印尼在南海强势发声 欲借敏感话题攫取民意能量

http://mil.news.sina.com.cn/dgby ... xtwihq0032211.shtml

南海仲裁在即，各方的焦点都在东南亚声索国之上。而近年，素来低调行事的印尼在南海问题上多有强势发声。新加坡国立大学东亚研究所副研究员曾蕙逸认为，这一改变是印尼总统佐科在改革受到传统政治精英掣肘的情况下，利用敏感话题攫取民意能量。他认为此举流于短视，印尼作为多元文化融合的国家，在南海问题上应有更多“支点式”思考。

　　印尼的南海政策：不是争端方

　　南海问题的博弈中，各方焦点多集中在中国与东盟声索国（ASEAN Claimants） 台面上的较量，例如越南、菲律宾和中国在法律与外交场合上的各种热战。东盟其他国家，迄今未能就统一立场，达成协议。然而，作为对南海问题有着重要利益的东盟成员，印尼在南海问题的考量和角色，透露南海问题在东盟视角下的另一种样貌，也隐含东盟（ASEAN）作为一个区域秩序的主体，背后所折射的话语权与体系设定的盲点。

　　印尼在南海问题上的考量，与作为声索方的越南、菲律宾不同。

　　雅加达最关切的，是那吐纳群岛（Natuna Islands）产生的200海里经济海域是否与中国的九段线地图重叠，因此产生冲突的经济海域主张。在1993年，雅加达因为那吐纳群岛（Natuna Islands）被划入中国九段线地图，引起担忧，因而增加巡航，甚至于1996年于该地举行大规模军演。而最近2009年中国向联合国大陆架划界委员会提交的地图，于那吐纳群岛附近的海域，并未标明断续线，印尼的忧心，来自于未来那吐纳群岛（Natuna Islands）可能亦归属于断续线涵括的范围，进而成为中国主张的水域一部分，导致双方成为正式争端方。

　　印尼对南海的主要考虑有二。首先，印尼避免成为与中国在南海有领土/海域划界争端的正式声索方。其次是印尼对自身在南海局势里的角色与责任。后者，随着政权更替，也有所调整。这个调整，关系到印尼对东盟的视野，以及伴随而来的雅加达的区域责任。

　　首先，印尼一直以来，避免成为与中国存在领土/海域划界争端的南海声索方，即使与多达十个区域国家存在海域划界争端[1]，印尼始终维持与中国不存在海域划界争端的官方立场。不成为正式争端方，给雅加达创造更多的博弈空间，可以更弹性运用协商等外交手段。此外，雅加达也可以站在一个中立的位置，以超然的中间人姿态，在必要的时候，为争端双方提供协助。2012年在柬埔寨举行的东盟部长级会议（ASEAN Ministerial Meeting， July 2012）首次对联合声明内容无法达成协议，以致出现有史以来没有联合声明的局面，依靠的就是时任印尼外交部长Marty Natalegawa穿梭于各东盟会员国首都的努力，才化解这场“不和谐”的危机。由此，南海争端，其实是印尼在历经90年代的区域性金融和内部治理危机之后（1997年亚洲金融风暴与1998年排华暴动），真正实现转型成为区域秩序舵手角色的契机。对印尼来说，在南海争端的场域扮演“调停者”，或可是另一个印尼有能力作为区域秩序主要角色的最佳试验。

　　然而，这个“调停者”角色，不可或缺的条件就是，印尼具备坚实的国力，以承担责任与持续增加的压力。责任越重，压力自然越大，作为“调停者”，印尼具备域外国家没有的正当性与说服力，用现下流行的一句话来形容，就是“自家门前的事，自己管”。然而，在紧张情势升高的同时，对“调停者”的期待，也会增加。因此，南海情势越紧张，雅加达越背负所谓的“调停者的悖论”的压力。局势越紧绷，各方因此更加企盼雅加达的调停，能产生实质性影响，能加速南海行为准则 （Code of Conduct）的谈判，化解僵局。然而，这正是目前僵持的南海情势，最核心的难题，雅加达很难在一时半刻，端出令多数方满意的成果。

　　这个“调停者”角色的设定与责任，牵涉到印尼对东盟在国际舞台上的认知与定位，究竟是要走“国际主义”路线，还是以国内事务与邻近区域为主的“地方霸主”思维。

　　“国际主义”路线，是苏西洛政权（Susilo Bambang Yudhoyono， 2004-2014）外交政策的主轴。苏西洛政府加强与印度、澳洲、中国的关系，并在ASEAN场域积极突出印尼的领导角色。在国际层次，印尼也得以参与由联合国主导的“后2015年发展议程”（Millennium Development Goals and post-2015 Development Agenda），大力提升印尼的国际形象及声誉。此外，苏西洛政府也在各国际场合，大力宣扬“民主”“人权”为普世价值，借此凸显印尼作为东南亚少数坚实的民主政体的形象，并强调源起西方文化土壤的“民主”，可以与伊斯兰信仰共荣。印尼因此成为在西方文明体系下，成功调和不同政治、文化价值观的最佳范例。在东盟场域，苏西洛政府也向区域成员国输出自身政治体制转型的经验，鼓励缅甸进一步开放，并自2008年起举行年度巴厘民主论坛（The Bali Democracy Forum），深耕区域内部的民主人权价值的认同与落实。苏西洛政府的努力，进一步让印尼成为更有影响力的区域领袖。

　　然而，这个“国际主义”路线，其中高举的“民主”与“人权”的旗帜，更多是一种外交姿态，意在累积政治筹码与国际形象，还没有形成一个对内足以凝聚高度共识的政策目标。其中的玄机，在于印尼同时也还坚定支持的“不结盟”与“不干预”外交政策。因为“不结盟”与“不干预”政策，雅加达希望在对“民主”“人权”等价值表态支持之际，同时维持相对安全的不被干预的国内治理空间，为了统治阶层的利益巩固，与国内政局的稳定，雅加达必须维护这样的自由治理空间。从实际层面看，印尼的“民主”“人权”的实地执行记录，也透露出雅加达当局更多是把对这些普世价值的肯定，看作是进入国际社会——文明国家俱乐部——的门票，但也仅止于仪式性的执行，并未形成以“民主”“人权”为骨干的基本价值。在这样实用主义主导的心态下，任何外部势力对与“民主”“人权”议题相关的各种建议发声，都被视为是对印尼内政的干预，都是对印尼国家主权的威胁。2014年时任国防部长普尔诺莫（Purnomo Yusgiantoro）的一段话，清楚点出印尼这样的心态[2]：

　　“我们（印尼）已经有人权法和宪法，也有人权裁判机制的设计，这些足以治理所有与人民权益相关的事务。即使我们（印尼）不加入国际刑事法庭（International Criminal Court）的罗马规约（The Rome Statute），我们（印尼）也已经遵守其中的主要原则。”

　　这样的“国际主义”反应出雅加达统治阶层的买办政治心态，并曝露其对地方治理或需要地方配合的社会事物管理的无能为力。买办政治，常年存在于脱离帝国主义与西方列强压迫的，新独立的第三世界国家。买办政治，是形容独立以后的第三世界国家，政治资源大量集中在领导阶层，为了巩固既得利益，领导阶层善用分化、阶级斗争等手段，压制可能反对他们的，来自其他阶层的力量，并多实行威权与军事统治。这种买办政治的成功，也得力于原来殖民主于被殖民社会实施的阶级化措施，在将殖民地人民普遍贬义为二等公民之际，更从中分化出不同阶层，并以殖民主设定的种族与文化教养为标准，扭曲或破坏原来自然形成的不同社会群体的界限。印尼独立之后，常年处于威权与军人统治状态，买办政治贯穿其中，如影随形，形塑印尼世代政客对国家治理与当代外交的视野。不愿意彻底贯彻“人权”保护，其实就是为了保护巩固领导阶层的利益。

