利益集团对中国公共政策的操纵

联合早报


● 郎友兴

　　利益集团是西方政治的固有现象，与中国人的政治生活无关。可是，今天的中国人见证了利益集团的存在及其能量和威力。现在中国人的生活与工作诸多方面或多或少、或深或浅地、或直接或间接地受利益集团的影响。

　　所谓利益集团，也即压力集团，指的是为了某种利益而给政府施加影响的团体。利益集团所起的作用并非都是负面的。例如美国有着利益集团生存的肥沃的土壤，利益集团是多元的，因此，在美国有组织的利益集团发挥着一个积极的作用，例如，帮助公民更能有效地利用自己的资源：投票权、言论自由、结社自由和司法程序。

　　但是，目前中国的情况恐怕不是这样的。在中国谁有能力给政府，尤其公共政策施加影响？当然不是普遍大众，而是中国的经济精英，各路富豪英杰，即所谓的利益集团。这些人越来越深刻地影响乃至操纵民众的生活与工作。

建设部唱央行反调

　　之所以说“深刻地”，就在于他们对中国政府的公共政策有着愈来愈大的影响甚至控制和操纵。

　　如此的说法并非空穴来风。最近有关中国房地产政策的是是非非就是一个好的例证。有关中国中央银行在其《2004年中国房地产金融报告》取消期房销售的建议，正在中国各类传媒炒得热火朝天。谁说中国政府部门官僚主义严重，行政效率低下？央行的取消建议一出，作为房地产主管部门的建设部立刻召开座谈会并以新闻发言人的方式对外宣布，“期房销售不会在近期取消”。

　　我们在这里不讨论期房销售对与错、应该不应该取消的问题，问题在于建设部请来座谈的不是专家、学者，不是民意的代表，而是房地产业的大老板们。

　　当然，我们不是说某某官员或政府部门是某（些）利益集团的代言人，但是部门的利益往往使政府的公共政策受某（些）利益集团的影响甚至操纵，因而使之失却公正性。更何况，在中国的体制中，所谓的政府部门利益至少间接表达了某（些）利益集团的利益。

　　近来围绕着中国房地产政策的你唱罢我登场的一幕幕表演，或隐或显让人看到利益集团与政府部门政策的关联性。当然，如此说法并不一定就要否认了政府有关部门决策初衷的良好。

　　利益集团影响甚至操纵中国公共政策自然体现在政策的制定与执行方面。首先，政策的制定。有些政策本该制定的却因利益集团的干预或怕他们反对，而胎死腹中；有些政策不应出台的，却出台了；有些实施还没有条件但政策早产了；还有各种各样的土政策，诸如此类，不一而足。

　　中国城市出租车政策较能说明这一情形。中国不少城市出租车行业政策受到了从业人员与社会的广泛批评，但是政府依然一意孤行。这些政策中引起人们批评较多的是，政府规定必须购买某厂家、多少排量以上的汽车才能行运，否则不给予批准。如此规定还被有些政府美其名为“提高城市的品牌”。人们不难看到如此政策的制定背后站着商人的影子。

　　其次，政策的执行、实施。表现为对于某（些）利益集团不利的政策往往不执行或有条件的、有选择的执行，上有政策下有对策，等等。

资本挟持环境治理

　　环境治理问题恐怕最能说明问题了。近十多年来，环境污染事件频频出现。那么，为何污染频频发生而得不到有效的解决与治理，成为一个反复发作的顽症呢？个中缘由多种多样，但有一个因素应该引起人们关注的，那就是“资本挟持环境治理”：出于发展地方经济市场，各地方政府普遍采取以各种优惠政策如税收、工业用地的优惠政策争相引进外资或内资，这样一来投资者极有可能会以资本罢工（capital strike）为筹码来抗拒，致使环境污染问题不能得到有效的解决，因为企业外移不但会引起税源流失与财政危机，而且会引发一些相当棘手的社会问题如治安问题、失业、社会救济等。个别厂商或经济利益团体的撤资的影响对地方的威胁较为直接。因此，地方政府的决策更容易受到个别厂商、利益团体的影响。

　　利益集团到底是如何影响甚至操纵中国公共政策？利益集团对中国公共政策的影响其策略多种多样，有些非外人可以明了的。例如，利用亲戚、同学、地缘等关系接触政策制定的上层决策者，从而影响决策者的决定，或政策执行者，从而影响政策的执行；例如采用拜访、书信、研究报告等形式来影响政策决策者的决定；三是利用与本利益团体有关的人大代表直接政策决策圈。归纳起来有两大类：一是合法性的，常见的有争当人大代表；二是不合法的，常见的就是行贿。

　　一旦社会出现某一利益集团对公共政策的影响乃至操纵是多方面的情形的话，那么，其后果一定是严重的。它会严重地破坏了公共政策的公共性与正义性，政策成为精英、有钱人的工具，可使其利益合法化，它会造成严重的社会不平等和两极分化的状况的出现，极有可能出现权贵政治，而民众对政府失去基本的信任，失却信任也就失去合法性，其结果会造成社会严重的对立，走向陷入冲突泥坑而欲拔不能之境地。

