提高公共部门IT系统的绩效——美国国防部局长专访

David Fisher畅谈其从私营部门进入美国政府最大的组织后的经验。
James M. Kaplan and Kreg Nichols

2008年8月

公共部门的实体与许多商业实体一样，正在越来越多地实施大规模转型计划，以求简化并完善它们的核心运营流程。在美国国防部实施这一转型任务比在任何其他地方都更具挑战性。该部正致力于转变其业务做法，以便为更快速、更灵活的运作提供支持。这一为期多年的使命将触及国防部的所有方面。该部每年的净运作开支超过6200亿美元（其中300多亿美元用于技术），拥有290万人员，其供应链涉及520万种物品。

2005年，国防部设立了业务转型局，旨在帮助指导整个国防部的转型工作。业务转型局的责任包括部署企业 IT 系统、发布业务企业架构，以及帮助执行投资决策。例如，该局监督那些管理三军薪酬和差旅费的计划，向陆军和海军等组织（在五角大楼内被称为“部门”）就它们如何最有效地实施转型提出建议，并鼓励在整个国防部实行标准化。

几乎没有人比 David Fisher（这位业务转型局的首任局长）更能反映国防部的转型大任。Fisher 在加入国防部之前在硅谷担任咨询顾问，帮助私营企业实施大型企业系统管理。他作为负责财务管理工作的国防部代理副部长的特别助理，帮助指导了企业一级的业务转型，并参加了组建业务转型局团队的工作。在他位于华盛顿特区附近的弗吉尼亚州阿灵顿的办公室里，Fisher 会见了麦肯锡的 James Kaplan 和 Kreg Nichols，探讨了公共和私营部门在转型方面的差异，以及他对于管理巨型项目的心得。

David Fisher个人情况
1965年生于加利福尼亚州旧金山市

教育背景
1987年毕业于斯坦福大学，获传播学学士学位
1998年获圣克拉拉大学列维商学院MBA学位

工作经历
   国防部
·业务转型局局长（2006年至今）
·转型规划与绩效主任（2005~2006年）
   毕博咨询公司
·董事总经理（2000~2005年）

其他情况
·著有《立刻实施优化：如何利用流程和信息实现企业优化（并避免企业灭亡）》
·在多次大会上做业务流程优化演讲


《麦肯锡季刊》（以下简称《季刊》）：您来自硅谷。在您看来，公共与私营部门的相似程度如何？

David Fisher：二者的使命可能不同，但许多业务挑战是相同的。例如，掌握供应链情况，或者确保正确而及时地付款等。但是公共部门还是在一些重要方面有所不同。例如，规模差异就很大。国防部的规模和业务范围非常具有挑战性。要想像我们的规模，最好的方式就是看看我们的预算。去年我们的总成本开支超过6000亿美元，超过沃尔玛、GE 和 IBM 的收入总和。其规模之巨大，在私营部门没有可以与之相提并论的。

此外，我们的领导层会定期变化——至少每8年一次（总统的行政班子换届），通常，还会更加频繁。而公共或私营部门的大型组织转型需要很长时间，有时达到10年，然后才真正开始获得收益——考虑到这一点，领导层的更替的确是个挑战。负责业务转型的代理副部长 Paul Brinkley 提醒我们，IBM 实施转型达10年之久，然后才真正开始获得对供应链进行大规模改造的收益。即使在最好的情况下，转型也要很长时间才能完成。我们可以通过观察商业企业来了解大致的时限，但是你需要把4、5个《财富》前10强的公司加在一起，才能达到国防部的规模。

《季刊》：您能够利用从商业部门获得的哪些经验？

David Fisher：我在大公司的工作经验让我愿意抵抗文化趋势并提出新的做事方式，从而帮助我做好准备，承担这类职责。业务转型局一直在尝试运用商业领域的最佳实践，尤其是关于我们如何治理和管理IT投资的最佳做法。如果有我们可以精简的流程、能够帮助项目更快地交付能力、，而又无须陷入某些行政事务中，我们就会尝试。

在像国防部这样复杂的等级制环境中，实施起来会很困难。但幸运的是，我周围许多对于政府文化更有经验的人，在识别我们在公共项目中面临的约束（在私营部门中根本不存在的约束）方面已被证明发挥着非常有价值的作用。