　　再者，印尼的“民主”实践，也受到地方势力分据，地方认同的干扰。自1998年结束数十年军统，印尼开始进行一系列，几近全面的权利下放地方的改革。除了司法、外交、国防与宗教事务，地方政府拥有对其他领域更实质的政策制定与治理权限，因此可以按照地方需要，进行合宜政策规划。然而，也因为这样的“分裂”现状与其中所尊崇的“地方”（localism）、“多元”（pluralism）思想，导致印尼的民主经常为中央与地方的不同调所干扰，消耗政治能量，拖慢整体的国家发展并导致区域不平衡发展。这样分散权力的治理，同时也导致许多需要更广层面的政策协调的事务，无法有效管理。渔业、海洋资源的开发与环境的维护，就是一例。而这，也点出雅加达政府对地区渔民在南海海域的捕鱼行为，无法有效管理，却也无法积极保护他们的安全的两难处境。

　　简言之，苏西洛政府的国际主义路线的外交政策，一方面提升了印尼的国际形象与地位，一方面，太过高远的国际事务，让人民无感于生活中带来的立即的好处，却同时曝露雅加达与地方首府的领导阶层之间的龃龉，在高调歌颂“民主”“人权”的光环下，实无力实行国内“善治”的缺陷。而地方势力坐大，也同时削弱中央改善外援投资环境的努力，进而愈发不易吸引印尼需要的外援资金与技术。这样的恶性循环，导致印尼虽美名为世界第三大民主国家，并且是信奉伊斯兰教的民主政体，但是其民主与国内生产总值（GDP）的品质，却始终未能提升的一个重要原因。

　　这样虚有其名，却无法带来实质的利民好处的“国际主义”路线，可以解释后来向“国内优先主义”调整的佐科政府（Joko Widodo， “Jokowi”， October， 2014-Present）的外交路线。这，也对佐科政府的南海政策立场，与未来印尼在南海问题扮演的角色，产生决定性影响。

　　国内政治的困境限缩印尼对南海议题的视角

　　佐科政府自2014年10月上任以来，内政、外交政策强调以印尼人民利益为优先。这个被美名为“佐科现象”的新政治潮流，意指印尼人民选出一个不具有政党与军方背景的总统，宣誓人民拒绝强人和军方体系对政治权力和资源的龚断与操弄。然而，在长期为党、军系统把持的印尼政坛，没有政党资源支持，平民出身，也没有印尼政府内阁职务历练的佐科，面临改革政策受阻，用人受质疑，无法建立自己核心团队，妥协于周围许多为利益集团所请命的各种政治势力，以至于其政策仍处于摇摆不定，方向不明，甚至前后作为及发言矛盾的艰难处境。佐科面临的困境，使其民调在上任（2014年十月就任）至今，锐减至5成以下。

　　2014年7月，佐科仅以些微差距赢得总统选举，却肩负着超乎寻常的人民期待上任，反应出印尼社会寻求改革的深层心理。人民对长久把持国家政经资源的氏家大族的厌恶，政府职位成为权贵阶级固权、牟利、结党营私的工具，政治成为权贵们的游戏，也是巩固特定阶级既得利益最方便的筹码。为氏家大族把持的政治，服务于特定家族的利益，折射出印尼自1998年脱离军事强人专政以来，仍然无法冲破买办政治-阶级固化的困境。然而，民主制度虽然赋予了个人权利与自由，却也相对加剧人与人之间的紧张，以个人权利保护为正义的同时，付出了社会群体意识进一步弱化的代价。这种个体与群体之争，微观体现在个人权利的保障，宏观层次，则呈现出地方势力坐大，地方发展优于国家整体发展思想的盛行。而政府所扮演的角色，就是必须建立良好政、法体制，在个人权益追求、群体利益平衡与社会秩序稳定之间，发挥作用。然而因为与政党大老（印尼民主党斗争派，现任党主席为梅嘉娃蒂·苏嘉诺普特丽）因为选举而作的策略性结盟，出现松动，没有背后党军政系统支持的佐科政府，只能跛脚，无法调和独与群之争，更无法发挥进一步推行政、经、军等体制改革。2015年印尼治理霾害失败，导致印尼及东盟区域遭受近20年来最严重的霾害引起的空气污染，就是印尼民主机制急需改革的最好应证。雅加达中央政府对将权力下放各地方政府，却无法在需要中央统筹指划的项目上，有效行使中央的权力。霾害所代表的环境保护与资源管理，就是二例。

　　这样的困境，也显示印尼的民主，正处于深化转型的关键。面对牢不可破的首都精英–党政军权力网路，佐科政府逐渐转向某些仍被视为禁忌的政治敏感议题，希望从中攫取民意的能量，对抗由这些权贵阶级领导的庞大利益集团，取得政治资源，推行改革。这可以解释从2015下半年开始，佐科政府对1965-66年发生，以反共为名的大屠杀事件真相的揭露，开始调整立场，鼓励信息公开，并于2016年4月27日，宣布展开对该事件的调查。这样的声明，或只是印尼未来政局变化的第一步，官方立场是否就此转变，因此可能引发的社会各族群与阶级之间的紧张，都是未来决定佐科政府是否会继续追溯事件发生真相的因素。

　　然而，这个事件，也预示了未来数年（佐科政府此任从2014到2019年任满）的印尼，转型正义的思考持续高涨的同时，民粹力量会伴随勃发。而已经高度政治化的南海议题，正好为这股民粹力量，提供继续茁壮的养分。南海议题成为非常好借题发挥的舞台，现下已经高度政治化的南海议题，主流意见已为单一思考所盘踞——以国际法为尊，抗拒藉着强大国力霸凌弱小东盟国家的中国。藉着主流意见坐大民粹思想，以此激发社会动能，影响国内政局，南海问题成为佐科政府最方便的选择。这也可以理解，自2015以来，佐科政府屡次对南海议题强硬发声[3]，甚至提出送交国际刑事法庭制裁的意见[4]。

　　然而并不能就认定佐科政府会继续在南海议题上持强硬立场，因为佐科政府的目标，其实不真的是在南海议题上与中国针锋相对，而更多是为了发掘政治能量，凝聚国内民意支持，以利其推行内政改革。而以佐科总统从政以前的商人生涯的历练，相当清楚中国对未来印尼国家发展的影响，中国一直是印尼国内经济建设发展的合作对象之一[5]，尤其中国正在强力推行的海洋思路与亚洲基建投资银行（AIIB）的计划，对印尼而言，更是一个大好机会[6]。因此，现下的强硬姿态，可以解读为，佐科政府是希望搭上这波南海议题的顺风车，谴责中国，对内突显统治的正当性与合理性，对外争取国际社会的支持，以解决目前国内政经改革停滞的僵局。

　　然而，这一波印尼在南海议题的强势表态，也突显佐科政府对南海事务判断，流于短视，目光偏狭且缺乏格局与高度。南海议题，也不是特例。佐科政府对外交事务，不若前任苏西洛政府热切，也不娴熟国际事务的精细操作。现任的外长雷特诺（Retno Marsudi），不见前任外长马尔迪（Marty Natalegawa）的长袖善舞，外交体系也不愿配合佐科的理念[7]，反而显示佐科本身因为成长与从政的经历，对外交事务的敏锐与判断都不足，在这样的情形下，导致印尼在南海议题的立场，将会相应产生质变。

