养老金缺口政府都做了什么

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注：11月26日，人社部首度公布过去十年企业职工养老金数据，到2012年底，全国企业职工基本养老保险累计结余总额达2.3万亿元，并称养老金空账已基本补齐。但事业单位职工养老金是否存在空缺则没有提及。而且，“事业保”人员的养老金替代率高达90%-107%，城镇职工养老金替代率约为40%。此外，随着老龄化社会的到来，到2025年前后，我国将出现劳动力供不应求状态，交钱的人越来越少，领钱的人会越来越多。文章作者认为，目前出现养老金缺口的一定是“事业保”部分，如果要动用整个养老保险资金池中的资金去填补这个缺口，这不仅是一部分人剥削另一部分人，无疑也是政府把养老责任全部推给社会的一种不负责任。

　　关于养老金缺口以及如何填补缺口的问题，争论了许久，但有些根本性的问题并没有厘清。在根本问题尚未厘清情况下，官方尝试出台诸如延迟退休年龄和“以房养老”等改革举措是非常轻率的。养老金缺口的根本性问题有两个：一是这个缺口到底缺在哪，二是谁应承担填补缺口的责任。搞清楚这两个根本问题，再来探讨如何填补缺口，又如何改革养老保障制度，才能对症下药。

　　养老金缺口到底缺在哪

　　要搞清楚养老金缺口到底缺在哪，我们得先弄清楚两个问题：什么是养老保障的双轨制，什么又是社会养老保险的多轨制。

　　所谓养老保障的双轨制，即吃财政饭与不吃财政饭的人群养老保障制度完全不同，一个是“财保”，一个是“社保”。对吃财政饭的机关事业单位人员而言，退休后拿的是退休工资，全额由财政支付，并未纳入社会保障体系，这应该叫财政保障而非社会保障。

　　纳入社会保险体系的人群又享受不同的养老保险政策，这就是社会养老的多轨制。我国现行社会养老保险制度分为四种：一是城镇企业职工社会养老保险制度，简称“城职保”；二是城镇居民社会养老保险制度，简称“城居保”；三是新型农村社会养老保险制度，简称“新农保”。四是对机关事业单位聘用的非财编人员特别推行的机关事业单位养老保险制度，可简称“事业保”。“事业保”虽然类似“城职保”，但参保人员享受的养老待遇却大不相同。目前城镇职工养老金替代率约为40%，而参加“事业保”的总数达2153万人的机关事业单位非财编人员养老金替代率高达90%-107%，与吃财政饭的5393万财编人员（2009年数据）的退休待遇几乎没有区别。

　　在复杂的养老双轨制和社保多轨制体系中，我们现在讲的养老金缺口到底是指哪一部分有了缺口？首先，吃财政饭，拿退休工资这一部分不存在缺口问题。其次，社保体系中，“城居保”和“新农保”实施时间很短，远未到发放养老金的时段，也不存在这个问题。所以，所谓养老金缺口问题应该出在“城职保”和“事业保”上面。在“城职保”和“事业保”中，哪一个又更严重呢？

　　不考虑养老金的复杂计算公式，我们只算个简单账就知道了。“城职保”和“事业保”的社会统筹和个人缴纳总额都是上一年度区域内人均工资的28%，两种保险实施的时间和参保群体中退休人员的占比也差不多，但发放养老金的替代率不同，前者只有约40%，后者却平均高达100%。按2013政府工作报告，中国15岁以上人口平均受教育时间是9年，也就是说中国人平均工作起始年龄是24岁，考虑男女比例平均退休年龄约55岁，人均工作时长是31年。中国人均寿命是76岁，退休后领取养老金的平均时长21年。按“城职保”40%的养老金替代率简单计算，就知道31个28%支付21个40%至少目前问题不会太大，但31个28%去支付21个100%就完全不可能了。由此可见，出现养老金缺口的目前还不应该是“城职保”这一部分，但一定是“事业保”这一部分确定无疑。