国防部很长时间以来一直致力于其做事方式的现代化，但我们仍有很长的一段路要走。每届政府都在努力，我肯定，每次努力都会有些进展。但是总体而言，我们还没有达到我们希望达到的目标——或者说需要达到的目标。我们希望在先前已经完成的良好的工作基础上更上一层楼，但是，我们还需要质疑先前并不成功的措施，并提供新的解决方案。

《季刊》：您的转型工作的目标是什么？

David Fisher：我们的总体目标是指导国防部整体水平上的业务转型，以提高国防部执行其使命的能力。我们有时会直接追求这一目标，有时是间接地。业务转型局承担一种运营和技术相结合的职责——例如，我们需要管理处理约150万国防部员工的差旅和薪酬的系统。但是，我们的职责中很大一部分是，识别遍布在国防部各处的不同技能的集合，并将之统一起来，以便其各个部分能够在一起发挥更好的作用。例如，我们将职能部门的人员和技术人员集合起来，以便可以对影响多个领域的一套数据标准达成一致意见。

各个部门之间的成功协调不是通过运用权力实现的，而是运用影响力。各个部门中的员工无须向我们提供方便，我也没有权力要求他们提供方便。但是，如果我能展示相应的价值，他们就会为我提供方便，不论我是否得到授权。问题的关键在于增值。我们在有些方面是有权力的，但是，即使在你有权力的情况下，你的权力也只能让你在推动事情朝着积极的方向发展时发挥作用。

《季刊》：部署技术以支持转型工作，在这一过程中面临哪些主要挑战？

David Fisher：我们每年花费约20亿美元用于 IT 业务转型，其中一半用于整个国防部的企业资源规划系统。这些 ERP 系统的很大一部分工作在于决定哪些环节应该集中于国防部整体层面上，哪些应该由各个部门——包括各军兵种、国防局、各作战司令部以及军队医疗机构——来管理。与任何大型组织一样，全局层次上的人员都是信息的消费者。只要不同系统中的信息能够以同一标准方式汇集起来，这些人员就能完成他们的工作。另一方面，有些决策是分散的，发生在组成国防部的各个组织中。挑战存在于灰色地带。在哪些领域中效率更高，是在部中心使用单一的系统，还是使用遵守共同标准的多个系统？

目前，我们在全局层次上的组合中拥有27个系统，其中许多系统采取集中管理的方式，其原因不过是有些部门在数年前实施这些系统时没有能力运行自己的系统。随着这些部门的能力成熟起来，我们必须探讨是否有更高效、更有效的方式在处理这些事务的同时还能为我们的跨部门团队成员提供他们完成工作所需要的信息。

《季刊》：您如何管理如此大规模的转型？

David Fisher：很大程度上依靠治理结构以及在制定和执行标准中的纪律。设想一下我们在执行财务数据标准方面的经验。最初，第一线的反应是在单个IT系统中嵌入这种标准成本太高，因此，我们提出了两条腿走路的方法。

短期而言，为了节省成本，我们同意创建一个与部门的传统会计系统桥接的过渡系统。这不是个完美的解决方案，但是，却让我们在短时间内以相对较低的成本朝着可互相操作数据的方向前进。我们的长期挑战则包括将这些标准整合到各种 ERP 系统中。从一开始就做好这一点至关重要。部门的经理还担心，在其 SAP 和 Oracle 系统间整合成本太高，而且难以实施。因此，我们在各个部门部署了 ERP 专家，与本地团队共同确定了配置 ERP 系统的方法，以便使这些系统能够与标准数据兼容。这一做法非常成功。

《季刊》：您是如何激励人们并设定绩效指标的？

David Fisher：刚离开商业环境时，我认为最值得开心的事情之一就是可以把实现季度损益目标和应对季度目标带来的短期决策问题这一要求抛在脑后了。但是，在没有了那些约束后，我却怀念为实现季度目标的那种动力和激励。所以，你需要寻找不同的激励措施来保证按时完成项目。

