民主选举与选举民主

提要]伴随又一次民主化浪潮的冲击,人们对民主的认识也随之前进了一步。虽然如此,但由于现代政治生活的复杂性,人们往往看不到问题的本来面目,而被其表象所迷惑。尤其是在关于选举与民主的关系,选举在民主化进程中的地位和作用这些问题上,还存在着许多误区。现实政治生活中,许多国家纷纷举行大规模的选举并以此来标榜自己是“民主”国家,但这些举行了选举的国家是否真的就是民主国家呢?事实证明并非如此。那幺,究竟怎样理解选举民主与民主选举之间的关系呢?弄清楚这个问题,无疑对于我们正在进行的民主化建设具有重要的理论意义和现实意义。
        [关键词]选举;民主
        [中图分类号]D046·1[文献标识码]A[文章编号]1003—4145[2001]02—0020—04
        杨丽华,山东大学政治学与公共管理学院博士生山东济南250100
        正如美国政治学家亨廷顿所指出的,20世纪70年代中期以来,在世界范围内形成了民主化的第三次浪潮。1974年葡萄牙的“石竹花革命”,80年代中期菲律宾、韩国的政治变革,80年代末90年代初的苏东巨变,90年代以来多党民主浪潮登陆非洲,最近发生在马来西亚、印度尼西亚的政治变革以及我国的政治体制改革等等,都被看作是第三次民主化大潮中的小高潮。所有这些变革都与政治选举密切相关,有人甚至把二者等同了起来,认为只要实行了选举,就算实现了民主。然而,现代政治生活如此纷繁芜杂,仅是一项选举就能囊括民主的全部内涵吗?选举与民主之间究竟是怎样的关系呢?
        一、选举是民主的直接体现
        众所周知,民主的最基本支柱是人民主权。民主的字面涵义就是民众统治,用孟德斯鸠的话来说就是,人人既是统治者,又是被统治者。但在现实生活中,无论在哪一个时代的哪一个政体中,人们所见到的总是少数人统辖、治理多数人。即使是在仅有数万公民、且公民大会主席和执政官均由抽签决定的雅典,所实现的不过是公民的“轮番为治”,也不是多数人的共同统治。在那里,政治领袖、决策人、领导者即少数人的地位和作用仍赫然在目。正因为如此,“民主”的原则从一开始就遇到了责难和挑战。例如,柏拉图就曾非难过民主政体,认为“在这种国家里,如果你有资格掌权,你也可以不去掌权,如果你不愿意服从命令,你也可以完全不服从,没有什幺勉强你的。别人在作战,你也可以不上战场,别人要和平,如果你不喜欢,你也可以要求战争。”1因此,柏拉图公开主张:最好的政体是由哲学家执政的“贤人政治”。至于在漫长的中世纪,“民主”的原则无论在理论还是在事实上,都几乎荡然无存。例如在法国,路易十三不仅公开宣称他的权力来自于上帝,而且还公开宣称他的意志就是法律。
        但是,正如美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》所申明的:人毕竟是生而平等的。既然如此,人人对他们各自的命运就应该拥有发言权。或许正是因为这个原则植根于人的本性,因此,虽然几经掩杀和蹂躏,到了近代,随着美国独立战争和法国大革命的胜利,民主的原则终于重新得到了人们普遍的承认。
        当然,正如大多数西方思想家都承认的那样:民主并不是一幅蓝图或对特定结果的一种承诺。事实上,民主本身不保证任何东西,它既提供成功的机会,也提供失败的风险。用杰斐逊的话来说就是:民主的承诺仅仅是对生命、自由和幸福的追求。不过,人类的全部历史已证明:自己自由追求获得幸福的人多于由他人赐给幸福的人。这或许正是民主受到人们普遍的欢迎和期待、民主的原则重新得到发扬的原因之所在。
        既然是一种原则、理想,那就注定它与现实之间必然有一定距离。如果说在仅有三、四万公民的雅典,人人既是统治者,又是被统治者的原则尚无法实现的话,那幺,在人口众多的现代各国,上述原则就几近空想了。于是,近代西方的思想家们开始重新探索“民主”的涵义。林肯曾把民主定义为“民有、民治、民享”的政府。熊彼特则认为“民主是一种政治方法”,而“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票而取得作决定的权力”2。亨廷顿把熊彼特的思想作了进一步的发挥。他认为:“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人”,他接着指出,“如果用普选的方式产生最高决策者是民主的本质,那幺民主化过程的关键点就是用在自由、公开和公平的选举中产生的政府来取代那些不是通过这种方法产生的政府。”3实际上,二战以来,主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。
        熊彼特等政治学家为什幺将“选举”定义为民主的本质呢?这是因为,无论在历史上,还是在现代政治生活中,字面上的“民主”即所有的人既是统治者又是被统治者的原则都没有也不可能实现。事实上,现代民主制度推行的是“多数裁定原则”,也就是少数服从多数的原则,这实际上是现实中民主的“可行性原则”,用美国政治学家萨托利的话来说就是,少数服从多数“是最适合民主的程序原则,它为什幺比全体一致的原则更好呢?简单明了的回答是:多数原则避免了僵局,同时又允许庞大的集体拥有发言权。”4任何形式的现代民主制度都是公民根据多数裁定原则自由地作出政治决策,民主由此可被重新定义为“大多数人的统治”。
