超级军网国有企业改革目标：公共性还是盈利性——中国国有企业改 ...
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/05/06 12:03:29
目标模糊与利益追逐
国有企业改革的目标是什么？尽管改革已历经30年，但这个问题实际上并不清晰，相反，却存在很大的模糊性。从政府层面上说，似乎保住了对国有企业的控制便万事大吉，而不论国有企业是处于竞争性领域还是非竞争性领域；从企业层面上说，似乎能为自己赚到钱，或者说，能够为自己赚取最大利润，便不在乎国有企业到底应该追求什么？从西方发达国家国有企业的产生来看，无论是宏观上的调控作用，还是微观上的提供公共产品和服务的功能，国有企业均是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。
当然，国有企业的公共性并不否认在特定历史发展阶段它也具有孵化器和加速器的功能，即具有盈利性或直接的经济作用。国有企业通常具有两大优势：一是资金优势；二是强制力优势，许多发展中国家的“后发”优势在很大程度上都是得益于国有企业的这两大优势。但是，由于国有企业在总体上经营效率低于私有企业，它的这种特定功能只能在特定历史发展阶段和特定发展时期才能发挥作用。从长期来看，随着市场经济体制趋于完善，国有企业会逐步退出竞争性领域，放弃其盈利性，而专门致力于其公共性作用。
中国社会主义制度建立后，出于迅速工业化的需要，尤其是受苏联模式的影响，进行了大规模的社会主义改造，国有企业占据了国民经济的绝大部分领域，分布十分广泛。通过国有企业，国家控制了国民经济的主要命脉。1978年改革后，相对于民营企业，国有企业的低效率日益明显，亏损日益严重，于是，国有企业的市场化改革便拉开了序幕，并且程度不断加深，数量也不断减少，但由于中国的特殊国情和诸多利益矛盾的存在，国有企业仍分布在国民经济的很多领域，在国民经济中仍处于主导地位。
在成熟的市场经济体制下，国有企业只是作为一种解决市场失灵的组织机制而存在的。然而，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了近30年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业孵化器和加速器的功能；另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的手段，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。
然而，由于中国国有企业分布广泛，不分场合地强调国有企业的孵化器和加速器功能，无疑使国有企业的发展在相当程度上走入了歧途，追求利润几乎成了绝大部分国有其企业的目标，而其公共性则被抛之脑后。现实中我们不难发现，本应具有强烈公共性的行业也市场化或部分市场化了，比如医疗、城市交通、义务教育，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车；而一些很强或较强的竞争性领域，国有企业仍然在垄断经营，如电信、发电、石油，人们不得不接受人为的高价格和低服务。
双重维度与目标定位
我们可以将现实的国有企业按行业维度分为公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争性国有企业；按产权维度分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司（参见下表）。
现实国有企业类型：基于双重维度的划分
类型 | 行业维度 | 产权维度 | 举例 |
Ⅰ | 公益性行业 | 国有独资 | 公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育 |
Ⅱ | 自然垄断性行业 | 国有独资 | 输电、管道燃气、自来水、铁路、水利 |
| 部分资源性行业 | 国有独资 | 石油、发电、矿产开采 | |
Ⅲ | 竞争性行业 | 国有控股 | 电信、汽车、电子、钢铁、装备制造、新型建材、医药、金融 |
Ⅳ | 竞争性行业 | 国有参股 | 建筑、房地产、租赁、流通、旅游、文化 |
第Ⅰ类企业应赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为惟一目标。目前这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合其公益性质，最好设置成特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，我们认为应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。
第Ⅱ类企业以社会公共性作用为主，经济性作用居次。这类企业主要是典型的自然垄断企业和部分资源类企业，前者通过收支平衡来保证公众福利的极大化，应该采取国有独资的形式；后者则通过资源供求和价格机制来保证资源的有效利用，应该以国有控股为主，但应允许民营资本进入
第Ⅲ类企业基本发挥经济性作用，以追求利润最大化为其首要目标。这类企业主要存在于国民经济发展的支柱产业和涉及公众基本利益的产业，以充分发挥国有企业在这些产业中的带动和示范作用。通常情况下，它们不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。不过，在特殊情况下，也直接承担部分社会公共性职能，如发生通货膨胀时，国有粮食企业应该发挥平抑物价的作用。对于这类企业，国家应该逐步放弃绝对控股地位，采取相对控股形式，部分甚至可以实施完全民营化。
第Ⅳ类企业与一般竞争性企业无异，没有任何强制性社会公共目标，经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务，那是它们履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能，则政府必须按可比价如数给予全额补偿。通过这种参股，谋求提高国有资产的实力，进而加强对关键领域的控制和带动作用。对于这类企业，国家只能参股，甚至可以完全退出。
总之，国有企业在社会主义市场经济的初级阶段具有双重目标或基本作用：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民营企业一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，这类目标主要通过第Ⅲ类企业和第Ⅳ类企业来实现。另一方面，国有企业是公共产品或服务的提供者，担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标主要通过第Ⅰ类企业和第Ⅱ类企业来实现。
