元债务是保守估算，这包括债券还本1,210亿元，债券利息238亿元；贷款本金1,000亿元，贷款利息100亿元。
　　
另外一方面，成本高企也无法忽视。2007年至2009年，铁道部收入年均复合增长率是9%，去年铁路客运和货运量分别增长近10%，收入增长约12%，成本增长也在这一水平，但单位成本在增加。大公国际资信评估有限公司对铁道部2011年的信用评级报告称，在铁道部的成本构成中，工资约占总成本的20%，燃料、材料及电力等成本约占40%。近年铁道部的人员工资、燃料以及电力成本都不断上涨，造成铁路成本随之不断上升。
　
“政企不分”的行业体制

分析人士指出，在中国以市场化为导向的经济体制改革已经推进30多年以后，铁路是少数仅存的仍然完全保留着计划经济时代那种“政企不分”体制的行业，这也是它被称为“铁老大”的原因。

当然，这并不是说，其他完成了表面上“政企分开”的行业——如电力、银行、石油等就实现了真正的市场化改革。但在那些国有行政垄断企业主导的领域内，至少企业与政府主管部门实现了“两本账”。

反观铁道部，永远也搞不清楚它是一个国务院下属部委，还是一家国有垄断企业？它的雇员是公务员还是企业员工？他们的工资是国家财政拨付，还是从市场上赚来的？它对外发布的决定是具有行政效力的政府政策，还是企业的市场策略？而就在不久之前，铁路内部的公检法体系甚至都没有与之剥离，这项改革目前也只是在试点和推广之中。试想一下，这样一套对外关涉到大量普通民众切身利益并伴随有重大市场利益、内部又实行不透明管理的组织，如何可能受到有效的监管？

中国铁路的特殊性最早形成于1949年前后。当时，政府一改铁路分路线分地区的分散管理方式，仿效苏联，建立了全国统一的调度指挥系统并沿用至今。在此过程中，铁路系统也发展成为政企合一的计划经济单位，实行半军事化管理，拥有独立的司法、教育、医疗系统。由于大家都是拿国家工资，规划者喜欢指点江山、激扬文字做大做强，具体执行者则宁愿安安稳稳的挣个平安钱。比如说，规划部门想建京沪铁路，设计部门就会提出铁路存在各种技术难题和风险，施工部门则大发牢骚，监理部门则在工地上寻找麻烦。在这种体制下，虽然内耗较大，但只要领导没有丧失理性，工程建设质量还是基本过关。

20世纪80年代，随着公路和航空的兴起，铁路面临的改革压力也日渐增大。但改革的目标，大都围绕着铁道部对下级铁路局放权让利的内部管理机制上。中国铁路改革最早也是始于上世纪80年代，时任铁道部长丁关根最早提出了“以路建路、以路养路”的“大包干”承包制改革思路。后来，由于铁道部不掌握铁路客货运票价的决定权，无法自负盈亏，再加上1988年丁关根在“1•24”特大铁路安全事故后引咎辞职，使铁路部门试图市场化的试验戛然而止。政企分开的改革口号，直到2000年前后终于成为铁道部内外的共识。

傅志寰在1998年至2003年担任铁道部长期间，先提出了资产经营责任制，自1999年起，国内的14个铁路局全面实行资产经营责任制，打破了大锅饭核算体制。随后，他又提出了以“网运分离”的改革思路。“网运分离”在某种程度上借鉴了当时中国电力、通讯行业的改革经验。这份改革思路的讨论稿虽前后历经20多次修改，终未获得国务院批准，导致铁路改革栽在了“最后一公里”。

2003年3月，刘志军就任铁道部部长后，铁路改革开始让位于“跨越式发展”。至此，中国铁路改革经历了从80年代开始的全路经济承包制、资产经营责任制、路网分离，铁路改革再次经历阶段性停顿。

