浅谈军制改革的历程和特征：中央军委的形成和发展

当代中国的军制反映在国家宪法的修订上，因此军制问题首先是一个宪法问题。1954年共和国宪法第二十条规定，中华人民共和国的武装力量属于人民；第四十二条规定，中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；第四十九条第十四项规定，国务院领导武装力量的建设。因此，国家元首同时也是武装力量的最高统帅，而国务院负责军事力量的日常建设，军令和军政是分开的。就在该宪法通过后八天，也就是1954年9月28日，党的中央军委成立。军委实行主席负责制度，军委副主席可以出任国防部长，而军委秘书长可能会出任总参谋长，以此贯彻党指挥枪的原则，而国防部副部长多由军委委员出任。因此，国防部成为了中央军委的国家形式。但是，由于国务院总理并未在军委中任职，因此总理一般是对国防建设事务有发言权，而军事作战问题还是要以军委决定为准。这也是为何1964年由周总理宣布原子弹研发成功，但是决策进行对印自卫反击战，还是要在中央军委里完成决策过程。更重要的是，随着时间推移和领导人终身任职的发展，国家元首并未担任军委职务，也就无法参与军事决策。这样一来，就形成了党的中央军委主席——国防部的体制。

1975年宪法和1978年宪法规定，党的中央委员会主席统率武装力量，不再由国家元首统率，也无关于军委。但是很快便要再度修订宪法，也就是我们现在通行的1982年宪法。根据《法学》杂志在2001年第1期发表的一篇论文”宪法确立国家中央军事委员会的经过“记载，最初的讨论稿件是”中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；中华人民共和国主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人；国务院领导武装力量的建设。“这个规定和1954年宪法较为类似，以国家元首作为军队最高统帅，国务院作为军队建设领导，也就是军令军政的分离。后来在宪法稿件讨论会上，程思远建议，把党的中央军事委员会改为国家机构，由国家主席兼任军委主席。他还提出，为保证国家的长治久安，必须注意三个平衡，即军事和政治的平衡、立法和行政的平衡、军政和军令的平衡。其中，国防部与军事委员会之间的关系就是军政与军令的关系，军政是军事行政权的运用，军令是军事统率权的运用，军政与军令应当分开。由此，中央军委变成国家机关成为了一个统一意见，并且在1982年春，中共中央作出决策：设立中华人民共和国中央军事委员会，领导全国武装力量。其要点在于：
（1）在国家的中央军委成立后，党的中央军委仍作为党中央的军事领导机关直接领导军队，党的中央军委主席将经过全国人大选举出任国家的中央军委主席，党的中央军委和国家的中央军委实际上将是“一个机构、两块牌子”，更便于领导并指挥军队。
（2）宪法修改草案规定国家的中央军委领导全国武装力量，实行主席负责制，这说明是由国家的中央军委主席而不是国家主席统率全国武装力量。
（3）宪法修改草案规定国务院领导和管理国防建设事业，所以国务院仍将设国防部，主管除国防工业生产外的国防建设，国防部的工作实际上也将在党的中央军委直接领导下开展。

根据《中华人民共和国国防法》第十三条规定：“中央军事委员会领导全国武装力量，行使下列职权：
（1）统一指挥全国武装力量；
（2）决定军事战略和武装力量的作战方针；
（3）领导和管理中国人民解放军的建设，制定规划、计划并组织实施；
（4）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；
（5）根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令；
（6）决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责；
（7）依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员；
（8）批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产；
（9）会同国务院管理国防经费和国防资产；
（10）法律规定的其他职权。

由此可见，中央军委是军政军令统一的最高军事统帅机关，而国务院代表的行政系统已经被排斥出了军政管理体系，国务院如今只是管理国防科研、国防财政与资产问题，但实际上国防部没有自己的机关办公地点，是由四总部的有关机构行使其机能。军委下辖总参、总政、总后和总装，其中总装是在90年代末期，为发展航天事业和高技术而设立的机关。中央军委实现了军令军政的统一，而总政的存在保证党指挥枪，并且掌握了关键的军队人事权力。与其他国家以国防部为核心组织军事力量不同，我国形成了以中央军委为核心组织军事力量的结构体系。