　　人力资源和社会保障部说，到2012年底，全国城镇职工基本养老保险累计结余总额达2.3万亿元，2013年上半年收大于支，预计结余将继续增加，总体上不存在养老金缺口问题。请注意，人保部说的是“城职保”不存在缺口问题，但他们没有说“事业保”到底是否存在这一问题。人保部还说，目前基本养老保险没有全国统筹，13个省份和新疆生产建设兵团有缺口不假，但还有18个省份有盈余。前者缺口达700多亿元，而盈余省份中，广东一省就累计结余超过3000亿元。同样，人保部在这里依然没有区分“城职保”和“事业保”。但有一点是确定无疑的，新疆生产建设兵团的职工全部是按“事业保”类型以100%替代率发放养老金，可以窥见区域性的缺口也应该主要是“事业保”的缺口。

　　对于“城职保”，虽然目前尚未出现缺口，但今后是否也不会出现缺口？复旦研究课题组的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》认为，人口老化导致养老金覆盖的退休人员数量与在职缴费人员数量之比正在大幅提高（如该比例在2012年为1∶3，但是到2050年就将达到1∶1），“如果不发生任何改革，我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担：从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升，至2050年将达到当年财政支出的20%以上。与GDP的规模比较，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，2030年达1.4%的GDP，2040年达3.1%的GDP，2050年达5.5%的GDP。今后38年累积，养老金总缺口的现值（用名义GDP增长率作为折现率来计算）相当于目前GDP的75%。”可见，现行制度不变情况下，“城职保”养老金未来同样会出现缺口，而且缺口会越来越大。同样的道理，才实施不久的“城居保”和“新农保”也不可能例外。

　　现行养老保障制度继续运行的后果非常明显，如果说养老金缺口目前还只是结构性和区域性的缺口，那么，在未来几年必然会逐渐出现多险种、大面积、全区域的普遍性缺口，而且缺口会越来越大。无论是解决眼前的缺口还是解决未来将浮现的缺口，总之必须进行养老保障制度的改革。从这个意义上讲，探讨养老金缺口问题就必须从根本上探讨养老保障的制度问题。

　　谁应承担填补缺口的责任

　　按现行养老保险制度的设计，职工养老保险资金的来源有三个途径，一是企业按月缴纳的统筹区域内上一年度人均工资的20%，二是个人缴纳的统筹区域内上一年度人均工资的8%，三是不足部分由政府托底补贴。这就暴露出了一个最根本的疑问：既然制度规定政府对养老金缺口负有托底补贴的责任，政府若真的履行这一责任，又何来缺口一说？如果“事业保”导致的缺口要动用“城职保”或整个养老保险资金池中的资金去填补这个缺口，这不仅是一部分人剥削另一部分人，无疑也是政府把养老责任全部推给社会的一种不负责任。

　　纵观当今世界各国的养老保障制度，不外乎两种模式：一是社保模式，即社会统筹，公保自助或自保公助；二是财保模式，即政府统筹，财政保障。福利国家基本都是财保模式，百姓不用缴纳保费，公民养老全部由政府通过税收来筹集资金，但近年来由于经济不景气，财政不堪重负，许多国家开始采取社保与财保相结合的方式来解决。不管是社保、财保还是二者的结合，有一点是相同的，那就是政府在养老保障中承担主要的保障角色，担负主要的筹资责任。

　　我国现行养老保障制度与众不同之处在于，虽然既有社保也有财保，但不是二者的结合，而是二者的分离。财保只保吃财政饭的群体，说白了就是只保政府自己的人，其他人一律推给社会解决。推给社会这部分人群又分成“事业保”、“城职保”、“城居保”、“新农保”等多种形式。这种源自计划时代把人分三六九等，多渠道筹资又多途径分散资金的做法，最大的弊端是根本无法保证养老金公正公平地覆盖全体公民。公而然之地只保特权阶层，不保社会大众的做法很愚蠢，愚蠢地撕裂社会，愚蠢地分化民众。政府自己给社会的和谐安定安装了一颗定时炸弹而不自觉自醒，居然还要搞什么延长退休年龄和“以房养老”等进一步把责任推向社会和民众的愚不可及的所谓改革。

