各地方政府缺钱已成为常态 引发对中国未来经济发展的担 ...

按照今年年初财政工作会议上透露的信息，2011年度预算赤字还会在9000亿元左右，而前两年已经登堂入室的地方债还按照2000亿安排。财政部财政科学研究所所长贾康表示，地方政府的债务将直接对中央财政还本付息，因此偿还债务的能力很有可能是各省分配额度的重要因素。由于各地政府缺钱早已是一种常态，地方政府债务已经开始引发人们对中国未来经济的担忧。

　　地方举债冲动

　　目前实行的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　2009年，我国首次在全国范围内发行地方债券2000亿元，利率通过市场化招标确定，由于由中央财政间接提供信用，因此信用与利率接近于国债。

　　中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋认为，地方政府缺钱成为常态，一是财政体制本身决定的，二是地方事权与财权不完全对称导致的，地方债是由中央政府代发的摆在明面上的债务资金，地方政府不是主要靠这部分内容解决资金问题。

　　1994年分税制改革之后，地方财政收入占全国财政收入的比重急剧下降，而相应的政府职能却并未同比例减少。为了提供公共服务和进行基础设施建设，地方政府不得不大举借债，负债情况日益严重。

　　来自监管部门的相关资料显示，目前，全国各级地方政府融资平台有9000多家，2009年末，地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元，同比增长70.4%。而2010银监会第三次经济金融形势通报会议披露：1.7万亿元地方债有坏账风险。

　　据有关报道，在中央金融“十二五”规划中，大力发展债券市场，包括启动市政债券，将是其中的重要内容。中国人民银行发布的《中国金融稳定报告(2010)》，也建议在研究论证市政债券管理办法的基础上，试行发行市政债券。更有专家提出，在“十二五”期间容忍地方融资平台贷款。

　　市政债券也就是地方债。其实从地方债发行伊始，争议就一直存在，地方债应该发行，这毫无疑义，但是在地方债发行之前，应该清理地方政府债务，但是因为那场让所有国家措手不及的金融危机，中国的地方债在没有对地方政府债务进行清理的情况下就仓促发行了。

　　地方债的发行最终选择由财政部代发的方式来解决发债主体的问题，到目前为止，地方债的发行还没有成为常态。相对于地方政府投融资平台的贷款带来的系统性金融风险，地方债的发行风险更小一些，看上去也更合章法。

　　财政部预算司官员此前表示，财政部将会在2011年即将举行的全国人民代表大会上报告地方公开发债问题的讨论结果。种种迹象显示，地方债的常态发行几乎已势在必行。房产新政的强力推行、地方投融资平台的清理，更是让地方政府融资难的问题日益突出。

　　清理地方融资平台

　　2008年下半年，美国金融危机爆发后，中国采取了比美国更有力度的救市政策，从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿投资推动下，地方政府闻风而动，利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目。

　　不过，在地方政府融资平台的膨胀过程中，由于有前车之鉴，四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度。于是，地方政府项目融资主要伸向了城市商业银行和农村信用社，使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。不管是“银信政合作”、“城投债”还是平台公司贷款，在中国金融领域里，信用不良的债务人从稳健不足的债权人得到大规模的信贷资源，最终伤及的是全社会的信用体系乃至市场机制本身。

　　地方融资平台一个突出的问题是经营性质不明确，经营性资产缺乏，经营收入少。地方融资平台大多既承担了融资功能又承担了投资和经营功能，一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力，将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。

　　通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低，而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高、贪污腐化严重，完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。据悉，在2009年的地方财政收入中，土地收入占1.6万亿元。2010年和2011年，各地楼市调控举措不断升级，由于土地和楼市的前景不明，未来债务风险也在积蓄加大。在这种情况下，这些信用贷款仅是依靠地方政府财政还款将面临着巨大风险。

　　从2010年开始，中央政府要整顿地方政府的融资平台，以便降低国内金融体系的潜在风险。当前，监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理，这有利于规范现有债务，能够起到缓解债务风险的压力。另外，这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。

　　外界一直认为清理过程将会遇到一些阻力：银行无限扩张的信贷政策，不受约束的地方政府投资冲动，地方政府的GDP考核机制，

　　地方政府融资渠道不顺畅、不规范、不透明，商业银行的市场化改革滞后等等，这些都是影响治理地方政府融资平台的重要方面。

　　对此，孙玉栋说：“其实不存在什么阻力，只要中央真的想整顿就一定能整顿，但这是靠行政手段完成的，如果不解决好政府间财政关系，即不解决好中央与地方政府的财力划分问题，即使这次整顿了，还会有其他的变通，所谓治标不治本。”地方政府融资平台之所以存在的根源就是地方政府的财力与事权不匹配。因此，转移支付制度还要做大调整。

