俄罗斯的地区差距

来源：中国改革论坛
   内容摘要：近年来俄罗斯各地区之间的人均GDP、人均收入、贫困发生率等社会经济指标显示其地区差距呈现扩大的趋势。导致俄罗斯地区差距扩大的原因既包括自然地理条件、资源富集程度等客观条件的差异，也包括俄罗斯目前在经济发展方式、税收、转移支付以及地区政策等方面的因素。俄罗斯地区差距的存在和扩大说明地区差距问题的长期性和复杂性，需要长期持久的政策才会见到成效。

　　关键词：地区差距，地区政策，俄罗斯

　　俄罗斯人口1.44亿，其中73%的人口居住在城市[见Jorge Martinez-Vazquez and Andrey Timofeev(2008)，Regional-local dimension of Russian’s fiscal equalization，Journal of comparative Economics 36，157-176.]，有21个共和国，8个边疆区，47个州，2个联邦直辖市(莫斯科和圣彼得堡)，1个自治州，5个自治区，共84个联邦主体(目前，俄罗斯正在考虑合并一些联邦主体，例如有意向将莫斯科市和莫斯科州、圣彼得堡市与列宁格勒州以及一些边疆区的合并等)，是世界上行政主体最复杂的联邦国家。

　　一、近年来俄罗斯地区差距呈现扩大的趋势

　　1991年苏联解体后，俄罗斯大幅度地推进市场化的改革，尤其是在叶利钦执政时期，实施了比较激进的分权化改革，地方的独立性也越来越强。普京执政之后，重新加强中央政府的权威，改革中央地方政府之间的财政收入分配关系。近年来，俄罗斯的区域经济发展在原有发展基础、市场化改革以及地方政府等多种因素的综合作用下，总体上仍然表现出明显的不平衡性，区域之间的收入差距也有所扩大。

　　(一)俄罗斯十大区域占俄罗斯联邦GDP的比重逐步上升

　　传统上，俄罗斯的欧洲部分，如莫斯科、圣彼得堡地区，是其比较发达的地区，而其亚洲部分则不够发达，其欧亚区域之间的差距比较大。如果用比较发达的10个地区的生产总值占整个国家GDP的比重变化作为衡量地区差距的一个指标，那么，通过计算前十位比较发达的地区的生产总值(GRD，Gross Regional Product)的地区(包括莫斯科市、莫斯科区域、圣彼得堡、萨玛拉州、斯维尔  德洛夫斯克等)占俄罗斯联邦GDP的比重(见表1)，可以看到从1996年到2006年，俄罗斯的地区差距是逐步上升的。

　　表1　　俄罗斯十大区域的GDP份额上升　　

年份
1996
2000
2003
2006

前10大区域占全俄罗斯GDP的比重（%）
46.4
54.4
54.2
57.4


　　此外，如果用最富的地区与最穷的地区进行比较，最富与最穷地区的人均GDP差距由2000年的30倍扩大到2006年的40倍。

　　(二)各区域间的地区生产总值的增长差距扩大

　　将全俄罗斯划分为西北(以圣彼得堡为中心)、中部(以莫斯科为中心)、南部(以克拉斯诺达尔为中心)、乌拉尔(以叶卡捷琳堡、秋明为中心)、西伯利亚(以新西伯利亚为中心)、伏尔加(以伏尔加格勒等为中心)和远东(以哈巴罗夫斯克市为中心)等七个地区，计算其地区生产总值增长指数(见图1)，可见原来比较发达的中部和西北部等地区的发展速度仍然比较快，而原来比较落后的西伯利亚和远东等地区的发展速度比较慢，各个地区之间的经济增长速度差异扩大，这也说明了俄罗斯的地区差距还在逐步扩大。

　　图1　　2006年俄罗斯的地区生产总值(GRP)指数(1998年=100)


　　图2　　俄罗斯的工业产出指数(1990年=100)



　　俄罗斯各地区工业产出的差异也说明了这一点，图2清楚表明了近年来各地区工业生产的差异在扩大，发展比较快的地区的工业生产与发展比较慢的地区之间的差距在2004年之后明显地扩大了。

