将千亿巨资用于“华北节水治污改造”比“南水北调”更明 ...

龙文
被很多中国人寄予厚望的“南水北调工程”似乎已成定局，尽管围绕它的大量公开或保密的疑问争议从未消停，随着人类认知的发展，还涉及更复杂更忧心的新课题。造成“既成事实”以迫使各种质疑淡出舆论焦点，恐怕也是某些利益部门竭力主讲尽快动工的潜台词。如同已经给中国人民带来无尽后果却被遗忘的某些争议工程，该工程完工也许意味着某些人又可压非议“居功”而循惯例“免责”，这些声声在耳的质疑终将化作无关痛痒的反思，或者“追忆真相”的闲谈。仅凭简单的文字很难说清楚“南水北调”的所有关键问题，即使官方发布的“工程可行性报告”也有所回避，所以这也不是本文的意图。作为纳税公民，当然应该关心如此巨大工程的代价、作用和后果，不妨把思路放开一些，跳出“南水北调”的宣传定式，回到出发点去探询水荒问题实质。在此略谈几个基本问题，希望抛砖引玉，更多有识之士参与严肃探讨，更全面更准确地还原事物真相，让社会上大多数人都能广泛了解、深入思考以“科学用水”为中心的治本之道。
先概述中国和世界范围的水资源现状，了解其他国家解决缺水问题的经验和制度也是非常重要的。中国水资源总量为2.8万亿m3。其中地表水2.7万亿m3，地下水0.83万亿m3，由于地表水与地下水相互转换、互为补给，扣除两者重复计算量0.73万亿m3，与河川径流不重复的地下水资源量约为0.1万亿m3。中国人均水资源占有量大约是2200立方米，人均年用水量略多于400立方米。
目前，世界人均水资源占有量接近10000立方米。按照国际常用标准，人均水资源低于3000 m3为轻度缺水，低于2000 m3为中度缺水，低于1000 m3为重度缺水，低于500 m3为极度缺水。奥地利人均水资源占有量高达11000立方米，而人均用水量只有303立方米，甚至低于中国人均用水量。美国人均水资源占有量是8952立方米，人均用水量也有1870立方米。奥地利的所有农田灌溉都采用了节水的现代灌溉技术，而美国只有26%的灌溉面积采用现代灌溉技术，这两个都很富裕的富水国在节水意识方面存在显著差异，因而其人均用水量也相差很大，可见高标准生活不一定需要很高的用水量来实现。法国人均水资源占有量为3357立方米，基本不缺水，其人均用水量约665立方米，现代灌溉面积比例为43%，都属居中的水平。西班牙人均水资源占有量只有2375立方米，人均用水量有781立方米，现代灌溉面积比例约33%。中国与西班牙比较，人均水资源占有量差不多，但是中国的现代灌溉面积比仅有2%，用水浪费程度和水荒严重程度都超过西班牙。德国人均水资源占有量只有2071立方米，比中国更符合中度缺水标准，其人均用水量也只有579立方米，现代灌溉面积比也高达100%，可见德国对节水措施的重视使德国能够应对缺水问题。南非的人均水资源占有量只有1151立方米，很接近重度缺水线，与甘肃的缺水程度相当。南非人均用水量为561立方米，现代灌溉面积比高达59%，其节水战略也比较成功。
目前中等以上收入国家的年人均用水总量，除美国、加拿大、澳大利亚较大，瑞士、新加坡、以色列较小外，多数国家在400～800ｍ3之间。以色列和南非都是干旱缺水国家，由于十分注意节水和水的重复利用，都用很少的水资源保证了较高生活水平和工农业生产。因此，即使在缺水地区，只要采用高新技术和先进的节水管理措施，也能实现社会的现代化。
按自然流域计算的水资源量比较直观。综合中国近几年的资料，黄淮海流域人口占全国人口的34.7%，人均水资源占有量约500立方米，与极度缺水线持平；东北诸河流域人口占9.6%，人均水资源约1600立方米，属中度缺水；长江流域人口占33.4%，人均水资源约2200立方米，刚达到全国人均水平，很靠近中度缺水线；东南诸河流域人口占5.6%，人均水资源约2800立方米，略低于轻度缺水线；珠江流域人口11.9%，人均水资源约3200立方米，略高于轻度缺水线；地广人稀的内陆河流域和西南诸河流域合计人口占3.8%，人均水资源基本在5000立方米以上。1997年长江流域以南地区用水2,948亿ｍ3，占全国总用水量的53%，人均年用水量447ｍ3。1997年北方地区的用水量2,112亿ｍ3，占全国总用水量的38％，人均年用水量389ｍ3。
