国外保障国防工业发展的政策措施

<p>　　冷战后，世界政治、军事和经济格局发生了重大变化。美苏争霸的两极格局结束，出现了美国企图独霸世界，而大多数国家希望世界多极化的世界斗争新格局。发生世界大战的可能性减小，和平与发展成为当前世界发展的主题，但地区与局部冲突加剧，霸权主义和强权政治有新的发展；科技进步加速，世界经济与贸易全球化发展迅猛。<br/>　　</p><p>　　面对新的世界环境，西方国家在重新制定国家安全战略和军事战略的基础上，重新确定了各自的军事建设目标。美国制定了同时打赢一个半现代化局部战争、以高技术常规战争为主和快速反应与全球到达的军事建设目标。欧洲在北约的军事框架下也制订了相应的快速反应、快速到达的军事建设目标。1999年科索沃战争"盟军"行动后，欧盟开始检讨依附于美国的建军目标使他们在南斯拉夫战争中离开美国一事无成的问题，并下定决心重构欧盟军事体系。西方国家的军事建设目标规定了明确的兵力规模和所需的装备数量，甚至明确哪些装备应淘汰和应研制哪些新型装备。明确的军事建设目标为国防科技工业的调整和建设提供了规模和进度依据。<br/>　　</p><p>　　以新的明确并量化了的建军目标为依据，国外，特别是西方大国实施了以重构国防工业基础为重点的一系列保障国防科技工业发展的政策措施，其中具有普遍性的重大政策措施包括：放宽对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，增强国际竞争力；寓军于民，推进军民用一体化改革；保证科研投资，加强技术储备；鼓励国际合作，降低风险，扩展市场；鼓励出口，弥补国内订货不足，维持军工能力；制定保障国防科技工业发展的法规等。<br/>　　 </p><p>　　一、 放宽对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，增强国际竞争力<br/>　　 </p><p>　　冷战后的前几年，多数西方国家削减军事开支。军品市场的萎缩，促使其国防工业首先进行压缩规模、保存核心能力的大调整。<br/>　　</p><p>　　据统计，从冷战结束到1994年，美国、英国、法国和德国西方四强国防工业从业人员减少约30%。美国是国防工业集中程度最高的国家。在国防工业压缩规模浪潮尚未结束时，美国政府放宽了对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，把竞争的矛头更多地引向国外，几年内形成了以波音、洛克希德·马丁、诺斯罗普·格鲁门和雷神等为代表的世界级超大型军工集团公司。美国政府鼓励国防工业更高程度的集中，一方面是为了适应军费削减的新形势，紧缩国防工业，更重要的一方面是要适应世界经济全球化和竞争加剧的形势，通过加强国内集中程度进一步提升在国际竞争中的地位，以便在21世纪维持美国在防务工业领域的世界领先与霸主地位。为对付来自美国的新竞争战略，欧盟推行了欧洲国防工业一体化政策，打破国界组建能与美国大工业集团竞争的工业巨头。欧洲各国国防工业正在不断集中，法国、德国、意大利和西班牙的航空航天和防务工业的核心业务基本上已集中于一个公司（EADS）。<br/>　　</p><p>　　与美国和欧洲国家一样，有一定国防工业基础的国家，几乎都在推动企业的兼并重组、加强集中，以提高本国国防工业在新的世界环境下的生存能力和国际竞争能力。截至2000年底，按航空航天销售额排列，世界十大航空航天工业集团的最新排序及其规模如表1。<br/>　　</p><p>　　从已经发生的企业兼并重组过程看，虽然出现了一些特大型公司，但企业规模并不是重组的最终目标。许多大集团形成后进一步进行内部重组和出售非核心业务，其最终目标是在核心业务领域形成资本、产品、技术和服务等方面的相对优势，加强国际竞争力。