担任公职的人对其工作的热情让人难以置信。从事公共服务有一种切实的内在激励，这不同于你在商界中所看到的。这种东西不见得是看得见摸得着的，但是却是真实的。我们非常重视这一点，这非常重要。话虽这么说，但我们还是需要找到衡量责任的方式。在商界有损益指标，你要对数字负责。我们一直在寻找让人们承担责任的方法，一个重要的原因是如果你成功地完成了某件事情，你希望为此得到认可。

我们和国防部的其他人员最近开始从原有的基于资历的绩效模式转向新的系统——国家安全人事系统；这一系统更接近于按绩效计酬。这种系统是商界所熟悉的类型，但对于公共部门却是新的，因此，我们必须花些时间解释：目标必须客观、可衡量、而且有时间限制。这种转变引起一些争议，因为不是每个人都喜欢。但是，作为管理者，我发现这是一个积极的转变，尤其是从让人们建立时间观念这方面来说。有时，急躁一点是恰当的，因为在公共部门，事情要有进展往往会耗些时日。我们需要建立这种内在的激励机制，让人们都扪心自问：我今天都做了些什么？

最后，尽管人们会在乎他们的报酬，这是应该的，但这只是激励他们从事这一工作的一小部分原因。主要原因是，为公共服务做出的贡献。凝聚这些人的热情的一个因素是，看到他们在为与国家安全有关的事务作贡献，而这些事务有助于这片土地上的人民。

《季刊》：进行如此大规模的技术部署，您学到了哪些管理巨型项目的经验？

David Fisher：许多能够促成中小型 ERP 项目成功实施的因素也可以在国防部促成大型项目的成功。我们考察过ERP实施失败的最主要的原因。许多失败可归结为在治理、变革管理、需求管理、定制、相关人员的技能集合以及检测等方面的不成功。不论规模大小和业务范围如何，这些概念是不变的。我们在这些巨大的项目中面临的挑战是实施需要很长时间，在此期间，IT 会经历几代的发展。这可能导致问题，有可能产生无穷无尽的分析和争论。

另外，很重要的一点是要弄清我们试图优化的对象是什么，因为一个人对于全局的定义可能与另一个人的定义不同。从我的角度来说，全局就是国防部。但是，如果我到了陆军或海军，就会发现他们可能以不同的方式定义全局；如果他们努力优化陆军或海军而不是国防部，我们就会提出不同的解决方案。

我给你举个例子，说明业务转型局的参与如何帮助陆军重新检查某些系统的范围以取得良好效果。陆军有3个大型 ERP 系统——一个负责财务，两个负责后勤（一个偏重于局部的系统负责前台，一个偏重于整体的系统负责后台）。这三个系统都相当独立地运行。我们的观察是：尽管这些独立的系统可能都在实现局部的最优化，但是从业务流程、管理以及技术利用的角度看，它们只是在对整体进行次优化。

通过某些较为繁重的沟通（有些建议被很好地接受了，有些则没有），我们得以展示，通过更好的方式利用技术，可以降低陆军在现行系统通讯方式和数据整合统一方面所面临的风险，改进绩效。我们建议，陆军把3个系统更紧密地连接起来，因为，比如说，每项后勤事务最终都会成为财务事务。如果你从一开始就以这种方式来认识事物，就可以培育出一个从端到端看待业务的整体环境意识。现在，陆军已经采取了某些此类概念，并采用了跨域治理模型。因此，我们让这一对话持续下去，并产生了积极的影响。我们并没有获得相应的授权来进行以上任何工作。我们对它满腔热情，能够说服陆军让我们参与对话，并帮助他们做出代表向更好的方向转变的决策。

《季刊》：您还有什么别的重要经验吗？

David Fisher：要质疑任何假设。我们经常会假设，我们必须以确定的方式做某些事情——因为这是政策使然或者是我们以前做事的一贯方式。我们要质疑这一假设，如果这一假设没有道理，那就找出谁制定的这一政策或者谁能对这种一贯的做事方式负责。就算是法律，也有变法的时候。有时，你得到的答案是否定的，那也没有关系。但是，如果你有理由让大家都同意原有的方式没有道理并且存在更好的、变革性的做事方式，那就质疑原有的方式。