　　近年来的南海博弈，已经导向美中两强争夺南海地区海洋秩序话语权争夺的局面。美中既斗又合，打破一直以来由美国占优势，订定区域秩序规则的传统，原来的权力平衡被打破，越来越多不确定因素，使得印尼的南海政策，变动性更大，也更投机。考虑到佐科政府内政治理的迟滞，与党、军系统勃发的矛盾，不难理解雅加达的南海政策，前后反复、无法预测，并且失去苏西洛时代的区域视野，更以自身国家利益为主。

　　最好的例子，就是佐科在2014年10月上任后，对印尼的海洋政策和南海立场，多次出现前后反复论述，一方面强调印尼愿意继续调停南海争端，一方面采取“炸渔船”的激烈手段，和宣示优先处理印尼广大群岛水域的治理问题，等等的矛盾立场。2016年3月19日，印尼再度扣留中国渔船，外长Retno并于3月21日，召见中过驻印尼外交官，抗议中国海警的行动“侵犯了印尼主权”，並呼吁中国尊重国际法。

　　佐科政府并未承袭苏西洛政府的温和政策，对东盟各国与中国，在印尼经济海域以及仍有争议海域上的“可能”侵渔行为，采取强硬措施，至今已经造成越、马等国渔民的财产损失。虽然佐科政府对中国渔船，仍然相对克制，仍可看出雅加达在海洋事务态度的转向。从苏西洛政府时期放眼区域的长远思考，到现今印尼国家利益优先的聚焦，可以说，雅加达正从以东盟整体利益念兹在兹的层次，进一步入凡，更落实先行考虑印尼人民的利益。粗暴却也现实地兑现了佐科竞选时的承诺，印尼优先。这也显示，佐科政府在南海紧张进一步升高的同时，对南海议题的简单思考。佐科政府批评前任苏西洛政府在东盟平台上付出的“调停者”的努力，认为过多的投入区域事务，不符合印尼国家发展利益。2012年7月东盟外长会议上，最终因为各会员国的分歧，未能发表联合声明的失败，实为对苏西洛政府时期的东盟外交政策失败的最佳注脚。因此，一些外交政策精英认为，印尼应该超越东盟，寻求在更大平台上发挥影响力，例如世界主要经济体，20国集团（G20）[8]。印尼总统佐科发表的一些讲话表明他似乎不愿意牺牲国家利益来推动东盟发展[9]。他的一些政策，例如新“全球海洋支点”规划，看上去是要重点深化与太平洋和印度洋大国间的双边关系，也透露佐科可能会减少对东盟多边机制的投入与依赖。

　　佐科政府遵循“印尼优先”的对内治理及外交路线，这样相对内向的视角，其实是短视而且危险。尤其，印尼作为一个极具影响的区域国家，必须认知到，在南海议题高度政治化，且各国民族主义情绪高涨的当口，印尼有责任维持相当高度的区域视角，不能仅以本国一己角度出发，反而必须是利己，同时也是利人的。

　　印尼应该如何看待南海？

　　佐科政府，可以从以下方向，继续深入思考：

　　印尼必须具备地理上的新视野，重新思考南海问题对其真正的意义。印尼国土形状破碎，大小岛屿散步在广阔的海面，这种分散的地形结构，加强印尼中央政府治理的难度，也谕示自古以来，两个永恒贯穿此地区发展的主轴“多元性”（pluralism）与“地方性”（localism），至今未变。

　　作为自古以来的交通要冲，文化交流与贸易往来的中继点，这样的地理位置，点出印尼不能仅以自己作为一个国家的个体角度来思考。反而必须以印尼作为一个，扮演联通功能的“支点”（fulcrum），思考南海问题，并且作为未来海洋政策规划的主轴。

　　这个“支点式”的思考，有地理上与政策上的双重意义。

　　地理上看，印尼现被划为“东南亚”地区的一部分，然而，这个“东南亚”区域的划分标准，从文化、宗教，乃至于战略、军事部署层面，都有疑义。如果以文化与宗教的一致性来看，印尼、马来西亚代表的伊斯兰文明，显然不能涵括全区，因为此区尚有代表东亚儒家文化的越南，和受到拉丁文化与天主教影响巨深的菲律宾，更不用说在中南半岛上，以小乘佛教与深刻的印度文化影响为主的泰缅各国。同时，与中南半岛大陆相连的孟加拉，位于缅甸西边近海的安达曼群岛，文化与宗教上，也接近印尼群岛与马来半岛的伊斯兰文化圈，但却未归于“东南亚”区域范围。

　　接着，从战略与军事部署上思考，台湾岛位在南海地区的北方起点，印尼的群岛国土向东、向南分别与巴布亚、澳大利亚、大洋洲众多岛群接壤，切开台湾岛与巴布亚-纽几内亚岛划出的“东南亚”区域，并不划入巴布亚-纽几内亚岛，与临近的西南太平洋岛群，显然不符合自然的地理形貌。这种区域划分从军事部署角度考量，只有徒增军事成本，降低得胜机率而已。

　　“东南亚”作为一个区域的概念，其实是二战的遗绪。人类学家Ruth McVey对此有深刻的评价[10]。“东南亚”这个区域概念的形成，是二战前的欧洲殖民帝国与二战后的美国霸权，两个体系之间的断代，日本的侵略，是这个断代形成的主因。而其后的美国地区霸权，是为了因应日本可能的再次崛起，因此，日本的侵略，成为二战后“东南亚”作为一个地区的重要成因。因此，“东南亚”地区的地理划分，是为了防范日本的再度侵略，而“东南亚”作为一个区域概念的形成，于二战后，最大限度服务了美国在西南太平洋的战略与军事利益。

　　从这个角度看，“东南亚”作为一个区域的形成，是在冷战的大格局下，背后隐含政治与军事意图。同理，冷战虽然结束，南海问题于90年代开始升温，也反应美国与新崛起的中国，在南海地区对新世纪海洋秩序主导权、话语设定权的争夺。因此，“南海”问题的形成，来源于因为更深层的中-美对区域秩序主导的争夺。而现今主导人们对南海问题的理解与认识，也都服务于这个隐含的政治目的，而非仅是单纯的了领土与海洋划界争端。

　　立基于此，必须重新思考南海问题的本质与影响。

　　南海作为一个半封闭型海域，虽然有众多临海的国家，但是，在上述更贴近事实的地理视野中，南海也是连接西南太平洋与印度洋，上接东亚，南临澳大利亚，西接西南太平洋岛群的一个水域。南海，不只是地理上的连接地带，也是各种不同文化、价值，藉着人的活动，汇聚交流的“支点”。因此，看待南海问题，必须采取一个“支点”式的思考。

　　更细化地看，南海位在这样的交通要冲，各方主要利益应该更聚焦于保持航行的通畅与海洋活动的安全（泛指商业与民用航行，例如商船通行，娱乐/旅游航行，渔业/海上捕捞活动等）。显而易见，领海与经济海域主张，所以为各方津津乐道，系因为该权利所带来的海洋资源的独占享有。然而，南海水域呈现半封闭型，各方主张重叠，加上本区历史文化背景的复杂，想以这样“独断式”的规则，解决海域归属与海洋资源开发的冲突，并不现实。更多，只有加深各方的疑惧，加快各方单方面开采行为，导致对海洋环境更大、不可逆转的破坏。换言之，想以一套遵从西方基督教文明价值的国际法——这个国际法体系奠基于“领土占有”（territorial acquisition）与“资源专属”（resources monopolization ）两大原则——解决目前的纷扰，只是服膺于强权主导的话语设定与思考规则，也违反了贯穿本地区发展的两大原则——“多元（pluralism）”与“地方（localism）”。没有相应的地区文化土壤的滋养，这个“法律”的解决，可能带来短期的平静，但不能从根本解决南海问题。再者，南海问题的紧张局势升高，海洋安全与海域秩序的纷扰，只会更加限缩人们的视野，更被锁定在以“资源开采”为主轴的“利己”的逻辑，而忽略更迫切需要，更艰难的“资源保育”的“利人”思想。吊诡的是，这个“利人”的思考，却是“利己”的最坚实的实践路径。海洋事务，不能只用个别的主权国家角度出发，个别主权对海域与海洋资源的独占，也不能达到最大的海洋环境保育的效果。