<br/>　　 </p><p>　　二、寓军于民，推进军民用一体化改革<br/>　　</p><p>　　冷战后，国家安全的概念发生了变化，经济安全日益受到关注。各军事大国都感到在军费不能大幅度增长的情况下要维持一个独立和庞大的国防工业越来越困难了，国防建设的经济可承受性问题日益受到重视。为了赢得军事竞争和经济竞争的双重优势，美国首先提出要"重新设计国防"口号和"军民一体化"的改革思路，即将国防科技工业的基础与民用科技工业的基础紧密结合起来，形成统一的国家科技工业基础。建立军民用一体化的国防工业基础不仅可以大幅度地降低军品成本，缩短军品研制周期，而且可以在和平时期保持国防工业能力，保证国家经济的竞争能力和平战转换能力。<br/>　　</p><p>　　目前国外推动军民用一体化国防工业基础建设的做法主要有：推动国防工业专业技术在民用领域的应用；重视发展军民两用产品，特别是军工主导民用产品，许多军品或民品在设计阶段就考虑到产品未来发展的军民两用性；制定相互协调的国防关键技术计划和国家关键技术计划，并在国防关键技术计划中将军民两用性作为一条重要的评估标准；军事工业的封闭状况在改变，向民口扩散非核心军工生产活动增加；鼓励在军品中采用非军标零部件，如1994年美国空军已正式提出了在采办中引入民用渠道的采办改革建议并且列出了具体的民用改军用项目；逐步修改或取消一批军用技术标准，最终实现在军民共用性强的技术、设备和器材领域军民用技术标准的统一，美国已提出使相应的军用标准与规范向民用标准与规范靠拢的主张。<br/>　　 </p><p>　　三、保证科研投资，加强技术储备<br/>　　</p><p>　　在冷战后大约10年的时间里，西方国家在国防预算不断减少的情况下，为保持军事技术优势、加强技术储备、适应新作战目标需研制大量新装备的需要，在大幅度削减军事人员和装备采购费的同时，尽力保持科研费不减。在20世纪90年代中期，科研费与采办费的比例一度达到50%以上，目前也在30%以上，远高于冷战时期的20%。预计在新装备陆续投产后，比例将会有所下降，但只要不发生大规模的战争，这一比例就不会下降到20%。<br/>　　</p><p>　　美国是全世界国防科研投资最多、国防技术储备最雄厚的国家。冷战后为了继续保持国防工业的地位，美国尽力保持国防科研费不减。近年来，美国航空航天与防务工业企业在华尔街的牌价下跌，债务在增加，其人才流向新经济和新技术领域。为了拯救美国航空航天与防务工业，五角大楼委托一个专家委员会审查美国航空航天与防务工业企业状况。该专家委员会提出的重要建议之一就是国家行政部门还要增加在研究与开发方面的开支，使企业在执行合同的这个初始阶段就有利可图。在美国国防预算中科研费与采办费的比例见表2。<br/>　　 </p><p>　　我国的近邻大国日本和印度，都大幅度加强了军事科研投资。日本2000年的国防科研投资达到2000亿日元，使国防科研投资在国防总投资中的比例提高到5%；印度1998年军事研究与开发费用达到1983年的4倍。<br/>　　 </p><p>　　为了保证军事科研投资的方向与新时期军事需求的一致，许多国家或国家集团制定了新的科技发展计划，如美国国防部1998年颁发了重新修订后的《联合作战科学技术计划》，英国1998年公布的《防务战略评审》白皮书明确了新的武器装备与军事技术发展战略，在军事技术发展方面强调集中力量发展关键技术。<br/>　　</p><p>　　四、鼓励国际合作，降低风险，扩展市场<br/>　　</p><p>　　由于现代高技术武器装备技术含量越来越高，研制成本日益昂贵，许多国家政府允许或鼓励开展军品领域的国际合作。