今年3月初，接替因贪腐落马的刘志军履新不久的铁道部部长盛光祖，在接受媒体采访时表示，目前尚未接到铁道系统“政企分开”的任务，铁路体制改革暂无计划。从盛的表态看得出来，当下铁道部心目中追求的首要目标，仍然是铁路建设的“大发展”以及如何为此拓宽资金筹措渠道和缓解债务压力的问题。

铁老大何时放下身价

铁路体制改革是一项时断时续、至今仍未有任何实质性动作的艰难事业。就像如今中国很多重要领域的改革一样，铁路管理体制的改革也注定会遭遇诸多难啃的“硬骨头”。铁路改革中有所谓的“市场化”与“公益事业”的矛盾问题。

的确，从每年春运高峰期间数十亿人次的农民工，加上数千万人次的学生的大流动，就可以得出中国铁路不能完全市场化的结论。然而，就算铁路是城市公交系统那样的公共产品，就算它应当像基础教育和基本医疗那样由国家为主包揽下来，难道就应当继续“政企不分”而存在下去吗？

据一位资深铁路工程师介绍，通常工程建设的模式有两种：市场和计划。从政府角度看，资本主义式讲究监督，所有的公司在市场里公平竞争，政府制定游戏规则，明确质量标准并加以监督；社会主义式讲究的是制衡，因为事情都让政府干了，只能靠部门间官僚制衡来调整。中国在改革开放之后，尤其是部委改革之后，工程建设方式却慢慢变成了世界上最糟糕的制度。首先，部委和各大央企仍然是中国各大工程建设的主体，但是原先制衡规划建设的其他部门却以减负的名义逐渐市场化，工程设计、工程建设、工程监理的公司越来越多。以铁道为例，各大设计院、施工公司以及监理公司都需要去铁道部竞标，以获取拿资金，而铁道部独此一家，一切都是铁道部说了算。长期以往，工程质量难以得到保证。

铁道部难以推动改革，关键还是既得利益的强大阻挠，这与横亘在当下中国其他领域的体制改革之前的那些无法逾越的沟壑别无二致。实际上，“政企分开”只不过是中国铁路改革万里长征必须迈出的第一步而已，之后还有许多的问题需要厘清，许多的改革步骤需要进一步推进。但任何改革都不是从起始之初就能够完美地规划和设计的，都需要在不断的摸索中前行。现在，悲剧已经发生，也正是重启铁道部改革的好时机。

(陆一 撰稿)

http://economy.caixun.com/content/20110729/NE02qk5v.html[世华财讯]7月23日晚发生在浙江温州的动车追尾事故，为中国铁路事故史又添了一笔残酷的纪录。此时，距“4•28”胶济铁路特大事故，不过3年零3个月。铁路是仅次于飞机的第二安全的交通工具，然而频繁发生的列车事故，正在迅速透支公众对铁路的信任。

动车追尾事故发生后，改革的议题再次抛向了铁道部。铁道部集铁路运营和管理于一身，这种政企合一的模式被诟病多年，自20世纪80年代以来，铁道部内外就已发出改革的呼声。但30多年后，铁道部的管理体制依然没有根本改变。此次温州动车追尾特大事故，能否重启中国铁路改革的闸门，目前尚不明朗。

债务缠身 面临亏损

中国铁道部2010年年报显示，年度净利仅有1,500万元，这对于年收入6,857亿元的铁道部来说，宛若沧海一粟。而去年铁道部新增贷款4,500亿元，贷款总额达1.25万亿元，总负债1.89万亿元，负债率从53.06％增加到57.44％。年报显示，铁道部的应付款为4,503亿元，应收款为1,541亿元，证实资金缺口确实较大。

在铁道部这份最新发布的财报中清晰可见，过去几年“大手笔”的高铁投资带来的财务困境。一方面，难以在中短期内看到运营效益；另一方面，新增投资还需要大量举债，新债旧债抬高了财务成本。在双重压力下，铁道部已进入入不敷出的亏损周期。