        既然如此,那幺,在实际中,什幺时候才能体现“大多数人的统治”,也就是说,什幺时候才能切实有效地体现民主呢?答案是:在选举的时候。因为在选举过程中,体现的是绝对多数原则。谁站在多数一边,谁体现多数人的意愿,谁就是赢家;相反,谁站在少数一边投票,或只赢得了少数人的支持,谁就成了输家。为此,竞选者为了当选,不惜一切代价到处游说,允诺选民提出的意见与要求。因为他们明白,要想取得上台执政的权力,必须获得大多数选民的投票支持。而大多数人的利益和要求,在选举的过程中得到充分的表达与体现。例如,在美国第43届总统选举中,弗罗里达州的选民最终决定了是布什而不是戈尔入主白宫,民众的统治只有此时才充分地体现出来。
        事实上,只有在举行大规模自由选举的地方,公民的“主人”意识才觉醒,他们的积极性、参政热情由此才被激发起来,而这种积极而广泛的参与是民主存在的基础。在我国,早在抗战时期,就曾开展过广泛的民主选举。李公仆先生在《华北敌后—晋察冀》一书中,生动记述了他所目睹的民主政治现象:在进行村长选举的日子里,满街是红红绿绿的标语,书有“选举真正的代表”,“选举认真办事,不怕困难的前进分子作村长”等口号。据公仆先生观察,根据地的人民踊跃参与各种公众事务,自由表达自己的意见与利益,选民参与率各村平均超过百分之八十。民主参政使得他们情绪愉快、精神饱满,有着一种高度的自尊和强烈的主人翁意识。如果没有这种广泛的参与,民主就不可能发生;即使发生了,也会很快枯萎。
        或许正是出于上述几方面考虑,熊彼特、亨廷顿等政治学家才将选举上升到了民主本质的高度来认识。
        二、选举必须是民主的
        选举是民主的直接体现,大多数人的统治只有通过选举才有可能实现,因此所有现代的民主国家都无一例外地举行选举。
        但是,选举仅仅是民主的必要条件,而不是必要充足条件。例如,在斯大林时期,各类选举也定期举行,斯大林几乎每次都能获全体选举者的一致通过。刚刚下台的南斯拉夫总统米洛舍维奇和目前仍在任的伊拉克总统萨达姆以及非洲的许多专制统治者也都组织过选举。在这些选举中,有的可能只有一个候选人或一张候选人名单,选举人事实上只能表示同意,此外并无任何其它选择。诸如此类的选举事实上只不过是统治者为自己的统治增添一个“合法”光环的手段。与其说是体现多数人的一致、体现民主原则,还不如说是对民主的嘲弄。换句话也就是,选举本身必须是民主的,只有民主的选举才能体现民主。
        那幺,什幺样的选举是民主的呢?美国学者珍妮·柯可帕特里克给民主选举下的定义是:“民主选举不仅是象征性的,它还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举。在选举中,政府的主要决策人由国民选出,而国民享有广泛的自由去批评政府,发表他们的评论及提供其它选择。”5也就是说,选举是否民主,关键看它是否是自由、公正、广泛、定期举行,是否是竞争性的。
        民主政体的建立是为了保护人们生而就拥有的自由的权利。人们不仅拥有言论、信仰等方面的自由,也有投票选举的自由。民主选举要求公民积极自由地向代表他们利益的候选人投票,这意味着公民不受任何外界影响,自由表达自己的意愿,参加投票不必担心遭到恐吓或报复。现实政治生活中,为了使选举结果有利于自己,包括当政者在内的各种利益集团都积极介入选举过程,企图通过各种手段(包括恐吓和武力胁迫)来影响选举。例如,民国初期,袁世凯为了为其“登基”寻找合法的理由,组织了所谓“国民代表”的“选举”和“国体投票”。各省国民代表大会进行“国体投票”时,会场外布置了荷枪实弹的士兵,场内则布置了监视人员,“国民代表”们一个个抖索着在预先印有“君主立宪”四字的选票上书“赞成”二字。可见,这种不自由的选举,其结果恰恰违背了民意。因此,为保证选举的自由公正性,最重要的就是使选举摆脱外界、尤其是当政者的影响与控制。为此,必须设立秘密投票箱,进行秘密投票(无记名投票)。公开性与负责制无疑是民主政体的成功之道,但投票行为本身却是一项例外。容许选民秘密投票是为了使选民在选举中能够自由地表达自己对代表候选人的意见和看法,又不致被候选人及其代表发现和遭致打击报复。此外,在选举过程中,反对党及候选人必须享有言论、集会以及活动的自由。这些自由对于他们公开批评政府、向选民提供其它政策和候选人是必须的。仅仅容许反对者有机会投票是不够的,在选举中阻止反对者广播、控制其集会或审查其报纸都不是民主的。
        在自由的前提下,选举还必须是公正的、平等的。也就是说,当人们就政策作最终决定的时候,每个成员都应当有同等的、有效的投票机会,而且,选民的每一张选票应该具有同等的份量,不会因财产的多寡、权位的高低而有所不同。选举史上,出现过两种投票制度:平等投票和复数投票。平等投票,指每个选民有一个投票权,在一次选举中,也只能有一次投票权;而且,一切选民所投的选票效力相等。与此相反,有特殊资格的选民,享有一个以上的投票权,或者他们所投选票的效力,大于普通选民所投的选票,此为复数投票。我国从1953年第一次普选就实行平等投票的原则,并在历次普选中都予以坚持。毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、邓小平等都曾在自己所在的选区以普通选民的身份投下庄严的一票。在一些西方国家,以所拥有的财产额来确定每个人所投的票数。新西兰选举法规定,在县议会的选举中,财产不超过1000镑的人,可投1票;财产超过1000镑而不到2000镑的人,可投2票;财产超过2000镑的人,可投3票。尽管现代西方国家大多取消了不公平的“复数投票”制,但在事实上仍存在各种名目的资格限制,并不是人人都平等地享有选举权与被选举权。