　　世界上绝大多数国家的社保基金，无不是政府承担主要部分，各国承担的部分多少不一而已。目前，我国养老基金财政性社保支出占财政总支出的比重不足10%，远低于德国的55.5%，加拿大的45.6%，美国的30.2%（2008年数据），而且还通过养老制度的结构性不合理为特权阶层所独享。足见我国政府在养老保障问题上的责任缺失。当养老金出现缺口，不由政府承担填补责任又该由谁来承担？

　　在政府责任缺失的情况下，企业缴纳了税收也缴纳了社保，员工缴纳税收也缴纳了社保，你还要搞什么延长退休年龄和“以房养老”，让不交保费的人群更多享受不退休待遇，让缴纳保费的人群多交保费少拿退休待遇，把不公平的制度推向更不公平，这种改革除了愚蠢，更是混蛋，简直就是制造和激化社会矛盾的大阴谋。

　　养老保障制度改革的出发点和应有思路

　　养老金缺口问题的提出，充分暴露了养老保障制度的诸多深层次问题。最实质的深层问题，除了现行制度能否解决日益突出的老龄化问题，更有制度的合理性、合法性、公平性问题和现行制度对构建和谐安定社会的利弊问题，这些问题，说到底都是政府的责任问题。

　　养老双轨制既不合理，也不合法，更不公平。把养老保障分为“财保”和“社保”，用纳税人的钱对吃财政饭的群体进行全额财政保障，而把不能吃财政饭的群体全部推给社会，由企业和个人自我保障。这既不合社会主义的人人平等理念，也不合宪法承诺的公民平等原则，更是公然的不平等、不公平和不正义。

　　当前关于养老保障制度的改革，官方提出的方案主要有两种：一是延迟退休年龄，二是尝试“以房养老”。学界则更多呼吁废除养老保障的双轨制。至于养老社会保障的多轨制，很少有人提及。

　　养老改革无论怎么改，首先应该有一个最基本的出发点：任何改革举措都必须承担合理合法、平等正义和公正公平的伦理责任。这种伦理责任当然不能靠绝对的平均主义，但完全可以通过养老保障基金的合理渠道设计来体现。

　　社会平等正义的责任是政府执政的首要责任。在养老问题上，政府要承担这个责任就必须进行双轨、多轨并一轨的改革，废除机关事业单位享有“财保”和“事业保”的养老特权，人不分男女老少，地域不分省份和城乡，体制不分内外，只要是中华人民共和国公民，就应享有统一标准的基本养老保障，这个基本养老保障的资金基本盘必须由政府通过税收的转移支付来承担，还可通过国有资本收入的转移支付来补充。结合现阶段的经济发展水平和政府财力，可由少渐多，但不能没有或只对部分人有。

　　社会统筹是体现社会公正公平的成功做法，大多数国家在实施，以之作为政府养老资金基本盘的补充。企业、事业和机关单位都要参与统筹，但绝不应是企业缴费却只享受40%职前工资，而非财编机关事业单位参保人员享受100%职前工资，更不是公务员不缴费却享有全额退休工资。统筹基金只在统筹范围内分享，以体现多劳多得，不劳不得的公正原则。

　　在政府基本养老保障和社会统筹基础上，允许企业和个人通过个人自保、企业年金、职业年金和社会捐助等多种形式和途径来体现多交多得，不交不得的公平原则。

　　三个层次的养老资金渠道设计，是一种公保自助，统筹兼顾的做法，不再是自保公助或自保无助。三个渠道畅通了，现行养老保障制度的结构性、区域性和城乡差别的矛盾和问题，老龄化的矛盾和问题都能迎刃而解。http://www.itotii.com/60491.html