按行政区域计算水资源量时，一般扣除过境的径流量以避免重复计算，这时统计的主要是境内起始的径流量和本地保有量。根据各省人均水资源占有量分类，浙江（2023 m3）、湖南（2526 m3）、广东（2578 m3）、四川（2732 m3含重庆）、贵州（2870 m3）这南方六省与黑龙江（2068 m3）、内蒙古（2178 m3）同属于轻度缺水区；湖北（1671 m3）、安徽（1105 m3）与甘肃（1100 m3）、陕西（1238 m3）、吉林（1484 m3）同属于中度缺水区；天津（153 m3）、上海（185 m3）、北京（329 m3）、河北（363 m3）、江苏（455 m3）等十余省区低于重度缺水线。
南水北调工程中最受重视的是以北京为终点的中线工程，一期完工后将平均每年从湖北汉江的丹江口水库取水140亿立方米左右，中线远期的年均取水量可能增至400亿立方米，尽管湖北人均本地水资源占有量已经低于中度缺水线。扣除以长江入境干流为主的过境径流量，湖北本地的水资源总量大约是981.2亿立方米，其中很大一部分来自于长江支流在湖北境内的径流，而汉江是长江最大的支流。因此，中线工程的取水量对湖北汉江流域的水资源和自然环境有很大影响。根据有关报告的估计，一期规划的年均140亿立方米取水量大概占汉江年均总流量的22%，但是汉江在丹江口水库处的年均流量只有大约381亿立方米，此处的汉江下泄流量平均减少40%左右。更严重的风险是，生态环境受损程度是无法用平均状况去推测最坏结果的，而最坏情况一旦出现就很可能是无法逆转的，于是这个最坏可能就成为此后新的平均状况。经过多次天灾人祸叠加影响之后的黄河流域和塞北草原，正是按这种模式滑到现在的平均状况：河道淤塞、持续性断流、草原沙化、季节性沙尘暴。
如果跟以色列比，我们的水资源就非常丰富了。以色列是个水资源极度紧缺的国家，其人均水资源占有量只有365立方米，不足中国人均水平的六分之一，仅与北京相当，却不能指望像北京那样从境外调水。以色列超过600万人，它的土地60%是干旱和半干旱地区，其中沙漠占了50%，人均密度300人/平方公里，人均淡水供应量才260立方米。以色列以每年人均不足300立方米的供水量维持了相当高的生活水平，成为人均GDP达到14，400美元的富裕国家。这依赖于以色列所采用的管理体制、法规、经济和技术等综合措施，对水的需求进行管理，提高农业和工业用水效率，重复利用其有限的水资源。1997年以色列的淡水供水量为16.2亿m3，另外，有2.75亿m3城镇污水、1.25亿m3微咸水、0.1亿m3谈化海水得以利用。预计污水再利用量将每年增加10％，海水淡化量每年增加5％。
为了利用好有限的水资源，以色列采取了明智的措施，制定并严格地执行有关政策。以色列的灌溉面积为22万英亩，农业用水量为12.58亿m3，占总供水量的62％，因此提高灌溉效率是节水的关键。人类灌溉经历了由漫灌到渠灌、由渠灌到喷灌、由喷灌到滴灌这几个阶段。滴灌用水的效率可以达到95%，产量也是非常之高。但这种滴灌的成本并不高，进口这种以色列原装设备，每亩地只需一次性投资2000元人民币，可以用15-20年。为了提高灌溉效率，以色列所有的灌溉农田都采用了现代灌溉技术（喷灌或滴灌）和自动控制技术，滴灌面积占其全部灌溉面积的三分之二，使灌溉水平均利用率达到90％。为提高灌溉水利用率采取的其他措施还有：水量计量、水价政策、灌溉过程的计算机管理和遥控、水肥同步施用。这些措施使单位面积的平均灌溉水量由1975年的8700m3/英亩降为1995年的5500m3/英亩，同时在农业总用水量不增加的情况下农业产出增长了12倍。以色列以很低的灌溉用水量在干旱地区获得了成功的灌溉农业，实现92％的农产品自给。
