超级军网辽宁将实行“省管县” 给县以地市级经济自主权
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/05/03 03:03:42
<P>“目前，还没有实施‘省管县’的具体方案，但思路已经有了，准备在一些县先搞试点。‘省管县’的主要做法就是绕过市，由省里直接管理县干部，改变现行的财政分配体系，给县以地市级的经济自主权。”辽宁省政府发展研究中心一名官员日前在记者采访时做上述表示。
“省管县”浮出水面
9月22日上午，辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议，会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时，距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月。在这次会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。
省直机关工委党校陈崇宇教授说，赋予省辖地级市的经济管理权限，实质就是“省管县”。辽宁“省管县”的改革目标已经确立，具体方案已在研究中，但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变，其实施还待有关部门批准。
省政府发展研究中心的一名官员透露，辽宁准备在一些县先搞试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。
财政分配“留利于县”
“省管县”的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加，以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。著名经济学者、省情研究所所长梁启东如是说。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来，最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。
营口大石桥市的一名官员表示，大石桥市确定，到2010年，该市GDP要从2003年的111.6亿元增至400亿元，财政收入也要从66855万元增至239238万元。如果大石桥市能被列为“省管县”试点县，将有望加快这一目标的实现。
对于“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”这一硬指标，朝阳凌源市委书记王兴国似乎有些羡慕。王兴国表示，要充分抓住凌源市被确定为辽宁省“一主三化”试点县的历史性机遇，在发展好国内享有盛名的“黄瓜基地”、“花卉基地”的同时，加快其它产业的发展，以早日成为“百强县”。
意欲突破财政困局
就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。
据介绍，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却是放在大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。导致一些尚未投入正常运转的项目因此而停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。
其后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享。2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。
辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。
县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。省财政厅工作人员高晖说，辽宁不仅是县级财政困难，省本级财政也很困难。
“市管县”走到了尽头——经济学者梁启东访谈
中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。
“省管县”是重要创新
记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？
梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。
“神话”源于“省管县”
记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？
梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。
利于发展民营经济
记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？
梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。
“市管县”走到尽头
记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？
梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。
梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。</P>
<P> 新华网（高斌）
</P><P>“目前，还没有实施‘省管县’的具体方案，但思路已经有了，准备在一些县先搞试点。‘省管县’的主要做法就是绕过市，由省里直接管理县干部，改变现行的财政分配体系，给县以地市级的经济自主权。”辽宁省政府发展研究中心一名官员日前在记者采访时做上述表示。
“省管县”浮出水面
9月22日上午，辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议，会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时，距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月。在这次会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。
省直机关工委党校陈崇宇教授说，赋予省辖地级市的经济管理权限，实质就是“省管县”。辽宁“省管县”的改革目标已经确立，具体方案已在研究中，但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变，其实施还待有关部门批准。
省政府发展研究中心的一名官员透露，辽宁准备在一些县先搞试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。
财政分配“留利于县”
“省管县”的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加，以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。著名经济学者、省情研究所所长梁启东如是说。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来，最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。
营口大石桥市的一名官员表示，大石桥市确定，到2010年，该市GDP要从2003年的111.6亿元增至400亿元，财政收入也要从66855万元增至239238万元。如果大石桥市能被列为“省管县”试点县，将有望加快这一目标的实现。