        此外,选举还必须是在充分竞争的条件下进行的。事先没有任何上级圈定的候选人,并实行差额选举,候选人代表的名额多于应选代表的名额,每个候选人平等地参与竞争,在选民大会上公开发表自己的“政纲”,回答选民的提问。同时,执政党和当政者可以享受职权带来的方便,但不可以通过非竞争的手段操纵选举向着有利于自己的方向发展。现实中,许多政权常常通过制定有利于政府的选举制度,恐吓反对派以及在竞选中动用政府掌握的资源等手段在选举中舞弊。例如,在从1974年到1984年的十年之间,巴西政府定期地修改其有关选举、政党和竞选的法律,企图借此阻止反对派参与竞争的力量的增长。缺乏公开竞争的选举往往导致非民主政体的产生或继续存在。因此,公开地进行竞争是保证选举民主的必不可少的因素。
        既然民主意味着“大多数人的统治”,那幺,民主选举还必须是广泛的,也就是说,民主选举必须是在大多数人参与的基础上进行的。然而,在现实中,不仅古雅典的民主仅仅局限于统治阶层内部,即使在现代意义上的国家的民主化进程中,也一直存在着将社会上某些群体,特别是少数民族、不同宗教集团以及妇女排除在外的情况。例如,在南非历史上,作为一种种族寡头制,曾长期将70%的人口排除在政治之外。同样地,在美国历史上,只有拥有一定产业的白种男子才享有选举与被选的权利。这样,即使选举可能是竞争的,公开的,也只是在很小的范围内进行的,这样的选举并不能体现大多数人的意愿。因此,几乎所有的政治学家都同意:只有实现了普遍选举权条件下的选举,才算得上是民主的选举。
        最后,选举还必须定期举行。在正常的情况下,选举中的获胜者往往代表着大多数人的利益和观点。但是,正如汉语中的那句俗话所云:“三十年河东,三十年河西。”在社会生活节奏明显加快的现代,我们甚至可以说“三年河东,三年河西”。也就是说,人民群众的利益和观点不是一成不变的。人民既然是社会的主体、是主权所有者,当然应该有权随着事态、形势的发展变化而自由地改变自己的立场和观点。正因为如此,在现实政治生活,多数和少数之间的对立是相对的。随着单个选民立场和观点的变化(在竞选过程中,候选人的每一次演说都会引起这种变化),多数可以变成少数,少数也可以变成多数。这就是选举中的“可改变主义”。这种“可改变主义”也是现代民主机制充满活力的一个重要源泉之一。但是,如果当选者没有任期限制,或者任期很长,那就等于允许民主竞选中最初的获胜者能够把自己定为永远的获胜者。古罗马时代的恺撒、奥古斯都,近代英国资产阶级革命中的克伦威尔以及法国的拿破仑等人都做过这样的尝试。现代社会中靠推迟选举来维护执政地位的也屡见不鲜。显而易见,即使选举过程非常民主,但如果是“一选定乾坤”,这样的选举与其说是民主的开始,倒不如说是民主的寿终正寝。因为,如果否定了“可改变主义”,否定了多数可以变成少数或少数可以变成多数,事实上就等于否定了人民主权,就等于否定了民主。因此,选举必须定期举行。选举上台的政府和执政者必须有明确的任期规定。为了防止政府和执政者滥用人民授权,许多国家甚至还作了提前进行选举以及不得连任等规定。只有这样,才能保证人民的意志充分反映出来。
        三、民主选举与选举民主
        由上述可见,选举是民主的一个重要内容,而且自由、公正、平等、有竞争性的、定期举行的选举的确能够反映人民的意志,能够体现“众人统治”的原则。正因为如此,有不少人主张:只要实现了选举,就算实现了民主。这就是政治学中的所谓“选举主义”。然而,事实上,即使是民主选举也不等于民主,民主可以说是一项系统工程,它必须有选举之外的许多制度保证才能实现。例如,美国的这次总统选举,最后就是以法律诉讼而宣告结束的。也就是说,民主必须具备一定的先决条件。
        首先是政治自由。显而易见,政治自由是民主的先决条件,有人甚至认为自由与民主互相包容,互为应有。例如在古希腊,奴隶显然不可能参加公民大会,否则,奴隶就不成其为奴隶。而公民既然是自由的,他就有权力“要求”并且“获得”执政地位。在近代,虽然在法律上人们普遍获得了自由,但由于宗教改革、产业革命以及三次技术革命使得各国社会分裂为不同的阶级、阶层和利益集团,这些不同的阶级、阶层、利益集团的政治地位在不同国家的不同时期各不相同。所谓政治自由,是允许不同阶级、阶层和利益集团组建独立的政党和社团,允许不同政党自由地发表自己的政治见解,允许持不同政见者的存在。只有当选民们能够在不同的政党、不同的施政纲领、不同的政治见解、不同的政治领袖之间进行自由选择时,选民的意志才能充分反映出来。像在我国民国初年、南非种族主义者当政时期以及韩国军人专制时期,当政者禁止其它政党存在,把持不同政见者暗杀掉或投进监狱,然后再进行选举,这样的选举即使程序再民主,也不能真正反映民众的意志。
        其次是新闻、言论和出版自由。在古代雅典,几乎所有的公共事务都是在公民大会上讨论决定的。当时的雅典虽然仅有三、四万公民,但公民大会的与会代表一般有六千人左右,且每年召开四十次。在现代社会中,如此频繁、代表比例如此之高的公民大会是不可能的。公民对公共事务的了解主要是通过新闻媒体,在目前尤其是通过电视。大众传播媒体事实上已经变成了影响选民态度、左右选举结果的重要手段。如果没有新闻、言论、出版自由,公众就无法了解情况和事情的真相,从而也就无法通过选举反映出自己的意志。
        第三是必须有健全的法律制度。民主与法治是相辅相成的两个方面,没有健全的法治作保障,民主的原则就不可能贯彻。就拿选举为例,从选民资格的审定、选举程序的制定、投票场所及票箱的安全保卫、选票统计等等,都必须有一套严密的法律制度做保障。例如美国第四十三届总统选举,最终实际上是以法律诉讼的形式结束的。可以说,没有法律制度保障,任何选举都无法正常进行。