　　印尼必须以这个逻辑，重新思考南海问题。印尼自认为是这个区域的重要核心国家，不论从当代国际现实或是斑笔可循的历史记录来看，印尼必须以这样的“支点式”思考，从各方面，重新评估南海。作为支点，印尼可以在目前失衡的南海话语论战中（倾向于西方价值体系与法律主导），提供什么？目前南海争端解决的选项，法律的强势发声，显现的是强权主导的现实，实现单一价值体系的强迫性，与尽快解决问题的短视。法律思考，却带来更僵化的对立，更升高的敌意，以及未来将更受折磨的人民实利的损失。作为不同文化融合、不同价值体系折冲典范的印尼，应该提供什么样的助力，化解目前因为“法律”主导，强权制定话语权方式带来的僵局？这个助力，显然必须借助古老的区域文化价值，“多元性（pluralism）”与“地方性（localism）”，并同时具备在国际现实底下的务实（realism）与可操作性（practicality）。这，也带来印尼对未来，在区域事务与外交事务上，政策路径与自身角色设定的再思考。

　　将南海问题放在更宽广的区域地理事实检视，同时也要求采取更广的视野与更大格局的考虑。因此，印尼不能只囿于以国内利益为主的视角，而必须采取更宽广的视角，前任苏西洛政府的“国际主义”路线，可以作为佐科政府日后调整的参考。关键在于，这个宽广的视角，应该是从地方出发，符合地方习惯，也应该同时能增进区域利益。不能以地方利益为主，藉以戕害或牺牲区域其他友邦的利益。因此以“区域主义”为名，或可更好反应这个路线的务实，一方面更贴近印尼国内需要，同时对东南亚区域的内部发展，提供助力。这样的路线，将同时并重国内与区域利益，不只是为了获得国际地位与名声，也不是独尊国内利益的狭隘考虑。这是一种“知觉式”的选择，对现下国际秩序尊重的同时，也强调对区域异质文化价值的尊重与包容。因此，印尼必须调整苏西洛政府“国际主义”路线的作法，对当代盛行的“民主”与“人权”价值，以“多元”（pluralism）、“地方（localism）”与“包容（tolerance）”为尺码，在个人权益保护与群体社会各人权利合理制约之间，取得平衡。其中，买办治理的心态必须摒除，以更促进各阶层之间的流动与理解，协调中央与地方治理不同调的僵局。作好跨领域的政策协调与合作，并清晰确立一个海洋政策的主轴——“利人”“利己”并重，最终将带来最大程度“利己”。海洋事务管理，只有在这样的思考下，才能获得最大的成功。

　　对印尼而言，南海问题带来对其与整个区域，极大地挑战。这个挑战，不再只依靠权力、法律、经济等单一因素，就能解决。更包容性的方式，突现“地方（localism）”特色与“多元（pluralism）”传统，或许是突破僵局的一个契机。印尼作为区域重要的发展与传承的“支点”，具备足够的经验与智慧，再一次发挥区域核心角色的实力。

　　参考文献：

　　[1]印尼与十个邻国存在潜在的海洋领土与划界争端，分别是澳大利亚，东帝汶，巴布亚-纽几内亚，帛琉，菲律宾，越南，泰国，马来西亚，新加坡与印度。

　　[2]原文为： “We’ve already got a law on human rights， a law on human rights tribunals and the Constitution， all of which govern the rights and responsibilities of all citizens。 All of them cover the issue of human rights。 So even without ratifying [the Rome Statute for the International Criminal Court]， we’re already complying with the principles enshrined in it。”。

　　[3]Jokowi总统2015年来就南海问题，多次发声。立场较前任Yudhoyono政府更为务实，有说更为强硬。 2015年3月接受日本读卖新闻专访时称，中国的南海主张，缺乏国际法依据。2015年9月17日，印尼海洋渔业部部长苏西向金融时报证实，雅加达计划在南海建设一个新的海军基地，也考虑与美国合作开发纳吐那群岛。

　　[4]2015年11月11日，英国路透社报道，印尼安全部长表示，如果不能与北京就南海的“领土主权问题”通过“对话”来解决，印尼有可能采取法律途径，考虑将中国告上国际刑事法庭。

　　[5]2015年3月，Jokowi对中国进行国事访问之前接受新华社专访，Jokowi清楚认知到，中国与印尼在投资和贸易领域的合作，面临新机遇，Jokowi强调他期待未来两国加大在印尼基建领域的投资，希望在公路、铁路、电力、港口等项目，希望得到中国的帮助。2015年10月16日，中国打败日本，赢得印尼高铁项目的契约。中国企业联合体和印尼企业联合体正式签署协议，组建中国印尼合资公司，开始雅加达与万隆之间的高铁建设，拟于2016年11月开工，预计将在2018年完工，2019年上半年开通营运。

　　[6]印尼是亚洲基础设施投资银行的意向创始成员国之一。Jokowi表示目前印尼急需在基建方面的融资，单靠世界银行，亚洲开发银行，国际货币基金组织等，难以满足国内庞大的需求。因此对中国的亚投行，寄予厚望。中国习近平主席与2013年访问印尼时提出同有关国家建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议，也得到Jokowi高度认同。Jokowi说，他希望将印尼打造成世界海洋轴心，如果能与中国的海上丝绸之路形成协同效应，将对中印两国产生巨大的成果。

　　[7]两个事件，凸显Jokowi政府之间联系失调，与Jokowi总统本人与内阁阁员之间的不同调。第一，2015年6月7日，依美国内法公告于司法部（Department of Justice）网站上的文件指出，Jokowi政府透过位于新加坡（Pereira International Ltd）与美国拉斯维加斯（R&R Partners）的顾问公司，以80，000美金的代价，请其安排Jokowi总统于2015年10月访美期间与华盛顿美国政府高层人士的交流。然而，印尼外交部与驻美使馆，于2015年11月初，同声反驳这个资讯，声称为被告知也不承认有这项交易，印尼内阁与总统Jokowi之间的嫌隙，显见非常严重。第二，2016年1月，外长Retno Marsudi曾带着Jokowi总统的亲笔信函，前往中东欲调停伊朗（Shia，什叶派）与沙特（Sunni，逊尼派）之间的龃龉。Retno最后无功而返。作为最大的信仰世俗化伊斯兰教（Sunni，逊尼派）的民主国家，印尼无法取得伊朗等什叶派国家的信任，而且，印尼并未于中东地区累计足够的声望与信誉，贸然前往欲提供调停，不仅徒劳无功，且对印尼整体国际形象的伤害，也不能低估。

　　[8]International Crisis Group，采访，雅加达，2014 年12 月。

　　[9]“Joko Widodo delievers a blunt message to ASEAN” [《佐科·維多多向东盟直言立场》]，The Jakarta Post [《雅加达邮报》]，2014 年11 月14 日。

　　[10]Ruth McVey （1995）。 Change and Continuity in Southeast Asian Studies。 Journal of Southeast Asian Studies， 26， pp 1-9 doi：10.1017/S0022463400010432。http://mil.news.sina.com.cn/dgby ... xtwihq0032211.shtml