对于“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”这一硬指标，朝阳凌源市委书记王兴国似乎有些羡慕。王兴国表示，要充分抓住凌源市被确定为辽宁省“一主三化”试点县的历史性机遇，在发展好国内享有盛名的“黄瓜基地”、“花卉基地”的同时，加快其它产业的发展，以早日成为“百强县”。
意欲突破财政困局
就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。
据介绍，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却是放在大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。导致一些尚未投入正常运转的项目因此而停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。
其后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享。2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。
辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。
县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。省财政厅工作人员高晖说，辽宁不仅是县级财政困难，省本级财政也很困难。
“市管县”走到了尽头——经济学者梁启东访谈
中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。
“省管县”是重要创新
记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？
梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。
“神话”源于“省管县”
记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？
梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。
利于发展民营经济
记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？
梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。
“市管县”走到尽头
记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？
梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。
梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。</P>
<P> 新华网（高斌）
</P>
“省管县”浮出水面
9月22日上午，辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议，会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时，距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月。在这次会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。
省直机关工委党校陈崇宇教授说，赋予省辖地级市的经济管理权限，实质就是“省管县”。辽宁“省管县”的改革目标已经确立，具体方案已在研究中，但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变，其实施还待有关部门批准。
省政府发展研究中心的一名官员透露，辽宁准备在一些县先搞试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。
财政分配“留利于县”
“省管县”的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加，以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。著名经济学者、省情研究所所长梁启东如是说。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来，最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。
营口大石桥市的一名官员表示，大石桥市确定，到2010年，该市GDP要从2003年的111.6亿元增至400亿元，财政收入也要从66855万元增至239238万元。如果大石桥市能被列为“省管县”试点县，将有望加快这一目标的实现。
对于“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”这一硬指标，朝阳凌源市委书记王兴国似乎有些羡慕。王兴国表示，要充分抓住凌源市被确定为辽宁省“一主三化”试点县的历史性机遇，在发展好国内享有盛名的“黄瓜基地”、“花卉基地”的同时，加快其它产业的发展，以早日成为“百强县”。
意欲突破财政困局
就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。
据介绍，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却是放在大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。导致一些尚未投入正常运转的项目因此而停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。
其后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享。2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。
辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。
县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。省财政厅工作人员高晖说，辽宁不仅是县级财政困难，省本级财政也很困难。
“市管县”走到了尽头——经济学者梁启东访谈
中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。
“省管县”是重要创新
记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？
梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。
“神话”源于“省管县”
记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？
梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。
利于发展民营经济
记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？
梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。
