《金融时报》：中国财税体制改革应以史为鉴

http://www.ftchinese.com/story/001057234?full=y

英国《金融时报》中文网撰稿人 叶檀、马贤明 【作者微博】

日前新华社邀请财政部部长楼继伟详细解读深化财税体制改革总体方案，披露了中央对于如何推进财税改革的考虑和部署。楼继伟明确提出：2020年基本建立现代财政制度。

国家财税制度是立国根基，国家性质与财税制度密切相关，彪柄史册的美国独立战争也不过用实际行动捍卫了“无代表不纳税”的利益主张而已。

历史教训：王安石、张居正变法失败

中国历史上的著名变法大都与财税体制改革有关，改革的失败也与财税体制的恶化密切相关。北宋王安石变法、明朝后期张居正变法，均以惨败告终，技术性改良而非体制上的根本突破，加上失去约束力的王朝财政机制，决定了封建时代的财税体制改革只能在爱民与害民之间打转，不可能跳出“黄宗羲定律”的窠臼，以合法税收的方式使“子民”变“公民”。

朝廷介入市场是财税改革的大忌。王安石变法违背爱民初衷，为了让宋神宗实现收复契丹与西夏所占国土的雄心，王安石成为财政总管大力充实国库，目标是强兵富民，希望官民同时获益。王安石让朝廷参与到农民与商家的具体交易之中，如“青苗法”在农民青黄不接时由政府以20％的利率贷款给农民（这一利率低于市场利率），农民以地里的青苗为贷款抵押。结果失控，官家垄断借贷市场，地方官员以高利贷盘剥农民，农民没有活路。腐败蔓延到各地，酷吏贪官把新政当作贪腐良机，朝廷失去了对财政的掌控权。改革的善意异化为各地官员对百姓的严苛剥夺。

明神宗时首辅张居正改革，以集权方式推行一条鞭法，在全国丈量土地，把原来的田赋、徭役和杂税合并起来，折成银两，分摊到田亩上，类似于清代雍正朝实行的摊丁入亩。田赋、徭役和杂税合为一条后，一律征银，目标是增加收入简化税费服役，降低征收成本。张居正身后改革被全部推翻，子孙流离。

明代末期财政脆弱，如沙滩城堡不堪一击，为了军事战争税费多如牛毛，一条靴法之外又附加了层层叠叠的税费，朝廷财政纪律形同虚设。加上全民贪腐、权贵横行、饥民流亡，王朝未亡财政先亡。

支持改革的两位皇帝谥号，一位叫宋神宗，一位叫明神宗，显示其后代对这两位先皇颇不以为然，他们鼎力支持的改革被否定。

两个相隔500年的财政改革，失败的原因是共通的，具有约束力的公共财政制度，法治税收意识如天方夜谭，改革过程成为贪腐官员将公共资源私人化的过程，即使改革者拥有权威、即使改革初期受到追捧，仍然难以逃脱失败的命运。这是以封建王朝权威为依托、进行财政技术改良者的宿命。

当下中国的财政体制改革不应该成为历史“变法”的延续，而应该成为根本制度的转型。

朱鎔基时代：倒逼出来的分税制改革

分税制改革是争议最大的财税体制改革，以目前显现的负面效应否认分税制改革的成果，并不客观，但过于拔高分税制改革的意义，认为是中国现代财政体制改革的里程碑，同样离题。

分税制改革是解决困难的改革，目标是建立中央财政的统筹力量以推进改革，同时建立中央与地方政府正确的激励体制。分税制改革之后，中国外向型经济模式奠基，制造业产业链逐步形成，政府各部委等退出经商。

但是，分税制不是建立基础财税体制的根本性改革，当时的历史条件也不允许根本性改革。

分税制改革首先是救急，1990年代初期中央财政力量薄弱从数据可以窥见一斑：中央财政占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分税制改革之后，国家财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的22.7%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏观调控能力大大增强。

二十年前，王绍光和胡鞍钢合著《国家能力报告》一书，国家能力被分拆为四种具体能力：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中汲取财政能力是最重要的能力，该能力由两个指标反映：财政收入占GDP的比重、中央财政收入占GDP的比重。

二十年后，《21世纪经济报道》再次采访胡鞍钢先生，胡先生称分税制改革为新中国成立以来的重大制度创新，是中国制度建设方面比较成功的案例，是一个里程碑性质的改革。首次建立中央与地方之间财政关系的制度，同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。中央调控能力增强、基础设施增加、转移支付地区贫富差距缩小、以税收“养（政）府、养军”都与分税制改革相关。