        法治的意义不仅仅限于、甚至主要不在于保障选举过程,而在于保障选举结果,在于保障民意的贯彻和执行。法治的主体当然是人民群众,法治的客体在某种意义上可以说就是国家公务人员,就是“官”,包括通过民主选举产生的“官员”。在这个问题上有两种相反的观点。一种以霍布斯为代表。他认为,人们为了摆脱“自然状态”彼此之间共同约定:大家都放弃自己的全部权力并把它交给一个人或由一些人组成的会议。被授予权力的人或会议就是主权者,主权者的权力是绝对的、至高无上的,其它人一旦交出了权力就只能做主权者的臣民。显然,由此而建立的政体必然是专制主义政体。另外一种观点以卢梭为代表。卢梭认为,主权是由公意、民意构成的,政府官员只是受人民委托而行使权力。人民可以限制、改变或收回委托给官吏的权力。所谓法治就是指人民对民选官员权力的限制、改变或收回,否则,即使再民主的选举,也只能意味着专制或独裁的开始,例如像希特勒政权那样。
        健全的法律制度不仅意味着人们对自己选出的官员有监督权、限制权以及罢免权等项权力,同时还意味着少数人的权利也必须得到充分保证。因为,现代民主制度中一个可操作的原则是50%+1,即“多数裁定原则”,但是,虽然少数人必须服从多数人的意见,但是,少数人的权利和地位却不应被剥夺,它们必须受到法律的保护。例如在实行多党制的西方各国,获得议会多数席位的政党有权组阁执政,但执政党不能凭借其执政地位迫害、破坏、解散少数派政党,少数派政党作为反对党的地位必须由法律来保障。否则,“多数裁定原则”就会演变成“多数专制”,用麦迪逊和杰斐逊的话来说就会变成“选举的暴政”。这就是说,尊重、保护少数人的利益应该是民主题中应有之义。真正的民主政体不仅体现大多数的利益,还应尊重和保护少数人的权利。唯有如此,才能维护民主的力量与机制。正如卢梭所主张的那样,代议制民主制度中的公民是由于他们能随时决定把自己对多数意见的支持转给少数的意见,才不致在投票时失去他的自由。允许改变看法不但是公民持久自由的基础,而且使民主能够作为开放的、自我调整的政体持久存在。少数人的权利是民主过程本身的必要条件。因此,真正的民主政体不仅在法律上,还要在实践中保证少数人的利益不受侵害。
        民主还有一个最重要的先决条件是经济、文化发展的一定水平。虽然大多数政治学家都把古代雅典的政治制度称为民主的,但雅典式的民主是建立在奴隶制的基础之上的,是少数人的民主。它与我们今天讨论的自由的、立宪主义的大众民主不能同日而语。而我们今天讨论的这种自由的、立宪主义的、大众的民主是人类社会、人类文明特别是人类社会生产力发展到一定程度的产物。在当今世界上,除了极个别的特例,几乎所有的发达国家在政治上都实行了民主制,而几乎所有的发展中国家、特别是那些非常贫困的国家,目前都未能实现、至少未能充分实现政治民主。经济文化水平与政治民主之间的这种密切相关性其实并不是什幺难解之谜,而是一个最简单、最基本的事实,即恩格斯早就指出过的:人们首先必须吃、喝、住、穿,然后才能从事政治、哲学、宗教活动,才能争取统治。对于饱受战乱之苦且衣不遮体、食不果腹的非洲难民来说,民主选举无异于海市蜃楼。同样,欧洲各国的民众对于是否加入欧盟、是否加入欧元等等进行了热烈的讨论,有些国家还为此进行了多轮全民公决。各不同政党对待欧盟及欧元的态度和策略也直接决定着选民们对其支持与否。这是因为,欧洲的选民对这些事件的发展趋势以及可能引发的利弊都有自己的判断和理解,因此,全民讨论、全民公决是非常有意义的。而在中国,目前如果就是否加入WTO来进行全民公决,或者就此由全体选民来决定谁来组阁、谁来当国家主席就不仅是毫无意义的,而且几乎是荒唐可笑的。因为,中国的大多数选民甚至根本不知道WTO是什幺,根本没有自己的理解和判断。从这个意义上说,民主不可能移植,民主是人类社会文明发展到一定阶段的产物。
1柏拉图:《理想国》商务印书馆1986年版,第332页。2熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》商务印书馆1998年版,第395—396页。3亨廷顿:《第三波—20世纪后期民主化浪潮》上海三联书店1998年版,第4—7页。4萨托利:《民主新论》东方出版社1998年,第156页。5《什么是民主?》美国新闻总署1991年10月,第16页。(责任编辑:武卫华http://www.21gwy.com/ms/gjzl/a/4174/424174.html提要]伴随又一次民主化浪潮的冲击,人们对民主的认识也随之前进了一步。虽然如此,但由于现代政治生活的复杂性,人们往往看不到问题的本来面目,而被其表象所迷惑。尤其是在关于选举与民主的关系,选举在民主化进程中的地位和作用这些问题上,还存在着许多误区。现实政治生活中,许多国家纷纷举行大规模的选举并以此来标榜自己是“民主”国家,但这些举行了选举的国家是否真的就是民主国家呢?事实证明并非如此。那幺,究竟怎样理解选举民主与民主选举之间的关系呢?弄清楚这个问题,无疑对于我们正在进行的民主化建设具有重要的理论意义和现实意义。
        [关键词]选举;民主
        [中图分类号]D046·1[文献标识码]A[文章编号]1003—4145[2001]02—0020—04
        杨丽华,山东大学政治学与公共管理学院博士生山东济南250100
        正如美国政治学家亨廷顿所指出的,20世纪70年代中期以来,在世界范围内形成了民主化的第三次浪潮。1974年葡萄牙的“石竹花革命”,80年代中期菲律宾、韩国的政治变革,80年代末90年代初的苏东巨变,90年代以来多党民主浪潮登陆非洲,最近发生在马来西亚、印度尼西亚的政治变革以及我国的政治体制改革等等,都被看作是第三次民主化大潮中的小高潮。所有这些变革都与政治选举密切相关,有人甚至把二者等同了起来,认为只要实行了选举,就算实现了民主。然而,现代政治生活如此纷繁芜杂,仅是一项选举就能囊括民主的全部内涵吗?选举与民主之间究竟是怎样的关系呢?
