超级军网中缅边界中的“麦克马洪线”问题及其解决 ZT
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“麦克马洪线”是英国为实现对其有利的“战略边界”而施展外交阴谋的结果，从未告知中国政府；对于三方草签的《西姆拉条约》，中国政府在草签的次日就“声明取消”；对于英藏双方背着中国政府所签文件，中国政府虽不知其具体内容，但仍声明“不能承认中国未经承诺之英藏所签之约，或类似之文牍”。此后历届中国政府都坚持这一立场。因此，英国划出的“麦克马洪线”根本就是非法的、无效的。
但英国并未放弃实施其“战略边界”的计划。1922年，英国在他戛设拖角厅，管理原茶山地区。1924年，英军侵入枯门岭以西的户拱；1926年又人占江心坡，并掳走山官11人。此后英国废葡萄府，将其下辖的葡萄厅、孙不拉蚌厅划归密支那府。其中葡萄厅辖地“东至高黎贡山及担当力卡山以西，北极西康，西界印度阿萨密，南至恩西河及江心坡南端（此处的原文为“北端”。但据同一时期的调查，葡萄府管辖区域“东达高黎贡山及担当力卡山，与滇属菖蒲桶上帕知子罗接界，北与西康之察隅又名咱舆毗连，南接彼所强占之拖角厅、江心坡及密支那，西以枯门岭与户拱分界”；江心坡“长约八九百里”(尹明德：《云南北界勘察记》，1933年铅印本，第226、247页)。据此，这里的文字不应为“北端”，而应为“南端”。）”。而“麦克马洪线”就是沿担当力卡山向东南走，在跨过独龙江后，向东攀上高黎贡山直到伊索拉希山口。
这样，英国经过多年经营，控制了“麦克马洪线”以南的滇缅未定界地区。英国在未定界地区的推进引起了中国的关注。1922年，中国要求英方“立将拖角厅取消，并希派员会同勘定尖高山至扒拉大山脊(恩梅开江西岸)为止之一段界线”，但未得到答复。1926年，腾越界务研究会派代表赴京请愿，并建议：“一、请照会英国政府从速撤退侵入沁坡军队，并须保证以后不再有类似此项事件之发生。二、被掳之山官十一人，须早释回。三、凡属中国边陲及滇缅未定界内，不能任意进兵。”但交涉结果仍是“我虽声嘶力竭，但英方则胸有成竹，毫不为动”。
1929年，中英两国曾对北段边界进行勘察。但因英方坚持以高黎贡山为界，交涉仍无结果。当时中国曾照会英方：尖高山、片马、拖角、扛心坡等地区，以迄俅夷区域，均为未定界；将来会勘时，双方任何经营均作无效。1941年，中国再次提议谈判北段界务，但因太平洋战争爆发，“此事遂暂搁置”。
应指出的是，这时的中国政府并不清楚“麦克马洪线”一事。直到1953年，西藏地方政府才向中央上交了“麦克马洪线”原图，并说明，那时除达赖十三世及少数几个大官外，谁也不知有此图。
1948年缅甸独立， “麦克马洪线”以南地区被划人缅甸由景颇族建立的克钦邦。从底富山口到伊索拉希山口的那段“麦克马洪线”，也就从“中英边界”问题变成了中缅边界问题。
二、中缅边界中“麦克马洪线”问题的解决
(一)中缅边界谈判的准备
新中国成立后对边界问题采取了维持现状的政策。但周恩来也认识到，这并非“长远的政策”，而只是“权宜措施”，并指出：“我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的。”“(中缅)两国发表和平共处五项原则的声明后，——像边界问题等势将提上日程。”为此，周恩来在1954年就曾要求抓紧研究边界问题，以便因势利导，避免落后于事态的发展。
由于反华势力的煽动，一些邻国对中国是心怀恐惧的。1954年6月周恩来访缅时，缅甸总理吴努就说：缅甸政府一直怀疑中国对缅甸有领土野心，为此甚感恐惧。因此，如何妥善解决边界问题以争取缅甸和稳定周边，就成为中国不能不考虑的问题。但由于边界问题的复杂性，中国又主张在边界谈判前要有充分的准备。
在上述访问中，当吴努提出边界问题时，周恩来说：“希望有一点时间，把情况弄清楚后再正式商谈。”针对缅甸的恐惧心理，周恩来指出：新中国奉行的是和平外交政策。我们立国的根本原则是把自己的国家搞好，我们没有任何领土野心。随后发表的联合声明也说：和平共处五项原则是“指导中国和缅甸之间关系的原则”。
1954年12月吴努访华，与周恩来就边界问题交换了意见。当时，中缅边界除北段未定界外，还有两处存在问题：一处是中缅边界南段的佧佤山区。1894年的中英《续议滇缅界、商务条款》和1897年的中英《续议缅甸条款》对这段边界都有规定，但因有关条文自相矛盾，这段边界未能确定。1941年，英国迫使处于抗战危急关头的中国政府划定了这段边界，把与中国关系密切的班洪、班老部落的部分辖区划归了缅甸，这就是“1941年线”。其后太平洋战争爆发，这段边界没能标定。缅甸独立后，把“1941年线”以西地区划入缅甸的掸邦，但未能进行有效控制。1952年，中国人民解放军追歼国民党残敌时进驻了“1941年线”以西地区。
另一处是中缅边界中段的勐卯三角地。1897年的《续议缅甸条款》承认勐卯三角地“为中国之地”。但由于英国在该地修筑了公路，因而在上述条约中英国又以“永租”名义取得了对它的管辖权。缅甸独立后继承了这种“永租”关系。在1954年12月的会谈中，中方认为中缅边界南、北两段都存在问题；缅方则认为南段边界（此处双方所说的“南段边界”是指尖高山以南的全部中缅边界，事实上包括了中缅边界的中段和南段。）是已定界，只有北段边界存在问题。
关于边界谈判，中方仍表示需要做准备工作；缅方也承认确实需要准备。尽管存在分歧，但会后发表的联合公报仍肯定了“中缅两国边界尚未完全划定”的事实，并指出“有必要根据友好精神，在适当时机，通过正常的外交途径解决此项问题”。此外，双方还达成了对未定界维持现状的默契。周恩来曾指出：“根据中缅两国总理一九五四年会谈公报，未定界应该由双方谈判解决，当时双方的默契是维持现状。”
受材料限制，我们对当时中缅关于“麦克马洪线”的交涉并不清楚。但据相关事实推断，双方显然谈到了“麦克马洪线”，并同意在谈判解决前也应“维持现状”。只是由于问题的敏感性，双方只是达成“默契”罢了。此前周恩来曾对印度总理尼赫鲁说：“麦克马洪线”不仅中印边界有，而且在中缅边界也有——这条线中国政府不能承认，但是目前维持现状。虽然周恩来是在谈到中印边界时说这番话的，但可以推测，对同样存在于中缅之间的“麦克马洪线”，周恩来应有同样的看法。因此，在中缅对未定界达成“维持现状”的默契时，至少在中国看来，是把“麦克马洪线”涉及的那段边界包括在内的。
中缅之间的这一默契，使双方没有因边界问题发生过多争论，从而维持和发展了两国间的友好关系，为边界谈判赢得了准备时间。
(二)中缅边界谈判的开始
1955年11月，中缅两国在“1941年线”以西的黄果园发生武装冲突。(那天清晨，边界线上大雾浓密，能见度差。当中国军队巡逻到黄果园附近时，同缅甸军队相遇，由于弄不清情况，互相开了枪。)国际反华势力乘机鼓噪中国对外扩张，缅甸报纸也攻击中国侵入缅甸。因此，解决中缅边界问题已成为当务之急。1956年8月，周恩来会见缅甸驻华大使吴拉茂。在会谈中，吴拉茂交给周恩来一封缅甸总理吴巴瑞的信，信中强调了缅甸国内存在的困难，希望中国政府接受其对边界问题的观点。
针对缅方“北段是未定界，南段的边界已定”的观点，周恩来说：应该“在五项原则和友谊的基础上，找到有利于双方的解决办法”；“应该按照吴努的建议，成立关于边界问题的联合委员会。这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题”；“在南北两段的紧张局势应该缓和下来”。
关于具体方案，周恩来提出：“在南段，即使我们承认一九四一年线是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离一九四一年线以西的地区。我们同时要求在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这三个同样由英国文件承认是中国的地方撤走。”周恩来还说：“南北两段应该同时解决”，“否则就不能寻找到解决的办法”。