原载《国企》2008年11月刊目标模糊与利益追逐
国有企业改革的目标是什么？尽管改革已历经30年，但这个问题实际上并不清晰，相反，却存在很大的模糊性。从政府层面上说，似乎保住了对国有企业的控制便万事大吉，而不论国有企业是处于竞争性领域还是非竞争性领域；从企业层面上说，似乎能为自己赚到钱，或者说，能够为自己赚取最大利润，便不在乎国有企业到底应该追求什么？
从西方发达国家国有企业的产生来看，无论是宏观上的调控作用，还是微观上的提供公共产品和服务的功能，国有企业均是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。
当然，国有企业的公共性并不否认在特定历史发展阶段它也具有孵化器和加速器的功能，即具有盈利性或直接的经济作用。国有企业通常具有两大优势：一是资金优势；二是强制力优势，许多发展中国家的“后发”优势在很大程度上都是得益于国有企业的这两大优势。但是，由于国有企业在总体上经营效率低于私有企业，它的这种特定功能只能在特定历史发展阶段和特定发展时期才能发挥作用。从长期来看，随着市场经济体制趋于完善，国有企业会逐步退出竞争性领域，放弃其盈利性，而专门致力于其公共性作用。
中国社会主义制度建立后，出于迅速工业化的需要，尤其是受苏联模式的影响，进行了大规模的社会主义改造，国有企业占据了国民经济的绝大部分领域，分布十分广泛。通过国有企业，国家控制了国民经济的主要命脉。1978年改革后，相对于民营企业，国有企业的低效率日益明显，亏损日益严重，于是，国有企业的市场化改革便拉开了序幕，并且程度不断加深，数量也不断减少，但由于中国的特殊国情和诸多利益矛盾的存在，国有企业仍分布在国民经济的很多领域，在国民经济中仍处于主导地位。
在成熟的市场经济体制下，国有企业只是作为一种解决市场失灵的组织机制而存在的。然而，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了近30年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业孵化器和加速器的功能；另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的手段，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。
然而，由于中国国有企业分布广泛，不分场合地强调国有企业的孵化器和加速器功能，无疑使国有企业的发展在相当程度上走入了歧途，追求利润几乎成了绝大部分国有其企业的目标，而其公共性则被抛之脑后。现实中我们不难发现，本应具有强烈公共性的行业也市场化或部分市场化了，比如医疗、城市交通、义务教育，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车；而一些很强或较强的竞争性领域，国有企业仍然在垄断经营，如电信、发电、石油，人们不得不接受人为的高价格和低服务。
双重维度与目标定位
我们可以将现实的国有企业按行业维度分为
公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争性国有企业；按产权维度分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司（参见下表）。
现实国有企业类型：基于双重维度的划分
类型
行业维度
产权维度
举例
Ⅰ
公益性行业
国有独资
公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育
Ⅱ
自然垄断性行业
国有独资
输电、管道燃气、自来水、铁路、水利
部分资源性行业
国有独资
石油、发电、矿产开采
Ⅲ
竞争性行业
国有控股
电信、汽车、电子、钢铁、装备制造、新型建材、医药、金融
Ⅳ
竞争性行业
国有参股
建筑、房地产、租赁、流通、旅游、文化
在上表中，基于产权和行业双重维度划分的四类国有企业的目标应该是不同的。
第Ⅰ类企业应赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为惟一目标。目前这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这不符合其公益性质，最好设置成特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，我们认为应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。
第Ⅱ类企业以社会公共性作用为主，经济性作用居次。这类企业主要是典型的自然垄断企业和部分资源类企业，前者通过收支平衡来保证公众福利的极大化，应该采取国有独资的形式；后者则通过资源供求和价格机制来保证资源的有效利用，应该以国有控股为主，但应允许民营资本进入
第Ⅲ类企业基本发挥经济性作用，以追求利润最大化为其首要目标。这类企业主要存在于国民经济发展的支柱产业和涉及公众基本利益的产业，以充分发挥国有企业在这些产业中的带动和示范作用。通常情况下，它们不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。不过，在特殊情况下，也直接承担部分社会公共性职能，如发生通货膨胀时，国有粮食企业应该发挥平抑物价的作用。对于这类企业，国家应该逐步放弃绝对控股地位，采取相对控股形式，部分甚至可以实施完全民营化。
第Ⅳ类企业与一般竞争性企业无异，没有任何强制性社会公共目标，经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务，那是它们履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能，则政府必须按可比价如数给予全额补偿。通过这种参股，谋求提高国有资产的实力，进而加强对关键领域的控制和带动作用。对于这类企业，国家只能参股，甚至可以完全退出。
总之，国有企业在社会主义市场经济的初级阶段具有双重目标或基本作用：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民营企业一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，这类目标主要通过第Ⅲ类企业和第Ⅳ类企业来实现。另一方面，国有企业是公共产品或服务的提供者，担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标主要通过第Ⅰ类企业和第Ⅱ类企业来实现。
原载《国企》2008年11月刊
介个，八股文？