　　(三)社会指标的区域间差异扩大

　　近年来，俄罗斯地区之间差异的扩大不仅体现在经济增长方面，在部分社会指标方面也呈现出同样的趋势，例如不同地区的人均期望寿命差距在2001年之后也在逐步扩大(见图3)。此外，更重要的是，反映经济社会状况的一些主要指标，如人均GDP、失业率、人均收入、婴儿死亡率、贫困发生率等指标的基尼系数都有扩大的趋势(见图4)。

　　图3　　俄罗斯人均预期寿命的差异


　　图4　　俄罗斯主要经济社会指标的基尼系数(虚线表示中间数据缺失)



　　二、俄罗斯地区差距变化的原因

　　俄罗斯地区差距的扩大有多种原因，既有自然地理条件差异大、民族多的客观因素，也与经济增长方式、政治转轨、区域政策等因素有关。

　　第一，自然地理条件的差异和多民族的人口构成是俄罗斯地区差距比较大的客观现实基础

　　俄罗斯国土辽阔，地跨亚欧两大洲，其领土呈长方形，东西跨经度170多度，最长距离达1万多公里，南北跨纬度约40度，最宽距离达4000多公里，自然地理条件和环境差异大。俄罗斯联邦境内自北向南为北极荒漠、冻土地带、草原地带、森林冻土地带、森林地带、森林草原地带和半荒漠地带。俄罗斯气候复杂多样，以叶尼塞河为界分为两部分，西部属温和的大陆性气候，西伯利亚属强烈的大陆性气候。西北部沿海地区具有海洋性气候特征，而远东太平洋沿岸则带有季风性气候的特点。这些自然条件的客观差异造成了人口分布、基础设施建设的巨大差异，这些差异又在一定程度上影响了经济活动的分布。此外，俄罗斯是一个多民族的国家，俄罗斯共有130多个民族，其中俄罗斯人占人口总数的82%，少数民族人口占人口总数的18%以上，其中鞑靼人最多，约有640多万，占3.8%，各民族之间文化语言习俗方面存在很大差异，经济发展的水平也有很大的差距。总之，这些客观因素造成了比较大的地区差距。

　　第二，高度依赖自然资源的经济发展方式

　　俄罗斯经济结构的重构，也就是所谓的“自然资源引致的经济增长模式”(natural resources led growth economy)产生了不良后果，这个模式对于区域之间经济差距的扩大有很大的影响。前苏联解体之后，原有工业部门的衰落导致了俄罗斯经历了一个去工业化的过程，没有能够及时发展出具有较高生产率和技术密集的工业部门，尤其是没有形成比较强大的制造业部门，而形成了一种以能源出口拉动的经济增长模式，能源部门相对于其它部门呈现出持续的相对较快增长。从地区分布看，有丰富石油、天然气等自然资源以及相关炼化和贸易产业的地区的经济发展比较快，例如位于俄罗斯中西部的巴库地区、秋明地区等，与此同时，石油相关的贸易巨头集中在莫斯科市区，这些产业的发展拉动了当地经济的发展。因此，俄罗斯经济结构多元化的失败(或者说经济结构的畸形增长)导致了对少数资源富集地区的依赖，从而扩大了地区差距。

　　第三，经济活动的集聚效应

　　经济要素和经济活动向那些基础设施比较好，距离欧洲市场比较近的西部地区和城市的集中，而离欧洲市场比较远的西伯利亚和远东地区则发展很慢。人口的迁徙在一定程度上也拉大了俄罗斯的地区差距，比较贫穷的州的人口迁出削弱了本已较弱的经济增长潜力，而增加了比较富裕的州的增长潜力，这些州的比较优势的改善也会进一步降低失业率，从而更加促使了人口和资本向富裕地区的集聚，一定程度上的正反馈扩大了地区差距。