另外，7月21日，铁道部发行了今年以来的第三期200亿元短期融资券，筹资用于铁路建设、机车车辆购置及运营中的资金周转。令企业界吃惊的是，这些往年被认为高信用等级的债券竟一反常态招标未满，不得已由银行包销了剩下的十几亿元。

据了解，今年以来铁道部资金全面吃紧，拖欠工程款情况严重，很多应付款项的账龄已达一年，而且没有还款时间表。而铁道部的资金议价能力也在减弱，在银行方面很难再得到下浮利率的优惠，其统借统还的资金清算模式受到银行监管部门的质疑，铁道部也不再是银行逐利的对象。财讯从银行内部了解到，今年一季度铁道部与银行在利率谈判上呈僵持状态，以前要求利率下浮10％，甚至要求固定利率贷款，银行都可能满足。但现在银行已不再接受这些条件，铁道部最终只好同意按照基准利率贷款。

今年一季度，铁道部已报亏37亿元，投资界人士贝乐斯（Barrons）测算，这样的势头还会延续，在折旧与利息等增加的情况下，即使总收入有15％的增长，今年铁道部还将面临亏损。据测算，铁道部今年经营现金流约2,000亿元（包括铁路建设基金约700亿元，折旧约900亿元，利息支出约400亿元），而还本付息的压力则有2,500亿元。由于今年债券到期明显增加，在贝乐斯看来，2,500亿元债务是保守估算，这包括债券还本1,210亿元，债券利息238亿元；贷款本金1,000亿元，贷款利息100亿元。
　　
另外一方面，成本高企也无法忽视。2007年至2009年，铁道部收入年均复合增长率是9%，去年铁路客运和货运量分别增长近10%，收入增长约12%，成本增长也在这一水平，但单位成本在增加。大公国际资信评估有限公司对铁道部2011年的信用评级报告称，在铁道部的成本构成中，工资约占总成本的20%，燃料、材料及电力等成本约占40%。近年铁道部的人员工资、燃料以及电力成本都不断上涨，造成铁路成本随之不断上升。
　
“政企不分”的行业体制

分析人士指出，在中国以市场化为导向的经济体制改革已经推进30多年以后，铁路是少数仅存的仍然完全保留着计划经济时代那种“政企不分”体制的行业，这也是它被称为“铁老大”的原因。

当然，这并不是说，其他完成了表面上“政企分开”的行业——如电力、银行、石油等就实现了真正的市场化改革。但在那些国有行政垄断企业主导的领域内，至少企业与政府主管部门实现了“两本账”。

反观铁道部，永远也搞不清楚它是一个国务院下属部委，还是一家国有垄断企业？它的雇员是公务员还是企业员工？他们的工资是国家财政拨付，还是从市场上赚来的？它对外发布的决定是具有行政效力的政府政策，还是企业的市场策略？而就在不久之前，铁路内部的公检法体系甚至都没有与之剥离，这项改革目前也只是在试点和推广之中。试想一下，这样一套对外关涉到大量普通民众切身利益并伴随有重大市场利益、内部又实行不透明管理的组织，如何可能受到有效的监管？

中国铁路的特殊性最早形成于1949年前后。当时，政府一改铁路分路线分地区的分散管理方式，仿效苏联，建立了全国统一的调度指挥系统并沿用至今。在此过程中，铁路系统也发展成为政企合一的计划经济单位，实行半军事化管理，拥有独立的司法、教育、医疗系统。由于大家都是拿国家工资，规划者喜欢指点江山、激扬文字做大做强，具体执行者则宁愿安安稳稳的挣个平安钱。比如说，规划部门想建京沪铁路，设计部门就会提出铁路存在各种技术难题和风险，施工部门则大发牢骚，监理部门则在工地上寻找麻烦。在这种体制下，虽然内耗较大，但只要领导没有丧失理性，工程建设质量还是基本过关。

