十三五规划建议七个令人瞩目的调整

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)于11月3日公布。对于在10月30日十八届五中全会评论中已充分评论过的，本报告不再重复。与以往的政策相比，《建议》在多个方面做出了令人瞩目的调整。

　　在小康的定量界定方面，从此前单纯强调GDP总量到此次进一步要求人均GDP和全部脱贫方面达标。

　　在发展战略方面，从此前跟随型的“后发优势”到目前开始强调引领型的“先发优势”。

　　在外交战略方面，从此前的“韬光养晦”开始调整为“引导议程”，提高“制度性话语权”，“建设海洋强国”，“构件海外利益保护体系”。

　　在城镇化方面，从此前简单的人口城镇化到此次特别强调了户籍人口的城镇化目标。

　　在土地和环保方面，与此前的严守红线相比，此次明确使用了四个“最严格”。

　　在市场化改革方面，除了国有企业改革之外，尤其令人注目的是在公共服务方面，明确提出了“能够购买的政府不再直接承办”的原则;同时明确表示对高标准自贸区的积极态度。

　　在金融方面，最值得关注的应该是一个适应综合化经营的新的监管架构的建立。

　　1、小康：从总量到人均和底线

　　《建议》明确表示是紧紧围绕着“到二〇二〇年全面建成小康社会”这个“第一个百年奋斗目标”来制定的，但与十六大那时候所提出的小康目标，即便撇开定性的要求，在定量方面也更高：十六大首次提出小康目标时的定量表述是“国内生产总值到二0二0年力争比二000年翻两番”①，而此次则提出“到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番”，而且更要求“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。

　　这意味着，小康达标的定量门槛来看，除了此前总量意义上的，此次还增加了人均意义上的，特别是对收入最低的部分人口也提出了最低限的要求。

　　2、发展战略：从“后发优势”到“先发优势”

　　《建议》强调“塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。作为发展中国家，我国此前实际上主要是利用“后发优势”的追赶而取得快速发展的，而此次却提出了“先发优势引领型发展”的概念。

　　与此相适应，《建议》主要从五个方面着力：

　　一是国家层面，“加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。推进有特色高水平大学和科研院所建设，……重视颠覆性技术创新。……积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程”;

　　二是企业层面，“完善企业研发费用加计扣除政策”，“鼓励企业开展基础性前沿性创新研究”;

　　三是个人层面，“推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间”;

　　四是机制层面，“深化知识产权领域改革，加强知识产权保护”，“加强技术和知识产权交易平台建设”，“赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权”，“形成具有国际竞争力的人才制度优势”，“聚天下英才而用之”;

　　五是在金融层面，“发展天使、创业、产业投资，深化创业板、新三板改革”。

　　3、外交战略：从“韬光养晦”到“引导议程”

　　在此前相当长一段时期，我国坚持的外交政策都是韬光养晦，而此次《建议》则对此做出了明确调整。

　　《建议》基于对“十三五”期间“全球治理体系深刻变革，……国际力量对比逐步趋向平衡”的判断，明确要求“积极参与全球经济治理”。

　　具体来说，在权利方面，要“积极引导全球经济议程”，“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”，“促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展”，“促进国际货币体系和国际金融监管改革”，“推动人民币加入特别提款权”，“构建海外利益保护体系”。

　　在义务方面，要“主动控制碳排放”，“为全球生态安全作出新贡献”，“积极参与全球经济治理和公共产品供给”，“内外资企业一视同仁、公平竞争”，“向全球扩大市场开放”。

　　在经济方面，“支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区”;“致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，这实际上是直接对标TPP了。

　　在军事方面，更是明确提出“同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设”，首次明确提出“基本实现机械化，信息化取得重大进展”，要军民融合的科研方面在“在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措”，“积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定”，“维护我国海洋权益，建设海洋强国”。

　　4、城镇化：从“城镇人口”到“户籍人口”

　　党的十六大对实现小康时城镇化的发展是如此表述的：“城镇人口的比重较大幅度提高。”而本次《建议》则提出：“户籍人口城镇化率加快提高。”根据习近平总书记在对十三五规划说明时所提供的资料，“现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿”，但2013年户籍人口城镇化率仅为35.9%，其中有2.5亿农民工已在城镇却没有户口，所以，十三五期间首先要让这些“有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务”。这也意味着，十三五期间，户口仍然会与居住证共存。

　　5、四个“最严格”

　　在《建议》中，明确使用了“最严格”措辞的有两处：第一处是“坚持最严格的节约用地制度”;第二处是“坚持最严格的耕地保护制度”;第三处是“实行最严格的水资源管理制度”，第四处是“实行最严格的环境保护制度”。