作者简介：
James Kaplan 是麦肯锡纽约分公司董事；Kreg Nichols 是麦肯锡亚特兰大分公司副董事。David Fisher畅谈其从私营部门进入美国政府最大的组织后的经验。
James M. Kaplan and Kreg Nichols

2008年8月

公共部门的实体与许多商业实体一样，正在越来越多地实施大规模转型计划，以求简化并完善它们的核心运营流程。在美国国防部实施这一转型任务比在任何其他地方都更具挑战性。该部正致力于转变其业务做法，以便为更快速、更灵活的运作提供支持。这一为期多年的使命将触及国防部的所有方面。该部每年的净运作开支超过6200亿美元（其中300多亿美元用于技术），拥有290万人员，其供应链涉及520万种物品。

2005年，国防部设立了业务转型局，旨在帮助指导整个国防部的转型工作。业务转型局的责任包括部署企业 IT 系统、发布业务企业架构，以及帮助执行投资决策。例如，该局监督那些管理三军薪酬和差旅费的计划，向陆军和海军等组织（在五角大楼内被称为“部门”）就它们如何最有效地实施转型提出建议，并鼓励在整个国防部实行标准化。

几乎没有人比 David Fisher（这位业务转型局的首任局长）更能反映国防部的转型大任。Fisher 在加入国防部之前在硅谷担任咨询顾问，帮助私营企业实施大型企业系统管理。他作为负责财务管理工作的国防部代理副部长的特别助理，帮助指导了企业一级的业务转型，并参加了组建业务转型局团队的工作。在他位于华盛顿特区附近的弗吉尼亚州阿灵顿的办公室里，Fisher 会见了麦肯锡的 James Kaplan 和 Kreg Nichols，探讨了公共和私营部门在转型方面的差异，以及他对于管理巨型项目的心得。

David Fisher个人情况
1965年生于加利福尼亚州旧金山市

教育背景
1987年毕业于斯坦福大学，获传播学学士学位
1998年获圣克拉拉大学列维商学院MBA学位

工作经历
   国防部
·业务转型局局长（2006年至今）
·转型规划与绩效主任（2005~2006年）
   毕博咨询公司
·董事总经理（2000~2005年）

其他情况
·著有《立刻实施优化：如何利用流程和信息实现企业优化（并避免企业灭亡）》
·在多次大会上做业务流程优化演讲


《麦肯锡季刊》（以下简称《季刊》）：您来自硅谷。在您看来，公共与私营部门的相似程度如何？

David Fisher：二者的使命可能不同，但许多业务挑战是相同的。例如，掌握供应链情况，或者确保正确而及时地付款等。但是公共部门还是在一些重要方面有所不同。例如，规模差异就很大。国防部的规模和业务范围非常具有挑战性。要想像我们的规模，最好的方式就是看看我们的预算。去年我们的总成本开支超过6000亿美元，超过沃尔玛、GE 和 IBM 的收入总和。其规模之巨大，在私营部门没有可以与之相提并论的。

此外，我们的领导层会定期变化——至少每8年一次（总统的行政班子换届），通常，还会更加频繁。而公共或私营部门的大型组织转型需要很长时间，有时达到10年，然后才真正开始获得收益——考虑到这一点，领导层的更替的确是个挑战。负责业务转型的代理副部长 Paul Brinkley 提醒我们，IBM 实施转型达10年之久，然后才真正开始获得对供应链进行大规模改造的收益。即使在最好的情况下，转型也要很长时间才能完成。我们可以通过观察商业企业来了解大致的时限，但是你需要把4、5个《财富》前10强的公司加在一起，才能达到国防部的规模。

《季刊》：您能够利用从商业部门获得的哪些经验？

David Fisher：我在大公司的工作经验让我愿意抵抗文化趋势并提出新的做事方式，从而帮助我做好准备，承担这类职责。业务转型局一直在尝试运用商业领域的最佳实践，尤其是关于我们如何治理和管理IT投资的最佳做法。如果有我们可以精简的流程、能够帮助项目更快地交付能力、，而又无须陷入某些行政事务中，我们就会尝试。

在像国防部这样复杂的等级制环境中，实施起来会很困难。但幸运的是，我周围许多对于政府文化更有经验的人，在识别我们在公共项目中面临的约束（在私营部门中根本不存在的约束）方面已被证明发挥着非常有价值的作用。