        一、选举是民主的直接体现
        众所周知,民主的最基本支柱是人民主权。民主的字面涵义就是民众统治,用孟德斯鸠的话来说就是,人人既是统治者,又是被统治者。但在现实生活中,无论在哪一个时代的哪一个政体中,人们所见到的总是少数人统辖、治理多数人。即使是在仅有数万公民、且公民大会主席和执政官均由抽签决定的雅典,所实现的不过是公民的“轮番为治”,也不是多数人的共同统治。在那里,政治领袖、决策人、领导者即少数人的地位和作用仍赫然在目。正因为如此,“民主”的原则从一开始就遇到了责难和挑战。例如,柏拉图就曾非难过民主政体,认为“在这种国家里,如果你有资格掌权,你也可以不去掌权,如果你不愿意服从命令,你也可以完全不服从,没有什幺勉强你的。别人在作战,你也可以不上战场,别人要和平,如果你不喜欢,你也可以要求战争。”1因此,柏拉图公开主张:最好的政体是由哲学家执政的“贤人政治”。至于在漫长的中世纪,“民主”的原则无论在理论还是在事实上,都几乎荡然无存。例如在法国,路易十三不仅公开宣称他的权力来自于上帝,而且还公开宣称他的意志就是法律。
        但是,正如美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》所申明的:人毕竟是生而平等的。既然如此,人人对他们各自的命运就应该拥有发言权。或许正是因为这个原则植根于人的本性,因此,虽然几经掩杀和蹂躏,到了近代,随着美国独立战争和法国大革命的胜利,民主的原则终于重新得到了人们普遍的承认。
        当然,正如大多数西方思想家都承认的那样:民主并不是一幅蓝图或对特定结果的一种承诺。事实上,民主本身不保证任何东西,它既提供成功的机会,也提供失败的风险。用杰斐逊的话来说就是:民主的承诺仅仅是对生命、自由和幸福的追求。不过,人类的全部历史已证明:自己自由追求获得幸福的人多于由他人赐给幸福的人。这或许正是民主受到人们普遍的欢迎和期待、民主的原则重新得到发扬的原因之所在。
        既然是一种原则、理想,那就注定它与现实之间必然有一定距离。如果说在仅有三、四万公民的雅典,人人既是统治者,又是被统治者的原则尚无法实现的话,那幺,在人口众多的现代各国,上述原则就几近空想了。于是,近代西方的思想家们开始重新探索“民主”的涵义。林肯曾把民主定义为“民有、民治、民享”的政府。熊彼特则认为“民主是一种政治方法”,而“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票而取得作决定的权力”2。亨廷顿把熊彼特的思想作了进一步的发挥。他认为:“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人”,他接着指出,“如果用普选的方式产生最高决策者是民主的本质,那幺民主化过程的关键点就是用在自由、公开和公平的选举中产生的政府来取代那些不是通过这种方法产生的政府。”3实际上,二战以来,主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。
        熊彼特等政治学家为什幺将“选举”定义为民主的本质呢?这是因为,无论在历史上,还是在现代政治生活中,字面上的“民主”即所有的人既是统治者又是被统治者的原则都没有也不可能实现。事实上,现代民主制度推行的是“多数裁定原则”,也就是少数服从多数的原则,这实际上是现实中民主的“可行性原则”,用美国政治学家萨托利的话来说就是,少数服从多数“是最适合民主的程序原则,它为什幺比全体一致的原则更好呢?简单明了的回答是:多数原则避免了僵局,同时又允许庞大的集体拥有发言权。”4任何形式的现代民主制度都是公民根据多数裁定原则自由地作出政治决策,民主由此可被重新定义为“大多数人的统治”。
        既然如此,那幺,在实际中,什幺时候才能体现“大多数人的统治”,也就是说,什幺时候才能切实有效地体现民主呢?答案是:在选举的时候。因为在选举过程中,体现的是绝对多数原则。谁站在多数一边,谁体现多数人的意愿,谁就是赢家;相反,谁站在少数一边投票,或只赢得了少数人的支持,谁就成了输家。为此,竞选者为了当选,不惜一切代价到处游说,允诺选民提出的意见与要求。因为他们明白,要想取得上台执政的权力,必须获得大多数选民的投票支持。而大多数人的利益和要求,在选举的过程中得到充分的表达与体现。例如,在美国第43届总统选举中,弗罗里达州的选民最终决定了是布什而不是戈尔入主白宫,民众的统治只有此时才充分地体现出来。
        事实上,只有在举行大规模自由选举的地方,公民的“主人”意识才觉醒,他们的积极性、参政热情由此才被激发起来,而这种积极而广泛的参与是民主存在的基础。在我国,早在抗战时期,就曾开展过广泛的民主选举。李公仆先生在《华北敌后—晋察冀》一书中,生动记述了他所目睹的民主政治现象:在进行村长选举的日子里,满街是红红绿绿的标语,书有“选举真正的代表”,“选举认真办事,不怕困难的前进分子作村长”等口号。据公仆先生观察,根据地的人民踊跃参与各种公众事务,自由表达自己的意见与利益,选民参与率各村平均超过百分之八十。民主参政使得他们情绪愉快、精神饱满,有着一种高度的自尊和强烈的主人翁意识。如果没有这种广泛的参与,民主就不可能发生;即使发生了,也会很快枯萎。