　　对于两者，除了降低工业用地比例、严守耕地红线之外，本次一个特别突出的新探索是“实行耕地轮作休耕制度试点”。虽然在北美和西欧这些人少地多的地区较为常见，但在我国这样一个人多地少的国家，这一个大胆的探索。就此，习近平总书记在说明中阐释了原因：一是此前长期土地开发利用强度过大，地力透支;二是当前国内粮食库存较多，

　　仓储补贴较重;三是作为防范举措，鼓励加快农业走出去，增加国内农产品[1.27%资金 研报]供给。

　　对于后两者，值得关注的主要有三个方面：一是充分利用市场机制，“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理”;二是强化环保约束，“实施工业污染源全面达标排放计划”，“将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标(这包含了大家关注的PM2.5)”，“以市县级行政区为单元，建立……领导干部自然资源资产离任审计”;三是完善制度保障，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。”

　　6、市场化：能购买的不直接承办

　　《建议》在市场化改革方面，也迈出了较大步伐，主要集中在三个方面：

　　一是，“加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务”;

　　二是，在公共服务提供方面，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”;

　　三是，“向全球扩大市场开放”，“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争”，“推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定”，“致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。所谓“面向全球的高标准自由贸易区”，应该是指TPP或其类似自贸区，而根据我们2015年10月8日研究报告《TPP及其对我国的影响》的分析，TPP包含大量对国内监管规则的要求，特别在国际企业认为东道国政府采取有违TPP规则的行为时，可以将其提交国际仲裁;而在国有企业方面，更是明确提出“竞争中立性原则”。因而，《建议》的这种提法，也彰显了我们推进市场化改革的决心，这也与所承诺的能购买不直接承办的原则一致。

　　7、金融改革

　　《建议》在金融改革方面，主要有以下几大亮点：

　　一是，清晰划分了金融机构的类型，即商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融;

　　二是，明确了资本市场的改革目标，重点在“股票和债券发行和交易制度”，要达到了“降低杠杆率”的目的，要能够满足“创新”的需求;

　　三是，明确了“两率”市场化的目标，是“提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本”。

　　四是，在监管方面，明确将会推出一个使用综合化经营、“金融风险全覆盖”的监管体系。

　　五是，在防风险方面，要求“以可控方式和节奏主动释放风险”。

　　六是，在对外开放方面，实行准入前国民待遇和负面清单，“扩大银行、保险、证券、养老等市场准入”，“有序实现人民币资本项目可兑换”，“推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币”。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)于11月3日公布。对于在10月30日十八届五中全会评论中已充分评论过的，本报告不再重复。与以往的政策相比，《建议》在多个方面做出了令人瞩目的调整。

　　在小康的定量界定方面，从此前单纯强调GDP总量到此次进一步要求人均GDP和全部脱贫方面达标。

　　在发展战略方面，从此前跟随型的“后发优势”到目前开始强调引领型的“先发优势”。

　　在外交战略方面，从此前的“韬光养晦”开始调整为“引导议程”，提高“制度性话语权”，“建设海洋强国”，“构件海外利益保护体系”。

　　在城镇化方面，从此前简单的人口城镇化到此次特别强调了户籍人口的城镇化目标。

　　在土地和环保方面，与此前的严守红线相比，此次明确使用了四个“最严格”。

　　在市场化改革方面，除了国有企业改革之外，尤其令人注目的是在公共服务方面，明确提出了“能够购买的政府不再直接承办”的原则;同时明确表示对高标准自贸区的积极态度。

　　在金融方面，最值得关注的应该是一个适应综合化经营的新的监管架构的建立。

　　1、小康：从总量到人均和底线

　　《建议》明确表示是紧紧围绕着“到二〇二〇年全面建成小康社会”这个“第一个百年奋斗目标”来制定的，但与十六大那时候所提出的小康目标，即便撇开定性的要求，在定量方面也更高：十六大首次提出小康目标时的定量表述是“国内生产总值到二0二0年力争比二000年翻两番”①，而此次则提出“到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番”，而且更要求“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。

　　这意味着，小康达标的定量门槛来看，除了此前总量意义上的，此次还增加了人均意义上的，特别是对收入最低的部分人口也提出了最低限的要求。

　　2、发展战略：从“后发优势”到“先发优势”

　　《建议》强调“塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。作为发展中国家，我国此前实际上主要是利用“后发优势”的追赶而取得快速发展的，而此次却提出了“先发优势引领型发展”的概念。

　　与此相适应，《建议》主要从五个方面着力：

　　一是国家层面，“加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。推进有特色高水平大学和科研院所建设，……重视颠覆性技术创新。……积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程”;

　　二是企业层面，“完善企业研发费用加计扣除政策”，“鼓励企业开展基础性前沿性创新研究”;

　　三是个人层面，“推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间”;