国防部很长时间以来一直致力于其做事方式的现代化，但我们仍有很长的一段路要走。每届政府都在努力，我肯定，每次努力都会有些进展。但是总体而言，我们还没有达到我们希望达到的目标——或者说需要达到的目标。我们希望在先前已经完成的良好的工作基础上更上一层楼，但是，我们还需要质疑先前并不成功的措施，并提供新的解决方案。

《季刊》：您的转型工作的目标是什么？

David Fisher：我们的总体目标是指导国防部整体水平上的业务转型，以提高国防部执行其使命的能力。我们有时会直接追求这一目标，有时是间接地。业务转型局承担一种运营和技术相结合的职责——例如，我们需要管理处理约150万国防部员工的差旅和薪酬的系统。但是，我们的职责中很大一部分是，识别遍布在国防部各处的不同技能的集合，并将之统一起来，以便其各个部分能够在一起发挥更好的作用。例如，我们将职能部门的人员和技术人员集合起来，以便可以对影响多个领域的一套数据标准达成一致意见。

各个部门之间的成功协调不是通过运用权力实现的，而是运用影响力。各个部门中的员工无须向我们提供方便，我也没有权力要求他们提供方便。但是，如果我能展示相应的价值，他们就会为我提供方便，不论我是否得到授权。问题的关键在于增值。我们在有些方面是有权力的，但是，即使在你有权力的情况下，你的权力也只能让你在推动事情朝着积极的方向发展时发挥作用。

《季刊》：部署技术以支持转型工作，在这一过程中面临哪些主要挑战？

David Fisher：我们每年花费约20亿美元用于 IT 业务转型，其中一半用于整个国防部的企业资源规划系统。这些 ERP 系统的很大一部分工作在于决定哪些环节应该集中于国防部整体层面上，哪些应该由各个部门——包括各军兵种、国防局、各作战司令部以及军队医疗机构——来管理。与任何大型组织一样，全局层次上的人员都是信息的消费者。只要不同系统中的信息能够以同一标准方式汇集起来，这些人员就能完成他们的工作。另一方面，有些决策是分散的，发生在组成国防部的各个组织中。挑战存在于灰色地带。在哪些领域中效率更高，是在部中心使用单一的系统，还是使用遵守共同标准的多个系统？

目前，我们在全局层次上的组合中拥有27个系统，其中许多系统采取集中管理的方式，其原因不过是有些部门在数年前实施这些系统时没有能力运行自己的系统。随着这些部门的能力成熟起来，我们必须探讨是否有更高效、更有效的方式在处理这些事务的同时还能为我们的跨部门团队成员提供他们完成工作所需要的信息。

《季刊》：您如何管理如此大规模的转型？

David Fisher：很大程度上依靠治理结构以及在制定和执行标准中的纪律。设想一下我们在执行财务数据标准方面的经验。最初，第一线的反应是在单个IT系统中嵌入这种标准成本太高，因此，我们提出了两条腿走路的方法。

短期而言，为了节省成本，我们同意创建一个与部门的传统会计系统桥接的过渡系统。这不是个完美的解决方案，但是，却让我们在短时间内以相对较低的成本朝着可互相操作数据的方向前进。我们的长期挑战则包括将这些标准整合到各种 ERP 系统中。从一开始就做好这一点至关重要。部门的经理还担心，在其 SAP 和 Oracle 系统间整合成本太高，而且难以实施。因此，我们在各个部门部署了 ERP 专家，与本地团队共同确定了配置 ERP 系统的方法，以便使这些系统能够与标准数据兼容。这一做法非常成功。

《季刊》：您是如何激励人们并设定绩效指标的？

David Fisher：刚离开商业环境时，我认为最值得开心的事情之一就是可以把实现季度损益目标和应对季度目标带来的短期决策问题这一要求抛在脑后了。但是，在没有了那些约束后，我却怀念为实现季度目标的那种动力和激励。所以，你需要寻找不同的激励措施来保证按时完成项目。