南海仲裁在即，各方的焦点都在东南亚声索国之上。而近年，素来低调行事的印尼在南海问题上多有强势发声。新加坡国立大学东亚研究所副研究员曾蕙逸认为，这一改变是印尼总统佐科在改革受到传统政治精英掣肘的情况下，利用敏感话题攫取民意能量。他认为此举流于短视，印尼作为多元文化融合的国家，在南海问题上应有更多“支点式”思考。

　　印尼的南海政策：不是争端方

　　南海问题的博弈中，各方焦点多集中在中国与东盟声索国（ASEAN Claimants） 台面上的较量，例如越南、菲律宾和中国在法律与外交场合上的各种热战。东盟其他国家，迄今未能就统一立场，达成协议。然而，作为对南海问题有着重要利益的东盟成员，印尼在南海问题的考量和角色，透露南海问题在东盟视角下的另一种样貌，也隐含东盟（ASEAN）作为一个区域秩序的主体，背后所折射的话语权与体系设定的盲点。

　　印尼在南海问题上的考量，与作为声索方的越南、菲律宾不同。

　　雅加达最关切的，是那吐纳群岛（Natuna Islands）产生的200海里经济海域是否与中国的九段线地图重叠，因此产生冲突的经济海域主张。在1993年，雅加达因为那吐纳群岛（Natuna Islands）被划入中国九段线地图，引起担忧，因而增加巡航，甚至于1996年于该地举行大规模军演。而最近2009年中国向联合国大陆架划界委员会提交的地图，于那吐纳群岛附近的海域，并未标明断续线，印尼的忧心，来自于未来那吐纳群岛（Natuna Islands）可能亦归属于断续线涵括的范围，进而成为中国主张的水域一部分，导致双方成为正式争端方。

　　印尼对南海的主要考虑有二。首先，印尼避免成为与中国在南海有领土/海域划界争端的正式声索方。其次是印尼对自身在南海局势里的角色与责任。后者，随着政权更替，也有所调整。这个调整，关系到印尼对东盟的视野，以及伴随而来的雅加达的区域责任。

　　首先，印尼一直以来，避免成为与中国存在领土/海域划界争端的南海声索方，即使与多达十个区域国家存在海域划界争端[1]，印尼始终维持与中国不存在海域划界争端的官方立场。不成为正式争端方，给雅加达创造更多的博弈空间，可以更弹性运用协商等外交手段。此外，雅加达也可以站在一个中立的位置，以超然的中间人姿态，在必要的时候，为争端双方提供协助。2012年在柬埔寨举行的东盟部长级会议（ASEAN Ministerial Meeting， July 2012）首次对联合声明内容无法达成协议，以致出现有史以来没有联合声明的局面，依靠的就是时任印尼外交部长Marty Natalegawa穿梭于各东盟会员国首都的努力，才化解这场“不和谐”的危机。由此，南海争端，其实是印尼在历经90年代的区域性金融和内部治理危机之后（1997年亚洲金融风暴与1998年排华暴动），真正实现转型成为区域秩序舵手角色的契机。对印尼来说，在南海争端的场域扮演“调停者”，或可是另一个印尼有能力作为区域秩序主要角色的最佳试验。

　　然而，这个“调停者”角色，不可或缺的条件就是，印尼具备坚实的国力，以承担责任与持续增加的压力。责任越重，压力自然越大，作为“调停者”，印尼具备域外国家没有的正当性与说服力，用现下流行的一句话来形容，就是“自家门前的事，自己管”。然而，在紧张情势升高的同时，对“调停者”的期待，也会增加。因此，南海情势越紧张，雅加达越背负所谓的“调停者的悖论”的压力。局势越紧绷，各方因此更加企盼雅加达的调停，能产生实质性影响，能加速南海行为准则 （Code of Conduct）的谈判，化解僵局。然而，这正是目前僵持的南海情势，最核心的难题，雅加达很难在一时半刻，端出令多数方满意的成果。

　　这个“调停者”角色的设定与责任，牵涉到印尼对东盟在国际舞台上的认知与定位，究竟是要走“国际主义”路线，还是以国内事务与邻近区域为主的“地方霸主”思维。

　　“国际主义”路线，是苏西洛政权（Susilo Bambang Yudhoyono， 2004-2014）外交政策的主轴。苏西洛政府加强与印度、澳洲、中国的关系，并在ASEAN场域积极突出印尼的领导角色。在国际层次，印尼也得以参与由联合国主导的“后2015年发展议程”（Millennium Development Goals and post-2015 Development Agenda），大力提升印尼的国际形象及声誉。此外，苏西洛政府也在各国际场合，大力宣扬“民主”“人权”为普世价值，借此凸显印尼作为东南亚少数坚实的民主政体的形象，并强调源起西方文化土壤的“民主”，可以与伊斯兰信仰共荣。印尼因此成为在西方文明体系下，成功调和不同政治、文化价值观的最佳范例。在东盟场域，苏西洛政府也向区域成员国输出自身政治体制转型的经验，鼓励缅甸进一步开放，并自2008年起举行年度巴厘民主论坛（The Bali Democracy Forum），深耕区域内部的民主人权价值的认同与落实。苏西洛政府的努力，进一步让印尼成为更有影响力的区域领袖。

　　然而，这个“国际主义”路线，其中高举的“民主”与“人权”的旗帜，更多是一种外交姿态，意在累积政治筹码与国际形象，还没有形成一个对内足以凝聚高度共识的政策目标。其中的玄机，在于印尼同时也还坚定支持的“不结盟”与“不干预”外交政策。因为“不结盟”与“不干预”政策，雅加达希望在对“民主”“人权”等价值表态支持之际，同时维持相对安全的不被干预的国内治理空间，为了统治阶层的利益巩固，与国内政局的稳定，雅加达必须维护这样的自由治理空间。从实际层面看，印尼的“民主”“人权”的实地执行记录，也透露出雅加达当局更多是把对这些普世价值的肯定，看作是进入国际社会——文明国家俱乐部——的门票，但也仅止于仪式性的执行，并未形成以“民主”“人权”为骨干的基本价值。在这样实用主义主导的心态下，任何外部势力对与“民主”“人权”议题相关的各种建议发声，都被视为是对印尼内政的干预，都是对印尼国家主权的威胁。2014年时任国防部长普尔诺莫（Purnomo Yusgiantoro）的一段话，清楚点出印尼这样的心态[2]：

　　“我们（印尼）已经有人权法和宪法，也有人权裁判机制的设计，这些足以治理所有与人民权益相关的事务。即使我们（印尼）不加入国际刑事法庭（International Criminal Court）的罗马规约（The Rome Statute），我们（印尼）也已经遵守其中的主要原则。”

　　这样的“国际主义”反应出雅加达统治阶层的买办政治心态，并曝露其对地方治理或需要地方配合的社会事物管理的无能为力。买办政治，常年存在于脱离帝国主义与西方列强压迫的，新独立的第三世界国家。买办政治，是形容独立以后的第三世界国家，政治资源大量集中在领导阶层，为了巩固既得利益，领导阶层善用分化、阶级斗争等手段，压制可能反对他们的，来自其他阶层的力量，并多实行威权与军事统治。这种买办政治的成功，也得力于原来殖民主于被殖民社会实施的阶级化措施，在将殖民地人民普遍贬义为二等公民之际，更从中分化出不同阶层，并以殖民主设定的种族与文化教养为标准，扭曲或破坏原来自然形成的不同社会群体的界限。印尼独立之后，常年处于威权与军人统治状态，买办政治贯穿其中，如影随形，形塑印尼世代政客对国家治理与当代外交的视野。不愿意彻底贯彻“人权”保护，其实就是为了保护巩固领导阶层的利益。