1956年10—11月，周恩来在北京与缅甸前总理吴努的会谈中，重申双方分别从“1941年线”以西和片马、岗房、古浪地区撤军外，还提出了全面解决边界问题的建议：在北段，按照传统习惯线划界，就是在尖高山以北、恩梅开江以东；“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线—的一点为止，但是这是我们之间的一个默契”；“将来划界时，把——片马等三地划入中国。这一点现在我们也不宣布，便于缅甸做工作”。关于“1941年线”，“一方面说这段边界应该是一九四一年线，另一方面也承认一九四一年线是英国乘中国之危强加于中国的。现在既已成为事实，就应该维持下来。”关于勐卯三角地，“这块土地最好由中国收回，但是因为缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟如何收回。”
周恩来还提出把三段边界问题“联系起来解决”的主张，认为“这个方式比较好，缅甸的要求可以得到满足，也照顾了中国人(民)的感情”。对于中方的建议，吴努认为“这是照顾双方利益的公平合理的建议”。会后发表的联合公报宣布：“中国军队将撤出一九四一年线以西地区，缅甸军队将撤出片马、岗房、古浪三个地方。”1956年底，中缅两国完成了撒军工作。
但中缅边界谈判不仅仅是政府的事，它也受到中国民众的关注。对英国在滇缅未定界地区的侵略，许多人记忆犹新，况且该地区曾归中国管辖，因此要求改变边界现状的舆论十分强烈。一些专家学者就提出，“中缅北段未定界应以恩梅开江为界，否定英方留下的以高黎贡山为界的主张”。鉴于这些不同意见，周恩来对历史资料进行了更加深入的研究，并认真听取了各方的意见。经过准备，周恩来1957年3月在全国政协作了关于中缅边界问题的报告。
他首先回顾了中国地图对中缅边界画法的变迁，如前所述，清朝并未管辖原茶山辖地以西地区，清朝官方地图所标边界均未超过高黎贡山。但在民国时期，由于受到片马事件的刺激，1917年出版的《中国新舆图》把江心坡标在中国一边；1933年申报馆出版的云南省分省地图则把江心坡的一部分划进中国。1942年国民党政府出版的一张地图更是把边界划到了枯门岭，希望以此来掩饰他们在“1941年线”上的损失。虽然这张图给中国人留下了很深的印象，但国民党政府并未控制高黎贡山以西地区。
新中国成立后，中国地图出版社1953年委托私人出版的地图也把边界画在高黎贡山以西，但声明不是政府审定的。周恩来对此解释说：因为边界上有许多问题没有解决，如果中国政府批准出版这本地图，我们的四邻都会不安。但该地图同样在中国各界人士中留下了深刻印象。因此，中国政府关于中缅边界的划界建议虽在1956年1月得到全国人大常委会的批准，但实际上不少人是想不通的。一位人大代表就曾反映：“根据地图，我感觉很大的不安。”对地图的这种变化，周恩来指出：地图的变化“说明我们(的)地图是一件事，实际的情况是一件事，交涉又是一件事。这三件事并不吻合”。“制图时要把实际和交涉之间有一个交代，可是我们过去的地图——没有交代的，所以爱国人士看到这样的地图当然很高兴”。
关于解决边界问题的根据，周恩来认为：“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界问题最主要的根据，历史的根据。”周恩来赞扬了在中缅边界问题上同英帝国主义作斗争的爱国主义立场，认为“与帝国主义必须寸土必争”，但也指出：“现在(中缅)两个国家的情况发生了根本的变化——两个国家——建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同。”“我们提出的解决北段的要求不能过高。我们的历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决。”“我们的目的是求和缓，而引起一个很大的紧张，这很不利。”
1957年7月，周恩来又在全国人大作了关于中缅边界问题的报告。报告首先说明：“我国和其他国家之间所有悬而未决的问题，都应该通过和平协商的途径，求得公平合理的解决。”“我们——在国际事务中一贯奉行的政策，就是争取世界局势的和缓，争取同世界各国，特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设，也符合于世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的，也正是这个基本的和平外交政策。”“我国政府在解决中缅边界问题上所采取的立场，是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的。”
针对国内的不同观点，周恩来指出：“必须认真地对待历史资料，必须以正确的立场和观点对历史资料进行科学的分析和判断，把可以作为法理依据的历史资料同由于情况变化只有参考价值的历史资料加以区别。同时，更要注意到中缅两国已经发生的具有历史意义的根本变化，那就是，中国和缅甸已经分别摆脱了原来的半殖民地和殖民地地位，成为独立的和互相友好的国家。缅甸政府继承了原来受英国统治的地区，不同民族的自治邦同缅甸本部组成了缅甸联邦。我国政府接管了国民党政府所管辖的地区。在处理中缅边界问题的时候，必须注意到这些历史变化，同时也要按照一般国际惯例来对待过去签订的有关中缅边界的条约。只有把以上各点结合起来考虑，才能够正确地运用历史资料，求得中缅边界问题的公平合理的解决。”
周恩来除了对南段和中段的划界建议作了说明外，也对北段的建议作了阐述：“从伊索拉希山口以北到底富山口的部分，可以按照习惯边界线划界；从伊索拉希山口到尖高山的一段，除片马、岗房、古浪地区应该归还中国以外，原则上可以按怒扛、瑞丽扛(又名龙川江)、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界。”周恩来还强调：中国政府针对这三段边界提出的原则性建议中的各点，“应该作为一个整体联系起来加以考虑”。
从上述内容可以看出，中国尽管不承认“麦克马洪线”，但仍建议按照“习惯边界线”来划界。而这里所说的“习惯边界线”，就包括从伊索拉希山口到底富山口的“麦克马洪线”。对中国政府如此称呼这段“麦克马洪线”的原因，周恩来曾解释说：从伊索拉希山口至底富山口的“习惯线”，我们不愿用“麦克马洪线”这一名称，因为我们不愿承认英国和西藏订的密约，它是地方政府订的，未经中国政府批准，而且目前西藏政府也反对这条“密线”，认为它是不公平的。而中国政府对“麦克马洪线”的这一态度是“根据历史事实和实际情况进行调查研究的结果”，“是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的”，是“为了中缅友好，为了安定我们(中缅)之间的边界”。而且中国政府的这一主张不是孤立的，关于中缅边界问题的各项建议是“作为一个整体联系起来加以考虑”的。
(三)中缅边界问题的具体协商
1957年2月4日，周恩来收到缅甸总理吴巴瑞的一封信。由于国内的压力，吴巴瑞还是希望中国接受缅甸从英国继承下来的边界状况：在南段承认“1941年线”；在中段把勐卯三角地无条件地交由缅甸支配。仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的50平方英里(约合130平方公里)土地交还中国。
1957年7月26日，周恩来致信缅甸总理吴努，正式提出解决中缅边界问题的具体建议：在北段，从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按习惯边界线划界；从伊索拉希山口至尖高山的一段，除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；至于应该归还给中国的片马、古浪、岗房三处各寨地区的面积，中国政府根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便等因素，建议要大一些。在南段和中段，除要求作某些调整以外，同意按照“1941年线”定界；中国政府所要求的调整是把班洪部落和班老部落在“1941线”以西的辖区划归中国；如果缅甸政府同意上述调整建议，中国政府愿意把属于中国的勐卯三角地移交给缅甸，成为缅甸领土的一部分。中国政府认为，以上各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑。