　　第四，中央与地方政府之间倾向于分权化的政治安排

　　由于俄罗斯是联邦制，中央政府的权力在一定程度需要地方政府的支持，这无论是在叶利钦执政期间，还是在普京执政时期都是如此。尤其是在叶利钦时代，俄罗斯政坛斗争不断，奉行激进改革政策的政府一直面临着来自俄共等反对派的强大攻势。叶利钦在争权斗争中对地方精英和工业寡头们实行宽容和拉拢的策略，为了在权力斗争中得到地方政府的支持，叶利钦允许地方政府做他们喜欢做的任何事情。叶利钦有句名言是“你们能拿走多少主权就拿走多少”。可是到了叶利钦执政后期， 他却逐渐失去了对地方精英的控制能力，地方利益集团按照自己的方式在地方进行改革， 力求最大限度地摆脱中央的控制，削弱了联邦政府对于欠发达地区的支持力度，拉大了地区之间的发展水平差异。普京执政之后，强化联邦政府权力，任命了7个大区的总统全权代表，并通过修改联邦委员会(上院)的组织原则，在常任和专业的基础上进行推选，从而排除了地方行政首长进入联邦委员会的途径。联邦政府的政治权力虽然得到了加强，但是在财政制度的改革以及经济结构的调整等方面仍然滞后，联邦对于不够发达地区援助的力度仍然不够，没有很好地扭转差距扩大的趋势。

　　第五，俄罗斯财政转移支付的不透明导致不够发达地区的讨价还价能力较弱而难以获得足够的支持

　　税收分享和财政转移支付制度是影响地区发展及其差异的重要因素，俄罗斯实行中央、州一级的联邦主体和州以下政府三级分税制，基本上与各级政府的事权相对应(俄罗斯各级政府的事权划分见附表)，联邦中央集中了税收立法权，地方政府只在划入地方预算的那部分税收的税率方面享有一定的自主权利。俄罗斯2004年颁布的《俄罗斯联邦税法典》将原有税种的28种调整为20种。其中，联邦税种有12种，联邦主体税有4种，地方税(州一级联邦主体一下政府征收的税)4种(俄罗斯的税制经常调整，目前又减少了广告税和销售税)。这种划分并不意味着这些税种的收入全部分别划归各级预算，其中一些是共享税，如机构利润税、个人所得税等，实际上都是联邦与地区(或地方)共享税，但具体分成比例各财政年度不完全一样，会根据预算状况变化。

　　财政转移支付是保障各级政府承担其职能和缩小地区差距的重要手段，俄罗斯也不例外。俄罗斯的转移支付按照各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，尽量在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯试图调整各级财政之间的收支划分，消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。

　　但是，就目前的情况来看，俄罗斯的财政转移支付制度还没有达到这种状态，还存在很多不透明和不稳定的现象，俄罗斯财政转移支付的计算公式每年都在发生变化，也非固定不变。例如在2005年就是对各个地区计算一个总的支出指数，而在此前则是对15个支出项计算各自的指数，然后结合财政收入，决定转移支付。但总体上讲，包括在计算公式中的指标则比较稳定，如工资、消费者价格指数、公用事业成本、交通的发达程度和人口总量及构成等等。

　　俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法并不完善，相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。主要缺陷有：(1)预算调节的范围过大。(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款。(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况。(4)对地区的财政支持缺乏明确的目的性。(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等。由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。俄罗斯财政转移支付制度存在的这些缺陷导致缺乏讨价还价能力的地方难以获得足够的支持，从而削弱了中央调节地区差距的能力。

　　第六，俄罗斯偏重强调经济效率的地区政策

　　从目前掌握的资料看，俄罗斯正在形成区域政策方面的共识，主要是促进具有潜在竞争力的区域发展，尤其是区域内的重点增长聚合体(growth cluster)的发展(这就包括重点支持对人力资本的投资，因为人力资本的投资潜在回报比较高)；强调对于地方政府的激励的作用(decentralized initiatives)。1999年以来，俄罗斯实际上是趋向于集权化的(centralized)，俄罗斯中央政府对于地方政府的激励是减弱的，但是，2005年是一个转折点，俄罗斯中央政府自上而下设计的社会保障货币化改革方案碰到了巨大的困难而难以推行，俄罗斯中央政府意识到必须充分利用地方政府的支持和动力，才能推动有效的重大社会改革，从而有可能赋予地方政府更多的自主权，例如地方政府的预算以及区域性的债权市场等。