如果说当初的分税制改革增强了中央财政的实力，“集中力量好办事”，并且通过系列改革解决了国企三角债、银行业面临破产等一系列难题，目前分税制出现明显的负面效应：地方债上升、土地财政依赖、中央与地方政府间财权事权划分不公、转移支付效率低下等新难题层出不穷。

中央向地方转移支付增加，财政效率下降寻租现象增加;地方政府财权事权不匹配，按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占当年转移支付的70%，由于这部分的增长速度远小于财政收入增速，中央财政占比越来越大;地方政府越来越依赖土地财政，政府官员异化为房地产企业高管，地方负债上升大多数用土地作抵押，土地的插管直通民间资金池，成为中国大规模投资的核心动力。所有这些迹象显示中国财政正在酝酿大病，再不进行根本性改革，将病入膏肓。

胡鞍钢先生在采访中表示，他主要考虑的是中央的控制力量、对地方、对军队的掌控等因素，却缺乏公共财政学者所必须具备的预算硬约束、财政使用效率、税收合法合意等基本的观念。胡鞍钢先生更象一个政治家，与其说当年的财税改革是财政体制改革，不如说是一场激烈的政治博弈。《朱鎔基讲话实录》第一卷首次公开发表了朱镕基1993年9月9日到16日在海南和广东与地方领导人就分税制对两省财政收入的影响等地方顾虑的问题发表的讲话，公开了9月18日朱镕基就分税制问题写给江泽民和李鹏以及政治局常委的信，9月25日在新疆发表的关于分税制对西部经济的影响的讲话，在地方政府的抵触中强力推进的线索清晰可见。

分税制改革对应的是不那么现代的政府构架，严重扭曲了政府角色，如果不进行根本性改革，不建立公共财政根基，任何经济改革的努力都会被强大的习惯势力拉回到原点。

习近平时代：现代财税体制改革

1994年分税制改革完成了历史使命，将退出历史舞台，新的根本性的财税体制改革将取代分税制。

6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议了《深化财税体制改革总体方案》。6月30日中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。7月2日和7月3日新华社和人民日报分别发表文章对政治局审议通过财税改革方案进行政策解读，

新一轮财税体制改革被赋予建立现代社会基础制度的重任，财长楼继伟接受《人民日报》采访时表示，新一轮财税体制改革是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度，经过20年的发展，现在我们的税制有了很多的变化，强化了公共财政的职能，财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。

新一轮财税体制改革既然是“一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构”，目标对应的是建立现代法治社会所必须的财政体制，奠定受到严格约束的公共财政体制，围绕中国共产党的十八届三中全会部署的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，有序有力有效推进。

按照部署，改革时间进程大体如下：预算管理制度改革要取得决定性进展；税制改革在立法、推进方面取得明显进展；事权和支出责任划分改革要基本达成共识；2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务；2020年各项改革基本到位；现代财政制度基本建立。今明两年是重新厘定边界的关键年份。

令人担忧的是，“现代财政”的提法取代了“公共财政”，湖北省统计局副局长叶青撰文深表忧虑，“现代财政”有可能悄无声息地切断从1998年开始社会各界建立“公共财政”的艰辛努力。公共财政的实际要义不在于“市场失效”这一经济逻辑起因，而在于其“预算法治”和“民主财政”的政治实质内涵。

软预算与软决算是财政制度不健全的表现，没有约束的财政是家天下的财政，现代公共财政体制才能让政府摆脱企业色彩，回归公共服务提供商的守夜人本位。建立相关的法律体系，建立人大的硬约束才能避免预算法成空。目前某些地方预算失衡，政府可以大规模借债将负债通过通胀的方式转嫁给国民，而地方政府实际执政者大笔一挥，资金进入基础设施工程也进入了某些情妇的钱囊。无立法机构约束由官员主导的财政体制，与宋神宗、明神宗时代的财政从本质上来说没有区别，都是失范的原始财政体制，打着为民谋利的名义攫民之财，不管是有意还是无意。

税收法治原则同样重要，公民须向国家纳税，并通过一定程序行使监督权，需要纳什么税、纳多少税由作为民意代表的立法机构决定，税收机关凭借法律让度的行政权力随意征税，税收征收与使用严格分开。中国目前做不到彻底的税收法治，但立法机构可以向行政机构收回税收征收权，严格行使自己的权力，不再成为橡皮图章。一些敏感税收问题，比如房产税该不该征收、如何征收，比如遗产税是否要征收，征收的起点是多少，都需要立法机构各方利益的博弈与权衡，诉诸于立法后才能征收，否则就是非法侵犯公民产权。