“市管县”走到尽头
记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？
梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。
梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。</P>
<P> 新华网（高斌）
</P><P>“目前，还没有实施‘省管县’的具体方案，但思路已经有了，准备在一些县先搞试点。‘省管县’的主要做法就是绕过市，由省里直接管理县干部，改变现行的财政分配体系，给县以地市级的经济自主权。”辽宁省政府发展研究中心一名官员日前在记者采访时做上述表示。
“省管县”浮出水面
9月22日上午，辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议，会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时，距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月。在这次会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。
省直机关工委党校陈崇宇教授说，赋予省辖地级市的经济管理权限，实质就是“省管县”。辽宁“省管县”的改革目标已经确立，具体方案已在研究中，但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变，其实施还待有关部门批准。
省政府发展研究中心的一名官员透露，辽宁准备在一些县先搞试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。
财政分配“留利于县”
“省管县”的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加，以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。著名经济学者、省情研究所所长梁启东如是说。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来，最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。
营口大石桥市的一名官员表示，大石桥市确定，到2010年，该市GDP要从2003年的111.6亿元增至400亿元，财政收入也要从66855万元增至239238万元。如果大石桥市能被列为“省管县”试点县，将有望加快这一目标的实现。
对于“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”这一硬指标，朝阳凌源市委书记王兴国似乎有些羡慕。王兴国表示，要充分抓住凌源市被确定为辽宁省“一主三化”试点县的历史性机遇，在发展好国内享有盛名的“黄瓜基地”、“花卉基地”的同时，加快其它产业的发展，以早日成为“百强县”。
意欲突破财政困局
就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。
据介绍，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却是放在大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。导致一些尚未投入正常运转的项目因此而停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。
其后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享。2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。
辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。
县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。省财政厅工作人员高晖说，辽宁不仅是县级财政困难，省本级财政也很困难。
“市管县”走到了尽头——经济学者梁启东访谈
中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。
“省管县”是重要创新
记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？
梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。
“神话”源于“省管县”
记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？
梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。
利于发展民营经济
记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？
梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。
“市管县”走到尽头
记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？
梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。
梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。</P>
<P> 新华网（高斌）
</P>
<P>请看地级市"漏斗效应"透视
新华网 记者：吴亮 任卫东</P><P>
维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而本刊记者调查发现，随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市这一行政层级越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，在其日常运转中显现出三大"漏斗效应"，引发出各种深层矛盾。
市管县体制是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，至今已实行了２０余年。在长期的实践中，市管县体制显现出利弊共存的特点。当前以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，一个声音正在引发大家的关注：裁撤地级市！并以此作为减少行政层级重大改革的"切口"。
地级市的三大"漏斗效应"
和国际上通行的三级政府不同，我国"中央政府－－省－－地级市－－县、区－－乡镇"的行政管理架构曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用，但瞭望东方记者调研时发现，随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而这一级机构越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，引发出各种深层矛盾。