　　可以说，俄罗斯政府目前倾向于优先促进地区经济发展的目标，主张通过要素在地区之间的自由流动来促进地区经济的发展，而不是通过积极的区域干预，把投资和企业引向特定区域。

　　当然，也有资料显示，俄罗斯联邦政府也正在通过积极的财政改革来扶持欠发达地区的发展。从1998年开始，俄罗斯通过地区财政援助基金改革，提高财政转移支付制度的透明度，加大向不发达地区的转移支付力度。俄罗斯也注意到地区之间转移支付的政策并不能用地区之间的财政能力和收入水平的收敛来评价，而应该用基本社会服务的最低水平(minimal levels of basic social services)的保障程度以及对贫穷地区的援助来评价。但总体上讲，一方面由于俄罗斯倾向于强调经济效率的地区政策，另一方面又由于目前俄罗斯在财政转移支付制度方面的不完善，这导致了俄罗斯地区差距的扩大。

　　三、对中国的启示

　　苏联1991年解体之后，俄罗斯正式进入市场化的改革，可以说目前俄罗斯的地区发展也正在经历着与中国类似的情形，要素的流动、资源富集程度的差异以及各地方的经济发展基础等因素正导致其地区差异的扩大，而中央地方政府财权和事权划分以及转移支付制度的重建也正力图减轻地区差距扩大的程度。但是，从实际效果看，这些政策还没有能够有效扭转地区差距继续扩大的趋势。总体上讲，俄罗斯的经验表明，一个国家的地区差距是多种因素综合作用的结果，其中，经济发展方式是影响一个国家地区差距的根本性因素，如俄罗斯依赖资源出口的经济发展方式就扩大了地区之间的差距。具体来看，通过对俄罗斯地区差距的考察，有如下几点值得我们思考：

　　第一，一个疆域辽阔的国家，其较大的地区差距有其自然条件和人口等多方面的客观原因。中国和俄罗斯一样，国土面积大，各个地区的自然地理环境和资源富集程度差异大，中国也是多民族的国家，各个地区之间的发展差距比那些国土面积小、民族单一的国家要大，这有其难以消除的因素。

　　第二，经济发展方式也是影响一个国家地区差距的重要因素。俄罗斯地区差距扩大的一个重要原因是其依赖资源的经济增长方式。俄罗斯的发展过程说明，为了有效地促进地区之间的均衡发展，必须选择一个适当的经济发展方式，走一条能充分发挥各个地区优势和动力，缩小地区差距的发展道路。

　　第三，即使对于转轨型国家，政府尤其是中央政府对于地方差距也并不是无所作为的，因此，应该根据国家的发展阶段，通过制订合理的转移支付制度，使基本社会服务的最低水平能够得到保障。俄罗斯中央政府出于对地区不平衡发展带来的社会问题的担忧，同时也意识到人口和劳动力在短时间内难以流动，通过一系列的改革，努力增加向不发达地区的转移支付，采取措施保证不发达或者贫穷地区的居民最低生活水平和基本社会服务水平。俄罗斯中央政府对于地方政府在提供地区性的公共服务和援助方面所具有的优越性的认识，以及通过更多的转移支付来提高地方政府提供基本服务的能力的做法，是值得我们借鉴的。

　　第四，要正视区域差距问题的复杂性和长期性。在市场化改革的初期，甚至在经过市场化改革一段时间之后，经济中自发性力量和集聚效应都可能导致地区差距的持续扩大。俄罗斯的地区政策目前面临的一个问题是，地区之间的福利水平的均衡能否通过不平衡的经济发展来实现，例如通过速度比较快、但不平衡的地区发展，同时辅以向不够发达的地区提供社会援助，并鼓励劳动力流动的方式实现？从这一点上讲，俄罗斯目前的区域政策正面临我们在前几年所面临的困惑，即通过经济效率的提高来达到实现区域间公平的目标是否可行。但是，从实际情况来看，俄罗斯的地区差距还在扩大，这也说明地区差距问题是一个复杂和长期的问题，缩小地区差距的政策需要实行较长的时间才有可能取得较好的效果。来源：中国改革论坛
   内容摘要：近年来俄罗斯各地区之间的人均GDP、人均收入、贫困发生率等社会经济指标显示其地区差距呈现扩大的趋势。导致俄罗斯地区差距扩大的原因既包括自然地理条件、资源富集程度等客观条件的差异，也包括俄罗斯目前在经济发展方式、税收、转移支付以及地区政策等方面的因素。俄罗斯地区差距的存在和扩大说明地区差距问题的长期性和复杂性，需要长期持久的政策才会见到成效。