        或许正是出于上述几方面考虑,熊彼特、亨廷顿等政治学家才将选举上升到了民主本质的高度来认识。
        二、选举必须是民主的
        选举是民主的直接体现,大多数人的统治只有通过选举才有可能实现,因此所有现代的民主国家都无一例外地举行选举。
        但是,选举仅仅是民主的必要条件,而不是必要充足条件。例如,在斯大林时期,各类选举也定期举行,斯大林几乎每次都能获全体选举者的一致通过。刚刚下台的南斯拉夫总统米洛舍维奇和目前仍在任的伊拉克总统萨达姆以及非洲的许多专制统治者也都组织过选举。在这些选举中,有的可能只有一个候选人或一张候选人名单,选举人事实上只能表示同意,此外并无任何其它选择。诸如此类的选举事实上只不过是统治者为自己的统治增添一个“合法”光环的手段。与其说是体现多数人的一致、体现民主原则,还不如说是对民主的嘲弄。换句话也就是,选举本身必须是民主的,只有民主的选举才能体现民主。
        那幺,什幺样的选举是民主的呢?美国学者珍妮·柯可帕特里克给民主选举下的定义是:“民主选举不仅是象征性的,它还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举。在选举中,政府的主要决策人由国民选出,而国民享有广泛的自由去批评政府,发表他们的评论及提供其它选择。”5也就是说,选举是否民主,关键看它是否是自由、公正、广泛、定期举行,是否是竞争性的。
        民主政体的建立是为了保护人们生而就拥有的自由的权利。人们不仅拥有言论、信仰等方面的自由,也有投票选举的自由。民主选举要求公民积极自由地向代表他们利益的候选人投票,这意味着公民不受任何外界影响,自由表达自己的意愿,参加投票不必担心遭到恐吓或报复。现实政治生活中,为了使选举结果有利于自己,包括当政者在内的各种利益集团都积极介入选举过程,企图通过各种手段(包括恐吓和武力胁迫)来影响选举。例如,民国初期,袁世凯为了为其“登基”寻找合法的理由,组织了所谓“国民代表”的“选举”和“国体投票”。各省国民代表大会进行“国体投票”时,会场外布置了荷枪实弹的士兵,场内则布置了监视人员,“国民代表”们一个个抖索着在预先印有“君主立宪”四字的选票上书“赞成”二字。可见,这种不自由的选举,其结果恰恰违背了民意。因此,为保证选举的自由公正性,最重要的就是使选举摆脱外界、尤其是当政者的影响与控制。为此,必须设立秘密投票箱,进行秘密投票(无记名投票)。公开性与负责制无疑是民主政体的成功之道,但投票行为本身却是一项例外。容许选民秘密投票是为了使选民在选举中能够自由地表达自己对代表候选人的意见和看法,又不致被候选人及其代表发现和遭致打击报复。此外,在选举过程中,反对党及候选人必须享有言论、集会以及活动的自由。这些自由对于他们公开批评政府、向选民提供其它政策和候选人是必须的。仅仅容许反对者有机会投票是不够的,在选举中阻止反对者广播、控制其集会或审查其报纸都不是民主的。
        在自由的前提下,选举还必须是公正的、平等的。也就是说,当人们就政策作最终决定的时候,每个成员都应当有同等的、有效的投票机会,而且,选民的每一张选票应该具有同等的份量,不会因财产的多寡、权位的高低而有所不同。选举史上,出现过两种投票制度:平等投票和复数投票。平等投票,指每个选民有一个投票权,在一次选举中,也只能有一次投票权;而且,一切选民所投的选票效力相等。与此相反,有特殊资格的选民,享有一个以上的投票权,或者他们所投选票的效力,大于普通选民所投的选票,此为复数投票。我国从1953年第一次普选就实行平等投票的原则,并在历次普选中都予以坚持。毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、邓小平等都曾在自己所在的选区以普通选民的身份投下庄严的一票。在一些西方国家,以所拥有的财产额来确定每个人所投的票数。新西兰选举法规定,在县议会的选举中,财产不超过1000镑的人,可投1票;财产超过1000镑而不到2000镑的人,可投2票;财产超过2000镑的人,可投3票。尽管现代西方国家大多取消了不公平的“复数投票”制,但在事实上仍存在各种名目的资格限制,并不是人人都平等地享有选举权与被选举权。