以色列人用水管水已经上升到了一种水文明，以色列水文明的后面是制度文明。我们应该看到，以色列解决水资源危机过程中，起决定性作用的正是举国上下的制度建设，以软建设为先导，推动以技术进步为特征的硬建设，而中国现在比水资源更最欠缺的正是这种制度文明。以色列1952年制定了一部《水法》，里面有几个要点。首先，确立国家的水资源是公共财产的理念。虽然中国的《水法》也规定“水资源归国家所有”，但由于原来供需矛盾不是十分紧张，加之所有者责任主体长期缺位，水资源实际是属地占有，谁拦了就归谁，法规理念亟待落实。其次，以色列依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，理事会成员只有1/3由政府任命，其余2/3来自公众，由水利理事会来制定配水的具体标准。以色列水资源的社会化分配依靠这个制度保证，而中国的水资源管理人员完全从属于各级政府，染上了过多政治色彩。60年代以色列规定了用水配额，在配额之内的农田灌溉用水一律免费。这个配额可以保证灌溉水用在最经济、最有效率的地方，并且配额的分配也是非常公平的。以色列政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长和水利理事会负责实施水法，在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭。由于水的使用权、监护权和裁决权能相互制约，这种三权分立有利于维持高效用水、公平分水和充分护水之间的合理平衡。
发达国家水资源利用率为75％以上，尽管中国水荒严重，水资源有效利用率却很低，仅35％。水资源浪费问题既有政策意识上的因素，也有技术环节上的原因，但是首先要从政策法规出发寻找问题所在。目前我国单方水的产出明显低于发达国家，各地现有水资源利用尚有较大潜力。因此，借鉴以色列的经验，对于我国克服目前存在的水资源危机是非常有益的。节约用水和循环用水，应成为水资源管理的首要任务。应通过宣传示范和政策引导，筹集水资源开发节约基金促进节水复用技术开发推广，征收水资源费以确立公共有限资源的理念，实行逐级统筹计划供水、取水许可和配额制度，采取高价调节超量用水与基本用水补贴并行，保证节水目标的实现。如果决策者不能在工作中贯彻“节约为先”的理念，舍不得投入社会资源落实“科学用水”，反而不惜代价执意大搞后患难除的“调水工程”，普通民众凭什么去履行节水的义务呢？
我国农业用水占总用水量的70％，其中90%以上用于灌溉，每年农田灌溉用水量近4000亿立方米，但因灌排工程设施不配套、技术落后、水土管理措施粗放等，现代灌溉面积比仅有2%，灌溉水的整体利用率仅40%左右。以色列的现代灌溉面积比达到了100%，其平均灌溉效率已达90%。如果黄淮海农业区的灌溉效率也能提高到80%，此举节省的水资源将与南水北调工程总输水量相当，粗略估计采用国产化设备的成本不及调水工程的几千亿元造价，而且可根据财力逐年分区分批建设，但是因保护生态环境和避免技术风险所带来的效益是无法计算的。再以北京为例，全市农业用水的比例约占45%左右。如果北京能从浪费严重的农业用水中节省20%的用量，将极大地缓解城市用水的困难。但是，由于没有合理的利益机制和责任机制，农业用水的管理几乎成为盲区。目前，中国农业用水的需求增长趋缓，而城市和工业用水正在继续迅速增加。城市污水未经处理就排放入河道，既浪费了资源，又污染了环境。1993年中国城市和工业用水已超过1,100亿立方米，扣除电力工业用水损耗，直接进入河道的排放率按70%计算，废污水排放量已达到577亿立方米，超过南水北调工程的年输水量，也超过黄河的年流量。因此，开发水资源的另一条关键途径是污水资源化。这些污水如加以处理，达到环境相容标准或灌溉标准，使一部分水资源得以循环利用，既有助于解决农业缺水问题，又可起到治理污染的作用。以色利的污水再利用比例早已超过三分之一，因技术进步其效率还在逐年提高，如果华北主要城市的污水处理都提高到同样水平，新增可利用水资源将超过北京和天津的现有可用水资源量之和。考虑到诸多环境气候因素，其安全性无疑比人造千里大河好得多；就地回水自用也比千里跨区调水更符合利益效率原则。