　　再者，印尼的“民主”实践，也受到地方势力分据，地方认同的干扰。自1998年结束数十年军统，印尼开始进行一系列，几近全面的权利下放地方的改革。除了司法、外交、国防与宗教事务，地方政府拥有对其他领域更实质的政策制定与治理权限，因此可以按照地方需要，进行合宜政策规划。然而，也因为这样的“分裂”现状与其中所尊崇的“地方”（localism）、“多元”（pluralism）思想，导致印尼的民主经常为中央与地方的不同调所干扰，消耗政治能量，拖慢整体的国家发展并导致区域不平衡发展。这样分散权力的治理，同时也导致许多需要更广层面的政策协调的事务，无法有效管理。渔业、海洋资源的开发与环境的维护，就是一例。而这，也点出雅加达政府对地区渔民在南海海域的捕鱼行为，无法有效管理，却也无法积极保护他们的安全的两难处境。

　　简言之，苏西洛政府的国际主义路线的外交政策，一方面提升了印尼的国际形象与地位，一方面，太过高远的国际事务，让人民无感于生活中带来的立即的好处，却同时曝露雅加达与地方首府的领导阶层之间的龃龉，在高调歌颂“民主”“人权”的光环下，实无力实行国内“善治”的缺陷。而地方势力坐大，也同时削弱中央改善外援投资环境的努力，进而愈发不易吸引印尼需要的外援资金与技术。这样的恶性循环，导致印尼虽美名为世界第三大民主国家，并且是信奉伊斯兰教的民主政体，但是其民主与国内生产总值（GDP）的品质，却始终未能提升的一个重要原因。

　　这样虚有其名，却无法带来实质的利民好处的“国际主义”路线，可以解释后来向“国内优先主义”调整的佐科政府（Joko Widodo， “Jokowi”， October， 2014-Present）的外交路线。这，也对佐科政府的南海政策立场，与未来印尼在南海问题扮演的角色，产生决定性影响。

　　国内政治的困境限缩印尼对南海议题的视角

　　佐科政府自2014年10月上任以来，内政、外交政策强调以印尼人民利益为优先。这个被美名为“佐科现象”的新政治潮流，意指印尼人民选出一个不具有政党与军方背景的总统，宣誓人民拒绝强人和军方体系对政治权力和资源的龚断与操弄。然而，在长期为党、军系统把持的印尼政坛，没有政党资源支持，平民出身，也没有印尼政府内阁职务历练的佐科，面临改革政策受阻，用人受质疑，无法建立自己核心团队，妥协于周围许多为利益集团所请命的各种政治势力，以至于其政策仍处于摇摆不定，方向不明，甚至前后作为及发言矛盾的艰难处境。佐科面临的困境，使其民调在上任（2014年十月就任）至今，锐减至5成以下。

　　2014年7月，佐科仅以些微差距赢得总统选举，却肩负着超乎寻常的人民期待上任，反应出印尼社会寻求改革的深层心理。人民对长久把持国家政经资源的氏家大族的厌恶，政府职位成为权贵阶级固权、牟利、结党营私的工具，政治成为权贵们的游戏，也是巩固特定阶级既得利益最方便的筹码。为氏家大族把持的政治，服务于特定家族的利益，折射出印尼自1998年脱离军事强人专政以来，仍然无法冲破买办政治-阶级固化的困境。然而，民主制度虽然赋予了个人权利与自由，却也相对加剧人与人之间的紧张，以个人权利保护为正义的同时，付出了社会群体意识进一步弱化的代价。这种个体与群体之争，微观体现在个人权利的保障，宏观层次，则呈现出地方势力坐大，地方发展优于国家整体发展思想的盛行。而政府所扮演的角色，就是必须建立良好政、法体制，在个人权益追求、群体利益平衡与社会秩序稳定之间，发挥作用。然而因为与政党大老（印尼民主党斗争派，现任党主席为梅嘉娃蒂·苏嘉诺普特丽）因为选举而作的策略性结盟，出现松动，没有背后党军政系统支持的佐科政府，只能跛脚，无法调和独与群之争，更无法发挥进一步推行政、经、军等体制改革。2015年印尼治理霾害失败，导致印尼及东盟区域遭受近20年来最严重的霾害引起的空气污染，就是印尼民主机制急需改革的最好应证。雅加达中央政府对将权力下放各地方政府，却无法在需要中央统筹指划的项目上，有效行使中央的权力。霾害所代表的环境保护与资源管理，就是二例。

　　这样的困境，也显示印尼的民主，正处于深化转型的关键。面对牢不可破的首都精英–党政军权力网路，佐科政府逐渐转向某些仍被视为禁忌的政治敏感议题，希望从中攫取民意的能量，对抗由这些权贵阶级领导的庞大利益集团，取得政治资源，推行改革。这可以解释从2015下半年开始，佐科政府对1965-66年发生，以反共为名的大屠杀事件真相的揭露，开始调整立场，鼓励信息公开，并于2016年4月27日，宣布展开对该事件的调查。这样的声明，或只是印尼未来政局变化的第一步，官方立场是否就此转变，因此可能引发的社会各族群与阶级之间的紧张，都是未来决定佐科政府是否会继续追溯事件发生真相的因素。

　　然而，这个事件，也预示了未来数年（佐科政府此任从2014到2019年任满）的印尼，转型正义的思考持续高涨的同时，民粹力量会伴随勃发。而已经高度政治化的南海议题，正好为这股民粹力量，提供继续茁壮的养分。南海议题成为非常好借题发挥的舞台，现下已经高度政治化的南海议题，主流意见已为单一思考所盘踞——以国际法为尊，抗拒藉着强大国力霸凌弱小东盟国家的中国。藉着主流意见坐大民粹思想，以此激发社会动能，影响国内政局，南海问题成为佐科政府最方便的选择。这也可以理解，自2015以来，佐科政府屡次对南海议题强硬发声[3]，甚至提出送交国际刑事法庭制裁的意见[4]。

　　然而并不能就认定佐科政府会继续在南海议题上持强硬立场，因为佐科政府的目标，其实不真的是在南海议题上与中国针锋相对，而更多是为了发掘政治能量，凝聚国内民意支持，以利其推行内政改革。而以佐科总统从政以前的商人生涯的历练，相当清楚中国对未来印尼国家发展的影响，中国一直是印尼国内经济建设发展的合作对象之一[5]，尤其中国正在强力推行的海洋思路与亚洲基建投资银行（AIIB）的计划，对印尼而言，更是一个大好机会[6]。因此，现下的强硬姿态，可以解读为，佐科政府是希望搭上这波南海议题的顺风车，谴责中国，对内突显统治的正当性与合理性，对外争取国际社会的支持，以解决目前国内政经改革停滞的僵局。

　　然而，这一波印尼在南海议题的强势表态，也突显佐科政府对南海事务判断，流于短视，目光偏狭且缺乏格局与高度。南海议题，也不是特例。佐科政府对外交事务，不若前任苏西洛政府热切，也不娴熟国际事务的精细操作。现任的外长雷特诺（Retno Marsudi），不见前任外长马尔迪（Marty Natalegawa）的长袖善舞，外交体系也不愿配合佐科的理念[7]，反而显示佐科本身因为成长与从政的经历，对外交事务的敏锐与判断都不足，在这样的情形下，导致印尼在南海议题的立场，将会相应产生质变。