但在1957年9月的中缅谈判中又出现了新的分歧。在中缅边界的最北部分，双方此前已经达成按照“习惯边界线”(即“麦克马洪线”)划界的默契。可是，吴巴瑞在1957年2月4日信中所附地图和周恩来1957年7月26日信中所附地图对这条线的画法却有很大出入。而缅方的解释是：“在麦克马洪的备忘录中——说以伊洛瓦底江和布拉马卜特拉江的分水岭为界。实际上，缅甸认为只提伊洛瓦底江流域就可以。”“原图上独龙江直流到——图上的红线(麦线)，而经勘测后发现是流到——图上的蓝线(吴巴瑞信中图)，因此现在采取红线就是没有意义的。”
由此可见，新的分歧是因缅方对“麦克马洪线”的修改造成的。而其修改的依据是，麦克马洪当年是主张以分水岭划界的，但根据“麦克马洪线”原图在地面标定这条线时，却发现它把伊洛瓦底江流域的独龙江地区划归了中国。吴巴瑞地图中的蓝线，是根据分水岭对“麦克马洪线”进行修改后得来的。如果接受缅甸的这一主张，中国将失去整个独龙江流域。
但英国并未放弃实施其“战略边界”的计划。1922年，英国在他戛设拖角厅，管理原茶山地区。1924年，英军侵入枯门岭以西的户拱；1926年又人占江心坡，并掳走山官11人。此后英国废葡萄府，将其下辖的葡萄厅、孙不拉蚌厅划归密支那府。其中葡萄厅辖地“东至高黎贡山及担当力卡山以西，北极西康，西界印度阿萨密，南至恩西河及江心坡南端（此处的原文为“北端”。但据同一时期的调查，葡萄府管辖区域“东达高黎贡山及担当力卡山，与滇属菖蒲桶上帕知子罗接界，北与西康之察隅又名咱舆毗连，南接彼所强占之拖角厅、江心坡及密支那，西以枯门岭与户拱分界”；江心坡“长约八九百里”(尹明德：《云南北界勘察记》，1933年铅印本，第226、247页)。据此，这里的文字不应为“北端”，而应为“南端”。）”。而“麦克马洪线”就是沿担当力卡山向东南走，在跨过独龙江后，向东攀上高黎贡山直到伊索拉希山口。
这样，英国经过多年经营，控制了“麦克马洪线”以南的滇缅未定界地区。英国在未定界地区的推进引起了中国的关注。1922年，中国要求英方“立将拖角厅取消，并希派员会同勘定尖高山至扒拉大山脊(恩梅开江西岸)为止之一段界线”，但未得到答复。1926年，腾越界务研究会派代表赴京请愿，并建议：“一、请照会英国政府从速撤退侵入沁坡军队，并须保证以后不再有类似此项事件之发生。二、被掳之山官十一人，须早释回。三、凡属中国边陲及滇缅未定界内，不能任意进兵。”但交涉结果仍是“我虽声嘶力竭，但英方则胸有成竹，毫不为动”。
1929年，中英两国曾对北段边界进行勘察。但因英方坚持以高黎贡山为界，交涉仍无结果。当时中国曾照会英方：尖高山、片马、拖角、扛心坡等地区，以迄俅夷区域，均为未定界；将来会勘时，双方任何经营均作无效。1941年，中国再次提议谈判北段界务，但因太平洋战争爆发，“此事遂暂搁置”。
应指出的是，这时的中国政府并不清楚“麦克马洪线”一事。直到1953年，西藏地方政府才向中央上交了“麦克马洪线”原图，并说明，那时除达赖十三世及少数几个大官外，谁也不知有此图。
1948年缅甸独立， “麦克马洪线”以南地区被划人缅甸由景颇族建立的克钦邦。从底富山口到伊索拉希山口的那段“麦克马洪线”，也就从“中英边界”问题变成了中缅边界问题。
二、中缅边界中“麦克马洪线”问题的解决
(一)中缅边界谈判的准备
新中国成立后对边界问题采取了维持现状的政策。但周恩来也认识到，这并非“长远的政策”，而只是“权宜措施”，并指出：“我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的。”“(中缅)两国发表和平共处五项原则的声明后，——像边界问题等势将提上日程。”为此，周恩来在1954年就曾要求抓紧研究边界问题，以便因势利导，避免落后于事态的发展。
由于反华势力的煽动，一些邻国对中国是心怀恐惧的。1954年6月周恩来访缅时，缅甸总理吴努就说：缅甸政府一直怀疑中国对缅甸有领土野心，为此甚感恐惧。因此，如何妥善解决边界问题以争取缅甸和稳定周边，就成为中国不能不考虑的问题。但由于边界问题的复杂性，中国又主张在边界谈判前要有充分的准备。
在上述访问中，当吴努提出边界问题时，周恩来说：“希望有一点时间，把情况弄清楚后再正式商谈。”针对缅甸的恐惧心理，周恩来指出：新中国奉行的是和平外交政策。我们立国的根本原则是把自己的国家搞好，我们没有任何领土野心。随后发表的联合声明也说：和平共处五项原则是“指导中国和缅甸之间关系的原则”。
1954年12月吴努访华，与周恩来就边界问题交换了意见。当时，中缅边界除北段未定界外，还有两处存在问题：一处是中缅边界南段的佧佤山区。1894年的中英《续议滇缅界、商务条款》和1897年的中英《续议缅甸条款》对这段边界都有规定，但因有关条文自相矛盾，这段边界未能确定。1941年，英国迫使处于抗战危急关头的中国政府划定了这段边界，把与中国关系密切的班洪、班老部落的部分辖区划归了缅甸，这就是“1941年线”。其后太平洋战争爆发，这段边界没能标定。缅甸独立后，把“1941年线”以西地区划入缅甸的掸邦，但未能进行有效控制。1952年，中国人民解放军追歼国民党残敌时进驻了“1941年线”以西地区。
另一处是中缅边界中段的勐卯三角地。1897年的《续议缅甸条款》承认勐卯三角地“为中国之地”。但由于英国在该地修筑了公路，因而在上述条约中英国又以“永租”名义取得了对它的管辖权。缅甸独立后继承了这种“永租”关系。在1954年12月的会谈中，中方认为中缅边界南、北两段都存在问题；缅方则认为南段边界（此处双方所说的“南段边界”是指尖高山以南的全部中缅边界，事实上包括了中缅边界的中段和南段。）是已定界，只有北段边界存在问题。
关于边界谈判，中方仍表示需要做准备工作；缅方也承认确实需要准备。尽管存在分歧，但会后发表的联合公报仍肯定了“中缅两国边界尚未完全划定”的事实，并指出“有必要根据友好精神，在适当时机，通过正常的外交途径解决此项问题”。此外，双方还达成了对未定界维持现状的默契。周恩来曾指出：“根据中缅两国总理一九五四年会谈公报，未定界应该由双方谈判解决，当时双方的默契是维持现状。”
受材料限制，我们对当时中缅关于“麦克马洪线”的交涉并不清楚。但据相关事实推断，双方显然谈到了“麦克马洪线”，并同意在谈判解决前也应“维持现状”。只是由于问题的敏感性，双方只是达成“默契”罢了。此前周恩来曾对印度总理尼赫鲁说：“麦克马洪线”不仅中印边界有，而且在中缅边界也有——这条线中国政府不能承认，但是目前维持现状。虽然周恩来是在谈到中印边界时说这番话的，但可以推测，对同样存在于中缅之间的“麦克马洪线”，周恩来应有同样的看法。因此，在中缅对未定界达成“维持现状”的默契时，至少在中国看来，是把“麦克马洪线”涉及的那段边界包括在内的。
中缅之间的这一默契，使双方没有因边界问题发生过多争论，从而维持和发展了两国间的友好关系，为边界谈判赢得了准备时间。
(二)中缅边界谈判的开始
1955年11月，中缅两国在“1941年线”以西的黄果园发生武装冲突。(那天清晨，边界线上大雾浓密，能见度差。当中国军队巡逻到黄果园附近时，同缅甸军队相遇，由于弄不清情况，互相开了枪。)国际反华势力乘机鼓噪中国对外扩张，缅甸报纸也攻击中国侵入缅甸。因此，解决中缅边界问题已成为当务之急。1956年8月，周恩来会见缅甸驻华大使吴拉茂。在会谈中，吴拉茂交给周恩来一封缅甸总理吴巴瑞的信，信中强调了缅甸国内存在的困难，希望中国政府接受其对边界问题的观点。
针对缅方“北段是未定界，南段的边界已定”的观点，周恩来说：应该“在五项原则和友谊的基础上，找到有利于双方的解决办法”；“应该按照吴努的建议，成立关于边界问题的联合委员会。这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题”；“在南北两段的紧张局势应该缓和下来”。