与调水工程的浩瀚造价相比，水量相当的节水农业所需资金不多，却不破坏整体环境。污水集中处理费用也比长距离跨流域调水便宜，同样关键的是调水工程不具备的环保功能，设备方面的投资还能整合重组出前景可观的新兴环保装备制造业。城市污水处理后回用于农业，可与城乡环境综合治理有机地结合起来，能同时解决水资源短缺和环境保护两大世纪难题。但是，远离官场去农村地头搞细致调查和组织管理，或者充当政治配角去跟讨人嫌的废水较劲，肯定都不如大搞碑坊标志性建设那样能让城市高楼里的官员们方便快速地显示气派政绩，也不如浩大工程那样能鼓舞群众或决策者，更不利于保证某些部门和阶层驾轻就熟的既得利益。那些风险低代价小的利国利民之策少有人问津，失败工程的历史教训早已经被锁入黑柜少有人记得。无数人还承受着那些旧工程的“恩惠”，却已经对幕后包装出的“调水工程利大于弊”信奉不疑。制度文明的欠缺和求实精神的贫乏，比自然资源的缺乏更危险，因为鲁莽而封闭的制度可能会更有效地破坏有限的资源。
文中主要数据综合整理自以下资料：
[1] 水利电力部水文局。《中国水资源评价》[M]。北京：水利电力出版社，1987.
[2] 水利电力部水电规划设计院。《中国水资源利用》[M]。北京：水利电力出版社，1989.
[3] 中国科学院可持续发展研究组。中国可持续发展战略报告[M]。北京：科学出版社，1999.
[4] 中国统计年鉴[M]。北京：中国统计出版社，1998.
[5] 水利部南京水文水资源研究所，中国水利水电科学研究院水资源研究所。《21世纪中国水供求》[M]。北京：中国水利水电出版社，1998.
[6] 中华人民共和国水利部。《中国水资源公报’1997》[Z]。1998,11.龙文
被很多中国人寄予厚望的“南水北调工程”似乎已成定局，尽管围绕它的大量公开或保密的疑问争议从未消停，随着人类认知的发展，还涉及更复杂更忧心的新课题。造成“既成事实”以迫使各种质疑淡出舆论焦点，恐怕也是某些利益部门竭力主讲尽快动工的潜台词。如同已经给中国人民带来无尽后果却被遗忘的某些争议工程，该工程完工也许意味着某些人又可压非议“居功”而循惯例“免责”，这些声声在耳的质疑终将化作无关痛痒的反思，或者“追忆真相”的闲谈。仅凭简单的文字很难说清楚“南水北调”的所有关键问题，即使官方发布的“工程可行性报告”也有所回避，所以这也不是本文的意图。作为纳税公民，当然应该关心如此巨大工程的代价、作用和后果，不妨把思路放开一些，跳出“南水北调”的宣传定式，回到出发点去探询水荒问题实质。在此略谈几个基本问题，希望抛砖引玉，更多有识之士参与严肃探讨，更全面更准确地还原事物真相，让社会上大多数人都能广泛了解、深入思考以“科学用水”为中心的治本之道。
先概述中国和世界范围的水资源现状，了解其他国家解决缺水问题的经验和制度也是非常重要的。中国水资源总量为2.8万亿m3。其中地表水2.7万亿m3，地下水0.83万亿m3，由于地表水与地下水相互转换、互为补给，扣除两者重复计算量0.73万亿m3，与河川径流不重复的地下水资源量约为0.1万亿m3。中国人均水资源占有量大约是2200立方米，人均年用水量略多于400立方米。