美国是军工实力最雄厚的国家，但美国政府认为，国防技术的国际合作是实现美国国家安全和外交政策目标的一个重要因素，鼓励国际合作的政策能促使美国利用外国的技术和创新成果，减轻研制产品的经济负担，并为美国工业提供全球市场机会。国防技术和武器装备方面的国际合作在政治与军事联盟内部，如北约内部，开展比较多，但非结盟国家间的合作也不少，大都通过政府间协议进行。俄罗斯为了保护和发展自己的国防工业，打破了以往的封闭状态，大力开展国际合作，专门成立了对外军事技术合作部际委员会，还颁布了《俄罗斯对外军事技术合作法》。开展国防技术和武器装备方面的国际合作，有利于提高军工企业及其产品的国际竞争能力，有利于扩大军品市场，也是改善军工经济的重要举措。 <br/>　　</p><p>　　五、鼓励出口，弥补国内订货不足，维持军工能力<br/>　　</p><p>　　冷战后，世界主要军事工业大国的国内军事订货都有大幅度的下降，国际军贸市场竞争加剧。为了维持本国军工核心生产能力，各国政府都积极采取措施鼓励军品出口，如克林顿政府认为，"武器出口对维持一个强大而可靠的国防工业基础具有支撑作用"，要求各驻外使馆要像促销农产品和药品那样推动军品的出口。<br/>　　</p><p>　　国外政府鼓励和推动军品出口的政策措施主要有：国家元首和政府首脑更多地参与军品推销活动；通过政府间协议推动军贸的发展；加强政府对军品出口的统一领导与协调工作；放宽出口限制，促进军品销售；政府为军品出口提供出口信贷或信贷担保；把军品出口的问题纳入政府国防科研生产计划的考虑范畴等。<br/>　　</p><p>　　六、 制定保障国防科技工业发展的法规<br/>　　</p><p>　　立法是最有效和规范的保障军队武器装备供应和国防工业基础建设的措施。欧美国家已制订了相对完善的适合市场经济环境和本国特点的有关法规体系。建军计划和军事采办预算都是由国家立法部门用法规的形式下达。装备的采办完全按市场经济的规则运作。用立法替代行政命令和指令性计划能减少人为因素的干扰,使计划更具稳定性，供需关系更为平等。<br/>　　</p><p>　　通过法律的约束能有效防止在市场经济利益驱动下，少数企业因军品定货数量小、困难大、责任重，而见利忘义通过改变经营范围或资本经营来逃避军工生产任务。通过立法必然会推动有法律依据的武器装备全寿命计划和发展战略的制订，将政府、军队、国防工业企业平等地置于公开的法律基础之上，三方权力、职责分明。<br/>　　</p><p>　　在巴、以进入和平谈判时期以前，以色列长期处于临战状态，有严密的快速战争动员计划，在全国实行全民皆兵，国防工业都是国营。转入和平时期后，国防工业实行私有化、股份制，允许外资进入。为适应新的形势，以色列正在起草"国防生产法"。其立法思想的核心是通过立法对国防工业的资本运作、经营方向、董事会组成、涉密人员进行控制和管理。关于政府与军工企业的关系，以色列国防部的起草者认为，国防部没有"保企业"的义务 ，但国防部将国防经费投入军工科研，保持高水平的科研队伍，组织企业的协作，向企业采购装备，支持国防工业企业出口武器装备，以及允许军工技术转民用，对企业实行实际支持。在起草中，起草者更重视的是对国防工业企业的管理和约束，立足于如何保证军队所需的武器装备生产。在对企业的管理和控制方面，包括：在国防企业中设军方代表，对危及军工生产的问题有一票否决权，国防部拥有国防工业企业合资或被国外公司收购的审批权，对企业的经营方向和退出军工科研生产有审决权，对军工企业董事会的改组有审议权，对涉密人员（包括董事会成员）有控制权。<br/>　　</p><p>　　以色列"国防生产法"的立法思想有可以借鉴之处，特别是在对军工企业的管理方面。但"国防生产法"不是一个全面保障国防科技工业发展的法案，它重在管理，重在保军队的权利，缺乏对企业的支持，从我国的实情出发这是它的不足。