　　关键词：地区差距，地区政策，俄罗斯

　　俄罗斯人口1.44亿，其中73%的人口居住在城市[见Jorge Martinez-Vazquez and Andrey Timofeev(2008)，Regional-local dimension of Russian’s fiscal equalization，Journal of comparative Economics 36，157-176.]，有21个共和国，8个边疆区，47个州，2个联邦直辖市(莫斯科和圣彼得堡)，1个自治州，5个自治区，共84个联邦主体(目前，俄罗斯正在考虑合并一些联邦主体，例如有意向将莫斯科市和莫斯科州、圣彼得堡市与列宁格勒州以及一些边疆区的合并等)，是世界上行政主体最复杂的联邦国家。

　　一、近年来俄罗斯地区差距呈现扩大的趋势

　　1991年苏联解体后，俄罗斯大幅度地推进市场化的改革，尤其是在叶利钦执政时期，实施了比较激进的分权化改革，地方的独立性也越来越强。普京执政之后，重新加强中央政府的权威，改革中央地方政府之间的财政收入分配关系。近年来，俄罗斯的区域经济发展在原有发展基础、市场化改革以及地方政府等多种因素的综合作用下，总体上仍然表现出明显的不平衡性，区域之间的收入差距也有所扩大。

　　(一)俄罗斯十大区域占俄罗斯联邦GDP的比重逐步上升

　　传统上，俄罗斯的欧洲部分，如莫斯科、圣彼得堡地区，是其比较发达的地区，而其亚洲部分则不够发达，其欧亚区域之间的差距比较大。如果用比较发达的10个地区的生产总值占整个国家GDP的比重变化作为衡量地区差距的一个指标，那么，通过计算前十位比较发达的地区的生产总值(GRD，Gross Regional Product)的地区(包括莫斯科市、莫斯科区域、圣彼得堡、萨玛拉州、斯维尔  德洛夫斯克等)占俄罗斯联邦GDP的比重(见表1)，可以看到从1996年到2006年，俄罗斯的地区差距是逐步上升的。

　　表1　　俄罗斯十大区域的GDP份额上升　　

年份
1996
2000
2003
2006

前10大区域占全俄罗斯GDP的比重（%）
46.4
54.4
54.2
57.4


　　此外，如果用最富的地区与最穷的地区进行比较，最富与最穷地区的人均GDP差距由2000年的30倍扩大到2006年的40倍。

　　(二)各区域间的地区生产总值的增长差距扩大

　　将全俄罗斯划分为西北(以圣彼得堡为中心)、中部(以莫斯科为中心)、南部(以克拉斯诺达尔为中心)、乌拉尔(以叶卡捷琳堡、秋明为中心)、西伯利亚(以新西伯利亚为中心)、伏尔加(以伏尔加格勒等为中心)和远东(以哈巴罗夫斯克市为中心)等七个地区，计算其地区生产总值增长指数(见图1)，可见原来比较发达的中部和西北部等地区的发展速度仍然比较快，而原来比较落后的西伯利亚和远东等地区的发展速度比较慢，各个地区之间的经济增长速度差异扩大，这也说明了俄罗斯的地区差距还在逐步扩大。

　　图1　　2006年俄罗斯的地区生产总值(GRP)指数(1998年=100)


　　图2　　俄罗斯的工业产出指数(1990年=100)



　　俄罗斯各地区工业产出的差异也说明了这一点，图2清楚表明了近年来各地区工业生产的差异在扩大，发展比较快的地区的工业生产与发展比较慢的地区之间的差距在2004年之后明显地扩大了。