目前，世界人均水资源占有量接近10000立方米。按照国际常用标准，人均水资源低于3000 m3为轻度缺水，低于2000 m3为中度缺水，低于1000 m3为重度缺水，低于500 m3为极度缺水。奥地利人均水资源占有量高达11000立方米，而人均用水量只有303立方米，甚至低于中国人均用水量。美国人均水资源占有量是8952立方米，人均用水量也有1870立方米。奥地利的所有农田灌溉都采用了节水的现代灌溉技术，而美国只有26%的灌溉面积采用现代灌溉技术，这两个都很富裕的富水国在节水意识方面存在显著差异，因而其人均用水量也相差很大，可见高标准生活不一定需要很高的用水量来实现。法国人均水资源占有量为3357立方米，基本不缺水，其人均用水量约665立方米，现代灌溉面积比例为43%，都属居中的水平。西班牙人均水资源占有量只有2375立方米，人均用水量有781立方米，现代灌溉面积比例约33%。中国与西班牙比较，人均水资源占有量差不多，但是中国的现代灌溉面积比仅有2%，用水浪费程度和水荒严重程度都超过西班牙。德国人均水资源占有量只有2071立方米，比中国更符合中度缺水标准，其人均用水量也只有579立方米，现代灌溉面积比也高达100%，可见德国对节水措施的重视使德国能够应对缺水问题。南非的人均水资源占有量只有1151立方米，很接近重度缺水线，与甘肃的缺水程度相当。南非人均用水量为561立方米，现代灌溉面积比高达59%，其节水战略也比较成功。
目前中等以上收入国家的年人均用水总量，除美国、加拿大、澳大利亚较大，瑞士、新加坡、以色列较小外，多数国家在400～800ｍ3之间。以色列和南非都是干旱缺水国家，由于十分注意节水和水的重复利用，都用很少的水资源保证了较高生活水平和工农业生产。因此，即使在缺水地区，只要采用高新技术和先进的节水管理措施，也能实现社会的现代化。
按自然流域计算的水资源量比较直观。综合中国近几年的资料，黄淮海流域人口占全国人口的34.7%，人均水资源占有量约500立方米，与极度缺水线持平；东北诸河流域人口占9.6%，人均水资源约1600立方米，属中度缺水；长江流域人口占33.4%，人均水资源约2200立方米，刚达到全国人均水平，很靠近中度缺水线；东南诸河流域人口占5.6%，人均水资源约2800立方米，略低于轻度缺水线；珠江流域人口11.9%，人均水资源约3200立方米，略高于轻度缺水线；地广人稀的内陆河流域和西南诸河流域合计人口占3.8%，人均水资源基本在5000立方米以上。1997年长江流域以南地区用水2,948亿ｍ3，占全国总用水量的53%，人均年用水量447ｍ3。1997年北方地区的用水量2,112亿ｍ3，占全国总用水量的38％，人均年用水量389ｍ3。
按行政区域计算水资源量时，一般扣除过境的径流量以避免重复计算，这时统计的主要是境内起始的径流量和本地保有量。根据各省人均水资源占有量分类，浙江（2023 m3）、湖南（2526 m3）、广东（2578 m3）、四川（2732 m3含重庆）、贵州（2870 m3）这南方六省与黑龙江（2068 m3）、内蒙古（2178 m3）同属于轻度缺水区；湖北（1671 m3）、安徽（1105 m3）与甘肃（1100 m3）、陕西（1238 m3）、吉林（1484 m3）同属于中度缺水区；天津（153 m3）、上海（185 m3）、北京（329 m3）、河北（363 m3）、江苏（455 m3）等十余省区低于重度缺水线。
南水北调工程中最受重视的是以北京为终点的中线工程，一期完工后将平均每年从湖北汉江的丹江口水库取水140亿立方米左右，中线远期的年均取水量可能增至400亿立方米，尽管湖北人均本地水资源占有量已经低于中度缺水线。扣除以长江入境干流为主的过境径流量，湖北本地的水资源总量大约是981.2亿立方米，其中很大一部分来自于长江支流在湖北境内的径流，而汉江是长江最大的支流。因此，中线工程的取水量对湖北汉江流域的水资源和自然环境有很大影响。根据有关报告的估计，一期规划的年均140亿立方米取水量大概占汉江年均总流量的22%，但是汉江在丹江口水库处的年均流量只有大约381亿立方米，此处的汉江下泄流量平均减少40%左右。更严重的风险是，生态环境受损程度是无法用平均状况去推测最坏结果的，而最坏情况一旦出现就很可能是无法逆转的，于是这个最坏可能就成为此后新的平均状况。经过多次天灾人祸叠加影响之后的黄河流域和塞北草原，正是按这种模式滑到现在的平均状况：河道淤塞、持续性断流、草原沙化、季节性沙尘暴。