注：11月26日，人社部首度公布过去十年企业职工养老金数据，到2012年底，全国企业职工基本养老保险累计结余总额达2.3万亿元，并称养老金空账已基本补齐。但事业单位职工养老金是否存在空缺则没有提及。而且，“事业保”人员的养老金替代率高达90%-107%，城镇职工养老金替代率约为40%。此外，随着老龄化社会的到来，到2025年前后，我国将出现劳动力供不应求状态，交钱的人越来越少，领钱的人会越来越多。文章作者认为，目前出现养老金缺口的一定是“事业保”部分，如果要动用整个养老保险资金池中的资金去填补这个缺口，这不仅是一部分人剥削另一部分人，无疑也是政府把养老责任全部推给社会的一种不负责任。

　　关于养老金缺口以及如何填补缺口的问题，争论了许久，但有些根本性的问题并没有厘清。在根本问题尚未厘清情况下，官方尝试出台诸如延迟退休年龄和“以房养老”等改革举措是非常轻率的。养老金缺口的根本性问题有两个：一是这个缺口到底缺在哪，二是谁应承担填补缺口的责任。搞清楚这两个根本问题，再来探讨如何填补缺口，又如何改革养老保障制度，才能对症下药。

　　养老金缺口到底缺在哪

　　要搞清楚养老金缺口到底缺在哪，我们得先弄清楚两个问题：什么是养老保障的双轨制，什么又是社会养老保险的多轨制。

　　所谓养老保障的双轨制，即吃财政饭与不吃财政饭的人群养老保障制度完全不同，一个是“财保”，一个是“社保”。对吃财政饭的机关事业单位人员而言，退休后拿的是退休工资，全额由财政支付，并未纳入社会保障体系，这应该叫财政保障而非社会保障。

　　纳入社会保险体系的人群又享受不同的养老保险政策，这就是社会养老的多轨制。我国现行社会养老保险制度分为四种：一是城镇企业职工社会养老保险制度，简称“城职保”；二是城镇居民社会养老保险制度，简称“城居保”；三是新型农村社会养老保险制度，简称“新农保”。四是对机关事业单位聘用的非财编人员特别推行的机关事业单位养老保险制度，可简称“事业保”。“事业保”虽然类似“城职保”，但参保人员享受的养老待遇却大不相同。目前城镇职工养老金替代率约为40%，而参加“事业保”的总数达2153万人的机关事业单位非财编人员养老金替代率高达90%-107%，与吃财政饭的5393万财编人员（2009年数据）的退休待遇几乎没有区别。

　　在复杂的养老双轨制和社保多轨制体系中，我们现在讲的养老金缺口到底是指哪一部分有了缺口？首先，吃财政饭，拿退休工资这一部分不存在缺口问题。其次，社保体系中，“城居保”和“新农保”实施时间很短，远未到发放养老金的时段，也不存在这个问题。所以，所谓养老金缺口问题应该出在“城职保”和“事业保”上面。在“城职保”和“事业保”中，哪一个又更严重呢？

　　不考虑养老金的复杂计算公式，我们只算个简单账就知道了。“城职保”和“事业保”的社会统筹和个人缴纳总额都是上一年度区域内人均工资的28%，两种保险实施的时间和参保群体中退休人员的占比也差不多，但发放养老金的替代率不同，前者只有约40%，后者却平均高达100%。按2013政府工作报告，中国15岁以上人口平均受教育时间是9年，也就是说中国人平均工作起始年龄是24岁，考虑男女比例平均退休年龄约55岁，人均工作时长是31年。中国人均寿命是76岁，退休后领取养老金的平均时长21年。按“城职保”40%的养老金替代率简单计算，就知道31个28%支付21个40%至少目前问题不会太大，但31个28%去支付21个100%就完全不可能了。由此可见，出现养老金缺口的目前还不应该是“城职保”这一部分，但一定是“事业保”这一部分确定无疑。