有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支宏大的"吃皇粮大军"，运行成本巨大。南平市财政局预算科科长范金有介绍，南平市市本级去年的财力是３.８亿元，今年可达到４亿元，但这些钱主要用来维持一个地级市机构的运转，目前南平市本级财政供养人口１１２９５人。这些钱除了保工资和基本运转外，其他的支出根本不够用，如省里要求南平市财政对农业综合开发的配套资金安排三、五百万元，但实际上最多只能安排４０万元。此外，南平市本级财政现在的直接债务已达到３亿多元，还有其他财政担保、粮食风险金等债务３亿多元，加起来的债务是６个多亿。广西省防城港市是一个只有８０万人口的地级市，市本级财政供养人口３２２１人，市本级２００３年年财政支出１．６４亿元，除掉必须支付的教育系统和离退休人员等工资外，主要财力用来维持市一级各类对口设置机构的运转。
地级市在现行行政层级架构下，在财政、权力和效率方面形成三大"漏斗效应"：
一是"财政漏斗"。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构，只好向下面的县市"抽血"，对上则截留各种资金，地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。市本身的经济实力不强，就管不好县，出现"市刮县"现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益，下级县市敢怒不敢言。另一种情况是市、县发展水平相当，造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性。
在广西，北海、钦州、防城港三市号称这个自治区的"金三角"，当地干部告诉记者，这三个市最早是多广东湛江地区分出来的，当时称钦州地区，后来又划出来北海市和防城港市，就这样"老鸡不断生小鸡"，钦州从一个地级市变成三个地级市。但从防城港的经济体量来看，这?quot;新兴的城市"并没有很好形成其经济辐射力和带动力，用当地人的话讲：就是级别上去了，经济层次没有大的提高。防城港市下辖一市一县两区：东兴市、上思县、防城区、港口区。
东兴市财政局一位负责人告诉记者，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，这样财政收入较好的东兴市就受到防城港市的"抽血"，主要体现在以下几个方面：
首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上解给防城港市。如2003年东兴市财政总收入1.9亿元，上交中央税收2800多万元，防城港市则上解180多万元。
其次，采取各种办法截留上面划拔下来的资金。如２００３年国家民委给东兴市民委８０万元的项目资金，但到了防城港市就被截留了３０万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有３０００多万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政帐户上，东兴市财政局的一名干部说，他们一个很大的任务就是到防城港市"哭穷"要钱，到去年年底还有９００多万元的资金没有划到东兴市财政帐户上来。
第三是对东兴市的一些收入较稳定项目划到防城港市。让东兴市感到十分恼火的还有，东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费１４５元，每年有几千万元的收费总额。去年７月份，防城港市用行政命令将这一块的收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。东兴市财政局的人士告诉记者，收费权上划后，每年300多万元的所得税就自然划到了防城港市。按照防城港市的规定，这每人145元的收费中，东兴市可分得38元。此外让东兴市恼火的还有：由于防城港正在修通向东兴市的一条高等级公路，资金紧张，防城港市有关部门就想出一个办法，将东兴市这38元中的10元钱的"分红权"质押给银行还修路的贷款。东兴市政府在"保留意见"的情况签了质押还款合同。
东兴市财政局的这位干部告诉记者，在现行的财政体制下，多了一个地级市环节，就多了资金周围的许多环节：收的税－－县一级金库－－地市级金库－－省级金库－－中央金库－－中央财政－－省级财政－－地市级财政－－县级财政。一层一层这样进行资金的周转，我们每个月都要给市里对帐算帐，反正市财政对我们来说是"老子"，他们说了算，很多情况下出现资金被占用的情况是难免的。
二是"权力漏斗"。一些权力被一些地级市部门用得"十分充分"。过去由于计划经济的审批管理模式，"政府一级级掌勺，企业一层层跑堂"，省、市什么事情都管，结果县级政府手脚被缚。
地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。
福建省晋江市港口投资发展有限公司一位人士私下告诉记者，晋江市去年初开始在深沪镇建一个化工储罐区，晋江市有关部门和单位几乎天天到泉州市去"跑手续"。工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局答应帮助协调，终于让这个化工储罐区"试运行"，但条件之一就是晋江市一年要向泉州市港务局上交５０万元的"货物港务费"。这个"货物港口费"属于经营性收费，有关部门并没有规定一定要收，晋江市从2001年就开始不交了，泉州市的一些港口也不交，但这次为了让泉州市港务局进行"协调"，晋江市只好签定了该局提出的这一条件。
三是"效率漏斗"。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于"吃饭财政"，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。
晋江市有进出口业务的企业有７００多家，企业进口商品要到省里面办理"自动进口许可证"，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里面。晋江市外经局一位副局长抱怨说，泉州市外经局分管这一业务的只有几个人，他们不了解下面企业的具体情况，也不负责验货，却一定要盖上他们的章才行。"企业来回办手续耽误了大量时间。
近几年让晋江市企业恼火的还有泉州市金融机构的办事效率。由于晋江市是县级市，尽管经济规模远超过福建省山区的一些地级市，但是金融机构的管理权限还是县级行的权限，每一笔贷款都要到上级行严格审批，尤其是首批贷款，至少要过七、八道手续，经过十几个人手，没有两个月时间根本办不下来。晋江市一家银行的信贷员也向记者抱怨，现在上级行信贷部门一般只有几个人，除了要承担本辖区的信贷任务外，还要负责审批各支行申报的信贷手续，穷于应付。
记者在采访中听基层干部抱怨，近几年各地加快了行政审批制度改革的力度，一些审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上在趋于"空心化"，"上不着天，下不着地"。但这么多人总要有事情做，就生出很多的检查和评比，一位县委书记告诉记者，现在他至少有三分之一的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。
而一位县级市的市委书记向记者抱怨，现在地级市养了这么多人，光市委市政府的秘书长加起来就有十几个，而现在地级市一个很大的职能就"上转下达"，在这一级，"以会议落实会议，以文件落实文件"成了最常用的执政办法，对上忙于汇报工作，对下则忙于上级任务的分解。体现在会议上来说，首先省里面开的会地级市统统都要再开一遍，一直开到乡镇。地级市宏观管不上，微观又够不着，只有用开会的办法来处理一些问题和体现对上面任务的重视程度。对这些会议，我们去的多了时间耽误不起，不去又说你不够重视。
这位县级市的市委书记说着说着激动起来，当场向记者写了十六个字表示他对层级过多的看法："官繁即事繁，官省即事省；事繁即人浊，事省即人清。"
一位地级市官员的谈话实录