关于具体方案，周恩来提出：“在南段，即使我们承认一九四一年线是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离一九四一年线以西的地区。我们同时要求在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这三个同样由英国文件承认是中国的地方撤走。”周恩来还说：“南北两段应该同时解决”，“否则就不能寻找到解决的办法”。
1956年10—11月，周恩来在北京与缅甸前总理吴努的会谈中，重申双方分别从“1941年线”以西和片马、岗房、古浪地区撤军外，还提出了全面解决边界问题的建议：在北段，按照传统习惯线划界，就是在尖高山以北、恩梅开江以东；“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线—的一点为止，但是这是我们之间的一个默契”；“将来划界时，把——片马等三地划入中国。这一点现在我们也不宣布，便于缅甸做工作”。关于“1941年线”，“一方面说这段边界应该是一九四一年线，另一方面也承认一九四一年线是英国乘中国之危强加于中国的。现在既已成为事实，就应该维持下来。”关于勐卯三角地，“这块土地最好由中国收回，但是因为缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟如何收回。”
周恩来还提出把三段边界问题“联系起来解决”的主张，认为“这个方式比较好，缅甸的要求可以得到满足，也照顾了中国人(民)的感情”。对于中方的建议，吴努认为“这是照顾双方利益的公平合理的建议”。会后发表的联合公报宣布：“中国军队将撤出一九四一年线以西地区，缅甸军队将撤出片马、岗房、古浪三个地方。”1956年底，中缅两国完成了撒军工作。
但中缅边界谈判不仅仅是政府的事，它也受到中国民众的关注。对英国在滇缅未定界地区的侵略，许多人记忆犹新，况且该地区曾归中国管辖，因此要求改变边界现状的舆论十分强烈。一些专家学者就提出，“中缅北段未定界应以恩梅开江为界，否定英方留下的以高黎贡山为界的主张”。鉴于这些不同意见，周恩来对历史资料进行了更加深入的研究，并认真听取了各方的意见。经过准备，周恩来1957年3月在全国政协作了关于中缅边界问题的报告。
他首先回顾了中国地图对中缅边界画法的变迁，如前所述，清朝并未管辖原茶山辖地以西地区，清朝官方地图所标边界均未超过高黎贡山。但在民国时期，由于受到片马事件的刺激，1917年出版的《中国新舆图》把江心坡标在中国一边；1933年申报馆出版的云南省分省地图则把江心坡的一部分划进中国。1942年国民党政府出版的一张地图更是把边界划到了枯门岭，希望以此来掩饰他们在“1941年线”上的损失。虽然这张图给中国人留下了很深的印象，但国民党政府并未控制高黎贡山以西地区。
新中国成立后，中国地图出版社1953年委托私人出版的地图也把边界画在高黎贡山以西，但声明不是政府审定的。周恩来对此解释说：因为边界上有许多问题没有解决，如果中国政府批准出版这本地图，我们的四邻都会不安。但该地图同样在中国各界人士中留下了深刻印象。因此，中国政府关于中缅边界的划界建议虽在1956年1月得到全国人大常委会的批准，但实际上不少人是想不通的。一位人大代表就曾反映：“根据地图，我感觉很大的不安。”对地图的这种变化，周恩来指出：地图的变化“说明我们(的)地图是一件事，实际的情况是一件事，交涉又是一件事。这三件事并不吻合”。“制图时要把实际和交涉之间有一个交代，可是我们过去的地图——没有交代的，所以爱国人士看到这样的地图当然很高兴”。
关于解决边界问题的根据，周恩来认为：“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界问题最主要的根据，历史的根据。”周恩来赞扬了在中缅边界问题上同英帝国主义作斗争的爱国主义立场，认为“与帝国主义必须寸土必争”，但也指出：“现在(中缅)两个国家的情况发生了根本的变化——两个国家——建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同。”“我们提出的解决北段的要求不能过高。我们的历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决。”“我们的目的是求和缓，而引起一个很大的紧张，这很不利。”
1957年7月，周恩来又在全国人大作了关于中缅边界问题的报告。报告首先说明：“我国和其他国家之间所有悬而未决的问题，都应该通过和平协商的途径，求得公平合理的解决。”“我们——在国际事务中一贯奉行的政策，就是争取世界局势的和缓，争取同世界各国，特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设，也符合于世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的，也正是这个基本的和平外交政策。”“我国政府在解决中缅边界问题上所采取的立场，是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的。”
针对国内的不同观点，周恩来指出：“必须认真地对待历史资料，必须以正确的立场和观点对历史资料进行科学的分析和判断，把可以作为法理依据的历史资料同由于情况变化只有参考价值的历史资料加以区别。同时，更要注意到中缅两国已经发生的具有历史意义的根本变化，那就是，中国和缅甸已经分别摆脱了原来的半殖民地和殖民地地位，成为独立的和互相友好的国家。缅甸政府继承了原来受英国统治的地区，不同民族的自治邦同缅甸本部组成了缅甸联邦。我国政府接管了国民党政府所管辖的地区。在处理中缅边界问题的时候，必须注意到这些历史变化，同时也要按照一般国际惯例来对待过去签订的有关中缅边界的条约。只有把以上各点结合起来考虑，才能够正确地运用历史资料，求得中缅边界问题的公平合理的解决。”
周恩来除了对南段和中段的划界建议作了说明外，也对北段的建议作了阐述：“从伊索拉希山口以北到底富山口的部分，可以按照习惯边界线划界；从伊索拉希山口到尖高山的一段，除片马、岗房、古浪地区应该归还中国以外，原则上可以按怒扛、瑞丽扛(又名龙川江)、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界。”周恩来还强调：中国政府针对这三段边界提出的原则性建议中的各点，“应该作为一个整体联系起来加以考虑”。
从上述内容可以看出，中国尽管不承认“麦克马洪线”，但仍建议按照“习惯边界线”来划界。而这里所说的“习惯边界线”，就包括从伊索拉希山口到底富山口的“麦克马洪线”。对中国政府如此称呼这段“麦克马洪线”的原因，周恩来曾解释说：从伊索拉希山口至底富山口的“习惯线”，我们不愿用“麦克马洪线”这一名称，因为我们不愿承认英国和西藏订的密约，它是地方政府订的，未经中国政府批准，而且目前西藏政府也反对这条“密线”，认为它是不公平的。而中国政府对“麦克马洪线”的这一态度是“根据历史事实和实际情况进行调查研究的结果”，“是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的”，是“为了中缅友好，为了安定我们(中缅)之间的边界”。而且中国政府的这一主张不是孤立的，关于中缅边界问题的各项建议是“作为一个整体联系起来加以考虑”的。
(三)中缅边界问题的具体协商
1957年2月4日，周恩来收到缅甸总理吴巴瑞的一封信。由于国内的压力，吴巴瑞还是希望中国接受缅甸从英国继承下来的边界状况：在南段承认“1941年线”；在中段把勐卯三角地无条件地交由缅甸支配。仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的50平方英里(约合130平方公里)土地交还中国。