　　(三)社会指标的区域间差异扩大

　　近年来，俄罗斯地区之间差异的扩大不仅体现在经济增长方面，在部分社会指标方面也呈现出同样的趋势，例如不同地区的人均期望寿命差距在2001年之后也在逐步扩大(见图3)。此外，更重要的是，反映经济社会状况的一些主要指标，如人均GDP、失业率、人均收入、婴儿死亡率、贫困发生率等指标的基尼系数都有扩大的趋势(见图4)。

　　图3　　俄罗斯人均预期寿命的差异


　　图4　　俄罗斯主要经济社会指标的基尼系数(虚线表示中间数据缺失)



　　二、俄罗斯地区差距变化的原因

　　俄罗斯地区差距的扩大有多种原因，既有自然地理条件差异大、民族多的客观因素，也与经济增长方式、政治转轨、区域政策等因素有关。

　　第一，自然地理条件的差异和多民族的人口构成是俄罗斯地区差距比较大的客观现实基础

　　俄罗斯国土辽阔，地跨亚欧两大洲，其领土呈长方形，东西跨经度170多度，最长距离达1万多公里，南北跨纬度约40度，最宽距离达4000多公里，自然地理条件和环境差异大。俄罗斯联邦境内自北向南为北极荒漠、冻土地带、草原地带、森林冻土地带、森林地带、森林草原地带和半荒漠地带。俄罗斯气候复杂多样，以叶尼塞河为界分为两部分，西部属温和的大陆性气候，西伯利亚属强烈的大陆性气候。西北部沿海地区具有海洋性气候特征，而远东太平洋沿岸则带有季风性气候的特点。这些自然条件的客观差异造成了人口分布、基础设施建设的巨大差异，这些差异又在一定程度上影响了经济活动的分布。此外，俄罗斯是一个多民族的国家，俄罗斯共有130多个民族，其中俄罗斯人占人口总数的82%，少数民族人口占人口总数的18%以上，其中鞑靼人最多，约有640多万，占3.8%，各民族之间文化语言习俗方面存在很大差异，经济发展的水平也有很大的差距。总之，这些客观因素造成了比较大的地区差距。

　　第二，高度依赖自然资源的经济发展方式

　　俄罗斯经济结构的重构，也就是所谓的“自然资源引致的经济增长模式”(natural resources led growth economy)产生了不良后果，这个模式对于区域之间经济差距的扩大有很大的影响。前苏联解体之后，原有工业部门的衰落导致了俄罗斯经历了一个去工业化的过程，没有能够及时发展出具有较高生产率和技术密集的工业部门，尤其是没有形成比较强大的制造业部门，而形成了一种以能源出口拉动的经济增长模式，能源部门相对于其它部门呈现出持续的相对较快增长。从地区分布看，有丰富石油、天然气等自然资源以及相关炼化和贸易产业的地区的经济发展比较快，例如位于俄罗斯中西部的巴库地区、秋明地区等，与此同时，石油相关的贸易巨头集中在莫斯科市区，这些产业的发展拉动了当地经济的发展。因此，俄罗斯经济结构多元化的失败(或者说经济结构的畸形增长)导致了对少数资源富集地区的依赖，从而扩大了地区差距。

　　第三，经济活动的集聚效应

　　经济要素和经济活动向那些基础设施比较好，距离欧洲市场比较近的西部地区和城市的集中，而离欧洲市场比较远的西伯利亚和远东地区则发展很慢。人口的迁徙在一定程度上也拉大了俄罗斯的地区差距，比较贫穷的州的人口迁出削弱了本已较弱的经济增长潜力，而增加了比较富裕的州的增长潜力，这些州的比较优势的改善也会进一步降低失业率，从而更加促使了人口和资本向富裕地区的集聚，一定程度上的正反馈扩大了地区差距。