中央军委下辖七大军区，每个大军区负责本区内的陆军集团军、省军区和军区空军（与空军总部双重领导）的建设，并且在战时转化为战区，指挥各军种联合作战。海军舰队的建设由海军总部负责，与军区无关。可见，大军区实际是中央军委的分部，是军政军令的统一体。

未来的军制改革方向：
①大军区兼具军政军令职能，机构臃肿不利于联合作战指挥，同时又有地方坐大的危险。因此，陆军集团军、边海防部队和预备役的军政建设权上调，整合为陆军总部，另辖预备役部和边海防部负责预备役部队和边海防部队的建设工作。海空二炮的预备役由各自的军种司令部负责。

②省军区职能主要是：协调军地关系，征兵（退伍安置）工作，地方部队建设、训练、管理等；通常边防守备部队、预备役师（团）的日常管理工作也由省军区负责。如果预备役、边海防工作上调至中央的话，那省军区的功能就剩下了军地关系，征兵安置，民兵与国防动员等地方行政工作。因此，省军区可以改编为国防动员厅或国防动员局，编入地方政府。

③海军恢复航空兵部、空军增设空天防御部（原总装航天部队）。

④总后勤部改编为联勤总部，设司令员、参谋长和政治部主任等职务，下辖联勤旅和保障基地，负责诸军兵种的后勤和装备保障工作。

⑤增设联合作战部，接受总参和总政的领导，作为中央军委的联合作战指挥机构。

⑥七大军区改编为五大战区，其中沈阳军区改编为东北战区；北京、济南军区改编为中央战区；南京、广州军区改编为东南战区；成都军区改编为西南战区；兰州军区改编为西北战区。战区下辖联合司令部、政治部和联勤部，战时从诸军兵种部和联勤总部接管作战部队，在中央军委联合作战部的领导下实施联合作战。

⑦平时设立有一个或多个边防指挥部、海上联合指挥部和防空指挥部，由军兵种部和联勤总部派出轮换部队负责执勤，实行作战执勤--休整--训练--作战执勤轮换制度（即周期部队池）。

⑧联合作战部队的指挥机关包括一个或者多个空地联合纵队、海空联合舰队和空天远征纵队，平时为空架子番号，战时由陆军集团军、海军舰队和空军集团军改编而成，并纳入其他军兵种作战单位。根据战争需要，在战役不同阶段和不同方向，投入不同类型的联合部队。例如，台海战争第一阶段是空天远征纵队唱主角，夺取制空权后由海空联合舰队负责两栖登陆和控制制海权，登陆之后由空地联合纵队完成岛屿压制；在第二和第三阶段，空天远征纵队负责防御美日的干涉行动，在第三阶段海空联合舰队也可以腾出手来防御美日干涉。又比如，在朝鲜半岛可以投入一个空天远征纵队夺取制空权，两个空地联合纵队负责朝鲜东西两翼，一个海空联合舰队负责黄海方向的侧翼保护。除了纵队外，也可编成小规模的联合支队或分舰队，负责辅助方向的作战任务或作为预备队使用；也可以用来控制战争危机或进行快速反应作战。支队级联合部队一般由集团军、舰队派出指挥机构，并抽调少量旅或战舰组成。

                                                             中央军委
                                                                    |
                                                     总参谋部、总政治部
                                                                    |                                                                                                                     
__________________________________|__________________________
|--陆军总部（司令部、政治部、保障部）                                                         | 五大战区（东北、中央、东南、西南、西北）
|           |--预备役部                                                                                                   |--联合司令部、政治部、联勤部
|           |--边海防部                                                                                                            |--边海防指挥部         |--空地联合纵队（支队）
|--海军总部（司令部、政治部、保障部）                                                                           |--海上联合指挥部      |--海空联合舰队（分舰队）
|           |--航空兵部                                                                                                            |--空天防御指挥部      |--空天远征纵队（支队）
|--空军总部（司令部、政治部、保障部）                                                                 
|           |--空天防御部
|--二炮总部（司令部、政治部、保障部）
|
|--联勤总部（司令部、政治部）
|
|--联合作战部