1957年7月26日，周恩来致信缅甸总理吴努，正式提出解决中缅边界问题的具体建议：在北段，从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按习惯边界线划界；从伊索拉希山口至尖高山的一段，除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；至于应该归还给中国的片马、古浪、岗房三处各寨地区的面积，中国政府根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便等因素，建议要大一些。在南段和中段，除要求作某些调整以外，同意按照“1941年线”定界；中国政府所要求的调整是把班洪部落和班老部落在“1941线”以西的辖区划归中国；如果缅甸政府同意上述调整建议，中国政府愿意把属于中国的勐卯三角地移交给缅甸，成为缅甸领土的一部分。中国政府认为，以上各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑。
但在1957年9月的中缅谈判中又出现了新的分歧。在中缅边界的最北部分，双方此前已经达成按照“习惯边界线”(即“麦克马洪线”)划界的默契。可是，吴巴瑞在1957年2月4日信中所附地图和周恩来1957年7月26日信中所附地图对这条线的画法却有很大出入。而缅方的解释是：“在麦克马洪的备忘录中——说以伊洛瓦底江和布拉马卜特拉江的分水岭为界。实际上，缅甸认为只提伊洛瓦底江流域就可以。”“原图上独龙江直流到——图上的红线(麦线)，而经勘测后发现是流到——图上的蓝线(吴巴瑞信中图)，因此现在采取红线就是没有意义的。”
由此可见，新的分歧是因缅方对“麦克马洪线”的修改造成的。而其修改的依据是，麦克马洪当年是主张以分水岭划界的，但根据“麦克马洪线”原图在地面标定这条线时，却发现它把伊洛瓦底江流域的独龙江地区划归了中国。吴巴瑞地图中的蓝线，是根据分水岭对“麦克马洪线”进行修改后得来的。如果接受缅甸的这一主张，中国将失去整个独龙江流域。
针对缅方的上述主张，周恩来在谈到如何确定这段边界的具体走向时指出：“我的看法是进行实地勘察”，同时也要“根据友好关系来考虑”。“如果勘察的结果缅甸确实管到那个地方，中国可以否定麦克马洪线，因为我们本来就是不愿意采用麦克马洪线。”为了推动问题的解决，周恩来还说：提议暂时不忙于解决具体问题，可按吴努的建议，成立联合边界委员会继续处理边界问题。我们达成一个君子协定共同进行勘察。但缅方仍坚持说：在边界委员会动身前往勘察前，应该确定原则，原则应该是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水岭”。针对缅方的这一态度，周恩来也强调说：在北段，确定“习惯线”必须经过勘察。如果吴努照顾我方的困难，同意在昆明谈判的基础上继续努力，我们愿意在片马地区的面积上作让步。
1957年12月，缅甸副总理吴觉迎和总理吴巴瑞先后访华。周恩来在同他们的会谈中指出：中缅边界问题是英帝国主义遗留下来的，中缅两国政府对此都不负直接责任。“考虑到你们的困难，并且为了推动两国就边界问题尽速达成协议，我们建议两国先成立边界委员会，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体上按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件。”
但缅方在1958年4月做出的答复依然是：关于从伊索拉希山口至底富山口的一段边界，缅甸政府仍然希望双方先确定以分水岭为界，然后进行勘察；关于片马、古浪、岗房地区，缅甸政府同意归还中国，但是要求对吴巴瑞1957年2月4日信中所建议的交还地区的范围不做任何修改；缅甸政府难于接受中国政府所提出的由缅甸将班洪、班老部落在“1941年线”以西的辖区划归中国以换取属于中国的勐卯三角地的建议，要求中国政府同意由缅甸政府继续保持对勐卯三角地的“永租”关系；缅甸政府希望双方迅速达成协议，并组织联合边界委员会，勘察两国最北段边界情况，但是，认为必须先就前三点达成原则协议，才能着手组织这个委员会和进行实地勘察工作。
1958年7月30日，周恩来致信缅甸总理吴努，再次提议：关于伊索拉希山口至底富山口的一段，为双方尽快消除还存在的分歧，从速成立边界委员会，并且派出勘察队去勘察这段边界，可能仍是最切实有效的办法；至于应该归还中国的片马、古浪、岗房三个地区面积的大小，双方在就整个边界问题作进一步友好协商的过程中，是不难解决的；希望缅甸政府重新考虑中国政府提出的废除勐卯三角地“永租”的具体办法。
在这一阶段，中缅在独龙江流域产生了严重的分歧，而分歧的根源则在于“麦克马洪线”的存在。它给了缅方争取独龙江流域的理由，认为应按分水岭对“麦克马洪线”予以修改。但对中方来说，根本不可能有什么修改，因为我国并不承认“麦克马洪线”。为了推动谈判，周恩来提议成立边界委员会，并派出勘察队去勘察伊索拉希山口至底富山口的边界，根据勘察的结果解决双方在独龙江流域的分歧，对缅甸归还中国的片马等地的面积可以协商解决。但是由于“麦克马洪线”问题的复杂性以及缅方对中段和南段问题的态度，同时也由于当时缅甸国内政局不稳，吴努一时无法采取有效措施，中缅边界谈判不得不告一段落。
(四)中缅边界协定的签订与“麦克马洪线”问题的解决
1958年8月，印度政府借口“地图问题”向中国提出领土要求：印度外交部在1958年8月21日给中国驻印大使馆的备忘录中说：“印度政府注意到‘中国画报—杂志上(第95期，1958年7月号)第20—21页上所刊载的一幅中国地图，在这幅图上中国的边界——存在着明显的不准确之处。”“印度政府谨建议对中国地图应立即做必要的修正。”Notes，memoranda and letterse Rchanged and agreements signed between the governments of India and China,1954-1959; 1959：WhitePaper，NewDelhi：Ministry of External Affairs，1959，p．46．这样，印度政府正式对包括“麦克马洪线”以南9万平方公里中国领土在内的大片中国领土提出要求。
1959年8月和10月，中印双方又分别在中印边界东段和西段发生武装冲突，中印边境局势骤然恶化，中印关系日趋紧张。
为了避免中缅关系因相似的边界问题而受到影响，中缅两国加快了解决边界问题的步伐。1960年1月，缅甸总理奈温应邀访华。在会谈中，周恩来强调：中国政府历来希望中缅边界问题能够全盘解决，因此提出的方案包括各个方面。为了友好，同时也为了便利问题的解决，周恩来除重申中国政府对中段和南段的建议外，又提出：对北段未定界，除片马、古浪、岗房地区和独龙江流域外，可按分水岭定界，然后对这一段边界进行勘察，并且竖立界桩；片马、古浪、岗房地区原属中国，对归还中国地区的面积，建议交由双方组成的联合委员会解决。
经过协商，中缅双方在28日签订了《中缅友好和互不侵犯条约》及《中缅边界协定》。《中缅边界协定》规定：“自尖高山起到中缅边界西端终点的全部未定界，除片马、古浪、岗房地区以外，遵照传统的习惯线定界，也就是说，从尖高山起沿着以太平江、瑞丽江、怒江、独龙江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭——直到中缅边界西端的终点为止。”“缅甸政府同意将属于中国的片马、古浪、岗房地区归还中国。至于归还给中国的这个地区的面积，由联合委员会——商谈确定。”“为了废除缅甸对——属于中国的猛卯三角地区(即南碗指定区)所保持的‘永租—关系，中国政府同意把这个地区移交给缅甸，成为缅甸联邦领土的一部分。作为交换，缅甸政府同意，把班洪部落和班老部落在1941年线以西的辖区划归中国，成为中国领土的一部分。”《中缅友好和互不侵犯条约》规定：“缔约双方保证互不侵犯，不参加针对另一方的军事同盟。”
这一时期，中缅双方排除了“麦克马洪线”问题的干扰，使中缅边界谈判获得了重大突破。关于中缅谈判取得这一进展的原因，有各种各样的甚至是别有用心的猜测或解释。那么当事双方又是怎样解释的呢?