　　人力资源和社会保障部说，到2012年底，全国城镇职工基本养老保险累计结余总额达2.3万亿元，2013年上半年收大于支，预计结余将继续增加，总体上不存在养老金缺口问题。请注意，人保部说的是“城职保”不存在缺口问题，但他们没有说“事业保”到底是否存在这一问题。人保部还说，目前基本养老保险没有全国统筹，13个省份和新疆生产建设兵团有缺口不假，但还有18个省份有盈余。前者缺口达700多亿元，而盈余省份中，广东一省就累计结余超过3000亿元。同样，人保部在这里依然没有区分“城职保”和“事业保”。但有一点是确定无疑的，新疆生产建设兵团的职工全部是按“事业保”类型以100%替代率发放养老金，可以窥见区域性的缺口也应该主要是“事业保”的缺口。

　　对于“城职保”，虽然目前尚未出现缺口，但今后是否也不会出现缺口？复旦研究课题组的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》认为，人口老化导致养老金覆盖的退休人员数量与在职缴费人员数量之比正在大幅提高（如该比例在2012年为1∶3，但是到2050年就将达到1∶1），“如果不发生任何改革，我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担：从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升，至2050年将达到当年财政支出的20%以上。与GDP的规模比较，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，2030年达1.4%的GDP，2040年达3.1%的GDP，2050年达5.5%的GDP。今后38年累积，养老金总缺口的现值（用名义GDP增长率作为折现率来计算）相当于目前GDP的75%。”可见，现行制度不变情况下，“城职保”养老金未来同样会出现缺口，而且缺口会越来越大。同样的道理，才实施不久的“城居保”和“新农保”也不可能例外。

　　现行养老保障制度继续运行的后果非常明显，如果说养老金缺口目前还只是结构性和区域性的缺口，那么，在未来几年必然会逐渐出现多险种、大面积、全区域的普遍性缺口，而且缺口会越来越大。无论是解决眼前的缺口还是解决未来将浮现的缺口，总之必须进行养老保障制度的改革。从这个意义上讲，探讨养老金缺口问题就必须从根本上探讨养老保障的制度问题。

　　谁应承担填补缺口的责任

　　按现行养老保险制度的设计，职工养老保险资金的来源有三个途径，一是企业按月缴纳的统筹区域内上一年度人均工资的20%，二是个人缴纳的统筹区域内上一年度人均工资的8%，三是不足部分由政府托底补贴。这就暴露出了一个最根本的疑问：既然制度规定政府对养老金缺口负有托底补贴的责任，政府若真的履行这一责任，又何来缺口一说？如果“事业保”导致的缺口要动用“城职保”或整个养老保险资金池中的资金去填补这个缺口，这不仅是一部分人剥削另一部分人，无疑也是政府把养老责任全部推给社会的一种不负责任。

　　纵观当今世界各国的养老保障制度，不外乎两种模式：一是社保模式，即社会统筹，公保自助或自保公助；二是财保模式，即政府统筹，财政保障。福利国家基本都是财保模式，百姓不用缴纳保费，公民养老全部由政府通过税收来筹集资金，但近年来由于经济不景气，财政不堪重负，许多国家开始采取社保与财保相结合的方式来解决。不管是社保、财保还是二者的结合，有一点是相同的，那就是政府在养老保障中承担主要的保障角色，担负主要的筹资责任。

　　我国现行养老保障制度与众不同之处在于，虽然既有社保也有财保，但不是二者的结合，而是二者的分离。财保只保吃财政饭的群体，说白了就是只保政府自己的人，其他人一律推给社会解决。推给社会这部分人群又分成“事业保”、“城职保”、“城居保”、“新农保”等多种形式。这种源自计划时代把人分三六九等，多渠道筹资又多途径分散资金的做法，最大的弊端是根本无法保证养老金公正公平地覆盖全体公民。公而然之地只保特权阶层，不保社会大众的做法很愚蠢，愚蠢地撕裂社会，愚蠢地分化民众。政府自己给社会的和谐安定安装了一颗定时炸弹而不自觉自醒，居然还要搞什么延长退休年龄和“以房养老”等进一步把责任推向社会和民众的愚不可及的所谓改革。