　　四是机制层面，“深化知识产权领域改革，加强知识产权保护”，“加强技术和知识产权交易平台建设”，“赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权”，“形成具有国际竞争力的人才制度优势”，“聚天下英才而用之”;

　　五是在金融层面，“发展天使、创业、产业投资，深化创业板、新三板改革”。

　　3、外交战略：从“韬光养晦”到“引导议程”

　　在此前相当长一段时期，我国坚持的外交政策都是韬光养晦，而此次《建议》则对此做出了明确调整。

　　《建议》基于对“十三五”期间“全球治理体系深刻变革，……国际力量对比逐步趋向平衡”的判断，明确要求“积极参与全球经济治理”。

　　具体来说，在权利方面，要“积极引导全球经济议程”，“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”，“促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展”，“促进国际货币体系和国际金融监管改革”，“推动人民币加入特别提款权”，“构建海外利益保护体系”。

　　在义务方面，要“主动控制碳排放”，“为全球生态安全作出新贡献”，“积极参与全球经济治理和公共产品供给”，“内外资企业一视同仁、公平竞争”，“向全球扩大市场开放”。

　　在经济方面，“支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区”;“致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，这实际上是直接对标TPP了。

　　在军事方面，更是明确提出“同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设”，首次明确提出“基本实现机械化，信息化取得重大进展”，要军民融合的科研方面在“在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措”，“积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定”，“维护我国海洋权益，建设海洋强国”。

　　4、城镇化：从“城镇人口”到“户籍人口”

　　党的十六大对实现小康时城镇化的发展是如此表述的：“城镇人口的比重较大幅度提高。”而本次《建议》则提出：“户籍人口城镇化率加快提高。”根据习近平总书记在对十三五规划说明时所提供的资料，“现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿”，但2013年户籍人口城镇化率仅为35.9%，其中有2.5亿农民工已在城镇却没有户口，所以，十三五期间首先要让这些“有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务”。这也意味着，十三五期间，户口仍然会与居住证共存。

　　5、四个“最严格”

　　在《建议》中，明确使用了“最严格”措辞的有两处：第一处是“坚持最严格的节约用地制度”;第二处是“坚持最严格的耕地保护制度”;第三处是“实行最严格的水资源管理制度”，第四处是“实行最严格的环境保护制度”。

　　对于两者，除了降低工业用地比例、严守耕地红线之外，本次一个特别突出的新探索是“实行耕地轮作休耕制度试点”。虽然在北美和西欧这些人少地多的地区较为常见，但在我国这样一个人多地少的国家，这一个大胆的探索。就此，习近平总书记在说明中阐释了原因：一是此前长期土地开发利用强度过大，地力透支;二是当前国内粮食库存较多，

　　仓储补贴较重;三是作为防范举措，鼓励加快农业走出去，增加国内农产品[1.27%资金 研报]供给。

　　对于后两者，值得关注的主要有三个方面：一是充分利用市场机制，“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理”;二是强化环保约束，“实施工业污染源全面达标排放计划”，“将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标(这包含了大家关注的PM2.5)”，“以市县级行政区为单元，建立……领导干部自然资源资产离任审计”;三是完善制度保障，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。”

　　6、市场化：能购买的不直接承办

　　《建议》在市场化改革方面，也迈出了较大步伐，主要集中在三个方面：

　　一是，“加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务”;

　　二是，在公共服务提供方面，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”;

　　三是，“向全球扩大市场开放”，“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争”，“推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定”，“致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。所谓“面向全球的高标准自由贸易区”，应该是指TPP或其类似自贸区，而根据我们2015年10月8日研究报告《TPP及其对我国的影响》的分析，TPP包含大量对国内监管规则的要求，特别在国际企业认为东道国政府采取有违TPP规则的行为时，可以将其提交国际仲裁;而在国有企业方面，更是明确提出“竞争中立性原则”。因而，《建议》的这种提法，也彰显了我们推进市场化改革的决心，这也与所承诺的能购买不直接承办的原则一致。

　　7、金融改革

　　《建议》在金融改革方面，主要有以下几大亮点：

　　一是，清晰划分了金融机构的类型，即商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融;

　　二是，明确了资本市场的改革目标，重点在“股票和债券发行和交易制度”，要达到了“降低杠杆率”的目的，要能够满足“创新”的需求;

　　三是，明确了“两率”市场化的目标，是“提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本”。

　　四是，在监管方面，明确将会推出一个使用综合化经营、“金融风险全覆盖”的监管体系。

　　五是，在防风险方面，要求“以可控方式和节奏主动释放风险”。

　　六是，在对外开放方面，实行准入前国民待遇和负面清单，“扩大银行、保险、证券、养老等市场准入”，“有序实现人民币资本项目可兑换”，“推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币”。