</p><p>　　冷战后，世界政治、军事和经济格局发生了重大变化。美苏争霸的两极格局结束，出现了美国企图独霸世界，而大多数国家希望世界多极化的世界斗争新格局。发生世界大战的可能性减小，和平与发展成为当前世界发展的主题，但地区与局部冲突加剧，霸权主义和强权政治有新的发展；科技进步加速，世界经济与贸易全球化发展迅猛。<br/>　　</p><p>　　面对新的世界环境，西方国家在重新制定国家安全战略和军事战略的基础上，重新确定了各自的军事建设目标。美国制定了同时打赢一个半现代化局部战争、以高技术常规战争为主和快速反应与全球到达的军事建设目标。欧洲在北约的军事框架下也制订了相应的快速反应、快速到达的军事建设目标。1999年科索沃战争"盟军"行动后，欧盟开始检讨依附于美国的建军目标使他们在南斯拉夫战争中离开美国一事无成的问题，并下定决心重构欧盟军事体系。西方国家的军事建设目标规定了明确的兵力规模和所需的装备数量，甚至明确哪些装备应淘汰和应研制哪些新型装备。明确的军事建设目标为国防科技工业的调整和建设提供了规模和进度依据。<br/>　　</p><p>　　以新的明确并量化了的建军目标为依据，国外，特别是西方大国实施了以重构国防工业基础为重点的一系列保障国防科技工业发展的政策措施，其中具有普遍性的重大政策措施包括：放宽对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，增强国际竞争力；寓军于民，推进军民用一体化改革；保证科研投资，加强技术储备；鼓励国际合作，降低风险，扩展市场；鼓励出口，弥补国内订货不足，维持军工能力；制定保障国防科技工业发展的法规等。<br/>　　 </p><p>　　一、 放宽对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，增强国际竞争力<br/>　　 </p><p>　　冷战后的前几年，多数西方国家削减军事开支。军品市场的萎缩，促使其国防工业首先进行压缩规模、保存核心能力的大调整。<br/>　　</p><p>　　据统计，从冷战结束到1994年，美国、英国、法国和德国西方四强国防工业从业人员减少约30%。美国是国防工业集中程度最高的国家。在国防工业压缩规模浪潮尚未结束时，美国政府放宽了对垄断的限制，鼓励企业兼并重组，把竞争的矛头更多地引向国外，几年内形成了以波音、洛克希德·马丁、诺斯罗普·格鲁门和雷神等为代表的世界级超大型军工集团公司。美国政府鼓励国防工业更高程度的集中，一方面是为了适应军费削减的新形势，紧缩国防工业，更重要的一方面是要适应世界经济全球化和竞争加剧的形势，通过加强国内集中程度进一步提升在国际竞争中的地位，以便在21世纪维持美国在防务工业领域的世界领先与霸主地位。为对付来自美国的新竞争战略，欧盟推行了欧洲国防工业一体化政策，打破国界组建能与美国大工业集团竞争的工业巨头。欧洲各国国防工业正在不断集中，法国、德国、意大利和西班牙的航空航天和防务工业的核心业务基本上已集中于一个公司（EADS）。<br/>　　</p><p>　　与美国和欧洲国家一样，有一定国防工业基础的国家，几乎都在推动企业的兼并重组、加强集中，以提高本国国防工业在新的世界环境下的生存能力和国际竞争能力。截至2000年底，按航空航天销售额排列，世界十大航空航天工业集团的最新排序及其规模如表1。<br/>　　</p><p>　　从已经发生的企业兼并重组过程看，虽然出现了一些特大型公司，但企业规模并不是重组的最终目标。许多大集团形成后进一步进行内部重组和出售非核心业务，其最终目标是在核心业务领域形成资本、产品、技术和服务等方面的相对优势，加强国际竞争力。