        此外,选举还必须是在充分竞争的条件下进行的。事先没有任何上级圈定的候选人,并实行差额选举,候选人代表的名额多于应选代表的名额,每个候选人平等地参与竞争,在选民大会上公开发表自己的“政纲”,回答选民的提问。同时,执政党和当政者可以享受职权带来的方便,但不可以通过非竞争的手段操纵选举向着有利于自己的方向发展。现实中,许多政权常常通过制定有利于政府的选举制度,恐吓反对派以及在竞选中动用政府掌握的资源等手段在选举中舞弊。例如,在从1974年到1984年的十年之间,巴西政府定期地修改其有关选举、政党和竞选的法律,企图借此阻止反对派参与竞争的力量的增长。缺乏公开竞争的选举往往导致非民主政体的产生或继续存在。因此,公开地进行竞争是保证选举民主的必不可少的因素。
        既然民主意味着“大多数人的统治”,那幺,民主选举还必须是广泛的,也就是说,民主选举必须是在大多数人参与的基础上进行的。然而,在现实中,不仅古雅典的民主仅仅局限于统治阶层内部,即使在现代意义上的国家的民主化进程中,也一直存在着将社会上某些群体,特别是少数民族、不同宗教集团以及妇女排除在外的情况。例如,在南非历史上,作为一种种族寡头制,曾长期将70%的人口排除在政治之外。同样地,在美国历史上,只有拥有一定产业的白种男子才享有选举与被选的权利。这样,即使选举可能是竞争的,公开的,也只是在很小的范围内进行的,这样的选举并不能体现大多数人的意愿。因此,几乎所有的政治学家都同意:只有实现了普遍选举权条件下的选举,才算得上是民主的选举。
        最后,选举还必须定期举行。在正常的情况下,选举中的获胜者往往代表着大多数人的利益和观点。但是,正如汉语中的那句俗话所云:“三十年河东,三十年河西。”在社会生活节奏明显加快的现代,我们甚至可以说“三年河东,三年河西”。也就是说,人民群众的利益和观点不是一成不变的。人民既然是社会的主体、是主权所有者,当然应该有权随着事态、形势的发展变化而自由地改变自己的立场和观点。正因为如此,在现实政治生活,多数和少数之间的对立是相对的。随着单个选民立场和观点的变化(在竞选过程中,候选人的每一次演说都会引起这种变化),多数可以变成少数,少数也可以变成多数。这就是选举中的“可改变主义”。这种“可改变主义”也是现代民主机制充满活力的一个重要源泉之一。但是,如果当选者没有任期限制,或者任期很长,那就等于允许民主竞选中最初的获胜者能够把自己定为永远的获胜者。古罗马时代的恺撒、奥古斯都,近代英国资产阶级革命中的克伦威尔以及法国的拿破仑等人都做过这样的尝试。现代社会中靠推迟选举来维护执政地位的也屡见不鲜。显而易见,即使选举过程非常民主,但如果是“一选定乾坤”,这样的选举与其说是民主的开始,倒不如说是民主的寿终正寝。因为,如果否定了“可改变主义”,否定了多数可以变成少数或少数可以变成多数,事实上就等于否定了人民主权,就等于否定了民主。因此,选举必须定期举行。选举上台的政府和执政者必须有明确的任期规定。为了防止政府和执政者滥用人民授权,许多国家甚至还作了提前进行选举以及不得连任等规定。只有这样,才能保证人民的意志充分反映出来。
        三、民主选举与选举民主
        由上述可见,选举是民主的一个重要内容,而且自由、公正、平等、有竞争性的、定期举行的选举的确能够反映人民的意志,能够体现“众人统治”的原则。正因为如此,有不少人主张:只要实现了选举,就算实现了民主。这就是政治学中的所谓“选举主义”。然而,事实上,即使是民主选举也不等于民主,民主可以说是一项系统工程,它必须有选举之外的许多制度保证才能实现。例如,美国的这次总统选举,最后就是以法律诉讼而宣告结束的。也就是说,民主必须具备一定的先决条件。
        首先是政治自由。显而易见,政治自由是民主的先决条件,有人甚至认为自由与民主互相包容,互为应有。例如在古希腊,奴隶显然不可能参加公民大会,否则,奴隶就不成其为奴隶。而公民既然是自由的,他就有权力“要求”并且“获得”执政地位。在近代,虽然在法律上人们普遍获得了自由,但由于宗教改革、产业革命以及三次技术革命使得各国社会分裂为不同的阶级、阶层和利益集团,这些不同的阶级、阶层、利益集团的政治地位在不同国家的不同时期各不相同。所谓政治自由,是允许不同阶级、阶层和利益集团组建独立的政党和社团,允许不同政党自由地发表自己的政治见解,允许持不同政见者的存在。只有当选民们能够在不同的政党、不同的施政纲领、不同的政治见解、不同的政治领袖之间进行自由选择时,选民的意志才能充分反映出来。像在我国民国初年、南非种族主义者当政时期以及韩国军人专制时期,当政者禁止其它政党存在,把持不同政见者暗杀掉或投进监狱,然后再进行选举,这样的选举即使程序再民主,也不能真正反映民众的意志。
        其次是新闻、言论和出版自由。在古代雅典,几乎所有的公共事务都是在公民大会上讨论决定的。当时的雅典虽然仅有三、四万公民,但公民大会的与会代表一般有六千人左右,且每年召开四十次。在现代社会中,如此频繁、代表比例如此之高的公民大会是不可能的。公民对公共事务的了解主要是通过新闻媒体,在目前尤其是通过电视。大众传播媒体事实上已经变成了影响选民态度、左右选举结果的重要手段。如果没有新闻、言论、出版自由,公众就无法了解情况和事情的真相,从而也就无法通过选举反映出自己的意志。