如果跟以色列比，我们的水资源就非常丰富了。以色列是个水资源极度紧缺的国家，其人均水资源占有量只有365立方米，不足中国人均水平的六分之一，仅与北京相当，却不能指望像北京那样从境外调水。以色列超过600万人，它的土地60%是干旱和半干旱地区，其中沙漠占了50%，人均密度300人/平方公里，人均淡水供应量才260立方米。以色列以每年人均不足300立方米的供水量维持了相当高的生活水平，成为人均GDP达到14，400美元的富裕国家。这依赖于以色列所采用的管理体制、法规、经济和技术等综合措施，对水的需求进行管理，提高农业和工业用水效率，重复利用其有限的水资源。1997年以色列的淡水供水量为16.2亿m3，另外，有2.75亿m3城镇污水、1.25亿m3微咸水、0.1亿m3谈化海水得以利用。预计污水再利用量将每年增加10％，海水淡化量每年增加5％。
为了利用好有限的水资源，以色列采取了明智的措施，制定并严格地执行有关政策。以色列的灌溉面积为22万英亩，农业用水量为12.58亿m3，占总供水量的62％，因此提高灌溉效率是节水的关键。人类灌溉经历了由漫灌到渠灌、由渠灌到喷灌、由喷灌到滴灌这几个阶段。滴灌用水的效率可以达到95%，产量也是非常之高。但这种滴灌的成本并不高，进口这种以色列原装设备，每亩地只需一次性投资2000元人民币，可以用15-20年。为了提高灌溉效率，以色列所有的灌溉农田都采用了现代灌溉技术（喷灌或滴灌）和自动控制技术，滴灌面积占其全部灌溉面积的三分之二，使灌溉水平均利用率达到90％。为提高灌溉水利用率采取的其他措施还有：水量计量、水价政策、灌溉过程的计算机管理和遥控、水肥同步施用。这些措施使单位面积的平均灌溉水量由1975年的8700m3/英亩降为1995年的5500m3/英亩，同时在农业总用水量不增加的情况下农业产出增长了12倍。以色列以很低的灌溉用水量在干旱地区获得了成功的灌溉农业，实现92％的农产品自给。
以色列人用水管水已经上升到了一种水文明，以色列水文明的后面是制度文明。我们应该看到，以色列解决水资源危机过程中，起决定性作用的正是举国上下的制度建设，以软建设为先导，推动以技术进步为特征的硬建设，而中国现在比水资源更最欠缺的正是这种制度文明。以色列1952年制定了一部《水法》，里面有几个要点。首先，确立国家的水资源是公共财产的理念。虽然中国的《水法》也规定“水资源归国家所有”，但由于原来供需矛盾不是十分紧张，加之所有者责任主体长期缺位，水资源实际是属地占有，谁拦了就归谁，法规理念亟待落实。其次，以色列依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，理事会成员只有1/3由政府任命，其余2/3来自公众，由水利理事会来制定配水的具体标准。以色列水资源的社会化分配依靠这个制度保证，而中国的水资源管理人员完全从属于各级政府，染上了过多政治色彩。60年代以色列规定了用水配额，在配额之内的农田灌溉用水一律免费。这个配额可以保证灌溉水用在最经济、最有效率的地方，并且配额的分配也是非常公平的。以色列政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长和水利理事会负责实施水法，在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭。由于水的使用权、监护权和裁决权能相互制约，这种三权分立有利于维持高效用水、公平分水和充分护水之间的合理平衡。