　　所以，中国应该警惕利益集团对公共政策的影响与操纵。人民政府是应该为人民的，为人民具体就应该体现在其公共政策的人民性上。

　　·作者任教于中国浙江大学比较政治与公共管理研究所联合早报


● 郎友兴

　　利益集团是西方政治的固有现象，与中国人的政治生活无关。可是，今天的中国人见证了利益集团的存在及其能量和威力。现在中国人的生活与工作诸多方面或多或少、或深或浅地、或直接或间接地受利益集团的影响。

　　所谓利益集团，也即压力集团，指的是为了某种利益而给政府施加影响的团体。利益集团所起的作用并非都是负面的。例如美国有着利益集团生存的肥沃的土壤，利益集团是多元的，因此，在美国有组织的利益集团发挥着一个积极的作用，例如，帮助公民更能有效地利用自己的资源：投票权、言论自由、结社自由和司法程序。

　　但是，目前中国的情况恐怕不是这样的。在中国谁有能力给政府，尤其公共政策施加影响？当然不是普遍大众，而是中国的经济精英，各路富豪英杰，即所谓的利益集团。这些人越来越深刻地影响乃至操纵民众的生活与工作。

建设部唱央行反调

　　之所以说“深刻地”，就在于他们对中国政府的公共政策有着愈来愈大的影响甚至控制和操纵。

　　如此的说法并非空穴来风。最近有关中国房地产政策的是是非非就是一个好的例证。有关中国中央银行在其《2004年中国房地产金融报告》取消期房销售的建议，正在中国各类传媒炒得热火朝天。谁说中国政府部门官僚主义严重，行政效率低下？央行的取消建议一出，作为房地产主管部门的建设部立刻召开座谈会并以新闻发言人的方式对外宣布，“期房销售不会在近期取消”。

　　我们在这里不讨论期房销售对与错、应该不应该取消的问题，问题在于建设部请来座谈的不是专家、学者，不是民意的代表，而是房地产业的大老板们。

　　当然，我们不是说某某官员或政府部门是某（些）利益集团的代言人，但是部门的利益往往使政府的公共政策受某（些）利益集团的影响甚至操纵，因而使之失却公正性。更何况，在中国的体制中，所谓的政府部门利益至少间接表达了某（些）利益集团的利益。

　　近来围绕着中国房地产政策的你唱罢我登场的一幕幕表演，或隐或显让人看到利益集团与政府部门政策的关联性。当然，如此说法并不一定就要否认了政府有关部门决策初衷的良好。

　　利益集团影响甚至操纵中国公共政策自然体现在政策的制定与执行方面。首先，政策的制定。有些政策本该制定的却因利益集团的干预或怕他们反对，而胎死腹中；有些政策不应出台的，却出台了；有些实施还没有条件但政策早产了；还有各种各样的土政策，诸如此类，不一而足。

　　中国城市出租车政策较能说明这一情形。中国不少城市出租车行业政策受到了从业人员与社会的广泛批评，但是政府依然一意孤行。这些政策中引起人们批评较多的是，政府规定必须购买某厂家、多少排量以上的汽车才能行运，否则不给予批准。如此规定还被有些政府美其名为“提高城市的品牌”。人们不难看到如此政策的制定背后站着商人的影子。

　　其次，政策的执行、实施。表现为对于某（些）利益集团不利的政策往往不执行或有条件的、有选择的执行，上有政策下有对策，等等。

资本挟持环境治理

　　环境治理问题恐怕最能说明问题了。近十多年来，环境污染事件频频出现。那么，为何污染频频发生而得不到有效的解决与治理，成为一个反复发作的顽症呢？个中缘由多种多样，但有一个因素应该引起人们关注的，那就是“资本挟持环境治理”：出于发展地方经济市场，各地方政府普遍采取以各种优惠政策如税收、工业用地的优惠政策争相引进外资或内资，这样一来投资者极有可能会以资本罢工（capital strike）为筹码来抗拒，致使环境污染问题不能得到有效的解决，因为企业外移不但会引起税源流失与财政危机，而且会引发一些相当棘手的社会问题如治安问题、失业、社会救济等。个别厂商或经济利益团体的撤资的影响对地方的威胁较为直接。因此，地方政府的决策更容易受到个别厂商、利益团体的影响。

　　利益集团到底是如何影响甚至操纵中国公共政策？利益集团对中国公共政策的影响其策略多种多样，有些非外人可以明了的。例如，利用亲戚、同学、地缘等关系接触政策制定的上层决策者，从而影响决策者的决定，或政策执行者，从而影响政策的执行；例如采用拜访、书信、研究报告等形式来影响政策决策者的决定；三是利用与本利益团体有关的人大代表直接政策决策圈。归纳起来有两大类：一是合法性的，常见的有争当人大代表；二是不合法的，常见的就是行贿。

　　一旦社会出现某一利益集团对公共政策的影响乃至操纵是多方面的情形的话，那么，其后果一定是严重的。它会严重地破坏了公共政策的公共性与正义性，政策成为精英、有钱人的工具，可使其利益合法化，它会造成严重的社会不平等和两极分化的状况的出现，极有可能出现权贵政治，而民众对政府失去基本的信任，失却信任也就失去合法性，其结果会造成社会严重的对立，走向陷入冲突泥坑而欲拔不能之境地。

　　所以，中国应该警惕利益集团对公共政策的影响与操纵。人民政府是应该为人民的，为人民具体就应该体现在其公共政策的人民性上。

　　·作者任教于中国浙江大学比较政治与公共管理研究所