        第三是必须有健全的法律制度。民主与法治是相辅相成的两个方面,没有健全的法治作保障,民主的原则就不可能贯彻。就拿选举为例,从选民资格的审定、选举程序的制定、投票场所及票箱的安全保卫、选票统计等等,都必须有一套严密的法律制度做保障。例如美国第四十三届总统选举,最终实际上是以法律诉讼的形式结束的。可以说,没有法律制度保障,任何选举都无法正常进行。
        法治的意义不仅仅限于、甚至主要不在于保障选举过程,而在于保障选举结果,在于保障民意的贯彻和执行。法治的主体当然是人民群众,法治的客体在某种意义上可以说就是国家公务人员,就是“官”,包括通过民主选举产生的“官员”。在这个问题上有两种相反的观点。一种以霍布斯为代表。他认为,人们为了摆脱“自然状态”彼此之间共同约定:大家都放弃自己的全部权力并把它交给一个人或由一些人组成的会议。被授予权力的人或会议就是主权者,主权者的权力是绝对的、至高无上的,其它人一旦交出了权力就只能做主权者的臣民。显然,由此而建立的政体必然是专制主义政体。另外一种观点以卢梭为代表。卢梭认为,主权是由公意、民意构成的,政府官员只是受人民委托而行使权力。人民可以限制、改变或收回委托给官吏的权力。所谓法治就是指人民对民选官员权力的限制、改变或收回,否则,即使再民主的选举,也只能意味着专制或独裁的开始,例如像希特勒政权那样。
        健全的法律制度不仅意味着人们对自己选出的官员有监督权、限制权以及罢免权等项权力,同时还意味着少数人的权利也必须得到充分保证。因为,现代民主制度中一个可操作的原则是50%+1,即“多数裁定原则”,但是,虽然少数人必须服从多数人的意见,但是,少数人的权利和地位却不应被剥夺,它们必须受到法律的保护。例如在实行多党制的西方各国,获得议会多数席位的政党有权组阁执政,但执政党不能凭借其执政地位迫害、破坏、解散少数派政党,少数派政党作为反对党的地位必须由法律来保障。否则,“多数裁定原则”就会演变成“多数专制”,用麦迪逊和杰斐逊的话来说就会变成“选举的暴政”。这就是说,尊重、保护少数人的利益应该是民主题中应有之义。真正的民主政体不仅体现大多数的利益,还应尊重和保护少数人的权利。唯有如此,才能维护民主的力量与机制。正如卢梭所主张的那样,代议制民主制度中的公民是由于他们能随时决定把自己对多数意见的支持转给少数的意见,才不致在投票时失去他的自由。允许改变看法不但是公民持久自由的基础,而且使民主能够作为开放的、自我调整的政体持久存在。少数人的权利是民主过程本身的必要条件。因此,真正的民主政体不仅在法律上,还要在实践中保证少数人的利益不受侵害。
        民主还有一个最重要的先决条件是经济、文化发展的一定水平。虽然大多数政治学家都把古代雅典的政治制度称为民主的,但雅典式的民主是建立在奴隶制的基础之上的,是少数人的民主。它与我们今天讨论的自由的、立宪主义的大众民主不能同日而语。而我们今天讨论的这种自由的、立宪主义的、大众的民主是人类社会、人类文明特别是人类社会生产力发展到一定程度的产物。在当今世界上,除了极个别的特例,几乎所有的发达国家在政治上都实行了民主制,而几乎所有的发展中国家、特别是那些非常贫困的国家,目前都未能实现、至少未能充分实现政治民主。经济文化水平与政治民主之间的这种密切相关性其实并不是什幺难解之谜,而是一个最简单、最基本的事实,即恩格斯早就指出过的:人们首先必须吃、喝、住、穿,然后才能从事政治、哲学、宗教活动,才能争取统治。对于饱受战乱之苦且衣不遮体、食不果腹的非洲难民来说,民主选举无异于海市蜃楼。同样,欧洲各国的民众对于是否加入欧盟、是否加入欧元等等进行了热烈的讨论,有些国家还为此进行了多轮全民公决。各不同政党对待欧盟及欧元的态度和策略也直接决定着选民们对其支持与否。这是因为,欧洲的选民对这些事件的发展趋势以及可能引发的利弊都有自己的判断和理解,因此,全民讨论、全民公决是非常有意义的。而在中国,目前如果就是否加入WTO来进行全民公决,或者就此由全体选民来决定谁来组阁、谁来当国家主席就不仅是毫无意义的,而且几乎是荒唐可笑的。因为,中国的大多数选民甚至根本不知道WTO是什幺,根本没有自己的理解和判断。从这个意义上说,民主不可能移植,民主是人类社会文明发展到一定阶段的产物。
1柏拉图:《理想国》商务印书馆1986年版,第332页。2熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》商务印书馆1998年版,第395—396页。3亨廷顿:《第三波—20世纪后期民主化浪潮》上海三联书店1998年版,第4—7页。4萨托利:《民主新论》东方出版社1998年,第156页。5《什么是民主?》美国新闻总署1991年10月,第16页。(责任编辑:武卫华http://www.21gwy.com/ms/gjzl/a/4174/424174.html