　　近年来的南海博弈，已经导向美中两强争夺南海地区海洋秩序话语权争夺的局面。美中既斗又合，打破一直以来由美国占优势，订定区域秩序规则的传统，原来的权力平衡被打破，越来越多不确定因素，使得印尼的南海政策，变动性更大，也更投机。考虑到佐科政府内政治理的迟滞，与党、军系统勃发的矛盾，不难理解雅加达的南海政策，前后反复、无法预测，并且失去苏西洛时代的区域视野，更以自身国家利益为主。

　　最好的例子，就是佐科在2014年10月上任后，对印尼的海洋政策和南海立场，多次出现前后反复论述，一方面强调印尼愿意继续调停南海争端，一方面采取“炸渔船”的激烈手段，和宣示优先处理印尼广大群岛水域的治理问题，等等的矛盾立场。2016年3月19日，印尼再度扣留中国渔船，外长Retno并于3月21日，召见中过驻印尼外交官，抗议中国海警的行动“侵犯了印尼主权”，並呼吁中国尊重国际法。

　　佐科政府并未承袭苏西洛政府的温和政策，对东盟各国与中国，在印尼经济海域以及仍有争议海域上的“可能”侵渔行为，采取强硬措施，至今已经造成越、马等国渔民的财产损失。虽然佐科政府对中国渔船，仍然相对克制，仍可看出雅加达在海洋事务态度的转向。从苏西洛政府时期放眼区域的长远思考，到现今印尼国家利益优先的聚焦，可以说，雅加达正从以东盟整体利益念兹在兹的层次，进一步入凡，更落实先行考虑印尼人民的利益。粗暴却也现实地兑现了佐科竞选时的承诺，印尼优先。这也显示，佐科政府在南海紧张进一步升高的同时，对南海议题的简单思考。佐科政府批评前任苏西洛政府在东盟平台上付出的“调停者”的努力，认为过多的投入区域事务，不符合印尼国家发展利益。2012年7月东盟外长会议上，最终因为各会员国的分歧，未能发表联合声明的失败，实为对苏西洛政府时期的东盟外交政策失败的最佳注脚。因此，一些外交政策精英认为，印尼应该超越东盟，寻求在更大平台上发挥影响力，例如世界主要经济体，20国集团（G20）[8]。印尼总统佐科发表的一些讲话表明他似乎不愿意牺牲国家利益来推动东盟发展[9]。他的一些政策，例如新“全球海洋支点”规划，看上去是要重点深化与太平洋和印度洋大国间的双边关系，也透露佐科可能会减少对东盟多边机制的投入与依赖。

　　佐科政府遵循“印尼优先”的对内治理及外交路线，这样相对内向的视角，其实是短视而且危险。尤其，印尼作为一个极具影响的区域国家，必须认知到，在南海议题高度政治化，且各国民族主义情绪高涨的当口，印尼有责任维持相当高度的区域视角，不能仅以本国一己角度出发，反而必须是利己，同时也是利人的。

　　印尼应该如何看待南海？

　　佐科政府，可以从以下方向，继续深入思考：

　　印尼必须具备地理上的新视野，重新思考南海问题对其真正的意义。印尼国土形状破碎，大小岛屿散步在广阔的海面，这种分散的地形结构，加强印尼中央政府治理的难度，也谕示自古以来，两个永恒贯穿此地区发展的主轴“多元性”（pluralism）与“地方性”（localism），至今未变。

　　作为自古以来的交通要冲，文化交流与贸易往来的中继点，这样的地理位置，点出印尼不能仅以自己作为一个国家的个体角度来思考。反而必须以印尼作为一个，扮演联通功能的“支点”（fulcrum），思考南海问题，并且作为未来海洋政策规划的主轴。

　　这个“支点式”的思考，有地理上与政策上的双重意义。

　　地理上看，印尼现被划为“东南亚”地区的一部分，然而，这个“东南亚”区域的划分标准，从文化、宗教，乃至于战略、军事部署层面，都有疑义。如果以文化与宗教的一致性来看，印尼、马来西亚代表的伊斯兰文明，显然不能涵括全区，因为此区尚有代表东亚儒家文化的越南，和受到拉丁文化与天主教影响巨深的菲律宾，更不用说在中南半岛上，以小乘佛教与深刻的印度文化影响为主的泰缅各国。同时，与中南半岛大陆相连的孟加拉，位于缅甸西边近海的安达曼群岛，文化与宗教上，也接近印尼群岛与马来半岛的伊斯兰文化圈，但却未归于“东南亚”区域范围。

　　接着，从战略与军事部署上思考，台湾岛位在南海地区的北方起点，印尼的群岛国土向东、向南分别与巴布亚、澳大利亚、大洋洲众多岛群接壤，切开台湾岛与巴布亚-纽几内亚岛划出的“东南亚”区域，并不划入巴布亚-纽几内亚岛，与临近的西南太平洋岛群，显然不符合自然的地理形貌。这种区域划分从军事部署角度考量，只有徒增军事成本，降低得胜机率而已。

　　“东南亚”作为一个区域的概念，其实是二战的遗绪。人类学家Ruth McVey对此有深刻的评价[10]。“东南亚”这个区域概念的形成，是二战前的欧洲殖民帝国与二战后的美国霸权，两个体系之间的断代，日本的侵略，是这个断代形成的主因。而其后的美国地区霸权，是为了因应日本可能的再次崛起，因此，日本的侵略，成为二战后“东南亚”作为一个地区的重要成因。因此，“东南亚”地区的地理划分，是为了防范日本的再度侵略，而“东南亚”作为一个区域概念的形成，于二战后，最大限度服务了美国在西南太平洋的战略与军事利益。

　　从这个角度看，“东南亚”作为一个区域的形成，是在冷战的大格局下，背后隐含政治与军事意图。同理，冷战虽然结束，南海问题于90年代开始升温，也反应美国与新崛起的中国，在南海地区对新世纪海洋秩序主导权、话语设定权的争夺。因此，“南海”问题的形成，来源于因为更深层的中-美对区域秩序主导的争夺。而现今主导人们对南海问题的理解与认识，也都服务于这个隐含的政治目的，而非仅是单纯的了领土与海洋划界争端。

　　立基于此，必须重新思考南海问题的本质与影响。

　　南海作为一个半封闭型海域，虽然有众多临海的国家，但是，在上述更贴近事实的地理视野中，南海也是连接西南太平洋与印度洋，上接东亚，南临澳大利亚，西接西南太平洋岛群的一个水域。南海，不只是地理上的连接地带，也是各种不同文化、价值，藉着人的活动，汇聚交流的“支点”。因此，看待南海问题，必须采取一个“支点”式的思考。

　　更细化地看，南海位在这样的交通要冲，各方主要利益应该更聚焦于保持航行的通畅与海洋活动的安全（泛指商业与民用航行，例如商船通行，娱乐/旅游航行，渔业/海上捕捞活动等）。显而易见，领海与经济海域主张，所以为各方津津乐道，系因为该权利所带来的海洋资源的独占享有。然而，南海水域呈现半封闭型，各方主张重叠，加上本区历史文化背景的复杂，想以这样“独断式”的规则，解决海域归属与海洋资源开发的冲突，并不现实。更多，只有加深各方的疑惧，加快各方单方面开采行为，导致对海洋环境更大、不可逆转的破坏。换言之，想以一套遵从西方基督教文明价值的国际法——这个国际法体系奠基于“领土占有”（territorial acquisition）与“资源专属”（resources monopolization ）两大原则——解决目前的纷扰，只是服膺于强权主导的话语设定与思考规则，也违反了贯穿本地区发展的两大原则——“多元（pluralism）”与“地方（localism）”。没有相应的地区文化土壤的滋养，这个“法律”的解决，可能带来短期的平静，但不能从根本解决南海问题。再者，南海问题的紧张局势升高，海洋安全与海域秩序的纷扰，只会更加限缩人们的视野，更被锁定在以“资源开采”为主轴的“利己”的逻辑，而忽略更迫切需要，更艰难的“资源保育”的“利人”思想。吊诡的是，这个“利人”的思考，却是“利己”的最坚实的实践路径。海洋事务，不能只用个别的主权国家角度出发，个别主权对海域与海洋资源的独占，也不能达到最大的海洋环境保育的效果。