　　安全与风险之争

　　有专家认为，虽然地方举债过多，但是也不会面临像国外政府面临破产的状况。其一，鉴于国有商业银行体制与政府行为之间的长期历史渊源，地方债务即便无法按期归还，可以随时获得延期或展期，而不可能出现商业银行逼地方政府破产；其二，中国在行政体制上属于中央集权制，地方政府只是名义上拥有部分财政分权。与美国严格的财政分权体制不同，中央政府在各级财政管理体制上拥有绝对的权威性。由此，即便地方政府出现债务危机，也不可能像美国加州一样去实施破产清算，中央财政必然要干预救助。

　　目前为止，有关中国地方政府债务的总规模始终是一个未知数。有专家预测，到2011年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元。地方债近几年来规模大幅扩张，引来人们担忧，如果面临偿还风险，将会出现什么样的问题？最后的损失将会由谁承担？

　　孙玉栋说，由于政府会计制度的问题，地方政府债务现在还没有一个准确的、权威的数据，“我个人也认为数量不小，但没有深入调研，所以还无法认可上述这些数据。但一个事实是，政府债务最终还是要靠政府来负担，其结果就是新的债务增加，或者税收收入刚性增长，而这归根结底是要转嫁到居民身上的，所以对政府的债务规模应该严格控制。”

　　地方政府用于公共事业建设等方面的资金很多通过设立融资平台来筹措资金，而这些融资平台通常由地方财政做担保，形成隐性的地方债务。孙玉栋说：“这种地方债加大了政府的直接和间接的偿债压力，同时也使地方政府的信用面临考验。目前即使是由中央政府代发的地方债务也是由地方政府作为债务主体的，如果到期无法偿还，一般也是通过替换债（借新还旧）来解决，这样会使债权人或者潜在的投资者对地方债务的信誉度产生一定的疑虑，同时隐性债务的负担也容易使政府忽视风险的防范。”

　　由于由中央财政间接提供信用，因此地方债信用与利率接近于国债，作为投资来讲，也是普通投资者关心的事情。

　　孙玉栋认为，地方政府的债务是以地方政府信誉担保的，中央政府代为发行，但是要靠地方政府自己偿付的，如果地方政府的债务的利率、期限、付息等等与中央政府债务相似的话，其信誉度又和中央政府存在一定的差异时，居民在投资时一定会有所顾忌。所以，要想使地方政府债务被更多的投资者认可，一方面要在债种设计上下工夫，同时，要特别安排好募集资金的使用方向，给投资者更好的回报，这样才会使刚刚开始运转的地方政府债务进入良性循环。按照今年年初财政工作会议上透露的信息，2011年度预算赤字还会在9000亿元左右，而前两年已经登堂入室的地方债还按照2000亿安排。财政部财政科学研究所所长贾康表示，地方政府的债务将直接对中央财政还本付息，因此偿还债务的能力很有可能是各省分配额度的重要因素。由于各地政府缺钱早已是一种常态，地方政府债务已经开始引发人们对中国未来经济的担忧。

　　地方举债冲动

　　目前实行的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　2009年，我国首次在全国范围内发行地方债券2000亿元，利率通过市场化招标确定，由于由中央财政间接提供信用，因此信用与利率接近于国债。

　　中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋认为，地方政府缺钱成为常态，一是财政体制本身决定的，二是地方事权与财权不完全对称导致的，地方债是由中央政府代发的摆在明面上的债务资金，地方政府不是主要靠这部分内容解决资金问题。

　　1994年分税制改革之后，地方财政收入占全国财政收入的比重急剧下降，而相应的政府职能却并未同比例减少。为了提供公共服务和进行基础设施建设，地方政府不得不大举借债，负债情况日益严重。

　　来自监管部门的相关资料显示，目前，全国各级地方政府融资平台有9000多家，2009年末，地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元，同比增长70.4%。而2010银监会第三次经济金融形势通报会议披露：1.7万亿元地方债有坏账风险。

　　据有关报道，在中央金融“十二五”规划中，大力发展债券市场，包括启动市政债券，将是其中的重要内容。中国人民银行发布的《中国金融稳定报告(2010)》，也建议在研究论证市政债券管理办法的基础上，试行发行市政债券。更有专家提出，在“十二五”期间容忍地方融资平台贷款。

　　市政债券也就是地方债。其实从地方债发行伊始，争议就一直存在，地方债应该发行，这毫无疑义，但是在地方债发行之前，应该清理地方政府债务，但是因为那场让所有国家措手不及的金融危机，中国的地方债在没有对地方政府债务进行清理的情况下就仓促发行了。

　　地方债的发行最终选择由财政部代发的方式来解决发债主体的问题，到目前为止，地方债的发行还没有成为常态。相对于地方政府投融资平台的贷款带来的系统性金融风险，地方债的发行风险更小一些，看上去也更合章法。

