多管闲事 多养闲人 中国行政成本居高不下

政府管理自己不该管的事，养了不该养的人，管理效率比较低，导致公共财政负担增加。

　　王满船　　(国家行政学院教授)

　　数据显示，在1978年，我国行政管理费用仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，增长87倍。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%！对于这些数据或许还存有异议。然而，不可否认的是现阶段政府行政成本过高，却是不争的事实。那么，如此之高的行政成本，到底高在何处？

　　我认为，政府管理自己不该管的事情，导致公共财政的负担增加。当然，在实践中，政府部门之所以要管要做这些“份外之事”，原因不同。有的是因为我国尚处于转型阶段，旧体制的惯性、新体制的不健全，使得长期以来由政府履行的一些职能无法在短期内移交给市场和社会。有的是因为当政者的观念认识存在问题，如：全国各地形形色色的“政绩工程”“形象工程”建设；为招商引资或追求所谓的知名度而投入大量财政资金用于举办各种文化活动，包括演唱会、展览会、论坛和评选活动等，导致“公款追星”“领导扛锦旗，群众饿肚皮”等现象，中国也因此成为一些国际组织(其中很多是营利性组织)举办活动、攫取利润乃至一改日渐式微之势而重拾风光的理想天堂。诚然，并不是说所有这样的活动都不应该支持，有些活动确实可以增加一个地区乃至国家的“软实力”。但是，有很多活动并不能达到预期效果，是赔上大本赚了几声吆喝，是当政者为了一时风光而慷纳税人之慨。还有的则是因为当政者为了谋取个人利益(政治的或经济的)而以政府机构的名义管理、承担那些份外之事。现实中，不少政府领导之所以那么热衷于上项目、搞工程，有利可图是一个重要的原因。“份外之事”的管理成本，再加上最终必然由公共财政埋单的寻租，导致公共行政成本进一步增加。

　　管理效率比较低也是重要一方面。事实上，管理效率包括决策效率和执行效率。在决策效率方面，且不说我国各级政府在决策时很少进行成本效益分析导致成本失控，频繁的决策失误是造成行政成本过高的一个更为明显的原因。

　　政府部门的执行成本也是非常高的。仅以税收征管成本为例，近几年基本上都在5%以上，而国外一般维持在1.5%左右的水平。

　　不仅如此，政府还养了不该养的人。由于政府管理着不该管的事，必然需要公共财政来供养大批不该养的人。全国2900多万事业编制人员中有相当一部分是从事着不属于公共行政职能范畴的工作，还有各种名目的编外人员，其中一部分也许不是用财政预算内资金供养的，因而表面看起来似乎没有增加行政成本，但实际上，即便他们是用预算外资金甚至预算外之外的资金(如一些单位的小金库)来负担的，这些资金最终也是来源于社会，也构成行政成本的一部分。而且，这种账外账上的资金，往往易于与腐败相联系，因而使用效率更低。更加令人不能容忍的是，各地还有不少人在“吃空饷”。

　　有些政府以过高的待遇养人。就是说，相对于我国的经济发展水平而言，很多公务人员的待遇是偏高的，导致用于供养他们的财政开支增加。诚然，我国公务人员的名义工资水平并不算高，甚至偏低，但是，很多公务人员有数目不小的工资外收入(这还不包括少数腐败分子的非法所得)。更为重要的是，我们的各种职务消费开支巨大。吃喝、接待、公车、通讯等各种公务、准公务消费每年消耗掉大量的财政资源，尽管对于其准确数额尚有争议，但开支过大却是公认的事实。这么高的职务消费水平远远超过了我们作为一个发展中国家的财政承受能力。

　　希望以上的概括有助于政府有关部门理清思路，对症下药，采取有效的措施逐步降低行政成本，至少，尽快遏制住仍在不断攀升的势头，则是国之幸，民之福。


原载《求是》-《小康》杂志政府管理自己不该管的事，养了不该养的人，管理效率比较低，导致公共财政负担增加。

　　王满船　　(国家行政学院教授)

　　数据显示，在1978年，我国行政管理费用仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，增长87倍。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%！对于这些数据或许还存有异议。然而，不可否认的是现阶段政府行政成本过高，却是不争的事实。那么，如此之高的行政成本，到底高在何处？

　　我认为，政府管理自己不该管的事情，导致公共财政的负担增加。当然，在实践中，政府部门之所以要管要做这些“份外之事”，原因不同。有的是因为我国尚处于转型阶段，旧体制的惯性、新体制的不健全，使得长期以来由政府履行的一些职能无法在短期内移交给市场和社会。有的是因为当政者的观念认识存在问题，如：全国各地形形色色的“政绩工程”“形象工程”建设；为招商引资或追求所谓的知名度而投入大量财政资金用于举办各种文化活动，包括演唱会、展览会、论坛和评选活动等，导致“公款追星”“领导扛锦旗，群众饿肚皮”等现象，中国也因此成为一些国际组织(其中很多是营利性组织)举办活动、攫取利润乃至一改日渐式微之势而重拾风光的理想天堂。诚然，并不是说所有这样的活动都不应该支持，有些活动确实可以增加一个地区乃至国家的“软实力”。但是，有很多活动并不能达到预期效果，是赔上大本赚了几声吆喝，是当政者为了一时风光而慷纳税人之慨。还有的则是因为当政者为了谋取个人利益(政治的或经济的)而以政府机构的名义管理、承担那些份外之事。现实中，不少政府领导之所以那么热衷于上项目、搞工程，有利可图是一个重要的原因。“份外之事”的管理成本，再加上最终必然由公共财政埋单的寻租，导致公共行政成本进一步增加。

　　管理效率比较低也是重要一方面。事实上，管理效率包括决策效率和执行效率。在决策效率方面，且不说我国各级政府在决策时很少进行成本效益分析导致成本失控，频繁的决策失误是造成行政成本过高的一个更为明显的原因。

　　政府部门的执行成本也是非常高的。仅以税收征管成本为例，近几年基本上都在5%以上，而国外一般维持在1.5%左右的水平。

　　不仅如此，政府还养了不该养的人。由于政府管理着不该管的事，必然需要公共财政来供养大批不该养的人。全国2900多万事业编制人员中有相当一部分是从事着不属于公共行政职能范畴的工作，还有各种名目的编外人员，其中一部分也许不是用财政预算内资金供养的，因而表面看起来似乎没有增加行政成本，但实际上，即便他们是用预算外资金甚至预算外之外的资金(如一些单位的小金库)来负担的，这些资金最终也是来源于社会，也构成行政成本的一部分。而且，这种账外账上的资金，往往易于与腐败相联系，因而使用效率更低。更加令人不能容忍的是，各地还有不少人在“吃空饷”。

　　有些政府以过高的待遇养人。就是说，相对于我国的经济发展水平而言，很多公务人员的待遇是偏高的，导致用于供养他们的财政开支增加。诚然，我国公务人员的名义工资水平并不算高，甚至偏低，但是，很多公务人员有数目不小的工资外收入(这还不包括少数腐败分子的非法所得)。更为重要的是，我们的各种职务消费开支巨大。吃喝、接待、公车、通讯等各种公务、准公务消费每年消耗掉大量的财政资源，尽管对于其准确数额尚有争议，但开支过大却是公认的事实。这么高的职务消费水平远远超过了我们作为一个发展中国家的财政承受能力。

　　希望以上的概括有助于政府有关部门理清思路，对症下药，采取有效的措施逐步降低行政成本，至少，尽快遏制住仍在不断攀升的势头，则是国之幸，民之福。


原载《求是》-《小康》杂志