就是在地级市这一级的官员中，对地级市的定位和职能也表现出深深的忧虑。记者在西部省份的一个地级市采访时，当地政府的一位负责人在记者答应不透露其真实姓名的前提下，和记者进行了三个多小时的长谈，这位政府负责人谈了他的以下观点和感触，记者原汁原味整理了出来：
现在省一级管理的范围过大，而行政层级又过多，在政权的实际运行中已出现多种深层的问题，我们这些"为官者"感到深深的忧虑，在这一些"游戏规则"下，我们也是深陷其中无法自拔，明明知道有弊无利，但不这么做又不行。
在地级市这一级，形式主义、文椟主义已到了泛滥成灾的地步。你想一想，从县里到省里，由于隔着地级市这一级，一个县委书记想找省里领导去面对面交流，这种机会基本上很少，而一个县市，除了正职外，还有至少十几个党政副职，这些副职真实掌握省领导的意图，只能通过报纸和文件来把握。地级市这一级呢，一个地级市的党政领导还有较多的机会和省领导接触，但地级市的党政副职就基本上也没有这样的机会。这说明什么问题呢，对于一个大省来说，要将经济发展的设想传达到县一级进而传达到乡镇一级，只能通过会议来传达会议，以文件来落实文件，地级市在这一信息传递过程中起到的就是"二传手"的作用。
一个省里的领导到基层调研，首先要先到地级市工作汇报，这位领导接触到的大量情况就靠文字材料传递给他的。省里领导就是跑到县，也只能靠汇报来了解情况，靠文字的东西来了解情况。这种体制长时间运行的话，就会造成虚假浮夸的东西泛滥，每一级干部都只想在汇报和文件上下功夫，而很难有精力顾及实际的情况。而为什么会出现这样的情况呢，一个很大的原因就是行政层级太多，上面想了解真实情况也很难，不靠汇报和文件怎么行！现在基层的实际情况是，大家都在"做文章"，无论在工作中，还是在具体的实践中，所以现在每一级干部都倾心于政绩工程，都搞GDP，因为上面只能看到这些指标。出了问题就想如何文过饰非。长时间这样下去，十分危险呀！
县这一级，可以说是中央政策和具体部署的具体落实者，这一级的干部有劲头，许多工作都可以做好。但是由于行政层级过多，上面的各种信息在传递中容易失真，县里的干部如果干了许多实事，上面的领导也不一定看得到，这种情况下，不少干部要么做"和事佬"不求所为，要么机械地去理解和执行上面的一些意见。如省里提出"经营城市"，这是一个好的思路，但到了基层，这个"经营城市"就成了简单地分解卖地指标，和地级市甚至将这种卖地指标分解到县市区，大家一窝蜂去卖地、去炒地皮，牺牲的是农民的利益，从而造成了多种社会问题。你说这能叫理解和执行上级的意图嘛！还有一部分干部在"实战"中逐渐摸到了这样的窍门：要想让领导了解自己，明明有条件去做的，也要等到领导"下指示"后再去做，等到揣测到领导的意图后再去做，但这样一级级地揣测上去，很多情况被扭曲了。
还应该看到的一个危险倾向是地级市对县域经济发展的"屏蔽作用"。如果一个地级市经济体量足够大，对周边县市能够形成辐射和带动作用，对县域经济的发展是有利的。但现在大量的情况是，地级市经济体量不足以带动周边县市，相反还要从周边县市"抽血"来发展自己。为了将地级市的中心城市做大，拼命集中财力搞城市建设，一些大的工业项目也往往摆放在地级市区。县里没有钱怎么办，就只好什么来钱干什么。你在西部一些县市采访也能感受得到，现在一些高污染、中央明令禁止的项目在一些县里不照样"大干快上"嘛！人家总要有饭吃呀，基层干部也要将GDP指标拉上去呀！在一些地方，县域经济的困境几乎到了全面"崩盘"的地步。
长此以往，这种行政层级过多带来的弊端已到了危害政权运行的地步。不是说中央的政策不好，而是这种政策在过多的传递中逐步被弱化和失真，而在基层信"上传"的过程中，由于层级过多，上面不一定了解到最真实的情况，一些不稳定因素也被基层捂着瞒着，这样下去，政权就会很危险呀，势心造成基层政权不稳定，这就带来党的执政问题了。
减少行政层级宜分"三步走"战略
记者采访到的多个专家分析认为，随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为生产力发展的客观要求，裁撤地级市是适应生产力发展的必然要求，是对生产关系领域的一次重点战略调整，可做为减少行政层级的“切口”。
那么如何裁撤地级市，是一步到位，还是分步实施？目前记者采访到的专家和基层干部倾向于因地制宜，不搞一刀切。考虑到目前中央还没有统一的部署，一些地方可在赋予县更多的经济和社会管理权限方面先行改革，地级市的行政职能分工可主要在所在地中心城市的建设与发展上，在此基础上建立起"省管县"的行政管理模式，为最终取消地级市这一行政层级创造条件，并最终形成裁撤地级市的"三步走"战略：
一是赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北省在这方面已先行一步。如前面提到的，福建省２００３年１０月，福建省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的若干意见》，这一意见明确规定：除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级有关系变成了一定程度上的"兄弟关系"。
而财政体制上的"省管县"模式也在湖北省推开，湖北省政府近日宣布：全省今年起实行省管县（市）的财政新体制。湖北省现有县（市、区）１０２个单位。今年４月下旬，省政府下发《关于实行省管县（市）财政体制改革的通知》，明确规定了这次改革的范围和内容。原实行省管的武汉市等１７个单位（含所辖区）继续实行省直接管理，全省５２个县（市）实行省管财政体制；依据民族区域自治法，恩施土家族苗族自治州所属的８个县（市）仍由恩施州管理。
１９９４年以来，湖北省逐步实行了省管市、市管县（市）财政体制。省委常委、常务副省长周坚卫说，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转换，迫切需要对这一财政体制进行改革。一是财政部已明确提出进一步完善省以下财政体制的要求；二是目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难；三是部分市自身财政比较困难，不同程度地集中了部分县（市）财力，省对县（市）财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；四是省对县（市）财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，难以加强对县（市）财政的有效监管。实行省管县（市）的财政体制，有利于进一步理顺和规范省以下财政分配关系，调动省、市、县（市）三级加快发展的积极性，特别是有利于促进县（市）加快经济发展，做大财政"蛋糕"，推动乡镇综合配套改革，做小财政供养系数，进而加快城乡经济协调发展。
第二步是在条件成熟的地方实现县市和所在地级市的"脱钩"，直接由省直管县。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。记者在基层采访时发现，一些地级市已开始进行这方面的探索，如福建省南平市在研究如何促进中心城市发展时，就有一些干部提出将南平市的机构和下属延平区的机构合并，进行"市区一体化"改革，两个行政层级合并为一个层级。南平市发展计划委副主任刘秉文博士持这种观点，他认为，"市区一体化"改革后，减少一个层级就少了许多扯皮和互相制掣的因素，而且从实际工作来看，完全没有必要在这么小的一个地区内设置两套重叠的机构。