　　印尼必须以这个逻辑，重新思考南海问题。印尼自认为是这个区域的重要核心国家，不论从当代国际现实或是斑笔可循的历史记录来看，印尼必须以这样的“支点式”思考，从各方面，重新评估南海。作为支点，印尼可以在目前失衡的南海话语论战中（倾向于西方价值体系与法律主导），提供什么？目前南海争端解决的选项，法律的强势发声，显现的是强权主导的现实，实现单一价值体系的强迫性，与尽快解决问题的短视。法律思考，却带来更僵化的对立，更升高的敌意，以及未来将更受折磨的人民实利的损失。作为不同文化融合、不同价值体系折冲典范的印尼，应该提供什么样的助力，化解目前因为“法律”主导，强权制定话语权方式带来的僵局？这个助力，显然必须借助古老的区域文化价值，“多元性（pluralism）”与“地方性（localism）”，并同时具备在国际现实底下的务实（realism）与可操作性（practicality）。这，也带来印尼对未来，在区域事务与外交事务上，政策路径与自身角色设定的再思考。

　　将南海问题放在更宽广的区域地理事实检视，同时也要求采取更广的视野与更大格局的考虑。因此，印尼不能只囿于以国内利益为主的视角，而必须采取更宽广的视角，前任苏西洛政府的“国际主义”路线，可以作为佐科政府日后调整的参考。关键在于，这个宽广的视角，应该是从地方出发，符合地方习惯，也应该同时能增进区域利益。不能以地方利益为主，藉以戕害或牺牲区域其他友邦的利益。因此以“区域主义”为名，或可更好反应这个路线的务实，一方面更贴近印尼国内需要，同时对东南亚区域的内部发展，提供助力。这样的路线，将同时并重国内与区域利益，不只是为了获得国际地位与名声，也不是独尊国内利益的狭隘考虑。这是一种“知觉式”的选择，对现下国际秩序尊重的同时，也强调对区域异质文化价值的尊重与包容。因此，印尼必须调整苏西洛政府“国际主义”路线的作法，对当代盛行的“民主”与“人权”价值，以“多元”（pluralism）、“地方（localism）”与“包容（tolerance）”为尺码，在个人权益保护与群体社会各人权利合理制约之间，取得平衡。其中，买办治理的心态必须摒除，以更促进各阶层之间的流动与理解，协调中央与地方治理不同调的僵局。作好跨领域的政策协调与合作，并清晰确立一个海洋政策的主轴——“利人”“利己”并重，最终将带来最大程度“利己”。海洋事务管理，只有在这样的思考下，才能获得最大的成功。

　　对印尼而言，南海问题带来对其与整个区域，极大地挑战。这个挑战，不再只依靠权力、法律、经济等单一因素，就能解决。更包容性的方式，突现“地方（localism）”特色与“多元（pluralism）”传统，或许是突破僵局的一个契机。印尼作为区域重要的发展与传承的“支点”，具备足够的经验与智慧，再一次发挥区域核心角色的实力。

　　参考文献：

　　[1]印尼与十个邻国存在潜在的海洋领土与划界争端，分别是澳大利亚，东帝汶，巴布亚-纽几内亚，帛琉，菲律宾，越南，泰国，马来西亚，新加坡与印度。

　　[2]原文为： “We’ve already got a law on human rights， a law on human rights tribunals and the Constitution， all of which govern the rights and responsibilities of all citizens。 All of them cover the issue of human rights。 So even without ratifying [the Rome Statute for the International Criminal Court]， we’re already complying with the principles enshrined in it。”。

　　[3]Jokowi总统2015年来就南海问题，多次发声。立场较前任Yudhoyono政府更为务实，有说更为强硬。 2015年3月接受日本读卖新闻专访时称，中国的南海主张，缺乏国际法依据。2015年9月17日，印尼海洋渔业部部长苏西向金融时报证实，雅加达计划在南海建设一个新的海军基地，也考虑与美国合作开发纳吐那群岛。

　　[4]2015年11月11日，英国路透社报道，印尼安全部长表示，如果不能与北京就南海的“领土主权问题”通过“对话”来解决，印尼有可能采取法律途径，考虑将中国告上国际刑事法庭。

　　[5]2015年3月，Jokowi对中国进行国事访问之前接受新华社专访，Jokowi清楚认知到，中国与印尼在投资和贸易领域的合作，面临新机遇，Jokowi强调他期待未来两国加大在印尼基建领域的投资，希望在公路、铁路、电力、港口等项目，希望得到中国的帮助。2015年10月16日，中国打败日本，赢得印尼高铁项目的契约。中国企业联合体和印尼企业联合体正式签署协议，组建中国印尼合资公司，开始雅加达与万隆之间的高铁建设，拟于2016年11月开工，预计将在2018年完工，2019年上半年开通营运。

　　[6]印尼是亚洲基础设施投资银行的意向创始成员国之一。Jokowi表示目前印尼急需在基建方面的融资，单靠世界银行，亚洲开发银行，国际货币基金组织等，难以满足国内庞大的需求。因此对中国的亚投行，寄予厚望。中国习近平主席与2013年访问印尼时提出同有关国家建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议，也得到Jokowi高度认同。Jokowi说，他希望将印尼打造成世界海洋轴心，如果能与中国的海上丝绸之路形成协同效应，将对中印两国产生巨大的成果。

　　[7]两个事件，凸显Jokowi政府之间联系失调，与Jokowi总统本人与内阁阁员之间的不同调。第一，2015年6月7日，依美国内法公告于司法部（Department of Justice）网站上的文件指出，Jokowi政府透过位于新加坡（Pereira International Ltd）与美国拉斯维加斯（R&R Partners）的顾问公司，以80，000美金的代价，请其安排Jokowi总统于2015年10月访美期间与华盛顿美国政府高层人士的交流。然而，印尼外交部与驻美使馆，于2015年11月初，同声反驳这个资讯，声称为被告知也不承认有这项交易，印尼内阁与总统Jokowi之间的嫌隙，显见非常严重。第二，2016年1月，外长Retno Marsudi曾带着Jokowi总统的亲笔信函，前往中东欲调停伊朗（Shia，什叶派）与沙特（Sunni，逊尼派）之间的龃龉。Retno最后无功而返。作为最大的信仰世俗化伊斯兰教（Sunni，逊尼派）的民主国家，印尼无法取得伊朗等什叶派国家的信任，而且，印尼并未于中东地区累计足够的声望与信誉，贸然前往欲提供调停，不仅徒劳无功，且对印尼整体国际形象的伤害，也不能低估。

　　[8]International Crisis Group，采访，雅加达，2014 年12 月。

　　[9]“Joko Widodo delievers a blunt message to ASEAN” [《佐科·維多多向东盟直言立场》]，The Jakarta Post [《雅加达邮报》]，2014 年11 月14 日。

　　[10]Ruth McVey （1995）。 Change and Continuity in Southeast Asian Studies。 Journal of Southeast Asian Studies， 26， pp 1-9 doi：10.1017/S0022463400010432。