<br/>　　 </p><p>　　二、寓军于民，推进军民用一体化改革<br/>　　</p><p>　　冷战后，国家安全的概念发生了变化，经济安全日益受到关注。各军事大国都感到在军费不能大幅度增长的情况下要维持一个独立和庞大的国防工业越来越困难了，国防建设的经济可承受性问题日益受到重视。为了赢得军事竞争和经济竞争的双重优势，美国首先提出要"重新设计国防"口号和"军民一体化"的改革思路，即将国防科技工业的基础与民用科技工业的基础紧密结合起来，形成统一的国家科技工业基础。建立军民用一体化的国防工业基础不仅可以大幅度地降低军品成本，缩短军品研制周期，而且可以在和平时期保持国防工业能力，保证国家经济的竞争能力和平战转换能力。<br/>　　</p><p>　　目前国外推动军民用一体化国防工业基础建设的做法主要有：推动国防工业专业技术在民用领域的应用；重视发展军民两用产品，特别是军工主导民用产品，许多军品或民品在设计阶段就考虑到产品未来发展的军民两用性；制定相互协调的国防关键技术计划和国家关键技术计划，并在国防关键技术计划中将军民两用性作为一条重要的评估标准；军事工业的封闭状况在改变，向民口扩散非核心军工生产活动增加；鼓励在军品中采用非军标零部件，如1994年美国空军已正式提出了在采办中引入民用渠道的采办改革建议并且列出了具体的民用改军用项目；逐步修改或取消一批军用技术标准，最终实现在军民共用性强的技术、设备和器材领域军民用技术标准的统一，美国已提出使相应的军用标准与规范向民用标准与规范靠拢的主张。<br/>　　 </p><p>　　三、保证科研投资，加强技术储备<br/>　　</p><p>　　在冷战后大约10年的时间里，西方国家在国防预算不断减少的情况下，为保持军事技术优势、加强技术储备、适应新作战目标需研制大量新装备的需要，在大幅度削减军事人员和装备采购费的同时，尽力保持科研费不减。在20世纪90年代中期，科研费与采办费的比例一度达到50%以上，目前也在30%以上，远高于冷战时期的20%。预计在新装备陆续投产后，比例将会有所下降，但只要不发生大规模的战争，这一比例就不会下降到20%。<br/>　　</p><p>　　美国是全世界国防科研投资最多、国防技术储备最雄厚的国家。冷战后为了继续保持国防工业的地位，美国尽力保持国防科研费不减。近年来，美国航空航天与防务工业企业在华尔街的牌价下跌，债务在增加，其人才流向新经济和新技术领域。为了拯救美国航空航天与防务工业，五角大楼委托一个专家委员会审查美国航空航天与防务工业企业状况。该专家委员会提出的重要建议之一就是国家行政部门还要增加在研究与开发方面的开支，使企业在执行合同的这个初始阶段就有利可图。在美国国防预算中科研费与采办费的比例见表2。<br/>　　 </p><p>　　我国的近邻大国日本和印度，都大幅度加强了军事科研投资。日本2000年的国防科研投资达到2000亿日元，使国防科研投资在国防总投资中的比例提高到5%；印度1998年军事研究与开发费用达到1983年的4倍。<br/>　　 </p><p>　　为了保证军事科研投资的方向与新时期军事需求的一致，许多国家或国家集团制定了新的科技发展计划，如美国国防部1998年颁发了重新修订后的《联合作战科学技术计划》，英国1998年公布的《防务战略评审》白皮书明确了新的武器装备与军事技术发展战略，在军事技术发展方面强调集中力量发展关键技术。<br/>　　</p><p>　　四、鼓励国际合作，降低风险，扩展市场<br/>　　</p><p>　　由于现代高技术武器装备技术含量越来越高，研制成本日益昂贵，许多国家政府允许或鼓励开展军品领域的国际合作。