第三步，可在一些经济发达和地位重要的中心城市实现由中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。"重庆模式"对这一步改革具有借鉴意义。重庆市从四川省分出来实现直辖以后，面对８万多平方公里的辖区和３１００万人的人口，并没有照搬其他省区的模式建立"重庆市－－地级市－－县－－乡镇"的行政管理模式，而是通过两次行政管理体制的调整，撤消了原来由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起"两级政府三级管理"的新体制，实现了重庆市对４０个区县的直接管理。据有关资料，面积、人口与重庆市规模相近的省、区，一般设置有９－１１个地、市、州，设置区县平均９２个。而重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。目前全国财政供养人口比例为３５：１，而重庆市目前为５２：１，由此每年节约的财政支出就达３２亿元。
专家认为，这"三步走"的改革，由于较少涉及到人员的分流和大幅度的调整，不易引发不稳定因素。但专家认为同时要注意处理好以下几种关系，相关配套改革宜同步推进。
一是不宜搞"一刀切"。四川省宜宾市副市长马平等认为，从生产关系一定要适应生产力发展要求这一规律出发，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照"东莞模式"，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。对于县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政"拉郎配"将县与县组合成"大县"，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。
二是宜和行政管理和审批制度改革同步推进。重庆市丰都县委书记谭大辉认为，减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前我国以"简政放权"为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进，但从实际工作看，一些部门职能转变还没有真正适应市场经济发展的要求，一些该由市场和中介机构完成的职能仍然紧紧抓在自己手里，部门利益仍然是制约行政管理体制和审批制度改革的障碍。在减少行政层级的改革中，要大幅度对权力部门进行"削权"，真正建立起"有限政府"和服务型政府架构。
三是宜和县乡体制改革和事业单位改革协调推进。华中师大中国农村问题研究中心贺雪峰教授说，目前我国一些地方正在进行撤乡并镇的试点，一些地方的力度还相当大。税费改革之后，乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革目前已提上议事日程，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。
</P>
新华网 记者：吴亮 任卫东</P><P>
维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而本刊记者调查发现，随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市这一行政层级越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，在其日常运转中显现出三大"漏斗效应"，引发出各种深层矛盾。
市管县体制是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，至今已实行了２０余年。在长期的实践中，市管县体制显现出利弊共存的特点。当前以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，一个声音正在引发大家的关注：裁撤地级市！并以此作为减少行政层级重大改革的"切口"。
地级市的三大"漏斗效应"
和国际上通行的三级政府不同，我国"中央政府－－省－－地级市－－县、区－－乡镇"的行政管理架构曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用，但瞭望东方记者调研时发现，随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而这一级机构越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，引发出各种深层矛盾。
有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支宏大的"吃皇粮大军"，运行成本巨大。南平市财政局预算科科长范金有介绍，南平市市本级去年的财力是３.８亿元，今年可达到４亿元，但这些钱主要用来维持一个地级市机构的运转，目前南平市本级财政供养人口１１２９５人。这些钱除了保工资和基本运转外，其他的支出根本不够用，如省里要求南平市财政对农业综合开发的配套资金安排三、五百万元，但实际上最多只能安排４０万元。此外，南平市本级财政现在的直接债务已达到３亿多元，还有其他财政担保、粮食风险金等债务３亿多元，加起来的债务是６个多亿。广西省防城港市是一个只有８０万人口的地级市，市本级财政供养人口３２２１人，市本级２００３年年财政支出１．６４亿元，除掉必须支付的教育系统和离退休人员等工资外，主要财力用来维持市一级各类对口设置机构的运转。
地级市在现行行政层级架构下，在财政、权力和效率方面形成三大"漏斗效应"：
一是"财政漏斗"。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构，只好向下面的县市"抽血"，对上则截留各种资金，地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。市本身的经济实力不强，就管不好县，出现"市刮县"现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益，下级县市敢怒不敢言。另一种情况是市、县发展水平相当，造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性。
在广西，北海、钦州、防城港三市号称这个自治区的"金三角"，当地干部告诉记者，这三个市最早是多广东湛江地区分出来的，当时称钦州地区，后来又划出来北海市和防城港市，就这样"老鸡不断生小鸡"，钦州从一个地级市变成三个地级市。但从防城港的经济体量来看，这?quot;新兴的城市"并没有很好形成其经济辐射力和带动力，用当地人的话讲：就是级别上去了，经济层次没有大的提高。防城港市下辖一市一县两区：东兴市、上思县、防城区、港口区。
东兴市财政局一位负责人告诉记者，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，这样财政收入较好的东兴市就受到防城港市的"抽血"，主要体现在以下几个方面：
首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上解给防城港市。如2003年东兴市财政总收入1.9亿元，上交中央税收2800多万元，防城港市则上解180多万元。
其次，采取各种办法截留上面划拔下来的资金。如２００３年国家民委给东兴市民委８０万元的项目资金，但到了防城港市就被截留了３０万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有３０００多万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政帐户上，东兴市财政局的一名干部说，他们一个很大的任务就是到防城港市"哭穷"要钱，到去年年底还有９００多万元的资金没有划到东兴市财政帐户上来。