20世纪80年代，随着公路和航空的兴起，铁路面临的改革压力也日渐增大。但改革的目标，大都围绕着铁道部对下级铁路局放权让利的内部管理机制上。中国铁路改革最早也是始于上世纪80年代，时任铁道部长丁关根最早提出了“以路建路、以路养路”的“大包干”承包制改革思路。后来，由于铁道部不掌握铁路客货运票价的决定权，无法自负盈亏，再加上1988年丁关根在“1•24”特大铁路安全事故后引咎辞职，使铁路部门试图市场化的试验戛然而止。政企分开的改革口号，直到2000年前后终于成为铁道部内外的共识。

傅志寰在1998年至2003年担任铁道部长期间，先提出了资产经营责任制，自1999年起，国内的14个铁路局全面实行资产经营责任制，打破了大锅饭核算体制。随后，他又提出了以“网运分离”的改革思路。“网运分离”在某种程度上借鉴了当时中国电力、通讯行业的改革经验。这份改革思路的讨论稿虽前后历经20多次修改，终未获得国务院批准，导致铁路改革栽在了“最后一公里”。

2003年3月，刘志军就任铁道部部长后，铁路改革开始让位于“跨越式发展”。至此，中国铁路改革经历了从80年代开始的全路经济承包制、资产经营责任制、路网分离，铁路改革再次经历阶段性停顿。

今年3月初，接替因贪腐落马的刘志军履新不久的铁道部部长盛光祖，在接受媒体采访时表示，目前尚未接到铁道系统“政企分开”的任务，铁路体制改革暂无计划。从盛的表态看得出来，当下铁道部心目中追求的首要目标，仍然是铁路建设的“大发展”以及如何为此拓宽资金筹措渠道和缓解债务压力的问题。

铁老大何时放下身价

铁路体制改革是一项时断时续、至今仍未有任何实质性动作的艰难事业。就像如今中国很多重要领域的改革一样，铁路管理体制的改革也注定会遭遇诸多难啃的“硬骨头”。铁路改革中有所谓的“市场化”与“公益事业”的矛盾问题。

的确，从每年春运高峰期间数十亿人次的农民工，加上数千万人次的学生的大流动，就可以得出中国铁路不能完全市场化的结论。然而，就算铁路是城市公交系统那样的公共产品，就算它应当像基础教育和基本医疗那样由国家为主包揽下来，难道就应当继续“政企不分”而存在下去吗？

据一位资深铁路工程师介绍，通常工程建设的模式有两种：市场和计划。从政府角度看，资本主义式讲究监督，所有的公司在市场里公平竞争，政府制定游戏规则，明确质量标准并加以监督；社会主义式讲究的是制衡，因为事情都让政府干了，只能靠部门间官僚制衡来调整。中国在改革开放之后，尤其是部委改革之后，工程建设方式却慢慢变成了世界上最糟糕的制度。首先，部委和各大央企仍然是中国各大工程建设的主体，但是原先制衡规划建设的其他部门却以减负的名义逐渐市场化，工程设计、工程建设、工程监理的公司越来越多。以铁道为例，各大设计院、施工公司以及监理公司都需要去铁道部竞标，以获取拿资金，而铁道部独此一家，一切都是铁道部说了算。长期以往，工程质量难以得到保证。

铁道部难以推动改革，关键还是既得利益的强大阻挠，这与横亘在当下中国其他领域的体制改革之前的那些无法逾越的沟壑别无二致。实际上，“政企分开”只不过是中国铁路改革万里长征必须迈出的第一步而已，之后还有许多的问题需要厘清，许多的改革步骤需要进一步推进。但任何改革都不是从起始之初就能够完美地规划和设计的，都需要在不断的摸索中前行。现在，悲剧已经发生，也正是重启铁道部改革的好时机。

(陆一 撰稿)

http://economy.caixun.com/content/20110729/NE02qk5v.html