　　第四，中央与地方政府之间倾向于分权化的政治安排

　　由于俄罗斯是联邦制，中央政府的权力在一定程度需要地方政府的支持，这无论是在叶利钦执政期间，还是在普京执政时期都是如此。尤其是在叶利钦时代，俄罗斯政坛斗争不断，奉行激进改革政策的政府一直面临着来自俄共等反对派的强大攻势。叶利钦在争权斗争中对地方精英和工业寡头们实行宽容和拉拢的策略，为了在权力斗争中得到地方政府的支持，叶利钦允许地方政府做他们喜欢做的任何事情。叶利钦有句名言是“你们能拿走多少主权就拿走多少”。可是到了叶利钦执政后期， 他却逐渐失去了对地方精英的控制能力，地方利益集团按照自己的方式在地方进行改革， 力求最大限度地摆脱中央的控制，削弱了联邦政府对于欠发达地区的支持力度，拉大了地区之间的发展水平差异。普京执政之后，强化联邦政府权力，任命了7个大区的总统全权代表，并通过修改联邦委员会(上院)的组织原则，在常任和专业的基础上进行推选，从而排除了地方行政首长进入联邦委员会的途径。联邦政府的政治权力虽然得到了加强，但是在财政制度的改革以及经济结构的调整等方面仍然滞后，联邦对于不够发达地区援助的力度仍然不够，没有很好地扭转差距扩大的趋势。

　　第五，俄罗斯财政转移支付的不透明导致不够发达地区的讨价还价能力较弱而难以获得足够的支持

　　税收分享和财政转移支付制度是影响地区发展及其差异的重要因素，俄罗斯实行中央、州一级的联邦主体和州以下政府三级分税制，基本上与各级政府的事权相对应(俄罗斯各级政府的事权划分见附表)，联邦中央集中了税收立法权，地方政府只在划入地方预算的那部分税收的税率方面享有一定的自主权利。俄罗斯2004年颁布的《俄罗斯联邦税法典》将原有税种的28种调整为20种。其中，联邦税种有12种，联邦主体税有4种，地方税(州一级联邦主体一下政府征收的税)4种(俄罗斯的税制经常调整，目前又减少了广告税和销售税)。这种划分并不意味着这些税种的收入全部分别划归各级预算，其中一些是共享税，如机构利润税、个人所得税等，实际上都是联邦与地区(或地方)共享税，但具体分成比例各财政年度不完全一样，会根据预算状况变化。

　　财政转移支付是保障各级政府承担其职能和缩小地区差距的重要手段，俄罗斯也不例外。俄罗斯的转移支付按照各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，尽量在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯试图调整各级财政之间的收支划分，消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。

　　但是，就目前的情况来看，俄罗斯的财政转移支付制度还没有达到这种状态，还存在很多不透明和不稳定的现象，俄罗斯财政转移支付的计算公式每年都在发生变化，也非固定不变。例如在2005年就是对各个地区计算一个总的支出指数，而在此前则是对15个支出项计算各自的指数，然后结合财政收入，决定转移支付。但总体上讲，包括在计算公式中的指标则比较稳定，如工资、消费者价格指数、公用事业成本、交通的发达程度和人口总量及构成等等。

　　俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法并不完善，相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。主要缺陷有：(1)预算调节的范围过大。(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款。(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况。(4)对地区的财政支持缺乏明确的目的性。(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等。由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。俄罗斯财政转移支付制度存在的这些缺陷导致缺乏讨价还价能力的地方难以获得足够的支持，从而削弱了中央调节地区差距的能力。

　　第六，俄罗斯偏重强调经济效率的地区政策

　　从目前掌握的资料看，俄罗斯正在形成区域政策方面的共识，主要是促进具有潜在竞争力的区域发展，尤其是区域内的重点增长聚合体(growth cluster)的发展(这就包括重点支持对人力资本的投资，因为人力资本的投资潜在回报比较高)；强调对于地方政府的激励的作用(decentralized initiatives)。1999年以来，俄罗斯实际上是趋向于集权化的(centralized)，俄罗斯中央政府对于地方政府的激励是减弱的，但是，2005年是一个转折点，俄罗斯中央政府自上而下设计的社会保障货币化改革方案碰到了巨大的困难而难以推行，俄罗斯中央政府意识到必须充分利用地方政府的支持和动力，才能推动有效的重大社会改革，从而有可能赋予地方政府更多的自主权，例如地方政府的预算以及区域性的债权市场等。