美国是军工实力最雄厚的国家，但美国政府认为，国防技术的国际合作是实现美国国家安全和外交政策目标的一个重要因素，鼓励国际合作的政策能促使美国利用外国的技术和创新成果，减轻研制产品的经济负担，并为美国工业提供全球市场机会。国防技术和武器装备方面的国际合作在政治与军事联盟内部，如北约内部，开展比较多，但非结盟国家间的合作也不少，大都通过政府间协议进行。俄罗斯为了保护和发展自己的国防工业，打破了以往的封闭状态，大力开展国际合作，专门成立了对外军事技术合作部际委员会，还颁布了《俄罗斯对外军事技术合作法》。开展国防技术和武器装备方面的国际合作，有利于提高军工企业及其产品的国际竞争能力，有利于扩大军品市场，也是改善军工经济的重要举措。 <br/>　　</p><p>　　五、鼓励出口，弥补国内订货不足，维持军工能力<br/>　　</p><p>　　冷战后，世界主要军事工业大国的国内军事订货都有大幅度的下降，国际军贸市场竞争加剧。为了维持本国军工核心生产能力，各国政府都积极采取措施鼓励军品出口，如克林顿政府认为，"武器出口对维持一个强大而可靠的国防工业基础具有支撑作用"，要求各驻外使馆要像促销农产品和药品那样推动军品的出口。<br/>　　</p><p>　　国外政府鼓励和推动军品出口的政策措施主要有：国家元首和政府首脑更多地参与军品推销活动；通过政府间协议推动军贸的发展；加强政府对军品出口的统一领导与协调工作；放宽出口限制，促进军品销售；政府为军品出口提供出口信贷或信贷担保；把军品出口的问题纳入政府国防科研生产计划的考虑范畴等。<br/>　　</p><p>　　六、 制定保障国防科技工业发展的法规<br/>　　</p><p>　　立法是最有效和规范的保障军队武器装备供应和国防工业基础建设的措施。欧美国家已制订了相对完善的适合市场经济环境和本国特点的有关法规体系。建军计划和军事采办预算都是由国家立法部门用法规的形式下达。装备的采办完全按市场经济的规则运作。用立法替代行政命令和指令性计划能减少人为因素的干扰,使计划更具稳定性，供需关系更为平等。<br/>　　</p><p>　　通过法律的约束能有效防止在市场经济利益驱动下，少数企业因军品定货数量小、困难大、责任重，而见利忘义通过改变经营范围或资本经营来逃避军工生产任务。通过立法必然会推动有法律依据的武器装备全寿命计划和发展战略的制订，将政府、军队、国防工业企业平等地置于公开的法律基础之上，三方权力、职责分明。<br/>　　</p><p>　　在巴、以进入和平谈判时期以前，以色列长期处于临战状态，有严密的快速战争动员计划，在全国实行全民皆兵，国防工业都是国营。转入和平时期后，国防工业实行私有化、股份制，允许外资进入。为适应新的形势，以色列正在起草"国防生产法"。其立法思想的核心是通过立法对国防工业的资本运作、经营方向、董事会组成、涉密人员进行控制和管理。关于政府与军工企业的关系，以色列国防部的起草者认为，国防部没有"保企业"的义务 ，但国防部将国防经费投入军工科研，保持高水平的科研队伍，组织企业的协作，向企业采购装备，支持国防工业企业出口武器装备，以及允许军工技术转民用，对企业实行实际支持。在起草中，起草者更重视的是对国防工业企业的管理和约束，立足于如何保证军队所需的武器装备生产。在对企业的管理和控制方面，包括：在国防企业中设军方代表，对危及军工生产的问题有一票否决权，国防部拥有国防工业企业合资或被国外公司收购的审批权，对企业的经营方向和退出军工科研生产有审决权，对军工企业董事会的改组有审议权，对涉密人员（包括董事会成员）有控制权。<br/>　　</p><p>　　以色列"国防生产法"的立法思想有可以借鉴之处，特别是在对军工企业的管理方面。但"国防生产法"不是一个全面保障国防科技工业发展的法案，它重在管理，重在保军队的权利，缺乏对企业的支持，从我国的实情出发这是它的不足。</p>