第三是对东兴市的一些收入较稳定项目划到防城港市。让东兴市感到十分恼火的还有，东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费１４５元，每年有几千万元的收费总额。去年７月份，防城港市用行政命令将这一块的收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。东兴市财政局的人士告诉记者，收费权上划后，每年300多万元的所得税就自然划到了防城港市。按照防城港市的规定，这每人145元的收费中，东兴市可分得38元。此外让东兴市恼火的还有：由于防城港正在修通向东兴市的一条高等级公路，资金紧张，防城港市有关部门就想出一个办法，将东兴市这38元中的10元钱的"分红权"质押给银行还修路的贷款。东兴市政府在"保留意见"的情况签了质押还款合同。
东兴市财政局的这位干部告诉记者，在现行的财政体制下，多了一个地级市环节，就多了资金周围的许多环节：收的税－－县一级金库－－地市级金库－－省级金库－－中央金库－－中央财政－－省级财政－－地市级财政－－县级财政。一层一层这样进行资金的周转，我们每个月都要给市里对帐算帐，反正市财政对我们来说是"老子"，他们说了算，很多情况下出现资金被占用的情况是难免的。
二是"权力漏斗"。一些权力被一些地级市部门用得"十分充分"。过去由于计划经济的审批管理模式，"政府一级级掌勺，企业一层层跑堂"，省、市什么事情都管，结果县级政府手脚被缚。
地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。
福建省晋江市港口投资发展有限公司一位人士私下告诉记者，晋江市去年初开始在深沪镇建一个化工储罐区，晋江市有关部门和单位几乎天天到泉州市去"跑手续"。工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局答应帮助协调，终于让这个化工储罐区"试运行"，但条件之一就是晋江市一年要向泉州市港务局上交５０万元的"货物港务费"。这个"货物港口费"属于经营性收费，有关部门并没有规定一定要收，晋江市从2001年就开始不交了，泉州市的一些港口也不交，但这次为了让泉州市港务局进行"协调"，晋江市只好签定了该局提出的这一条件。
三是"效率漏斗"。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于"吃饭财政"，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。
晋江市有进出口业务的企业有７００多家，企业进口商品要到省里面办理"自动进口许可证"，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里面。晋江市外经局一位副局长抱怨说，泉州市外经局分管这一业务的只有几个人，他们不了解下面企业的具体情况，也不负责验货，却一定要盖上他们的章才行。"企业来回办手续耽误了大量时间。
近几年让晋江市企业恼火的还有泉州市金融机构的办事效率。由于晋江市是县级市，尽管经济规模远超过福建省山区的一些地级市，但是金融机构的管理权限还是县级行的权限，每一笔贷款都要到上级行严格审批，尤其是首批贷款，至少要过七、八道手续，经过十几个人手，没有两个月时间根本办不下来。晋江市一家银行的信贷员也向记者抱怨，现在上级行信贷部门一般只有几个人，除了要承担本辖区的信贷任务外，还要负责审批各支行申报的信贷手续，穷于应付。
记者在采访中听基层干部抱怨，近几年各地加快了行政审批制度改革的力度，一些审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上在趋于"空心化"，"上不着天，下不着地"。但这么多人总要有事情做，就生出很多的检查和评比，一位县委书记告诉记者，现在他至少有三分之一的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。
而一位县级市的市委书记向记者抱怨，现在地级市养了这么多人，光市委市政府的秘书长加起来就有十几个，而现在地级市一个很大的职能就"上转下达"，在这一级，"以会议落实会议，以文件落实文件"成了最常用的执政办法，对上忙于汇报工作，对下则忙于上级任务的分解。体现在会议上来说，首先省里面开的会地级市统统都要再开一遍，一直开到乡镇。地级市宏观管不上，微观又够不着，只有用开会的办法来处理一些问题和体现对上面任务的重视程度。对这些会议，我们去的多了时间耽误不起，不去又说你不够重视。
这位县级市的市委书记说着说着激动起来，当场向记者写了十六个字表示他对层级过多的看法："官繁即事繁，官省即事省；事繁即人浊，事省即人清。"
一位地级市官员的谈话实录
就是在地级市这一级的官员中，对地级市的定位和职能也表现出深深的忧虑。记者在西部省份的一个地级市采访时，当地政府的一位负责人在记者答应不透露其真实姓名的前提下，和记者进行了三个多小时的长谈，这位政府负责人谈了他的以下观点和感触，记者原汁原味整理了出来：
现在省一级管理的范围过大，而行政层级又过多，在政权的实际运行中已出现多种深层的问题，我们这些"为官者"感到深深的忧虑，在这一些"游戏规则"下，我们也是深陷其中无法自拔，明明知道有弊无利，但不这么做又不行。
在地级市这一级，形式主义、文椟主义已到了泛滥成灾的地步。你想一想，从县里到省里，由于隔着地级市这一级，一个县委书记想找省里领导去面对面交流，这种机会基本上很少，而一个县市，除了正职外，还有至少十几个党政副职，这些副职真实掌握省领导的意图，只能通过报纸和文件来把握。地级市这一级呢，一个地级市的党政领导还有较多的机会和省领导接触，但地级市的党政副职就基本上也没有这样的机会。这说明什么问题呢，对于一个大省来说，要将经济发展的设想传达到县一级进而传达到乡镇一级，只能通过会议来传达会议，以文件来落实文件，地级市在这一信息传递过程中起到的就是"二传手"的作用。
一个省里的领导到基层调研，首先要先到地级市工作汇报，这位领导接触到的大量情况就靠文字材料传递给他的。省里领导就是跑到县，也只能靠汇报来了解情况，靠文字的东西来了解情况。这种体制长时间运行的话，就会造成虚假浮夸的东西泛滥，每一级干部都只想在汇报和文件上下功夫，而很难有精力顾及实际的情况。而为什么会出现这样的情况呢，一个很大的原因就是行政层级太多，上面想了解真实情况也很难，不靠汇报和文件怎么行！现在基层的实际情况是，大家都在"做文章"，无论在工作中，还是在具体的实践中，所以现在每一级干部都倾心于政绩工程，都搞GDP，因为上面只能看到这些指标。出了问题就想如何文过饰非。长时间这样下去，十分危险呀！
县这一级，可以说是中央政策和具体部署的具体落实者，这一级的干部有劲头，许多工作都可以做好。但是由于行政层级过多，上面的各种信息在传递中容易失真，县里的干部如果干了许多实事，上面的领导也不一定看得到，这种情况下，不少干部要么做"和事佬"不求所为，要么机械地去理解和执行上面的一些意见。如省里提出"经营城市"，这是一个好的思路，但到了基层，这个"经营城市"就成了简单地分解卖地指标，和地级市甚至将这种卖地指标分解到县市区，大家一窝蜂去卖地、去炒地皮，牺牲的是农民的利益，从而造成了多种社会问题。你说这能叫理解和执行上级的意图嘛！还有一部分干部在"实战"中逐渐摸到了这样的窍门：要想让领导了解自己，明明有条件去做的，也要等到领导"下指示"后再去做，等到揣测到领导的意图后再去做，但这样一级级地揣测上去，很多情况被扭曲了。
还应该看到的一个危险倾向是地级市对县域经济发展的"屏蔽作用"。如果一个地级市经济体量足够大，对周边县市能够形成辐射和带动作用，对县域经济的发展是有利的。但现在大量的情况是，地级市经济体量不足以带动周边县市，相反还要从周边县市"抽血"来发展自己。为了将地级市的中心城市做大，拼命集中财力搞城市建设，一些大的工业项目也往往摆放在地级市区。县里没有钱怎么办，就只好什么来钱干什么。你在西部一些县市采访也能感受得到，现在一些高污染、中央明令禁止的项目在一些县里不照样"大干快上"嘛！人家总要有饭吃呀，基层干部也要将GDP指标拉上去呀！在一些地方，县域经济的困境几乎到了全面"崩盘"的地步。