　　可以说，俄罗斯政府目前倾向于优先促进地区经济发展的目标，主张通过要素在地区之间的自由流动来促进地区经济的发展，而不是通过积极的区域干预，把投资和企业引向特定区域。

　　当然，也有资料显示，俄罗斯联邦政府也正在通过积极的财政改革来扶持欠发达地区的发展。从1998年开始，俄罗斯通过地区财政援助基金改革，提高财政转移支付制度的透明度，加大向不发达地区的转移支付力度。俄罗斯也注意到地区之间转移支付的政策并不能用地区之间的财政能力和收入水平的收敛来评价，而应该用基本社会服务的最低水平(minimal levels of basic social services)的保障程度以及对贫穷地区的援助来评价。但总体上讲，一方面由于俄罗斯倾向于强调经济效率的地区政策，另一方面又由于目前俄罗斯在财政转移支付制度方面的不完善，这导致了俄罗斯地区差距的扩大。

　　三、对中国的启示

　　苏联1991年解体之后，俄罗斯正式进入市场化的改革，可以说目前俄罗斯的地区发展也正在经历着与中国类似的情形，要素的流动、资源富集程度的差异以及各地方的经济发展基础等因素正导致其地区差异的扩大，而中央地方政府财权和事权划分以及转移支付制度的重建也正力图减轻地区差距扩大的程度。但是，从实际效果看，这些政策还没有能够有效扭转地区差距继续扩大的趋势。总体上讲，俄罗斯的经验表明，一个国家的地区差距是多种因素综合作用的结果，其中，经济发展方式是影响一个国家地区差距的根本性因素，如俄罗斯依赖资源出口的经济发展方式就扩大了地区之间的差距。具体来看，通过对俄罗斯地区差距的考察，有如下几点值得我们思考：

　　第一，一个疆域辽阔的国家，其较大的地区差距有其自然条件和人口等多方面的客观原因。中国和俄罗斯一样，国土面积大，各个地区的自然地理环境和资源富集程度差异大，中国也是多民族的国家，各个地区之间的发展差距比那些国土面积小、民族单一的国家要大，这有其难以消除的因素。

　　第二，经济发展方式也是影响一个国家地区差距的重要因素。俄罗斯地区差距扩大的一个重要原因是其依赖资源的经济增长方式。俄罗斯的发展过程说明，为了有效地促进地区之间的均衡发展，必须选择一个适当的经济发展方式，走一条能充分发挥各个地区优势和动力，缩小地区差距的发展道路。

　　第三，即使对于转轨型国家，政府尤其是中央政府对于地方差距也并不是无所作为的，因此，应该根据国家的发展阶段，通过制订合理的转移支付制度，使基本社会服务的最低水平能够得到保障。俄罗斯中央政府出于对地区不平衡发展带来的社会问题的担忧，同时也意识到人口和劳动力在短时间内难以流动，通过一系列的改革，努力增加向不发达地区的转移支付，采取措施保证不发达或者贫穷地区的居民最低生活水平和基本社会服务水平。俄罗斯中央政府对于地方政府在提供地区性的公共服务和援助方面所具有的优越性的认识，以及通过更多的转移支付来提高地方政府提供基本服务的能力的做法，是值得我们借鉴的。

　　第四，要正视区域差距问题的复杂性和长期性。在市场化改革的初期，甚至在经过市场化改革一段时间之后，经济中自发性力量和集聚效应都可能导致地区差距的持续扩大。俄罗斯的地区政策目前面临的一个问题是，地区之间的福利水平的均衡能否通过不平衡的经济发展来实现，例如通过速度比较快、但不平衡的地区发展，同时辅以向不够发达的地区提供社会援助，并鼓励劳动力流动的方式实现？从这一点上讲，俄罗斯目前的区域政策正面临我们在前几年所面临的困惑，即通过经济效率的提高来达到实现区域间公平的目标是否可行。但是，从实际情况来看，俄罗斯的地区差距还在扩大，这也说明地区差距问题是一个复杂和长期的问题，缩小地区差距的政策需要实行较长的时间才有可能取得较好的效果。