担任公职的人对其工作的热情让人难以置信。从事公共服务有一种切实的内在激励，这不同于你在商界中所看到的。这种东西不见得是看得见摸得着的，但是却是真实的。我们非常重视这一点，这非常重要。话虽这么说，但我们还是需要找到衡量责任的方式。在商界有损益指标，你要对数字负责。我们一直在寻找让人们承担责任的方法，一个重要的原因是如果你成功地完成了某件事情，你希望为此得到认可。

我们和国防部的其他人员最近开始从原有的基于资历的绩效模式转向新的系统——国家安全人事系统；这一系统更接近于按绩效计酬。这种系统是商界所熟悉的类型，但对于公共部门却是新的，因此，我们必须花些时间解释：目标必须客观、可衡量、而且有时间限制。这种转变引起一些争议，因为不是每个人都喜欢。但是，作为管理者，我发现这是一个积极的转变，尤其是从让人们建立时间观念这方面来说。有时，急躁一点是恰当的，因为在公共部门，事情要有进展往往会耗些时日。我们需要建立这种内在的激励机制，让人们都扪心自问：我今天都做了些什么？

最后，尽管人们会在乎他们的报酬，这是应该的，但这只是激励他们从事这一工作的一小部分原因。主要原因是，为公共服务做出的贡献。凝聚这些人的热情的一个因素是，看到他们在为与国家安全有关的事务作贡献，而这些事务有助于这片土地上的人民。

《季刊》：进行如此大规模的技术部署，您学到了哪些管理巨型项目的经验？

David Fisher：许多能够促成中小型 ERP 项目成功实施的因素也可以在国防部促成大型项目的成功。我们考察过ERP实施失败的最主要的原因。许多失败可归结为在治理、变革管理、需求管理、定制、相关人员的技能集合以及检测等方面的不成功。不论规模大小和业务范围如何，这些概念是不变的。我们在这些巨大的项目中面临的挑战是实施需要很长时间，在此期间，IT 会经历几代的发展。这可能导致问题，有可能产生无穷无尽的分析和争论。

另外，很重要的一点是要弄清我们试图优化的对象是什么，因为一个人对于全局的定义可能与另一个人的定义不同。从我的角度来说，全局就是国防部。但是，如果我到了陆军或海军，就会发现他们可能以不同的方式定义全局；如果他们努力优化陆军或海军而不是国防部，我们就会提出不同的解决方案。

我给你举个例子，说明业务转型局的参与如何帮助陆军重新检查某些系统的范围以取得良好效果。陆军有3个大型 ERP 系统——一个负责财务，两个负责后勤（一个偏重于局部的系统负责前台，一个偏重于整体的系统负责后台）。这三个系统都相当独立地运行。我们的观察是：尽管这些独立的系统可能都在实现局部的最优化，但是从业务流程、管理以及技术利用的角度看，它们只是在对整体进行次优化。

通过某些较为繁重的沟通（有些建议被很好地接受了，有些则没有），我们得以展示，通过更好的方式利用技术，可以降低陆军在现行系统通讯方式和数据整合统一方面所面临的风险，改进绩效。我们建议，陆军把3个系统更紧密地连接起来，因为，比如说，每项后勤事务最终都会成为财务事务。如果你从一开始就以这种方式来认识事物，就可以培育出一个从端到端看待业务的整体环境意识。现在，陆军已经采取了某些此类概念，并采用了跨域治理模型。因此，我们让这一对话持续下去，并产生了积极的影响。我们并没有获得相应的授权来进行以上任何工作。我们对它满腔热情，能够说服陆军让我们参与对话，并帮助他们做出代表向更好的方向转变的决策。

《季刊》：您还有什么别的重要经验吗？

David Fisher：要质疑任何假设。我们经常会假设，我们必须以确定的方式做某些事情——因为这是政策使然或者是我们以前做事的一贯方式。我们要质疑这一假设，如果这一假设没有道理，那就找出谁制定的这一政策或者谁能对这种一贯的做事方式负责。就算是法律，也有变法的时候。有时，你得到的答案是否定的，那也没有关系。但是，如果你有理由让大家都同意原有的方式没有道理并且存在更好的、变革性的做事方式，那就质疑原有的方式。

作者简介：
James Kaplan 是麦肯锡纽约分公司董事；Kreg Nichols 是麦肯锡亚特兰大分公司副董事。