周恩来曾不止一次地赞扬奈温的果断，他说，要不是奈温，中缅边界问题恐怕不会解决得这么快。而奈温则认为：关键是要互谅互让，如果一方要另一方单方面让步，问题就解决不了。中缅双方在1960年1月28日发表的联合公报也说：“会谈是以极其亲切的精神和充分的互相谅解为特征的，并且导致了双方在奈温总理访华期间签订：中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约—和‘中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定—。”事实也的确如此。原来缅方坚持吴巴瑞1957年2月4日信中的主张，一度阻滞了谈判的进程，影响了中缅边界问题的解决。从中缅边界协定的内容来看，缅方显然改变了立场，其中包括放弃按照分水岭对“麦克马洪线”进行修改的主张。正是在缅方改变原来预设立场的情况下，中缅之间才达成了边界协定。因此，正如周恩来对缅甸总理奈温的评价那样，奈温的果断对中缅边界问题的顺利解决起了重要作用。当然也正如奈温本人所说，问题的解决“关键是要互谅互让”，而中方关于中缅边界问题的建议则是一贯体现这一精神的。
中缅边界协定的签订，为彻底解决中缅边界问题铺平了道路。1960年10月，中缅两国签订了《中缅边界条约》，其中规定缅甸移交给中国的片马、古浪、岗房地区的面积增加为“153平方公里，59平方英里”。1961年1月，中缅双方互换中缅边界条约批准书。10月，中缅两国签订了标界议定书，全面解决了包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题。
三、对中缅解决“麦克马洪线”问题的认识和思考
关于中缅解决“麦克马洪线”问题的这段历史，笔者认为，至少有以下几个方面需要注意。
第一，中缅边界中的“麦克马洪线”问题的解决，首先是因为中缅双方对这一问题采取了正确的态度。中国政府并不承认“麦克马洪线”，但又注意到了以下事实：“麦克马洪线”以南的未定界地区自清末以来已不归中国管辖；而缅甸则在独立后从英国继承了这个地区，当地景颇族建立的克钦邦加入了缅甸联邦，因而这片土地变更就会影响到缅甸的联邦制度；缅甸作为中国的邻邦和新独立的民族主义国家，在国际上执行和平中立和对华友好的政策，这与中国政府奉行的和平外交政策是一致的，中国政府对缅甸自然不能不予以重视。
考虑到上述种种因素，中国政府对这一问题采取了既要考虑历史背景又要考虑实际情况的态度：一是不承认“麦克马洪线”的合法地位；二是从实际管辖情况出发，将“麦克马洪线”视为“习惯线”的一部分；三是把“麦克马洪线”问题和边界中的其他问题“作为一个整体联系起来加以考虑”；四是在实际划界时，在全面解决中缅边界问题的基础上，把“麦克马洪线”作为“习惯线”的一部分而予以接受。
缅甸虽然在独立后从英国继承了“麦克马洪线”以南地区，并说“麦克马洪线”“并非强加于西藏”，但事实上仍采取了友好合作的态度：一是愿意通过谈判解决问题，（虽然仅仅是进行谈判的问题，印度的态度却完全不同。早在1952年，印度政府就认定：“麦克马洪线南边的领土是我们(印度)的，因而也就没有什么可以讨论的。”[澳)内维尔—马克斯韦尔：《印度对华战事》，三联书店1971年版，第75页。）从一开始就与中国达成了维持现状的默契；二是最终放弃了根据分水岭对“麦克马洪线”进行修改的主张，承认包括“麦克马洪线”在内的中缅边界北段都是未定界，否认了该线的有效性；三是接受了全面解决边界问题的原则，把片马、古浪、岗房归还中国，并在归还地区的面积上作了一定让步，在中缅边界的中段和南段接受了中国的建议。
缅甸之所以能够采取这样的态度，一是它本身确实有解决问题的诚意，二是它理解中国政府的立场和态度，认可中国的“友好和谅解”。
第二，中国政府对包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的立场，是以历史事实和实际情况为根据的，是把历史根据和政治理由结合起来考虑的，是符合中国的国家利益的。关于中国政府在中缅边界问题上采取的立场，有些人不能理解，甚至产生误会。但通过前文的叙述不难看出，自清朝以来中国对中缅边境北段的大部分地区就已经没有任何管辖，新中国也完全接收了民国政府管辖的地区，甚至还通过谈判，在友好合作的前提下，根据历史和法律的依据，并充分考虑双方的便利和民族感情，从缅方收复了一些地区。如果考虑到中国当时面临的国际、国内形势，就会更易理解中国政府采取的这一立场是符合中国利益的。
在20世纪五六十年代，美国一直把遏制中国作为它在亚太地区的战略目标。在政治上，美国竭力阻挠恢复中国在联合国的合法席位以孤立中国；在经济上，美国对中国实行禁运和封锁；在军事上，美国通过发展和加强与日本、韩国、中国台湾和东南亚国家的军事合作以构筑对中国大陆的军事包围。因此，中国除了发展和加强同社会主义国家的友好合作外，也需要同新兴民族主义国家建立和发展友好关系的。1954年，毛泽东就曾对尼赫鲁说：“在我们面前站着一个强大的对手，那就是美国。美国只要有机会，总是要整我们，因此我们需要朋友。”
但是，由于包括缅甸在内的不少民族主义国家对中国颇有疑虑，担心中国进行扩张，因此，中国必须设法取得它们的信任。正如周恩来在1957年所说：“我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信，所以要用实际行动使它们慢慢相信，争取和平共处。在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，解决后它们就放心了。”对中国的邻邦缅甸来说，如果不能信任中国，很有可能倒向西方。1954年12月，吴努就曾坦率地说：“虽然缅甸靠它自己可能没有能力干涉中国的内政，但如果它容许自己被中国的敌人利用作走卒的话，——有一些要害地点可以提供出来，用作对中华人民共和国可能进行攻击的海空军战略基地。”因此，中国政府在处理中缅边界问题时所根据的和平外交政策，抛开意识形态的因素不论，在当时的国际环境中也是符合中国的国家安全和国际战略目标的。
中国政府对中缅边界问题的立场，也是从中国社会主义建设的大局出发的。新中国成立时，中国国内疮痍满目，百废待兴，迫切需要一个和平的国际环境进行国内建设。1954年8月，毛泽东就曾提到：“我们的国家现在还很穷，如果能得到几十年和平就好了。”同年10月，毛泽东又再次指出：“我们现在需要几十年的和平，至少几十年的和平，以便开发国内的生产，改善人民的生活。我们不愿打仗。假如能创造这样一个环境，那就很好。”
类似的话，周恩来也曾说过很多次。因此，中国政府在处理中缅边界问题时所根据的和平外交政策也是有利于中国的国内建设的。周恩来在1956年1月接见巴基斯坦大使时曾指出：“中国同一些国家还有边界问题没有解决好。如果使所有问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了。”