　　财政部预算司官员此前表示，财政部将会在2011年即将举行的全国人民代表大会上报告地方公开发债问题的讨论结果。种种迹象显示，地方债的常态发行几乎已势在必行。房产新政的强力推行、地方投融资平台的清理，更是让地方政府融资难的问题日益突出。

　　清理地方融资平台

　　2008年下半年，美国金融危机爆发后，中国采取了比美国更有力度的救市政策，从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿投资推动下，地方政府闻风而动，利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目。

　　不过，在地方政府融资平台的膨胀过程中，由于有前车之鉴，四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度。于是，地方政府项目融资主要伸向了城市商业银行和农村信用社，使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。不管是“银信政合作”、“城投债”还是平台公司贷款，在中国金融领域里，信用不良的债务人从稳健不足的债权人得到大规模的信贷资源，最终伤及的是全社会的信用体系乃至市场机制本身。

　　地方融资平台一个突出的问题是经营性质不明确，经营性资产缺乏，经营收入少。地方融资平台大多既承担了融资功能又承担了投资和经营功能，一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力，将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。

　　通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低，而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高、贪污腐化严重，完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。据悉，在2009年的地方财政收入中，土地收入占1.6万亿元。2010年和2011年，各地楼市调控举措不断升级，由于土地和楼市的前景不明，未来债务风险也在积蓄加大。在这种情况下，这些信用贷款仅是依靠地方政府财政还款将面临着巨大风险。

　　从2010年开始，中央政府要整顿地方政府的融资平台，以便降低国内金融体系的潜在风险。当前，监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理，这有利于规范现有债务，能够起到缓解债务风险的压力。另外，这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。

　　外界一直认为清理过程将会遇到一些阻力：银行无限扩张的信贷政策，不受约束的地方政府投资冲动，地方政府的GDP考核机制，

　　地方政府融资渠道不顺畅、不规范、不透明，商业银行的市场化改革滞后等等，这些都是影响治理地方政府融资平台的重要方面。

　　对此，孙玉栋说：“其实不存在什么阻力，只要中央真的想整顿就一定能整顿，但这是靠行政手段完成的，如果不解决好政府间财政关系，即不解决好中央与地方政府的财力划分问题，即使这次整顿了，还会有其他的变通，所谓治标不治本。”地方政府融资平台之所以存在的根源就是地方政府的财力与事权不匹配。因此，转移支付制度还要做大调整。

　　安全与风险之争

　　有专家认为，虽然地方举债过多，但是也不会面临像国外政府面临破产的状况。其一，鉴于国有商业银行体制与政府行为之间的长期历史渊源，地方债务即便无法按期归还，可以随时获得延期或展期，而不可能出现商业银行逼地方政府破产；其二，中国在行政体制上属于中央集权制，地方政府只是名义上拥有部分财政分权。与美国严格的财政分权体制不同，中央政府在各级财政管理体制上拥有绝对的权威性。由此，即便地方政府出现债务危机，也不可能像美国加州一样去实施破产清算，中央财政必然要干预救助。

　　目前为止，有关中国地方政府债务的总规模始终是一个未知数。有专家预测，到2011年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元。地方债近几年来规模大幅扩张，引来人们担忧，如果面临偿还风险，将会出现什么样的问题？最后的损失将会由谁承担？

　　孙玉栋说，由于政府会计制度的问题，地方政府债务现在还没有一个准确的、权威的数据，“我个人也认为数量不小，但没有深入调研，所以还无法认可上述这些数据。但一个事实是，政府债务最终还是要靠政府来负担，其结果就是新的债务增加，或者税收收入刚性增长，而这归根结底是要转嫁到居民身上的，所以对政府的债务规模应该严格控制。”

　　地方政府用于公共事业建设等方面的资金很多通过设立融资平台来筹措资金，而这些融资平台通常由地方财政做担保，形成隐性的地方债务。孙玉栋说：“这种地方债加大了政府的直接和间接的偿债压力，同时也使地方政府的信用面临考验。目前即使是由中央政府代发的地方债务也是由地方政府作为债务主体的，如果到期无法偿还，一般也是通过替换债（借新还旧）来解决，这样会使债权人或者潜在的投资者对地方债务的信誉度产生一定的疑虑，同时隐性债务的负担也容易使政府忽视风险的防范。”

　　由于由中央财政间接提供信用，因此地方债信用与利率接近于国债，作为投资来讲，也是普通投资者关心的事情。

　　孙玉栋认为，地方政府的债务是以地方政府信誉担保的，中央政府代为发行，但是要靠地方政府自己偿付的，如果地方政府的债务的利率、期限、付息等等与中央政府债务相似的话，其信誉度又和中央政府存在一定的差异时，居民在投资时一定会有所顾忌。所以，要想使地方政府债务被更多的投资者认可，一方面要在债种设计上下工夫，同时，要特别安排好募集资金的使用方向，给投资者更好的回报，这样才会使刚刚开始运转的地方政府债务进入良性循环。