　　世界上绝大多数国家的社保基金，无不是政府承担主要部分，各国承担的部分多少不一而已。目前，我国养老基金财政性社保支出占财政总支出的比重不足10%，远低于德国的55.5%，加拿大的45.6%，美国的30.2%（2008年数据），而且还通过养老制度的结构性不合理为特权阶层所独享。足见我国政府在养老保障问题上的责任缺失。当养老金出现缺口，不由政府承担填补责任又该由谁来承担？

　　在政府责任缺失的情况下，企业缴纳了税收也缴纳了社保，员工缴纳税收也缴纳了社保，你还要搞什么延长退休年龄和“以房养老”，让不交保费的人群更多享受不退休待遇，让缴纳保费的人群多交保费少拿退休待遇，把不公平的制度推向更不公平，这种改革除了愚蠢，更是混蛋，简直就是制造和激化社会矛盾的大阴谋。

　　养老保障制度改革的出发点和应有思路

　　养老金缺口问题的提出，充分暴露了养老保障制度的诸多深层次问题。最实质的深层问题，除了现行制度能否解决日益突出的老龄化问题，更有制度的合理性、合法性、公平性问题和现行制度对构建和谐安定社会的利弊问题，这些问题，说到底都是政府的责任问题。

　　养老双轨制既不合理，也不合法，更不公平。把养老保障分为“财保”和“社保”，用纳税人的钱对吃财政饭的群体进行全额财政保障，而把不能吃财政饭的群体全部推给社会，由企业和个人自我保障。这既不合社会主义的人人平等理念，也不合宪法承诺的公民平等原则，更是公然的不平等、不公平和不正义。

　　当前关于养老保障制度的改革，官方提出的方案主要有两种：一是延迟退休年龄，二是尝试“以房养老”。学界则更多呼吁废除养老保障的双轨制。至于养老社会保障的多轨制，很少有人提及。

　　养老改革无论怎么改，首先应该有一个最基本的出发点：任何改革举措都必须承担合理合法、平等正义和公正公平的伦理责任。这种伦理责任当然不能靠绝对的平均主义，但完全可以通过养老保障基金的合理渠道设计来体现。

　　社会平等正义的责任是政府执政的首要责任。在养老问题上，政府要承担这个责任就必须进行双轨、多轨并一轨的改革，废除机关事业单位享有“财保”和“事业保”的养老特权，人不分男女老少，地域不分省份和城乡，体制不分内外，只要是中华人民共和国公民，就应享有统一标准的基本养老保障，这个基本养老保障的资金基本盘必须由政府通过税收的转移支付来承担，还可通过国有资本收入的转移支付来补充。结合现阶段的经济发展水平和政府财力，可由少渐多，但不能没有或只对部分人有。

　　社会统筹是体现社会公正公平的成功做法，大多数国家在实施，以之作为政府养老资金基本盘的补充。企业、事业和机关单位都要参与统筹，但绝不应是企业缴费却只享受40%职前工资，而非财编机关事业单位参保人员享受100%职前工资，更不是公务员不缴费却享有全额退休工资。统筹基金只在统筹范围内分享，以体现多劳多得，不劳不得的公正原则。

　　在政府基本养老保障和社会统筹基础上，允许企业和个人通过个人自保、企业年金、职业年金和社会捐助等多种形式和途径来体现多交多得，不交不得的公平原则。

　　三个层次的养老资金渠道设计，是一种公保自助，统筹兼顾的做法，不再是自保公助或自保无助。三个渠道畅通了，现行养老保障制度的结构性、区域性和城乡差别的矛盾和问题，老龄化的矛盾和问题都能迎刃而解。