但由于中缅两国签订边界条约时，中印之间正因边界问题而发生争端，因此当时就有人揣测，认为中国之所以与缅甸订立边界条约，“只不过是为了使印度为难”。对此，马克斯韦尔评价说：“这种解释是产生于这样的一种看法：即认为中国所做的任何事情都不是某桩事本身是否合情合理和实际可行，而是别有用心或怀有恶意的。对这样的解释就无从反驳了。”事实上，中国解决包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的原则早在中印争端出现之前就已确定了，在实际解决问题时也没有任何改变。如果注意到这一事实，上述揣测自会无从立足。
此外还须注意的是，中国人民基于民族感情，对政府解决涉及“麦克马洪线”的中缅北段未定界的主张曾出现过不同意见。那么该怎样解决涉及民族感情的边界问题呢?对此，周恩来在解决包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的过程中也给出了一个答案，即：人民的这种感情是可以理解的；但是人们必须看到，在解决边界问题时，“历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决”；只有在此基础上，才能通过谈判协商和互谅互让，全面彻底地解决问题。
如果不是基于友好和互谅互让的真诚愿望，只有一方让步而另一方坚持不让，是不可能解决问题的。研究中印边界问题的阿拉斯太尔—兰姆对中缅边界问题的解决方式曾给予很高的评价，他说：“一条边界，就像国家的其他产物一样，是一个历史的现象。通过努力弄清楚目前状况是怎样形成的，通过研究边界争端中各种参加者(包括地方一级和国家一级的)的过去和现在的种种动机，人们就必然能够对边界究应何在得出一个公正的结论。只要抱有一定程度的善意，要找到一个可以满足双方主要要求的公式，应当是可能的。当然，这样一个公式不可避免地会涉及双方都要作出某些让步；但是目标应是使让步达到最小限度，并设法使双方的让步互相平衡。有些观察家会同意，在1960年初已经为中缅边界找到了这样一个公式。”
因此，中缅解决包括“麦克马洪线”在内的边界问题的历史经验，对于遗留至今的中印边界问题的解决，也将是一种有益的借鉴。
1957年12月，缅甸副总理吴觉迎和总理吴巴瑞先后访华。周恩来在同他们的会谈中指出：中缅边界问题是英帝国主义遗留下来的，中缅两国政府对此都不负直接责任。“考虑到你们的困难，并且为了推动两国就边界问题尽速达成协议，我们建议两国先成立边界委员会，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体上按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件。”
但缅方在1958年4月做出的答复依然是：关于从伊索拉希山口至底富山口的一段边界，缅甸政府仍然希望双方先确定以分水岭为界，然后进行勘察；关于片马、古浪、岗房地区，缅甸政府同意归还中国，但是要求对吴巴瑞1957年2月4日信中所建议的交还地区的范围不做任何修改；缅甸政府难于接受中国政府所提出的由缅甸将班洪、班老部落在“1941年线”以西的辖区划归中国以换取属于中国的勐卯三角地的建议，要求中国政府同意由缅甸政府继续保持对勐卯三角地的“永租”关系；缅甸政府希望双方迅速达成协议，并组织联合边界委员会，勘察两国最北段边界情况，但是，认为必须先就前三点达成原则协议，才能着手组织这个委员会和进行实地勘察工作。
1958年7月30日，周恩来致信缅甸总理吴努，再次提议：关于伊索拉希山口至底富山口的一段，为双方尽快消除还存在的分歧，从速成立边界委员会，并且派出勘察队去勘察这段边界，可能仍是最切实有效的办法；至于应该归还中国的片马、古浪、岗房三个地区面积的大小，双方在就整个边界问题作进一步友好协商的过程中，是不难解决的；希望缅甸政府重新考虑中国政府提出的废除勐卯三角地“永租”的具体办法。
在这一阶段，中缅在独龙江流域产生了严重的分歧，而分歧的根源则在于“麦克马洪线”的存在。它给了缅方争取独龙江流域的理由，认为应按分水岭对“麦克马洪线”予以修改。但对中方来说，根本不可能有什么修改，因为我国并不承认“麦克马洪线”。为了推动谈判，周恩来提议成立边界委员会，并派出勘察队去勘察伊索拉希山口至底富山口的边界，根据勘察的结果解决双方在独龙江流域的分歧，对缅甸归还中国的片马等地的面积可以协商解决。但是由于“麦克马洪线”问题的复杂性以及缅方对中段和南段问题的态度，同时也由于当时缅甸国内政局不稳，吴努一时无法采取有效措施，中缅边界谈判不得不告一段落。
(四)中缅边界协定的签订与“麦克马洪线”问题的解决
1958年8月，印度政府借口“地图问题”向中国提出领土要求：印度外交部在1958年8月21日给中国驻印大使馆的备忘录中说：“印度政府注意到‘中国画报—杂志上(第95期，1958年7月号)第20—21页上所刊载的一幅中国地图，在这幅图上中国的边界——存在着明显的不准确之处。”“印度政府谨建议对中国地图应立即做必要的修正。”Notes，memoranda and letterse Rchanged and agreements signed between the governments of India and China,1954-1959; 1959：WhitePaper，NewDelhi：Ministry of External Affairs，1959，p．46．这样，印度政府正式对包括“麦克马洪线”以南9万平方公里中国领土在内的大片中国领土提出要求。
1959年8月和10月，中印双方又分别在中印边界东段和西段发生武装冲突，中印边境局势骤然恶化，中印关系日趋紧张。
为了避免中缅关系因相似的边界问题而受到影响，中缅两国加快了解决边界问题的步伐。1960年1月，缅甸总理奈温应邀访华。在会谈中，周恩来强调：中国政府历来希望中缅边界问题能够全盘解决，因此提出的方案包括各个方面。为了友好，同时也为了便利问题的解决，周恩来除重申中国政府对中段和南段的建议外，又提出：对北段未定界，除片马、古浪、岗房地区和独龙江流域外，可按分水岭定界，然后对这一段边界进行勘察，并且竖立界桩；片马、古浪、岗房地区原属中国，对归还中国地区的面积，建议交由双方组成的联合委员会解决。
经过协商，中缅双方在28日签订了《中缅友好和互不侵犯条约》及《中缅边界协定》。《中缅边界协定》规定：“自尖高山起到中缅边界西端终点的全部未定界，除片马、古浪、岗房地区以外，遵照传统的习惯线定界，也就是说，从尖高山起沿着以太平江、瑞丽江、怒江、独龙江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭——直到中缅边界西端的终点为止。”“缅甸政府同意将属于中国的片马、古浪、岗房地区归还中国。至于归还给中国的这个地区的面积，由联合委员会——商谈确定。”“为了废除缅甸对——属于中国的猛卯三角地区(即南碗指定区)所保持的‘永租—关系，中国政府同意把这个地区移交给缅甸，成为缅甸联邦领土的一部分。作为交换，缅甸政府同意，把班洪部落和班老部落在1941年线以西的辖区划归中国，成为中国领土的一部分。”《中缅友好和互不侵犯条约》规定：“缔约双方保证互不侵犯，不参加针对另一方的军事同盟。”
这一时期，中缅双方排除了“麦克马洪线”问题的干扰，使中缅边界谈判获得了重大突破。关于中缅谈判取得这一进展的原因，有各种各样的甚至是别有用心的猜测或解释。那么当事双方又是怎样解释的呢?