当代中国的军制反映在国家宪法的修订上，因此军制问题首先是一个宪法问题。1954年共和国宪法第二十条规定，中华人民共和国的武装力量属于人民；第四十二条规定，中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；第四十九条第十四项规定，国务院领导武装力量的建设。因此，国家元首同时也是武装力量的最高统帅，而国务院负责军事力量的日常建设，军令和军政是分开的。就在该宪法通过后八天，也就是1954年9月28日，党的中央军委成立。军委实行主席负责制度，军委副主席可以出任国防部长，而军委秘书长可能会出任总参谋长，以此贯彻党指挥枪的原则，而国防部副部长多由军委委员出任。因此，国防部成为了中央军委的国家形式。但是，由于国务院总理并未在军委中任职，因此总理一般是对国防建设事务有发言权，而军事作战问题还是要以军委决定为准。这也是为何1964年由周总理宣布原子弹研发成功，但是决策进行对印自卫反击战，还是要在中央军委里完成决策过程。更重要的是，随着时间推移和领导人终身任职的发展，国家元首并未担任军委职务，也就无法参与军事决策。这样一来，就形成了党的中央军委主席——国防部的体制。

1975年宪法和1978年宪法规定，党的中央委员会主席统率武装力量，不再由国家元首统率，也无关于军委。但是很快便要再度修订宪法，也就是我们现在通行的1982年宪法。根据《法学》杂志在2001年第1期发表的一篇论文”宪法确立国家中央军事委员会的经过“记载，最初的讨论稿件是”中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；中华人民共和国主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人；国务院领导武装力量的建设。“这个规定和1954年宪法较为类似，以国家元首作为军队最高统帅，国务院作为军队建设领导，也就是军令军政的分离。后来在宪法稿件讨论会上，程思远建议，把党的中央军事委员会改为国家机构，由国家主席兼任军委主席。他还提出，为保证国家的长治久安，必须注意三个平衡，即军事和政治的平衡、立法和行政的平衡、军政和军令的平衡。其中，国防部与军事委员会之间的关系就是军政与军令的关系，军政是军事行政权的运用，军令是军事统率权的运用，军政与军令应当分开。由此，中央军委变成国家机关成为了一个统一意见，并且在1982年春，中共中央作出决策：设立中华人民共和国中央军事委员会，领导全国武装力量。其要点在于：
（1）在国家的中央军委成立后，党的中央军委仍作为党中央的军事领导机关直接领导军队，党的中央军委主席将经过全国人大选举出任国家的中央军委主席，党的中央军委和国家的中央军委实际上将是“一个机构、两块牌子”，更便于领导并指挥军队。
（2）宪法修改草案规定国家的中央军委领导全国武装力量，实行主席负责制，这说明是由国家的中央军委主席而不是国家主席统率全国武装力量。
（3）宪法修改草案规定国务院领导和管理国防建设事业，所以国务院仍将设国防部，主管除国防工业生产外的国防建设，国防部的工作实际上也将在党的中央军委直接领导下开展。

根据《中华人民共和国国防法》第十三条规定：“中央军事委员会领导全国武装力量，行使下列职权：
（1）统一指挥全国武装力量；
（2）决定军事战略和武装力量的作战方针；
（3）领导和管理中国人民解放军的建设，制定规划、计划并组织实施；
（4）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；
（5）根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令；
（6）决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责；
（7）依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员；
（8）批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产；
（9）会同国务院管理国防经费和国防资产；
（10）法律规定的其他职权。

由此可见，中央军委是军政军令统一的最高军事统帅机关，而国务院代表的行政系统已经被排斥出了军政管理体系，国务院如今只是管理国防科研、国防财政与资产问题，但实际上国防部没有自己的机关办公地点，是由四总部的有关机构行使其机能。军委下辖总参、总政、总后和总装，其中总装是在90年代末期，为发展航天事业和高技术而设立的机关。中央军委实现了军令军政的统一，而总政的存在保证党指挥枪，并且掌握了关键的军队人事权力。与其他国家以国防部为核心组织军事力量不同，我国形成了以中央军委为核心组织军事力量的结构体系。