长此以往，这种行政层级过多带来的弊端已到了危害政权运行的地步。不是说中央的政策不好，而是这种政策在过多的传递中逐步被弱化和失真，而在基层信"上传"的过程中，由于层级过多，上面不一定了解到最真实的情况，一些不稳定因素也被基层捂着瞒着，这样下去，政权就会很危险呀，势心造成基层政权不稳定，这就带来党的执政问题了。
减少行政层级宜分"三步走"战略
记者采访到的多个专家分析认为，随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为生产力发展的客观要求，裁撤地级市是适应生产力发展的必然要求，是对生产关系领域的一次重点战略调整，可做为减少行政层级的“切口”。
那么如何裁撤地级市，是一步到位，还是分步实施？目前记者采访到的专家和基层干部倾向于因地制宜，不搞一刀切。考虑到目前中央还没有统一的部署，一些地方可在赋予县更多的经济和社会管理权限方面先行改革，地级市的行政职能分工可主要在所在地中心城市的建设与发展上，在此基础上建立起"省管县"的行政管理模式，为最终取消地级市这一行政层级创造条件，并最终形成裁撤地级市的"三步走"战略：
一是赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北省在这方面已先行一步。如前面提到的，福建省２００３年１０月，福建省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的若干意见》，这一意见明确规定：除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级有关系变成了一定程度上的"兄弟关系"。
而财政体制上的"省管县"模式也在湖北省推开，湖北省政府近日宣布：全省今年起实行省管县（市）的财政新体制。湖北省现有县（市、区）１０２个单位。今年４月下旬，省政府下发《关于实行省管县（市）财政体制改革的通知》，明确规定了这次改革的范围和内容。原实行省管的武汉市等１７个单位（含所辖区）继续实行省直接管理，全省５２个县（市）实行省管财政体制；依据民族区域自治法，恩施土家族苗族自治州所属的８个县（市）仍由恩施州管理。
１９９４年以来，湖北省逐步实行了省管市、市管县（市）财政体制。省委常委、常务副省长周坚卫说，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转换，迫切需要对这一财政体制进行改革。一是财政部已明确提出进一步完善省以下财政体制的要求；二是目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难；三是部分市自身财政比较困难，不同程度地集中了部分县（市）财力，省对县（市）财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；四是省对县（市）财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，难以加强对县（市）财政的有效监管。实行省管县（市）的财政体制，有利于进一步理顺和规范省以下财政分配关系，调动省、市、县（市）三级加快发展的积极性，特别是有利于促进县（市）加快经济发展，做大财政"蛋糕"，推动乡镇综合配套改革，做小财政供养系数，进而加快城乡经济协调发展。
第二步是在条件成熟的地方实现县市和所在地级市的"脱钩"，直接由省直管县。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。记者在基层采访时发现，一些地级市已开始进行这方面的探索，如福建省南平市在研究如何促进中心城市发展时，就有一些干部提出将南平市的机构和下属延平区的机构合并，进行"市区一体化"改革，两个行政层级合并为一个层级。南平市发展计划委副主任刘秉文博士持这种观点，他认为，"市区一体化"改革后，减少一个层级就少了许多扯皮和互相制掣的因素，而且从实际工作来看，完全没有必要在这么小的一个地区内设置两套重叠的机构。
第三步，可在一些经济发达和地位重要的中心城市实现由中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。"重庆模式"对这一步改革具有借鉴意义。重庆市从四川省分出来实现直辖以后，面对８万多平方公里的辖区和３１００万人的人口，并没有照搬其他省区的模式建立"重庆市－－地级市－－县－－乡镇"的行政管理模式，而是通过两次行政管理体制的调整，撤消了原来由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起"两级政府三级管理"的新体制，实现了重庆市对４０个区县的直接管理。据有关资料，面积、人口与重庆市规模相近的省、区，一般设置有９－１１个地、市、州，设置区县平均９２个。而重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。目前全国财政供养人口比例为３５：１，而重庆市目前为５２：１，由此每年节约的财政支出就达３２亿元。
专家认为，这"三步走"的改革，由于较少涉及到人员的分流和大幅度的调整，不易引发不稳定因素。但专家认为同时要注意处理好以下几种关系，相关配套改革宜同步推进。
一是不宜搞"一刀切"。四川省宜宾市副市长马平等认为，从生产关系一定要适应生产力发展要求这一规律出发，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照"东莞模式"，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。对于县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政"拉郎配"将县与县组合成"大县"，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。
二是宜和行政管理和审批制度改革同步推进。重庆市丰都县委书记谭大辉认为，减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前我国以"简政放权"为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进，但从实际工作看，一些部门职能转变还没有真正适应市场经济发展的要求，一些该由市场和中介机构完成的职能仍然紧紧抓在自己手里，部门利益仍然是制约行政管理体制和审批制度改革的障碍。在减少行政层级的改革中，要大幅度对权力部门进行"削权"，真正建立起"有限政府"和服务型政府架构。
三是宜和县乡体制改革和事业单位改革协调推进。华中师大中国农村问题研究中心贺雪峰教授说，目前我国一些地方正在进行撤乡并镇的试点，一些地方的力度还相当大。税费改革之后，乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革目前已提上议事日程，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。
</P>
<P>广东也有例子.如佛山吃掉经济比自己强得多的顺德与南海.使其从"市"降为"区".</P><P>以便佛山能"名副其实"的做广东第三大城市的称号.</P><P>网上就有不少顺德与南海人极度不满的贴子.我看起码8成人不爽成为佛山的一个区.</P><P>JC现在就有顺德人大吞闷水的一个长贴子.</P>
是的，早就应该改拉。
<P>不过现在好多市都把下属县变为区了</P><P>这样县就永无翻身了</P>