发达国家水资源利用率为75％以上，尽管中国水荒严重，水资源有效利用率却很低，仅35％。水资源浪费问题既有政策意识上的因素，也有技术环节上的原因，但是首先要从政策法规出发寻找问题所在。目前我国单方水的产出明显低于发达国家，各地现有水资源利用尚有较大潜力。因此，借鉴以色列的经验，对于我国克服目前存在的水资源危机是非常有益的。节约用水和循环用水，应成为水资源管理的首要任务。应通过宣传示范和政策引导，筹集水资源开发节约基金促进节水复用技术开发推广，征收水资源费以确立公共有限资源的理念，实行逐级统筹计划供水、取水许可和配额制度，采取高价调节超量用水与基本用水补贴并行，保证节水目标的实现。如果决策者不能在工作中贯彻“节约为先”的理念，舍不得投入社会资源落实“科学用水”，反而不惜代价执意大搞后患难除的“调水工程”，普通民众凭什么去履行节水的义务呢？
我国农业用水占总用水量的70％，其中90%以上用于灌溉，每年农田灌溉用水量近4000亿立方米，但因灌排工程设施不配套、技术落后、水土管理措施粗放等，现代灌溉面积比仅有2%，灌溉水的整体利用率仅40%左右。以色列的现代灌溉面积比达到了100%，其平均灌溉效率已达90%。如果黄淮海农业区的灌溉效率也能提高到80%，此举节省的水资源将与南水北调工程总输水量相当，粗略估计采用国产化设备的成本不及调水工程的几千亿元造价，而且可根据财力逐年分区分批建设，但是因保护生态环境和避免技术风险所带来的效益是无法计算的。再以北京为例，全市农业用水的比例约占45%左右。如果北京能从浪费严重的农业用水中节省20%的用量，将极大地缓解城市用水的困难。但是，由于没有合理的利益机制和责任机制，农业用水的管理几乎成为盲区。目前，中国农业用水的需求增长趋缓，而城市和工业用水正在继续迅速增加。城市污水未经处理就排放入河道，既浪费了资源，又污染了环境。1993年中国城市和工业用水已超过1,100亿立方米，扣除电力工业用水损耗，直接进入河道的排放率按70%计算，废污水排放量已达到577亿立方米，超过南水北调工程的年输水量，也超过黄河的年流量。因此，开发水资源的另一条关键途径是污水资源化。这些污水如加以处理，达到环境相容标准或灌溉标准，使一部分水资源得以循环利用，既有助于解决农业缺水问题，又可起到治理污染的作用。以色利的污水再利用比例早已超过三分之一，因技术进步其效率还在逐年提高，如果华北主要城市的污水处理都提高到同样水平，新增可利用水资源将超过北京和天津的现有可用水资源量之和。考虑到诸多环境气候因素，其安全性无疑比人造千里大河好得多；就地回水自用也比千里跨区调水更符合利益效率原则。
与调水工程的浩瀚造价相比，水量相当的节水农业所需资金不多，却不破坏整体环境。污水集中处理费用也比长距离跨流域调水便宜，同样关键的是调水工程不具备的环保功能，设备方面的投资还能整合重组出前景可观的新兴环保装备制造业。城市污水处理后回用于农业，可与城乡环境综合治理有机地结合起来，能同时解决水资源短缺和环境保护两大世纪难题。但是，远离官场去农村地头搞细致调查和组织管理，或者充当政治配角去跟讨人嫌的废水较劲，肯定都不如大搞碑坊标志性建设那样能让城市高楼里的官员们方便快速地显示气派政绩，也不如浩大工程那样能鼓舞群众或决策者，更不利于保证某些部门和阶层驾轻就熟的既得利益。那些风险低代价小的利国利民之策少有人问津，失败工程的历史教训早已经被锁入黑柜少有人记得。无数人还承受着那些旧工程的“恩惠”，却已经对幕后包装出的“调水工程利大于弊”信奉不疑。制度文明的欠缺和求实精神的贫乏，比自然资源的缺乏更危险，因为鲁莽而封闭的制度可能会更有效地破坏有限的资源。
文中主要数据综合整理自以下资料：
[1] 水利电力部水文局。《中国水资源评价》[M]。北京：水利电力出版社，1987.
[2] 水利电力部水电规划设计院。《中国水资源利用》[M]。北京：水利电力出版社，1989.
[3] 中国科学院可持续发展研究组。中国可持续发展战略报告[M]。北京：科学出版社，1999.
[4] 中国统计年鉴[M]。北京：中国统计出版社，1998.
[5] 水利部南京水文水资源研究所，中国水利水电科学研究院水资源研究所。《21世纪中国水供求》[M]。北京：中国水利水电出版社，1998.
[6] 中华人民共和国水利部。《中国水资源公报’1997》[Z]。1998,11.