中央军委下辖七大军区，每个大军区负责本区内的陆军集团军、省军区和军区空军（与空军总部双重领导）的建设，并且在战时转化为战区，指挥各军种联合作战。海军舰队的建设由海军总部负责，与军区无关。可见，大军区实际是中央军委的分部，是军政军令的统一体。

未来的军制改革方向：
①大军区兼具军政军令职能，机构臃肿不利于联合作战指挥，同时又有地方坐大的危险。因此，陆军集团军、边海防部队和预备役的军政建设权上调，整合为陆军总部，另辖预备役部和边海防部负责预备役部队和边海防部队的建设工作。海空二炮的预备役由各自的军种司令部负责。

②省军区职能主要是：协调军地关系，征兵（退伍安置）工作，地方部队建设、训练、管理等；通常边防守备部队、预备役师（团）的日常管理工作也由省军区负责。如果预备役、边海防工作上调至中央的话，那省军区的功能就剩下了军地关系，征兵安置，民兵与国防动员等地方行政工作。因此，省军区可以改编为国防动员厅或国防动员局，编入地方政府。

③海军恢复航空兵部、空军增设空天防御部（原总装航天部队）。

④总后勤部改编为联勤总部，设司令员、参谋长和政治部主任等职务，下辖联勤旅和保障基地，负责诸军兵种的后勤和装备保障工作。

⑤增设联合作战部，接受总参和总政的领导，作为中央军委的联合作战指挥机构。

⑥七大军区改编为五大战区，其中沈阳军区改编为东北战区；北京、济南军区改编为中央战区；南京、广州军区改编为东南战区；成都军区改编为西南战区；兰州军区改编为西北战区。战区下辖联合司令部、政治部和联勤部，战时从诸军兵种部和联勤总部接管作战部队，在中央军委联合作战部的领导下实施联合作战。

⑦平时设立有一个或多个边防指挥部、海上联合指挥部和防空指挥部，由军兵种部和联勤总部派出轮换部队负责执勤，实行作战执勤--休整--训练--作战执勤轮换制度（即周期部队池）。

⑧联合作战部队的指挥机关包括一个或者多个空地联合纵队、海空联合舰队和空天远征纵队，平时为空架子番号，战时由陆军集团军、海军舰队和空军集团军改编而成，并纳入其他军兵种作战单位。根据战争需要，在战役不同阶段和不同方向，投入不同类型的联合部队。例如，台海战争第一阶段是空天远征纵队唱主角，夺取制空权后由海空联合舰队负责两栖登陆和控制制海权，登陆之后由空地联合纵队完成岛屿压制；在第二和第三阶段，空天远征纵队负责防御美日的干涉行动，在第三阶段海空联合舰队也可以腾出手来防御美日干涉。又比如，在朝鲜半岛可以投入一个空天远征纵队夺取制空权，两个空地联合纵队负责朝鲜东西两翼，一个海空联合舰队负责黄海方向的侧翼保护。除了纵队外，也可编成小规模的联合支队或分舰队，负责辅助方向的作战任务或作为预备队使用；也可以用来控制战争危机或进行快速反应作战。支队级联合部队一般由集团军、舰队派出指挥机构，并抽调少量旅或战舰组成。

                                                             中央军委
                                                                    |
                                                     总参谋部、总政治部
                                                                    |                                                                                                                     
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|--陆军总部（司令部、政治部、保障部）                                                         | 五大战区（东北、中央、东南、西南、西北）
|           |--预备役部                                                                                                   |--联合司令部、政治部、联勤部
|           |--边海防部                                                                                                            |--边海防指挥部         |--空地联合纵队（支队）
|--海军总部（司令部、政治部、保障部）                                                                           |--海上联合指挥部      |--海空联合舰队（分舰队）
|           |--航空兵部                                                                                                            |--空天防御指挥部      |--空天远征纵队（支队）
|--空军总部（司令部、政治部、保障部）                                                                 
|           |--空天防御部
|--二炮总部（司令部、政治部、保障部）
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|--联勤总部（司令部、政治部）
|
|--联合作战部