周恩来曾不止一次地赞扬奈温的果断，他说，要不是奈温，中缅边界问题恐怕不会解决得这么快。而奈温则认为：关键是要互谅互让，如果一方要另一方单方面让步，问题就解决不了。中缅双方在1960年1月28日发表的联合公报也说：“会谈是以极其亲切的精神和充分的互相谅解为特征的，并且导致了双方在奈温总理访华期间签订：中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约—和‘中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定—。”事实也的确如此。原来缅方坚持吴巴瑞1957年2月4日信中的主张，一度阻滞了谈判的进程，影响了中缅边界问题的解决。从中缅边界协定的内容来看，缅方显然改变了立场，其中包括放弃按照分水岭对“麦克马洪线”进行修改的主张。正是在缅方改变原来预设立场的情况下，中缅之间才达成了边界协定。因此，正如周恩来对缅甸总理奈温的评价那样，奈温的果断对中缅边界问题的顺利解决起了重要作用。当然也正如奈温本人所说，问题的解决“关键是要互谅互让”，而中方关于中缅边界问题的建议则是一贯体现这一精神的。
中缅边界协定的签订，为彻底解决中缅边界问题铺平了道路。1960年10月，中缅两国签订了《中缅边界条约》，其中规定缅甸移交给中国的片马、古浪、岗房地区的面积增加为“153平方公里，59平方英里”。1961年1月，中缅双方互换中缅边界条约批准书。10月，中缅两国签订了标界议定书，全面解决了包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题。
三、对中缅解决“麦克马洪线”问题的认识和思考
关于中缅解决“麦克马洪线”问题的这段历史，笔者认为，至少有以下几个方面需要注意。
第一，中缅边界中的“麦克马洪线”问题的解决，首先是因为中缅双方对这一问题采取了正确的态度。中国政府并不承认“麦克马洪线”，但又注意到了以下事实：“麦克马洪线”以南的未定界地区自清末以来已不归中国管辖；而缅甸则在独立后从英国继承了这个地区，当地景颇族建立的克钦邦加入了缅甸联邦，因而这片土地变更就会影响到缅甸的联邦制度；缅甸作为中国的邻邦和新独立的民族主义国家，在国际上执行和平中立和对华友好的政策，这与中国政府奉行的和平外交政策是一致的，中国政府对缅甸自然不能不予以重视。
考虑到上述种种因素，中国政府对这一问题采取了既要考虑历史背景又要考虑实际情况的态度：一是不承认“麦克马洪线”的合法地位；二是从实际管辖情况出发，将“麦克马洪线”视为“习惯线”的一部分；三是把“麦克马洪线”问题和边界中的其他问题“作为一个整体联系起来加以考虑”；四是在实际划界时，在全面解决中缅边界问题的基础上，把“麦克马洪线”作为“习惯线”的一部分而予以接受。
缅甸虽然在独立后从英国继承了“麦克马洪线”以南地区，并说“麦克马洪线”“并非强加于西藏”，但事实上仍采取了友好合作的态度：一是愿意通过谈判解决问题，（虽然仅仅是进行谈判的问题，印度的态度却完全不同。早在1952年，印度政府就认定：“麦克马洪线南边的领土是我们(印度)的，因而也就没有什么可以讨论的。”[澳)内维尔—马克斯韦尔：《印度对华战事》，三联书店1971年版，第75页。）从一开始就与中国达成了维持现状的默契；二是最终放弃了根据分水岭对“麦克马洪线”进行修改的主张，承认包括“麦克马洪线”在内的中缅边界北段都是未定界，否认了该线的有效性；三是接受了全面解决边界问题的原则，把片马、古浪、岗房归还中国，并在归还地区的面积上作了一定让步，在中缅边界的中段和南段接受了中国的建议。
缅甸之所以能够采取这样的态度，一是它本身确实有解决问题的诚意，二是它理解中国政府的立场和态度，认可中国的“友好和谅解”。
第二，中国政府对包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的立场，是以历史事实和实际情况为根据的，是把历史根据和政治理由结合起来考虑的，是符合中国的国家利益的。关于中国政府在中缅边界问题上采取的立场，有些人不能理解，甚至产生误会。但通过前文的叙述不难看出，自清朝以来中国对中缅边境北段的大部分地区就已经没有任何管辖，新中国也完全接收了民国政府管辖的地区，甚至还通过谈判，在友好合作的前提下，根据历史和法律的依据，并充分考虑双方的便利和民族感情，从缅方收复了一些地区。如果考虑到中国当时面临的国际、国内形势，就会更易理解中国政府采取的这一立场是符合中国利益的。
在20世纪五六十年代，美国一直把遏制中国作为它在亚太地区的战略目标。在政治上，美国竭力阻挠恢复中国在联合国的合法席位以孤立中国；在经济上，美国对中国实行禁运和封锁；在军事上，美国通过发展和加强与日本、韩国、中国台湾和东南亚国家的军事合作以构筑对中国大陆的军事包围。因此，中国除了发展和加强同社会主义国家的友好合作外，也需要同新兴民族主义国家建立和发展友好关系的。1954年，毛泽东就曾对尼赫鲁说：“在我们面前站着一个强大的对手，那就是美国。美国只要有机会，总是要整我们，因此我们需要朋友。”
但是，由于包括缅甸在内的不少民族主义国家对中国颇有疑虑，担心中国进行扩张，因此，中国必须设法取得它们的信任。正如周恩来在1957年所说：“我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信，所以要用实际行动使它们慢慢相信，争取和平共处。在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，解决后它们就放心了。”对中国的邻邦缅甸来说，如果不能信任中国，很有可能倒向西方。1954年12月，吴努就曾坦率地说：“虽然缅甸靠它自己可能没有能力干涉中国的内政，但如果它容许自己被中国的敌人利用作走卒的话，——有一些要害地点可以提供出来，用作对中华人民共和国可能进行攻击的海空军战略基地。”因此，中国政府在处理中缅边界问题时所根据的和平外交政策，抛开意识形态的因素不论，在当时的国际环境中也是符合中国的国家安全和国际战略目标的。
中国政府对中缅边界问题的立场，也是从中国社会主义建设的大局出发的。新中国成立时，中国国内疮痍满目，百废待兴，迫切需要一个和平的国际环境进行国内建设。1954年8月，毛泽东就曾提到：“我们的国家现在还很穷，如果能得到几十年和平就好了。”同年10月，毛泽东又再次指出：“我们现在需要几十年的和平，至少几十年的和平，以便开发国内的生产，改善人民的生活。我们不愿打仗。假如能创造这样一个环境，那就很好。”
类似的话，周恩来也曾说过很多次。因此，中国政府在处理中缅边界问题时所根据的和平外交政策也是有利于中国的国内建设的。周恩来在1956年1月接见巴基斯坦大使时曾指出：“中国同一些国家还有边界问题没有解决好。如果使所有问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了。”
但由于中缅两国签订边界条约时，中印之间正因边界问题而发生争端，因此当时就有人揣测，认为中国之所以与缅甸订立边界条约，“只不过是为了使印度为难”。对此，马克斯韦尔评价说：“这种解释是产生于这样的一种看法：即认为中国所做的任何事情都不是某桩事本身是否合情合理和实际可行，而是别有用心或怀有恶意的。对这样的解释就无从反驳了。”事实上，中国解决包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的原则早在中印争端出现之前就已确定了，在实际解决问题时也没有任何改变。如果注意到这一事实，上述揣测自会无从立足。
此外还须注意的是，中国人民基于民族感情，对政府解决涉及“麦克马洪线”的中缅北段未定界的主张曾出现过不同意见。那么该怎样解决涉及民族感情的边界问题呢?对此，周恩来在解决包括“麦克马洪线”在内的中缅边界问题的过程中也给出了一个答案，即：人民的这种感情是可以理解的；但是人们必须看到，在解决边界问题时，“历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决”；只有在此基础上，才能通过谈判协商和互谅互让，全面彻底地解决问题。
如果不是基于友好和互谅互让的真诚愿望，只有一方让步而另一方坚持不让，是不可能解决问题的。研究中印边界问题的阿拉斯太尔—兰姆对中缅边界问题的解决方式曾给予很高的评价，他说：“一条边界，就像国家的其他产物一样，是一个历史的现象。通过努力弄清楚目前状况是怎样形成的，通过研究边界争端中各种参加者(包括地方一级和国家一级的)的过去和现在的种种动机，人们就必然能够对边界究应何在得出一个公正的结论。只要抱有一定程度的善意，要找到一个可以满足双方主要要求的公式，应当是可能的。当然，这样一个公式不可避免地会涉及双方都要作出某些让步；但是目标应是使让步达到最小限度，并设法使双方的让步互相平衡。有些观察家会同意，在1960年初已经为中缅边界找到了这样一个公式。”
因此，中缅解决包括“麦克马洪线”在内的边界问题的历史经验，对于遗留至今的中印边界问题的解决，也将是一种有益的借鉴。