税法与预算法进入法治轨道，地方政府大手大脚会受到抑制，招商引资、税收优惠、对民企关门打狗等一系列违法违规的怪象将受到制约;中央政府各部委的转移支付，也绝不会象阔人家的败家子那么痛快，中央与地方政府的博弈将在财政、事权匹配的基础上公开进行。从守夜人的角色出发，中央与地方财政不再为自身利益进行博弈，而是从提供公共产品与公共服务的角度进行博弈。

税收法治原则是建立现代公民社会的基础，中国要建立现代财政体制，对应的是建立税收法治社会，而不是重建涓滴归公的“大财权”。希望此轮财税体制改革成为中国的“光荣革命”，最乐观的估计是，中国的税收与财政因此步法治轨道，进入制衡轨道，最终实现无公民权力者不纳税的终极目标。

（本文仅代表作者本人观点，本文编辑：岸南，ftchinese.editor@ft.com）http://www.ftchinese.com/story/001057234?full=y

英国《金融时报》中文网撰稿人 叶檀、马贤明 【作者微博】

日前新华社邀请财政部部长楼继伟详细解读深化财税体制改革总体方案，披露了中央对于如何推进财税改革的考虑和部署。楼继伟明确提出：2020年基本建立现代财政制度。

国家财税制度是立国根基，国家性质与财税制度密切相关，彪柄史册的美国独立战争也不过用实际行动捍卫了“无代表不纳税”的利益主张而已。

历史教训：王安石、张居正变法失败

中国历史上的著名变法大都与财税体制改革有关，改革的失败也与财税体制的恶化密切相关。北宋王安石变法、明朝后期张居正变法，均以惨败告终，技术性改良而非体制上的根本突破，加上失去约束力的王朝财政机制，决定了封建时代的财税体制改革只能在爱民与害民之间打转，不可能跳出“黄宗羲定律”的窠臼，以合法税收的方式使“子民”变“公民”。

朝廷介入市场是财税改革的大忌。王安石变法违背爱民初衷，为了让宋神宗实现收复契丹与西夏所占国土的雄心，王安石成为财政总管大力充实国库，目标是强兵富民，希望官民同时获益。王安石让朝廷参与到农民与商家的具体交易之中，如“青苗法”在农民青黄不接时由政府以20％的利率贷款给农民（这一利率低于市场利率），农民以地里的青苗为贷款抵押。结果失控，官家垄断借贷市场，地方官员以高利贷盘剥农民，农民没有活路。腐败蔓延到各地，酷吏贪官把新政当作贪腐良机，朝廷失去了对财政的掌控权。改革的善意异化为各地官员对百姓的严苛剥夺。

明神宗时首辅张居正改革，以集权方式推行一条鞭法，在全国丈量土地，把原来的田赋、徭役和杂税合并起来，折成银两，分摊到田亩上，类似于清代雍正朝实行的摊丁入亩。田赋、徭役和杂税合为一条后，一律征银，目标是增加收入简化税费服役，降低征收成本。张居正身后改革被全部推翻，子孙流离。

明代末期财政脆弱，如沙滩城堡不堪一击，为了军事战争税费多如牛毛，一条靴法之外又附加了层层叠叠的税费，朝廷财政纪律形同虚设。加上全民贪腐、权贵横行、饥民流亡，王朝未亡财政先亡。

支持改革的两位皇帝谥号，一位叫宋神宗，一位叫明神宗，显示其后代对这两位先皇颇不以为然，他们鼎力支持的改革被否定。

两个相隔500年的财政改革，失败的原因是共通的，具有约束力的公共财政制度，法治税收意识如天方夜谭，改革过程成为贪腐官员将公共资源私人化的过程，即使改革者拥有权威、即使改革初期受到追捧，仍然难以逃脱失败的命运。这是以封建王朝权威为依托、进行财政技术改良者的宿命。

当下中国的财政体制改革不应该成为历史“变法”的延续，而应该成为根本制度的转型。

朱鎔基时代：倒逼出来的分税制改革

分税制改革是争议最大的财税体制改革，以目前显现的负面效应否认分税制改革的成果，并不客观，但过于拔高分税制改革的意义，认为是中国现代财政体制改革的里程碑，同样离题。

分税制改革是解决困难的改革，目标是建立中央财政的统筹力量以推进改革，同时建立中央与地方政府正确的激励体制。分税制改革之后，中国外向型经济模式奠基，制造业产业链逐步形成，政府各部委等退出经商。

但是，分税制不是建立基础财税体制的根本性改革，当时的历史条件也不允许根本性改革。

分税制改革首先是救急，1990年代初期中央财政力量薄弱从数据可以窥见一斑：中央财政占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分税制改革之后，国家财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的22.7%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏观调控能力大大增强。

二十年前，王绍光和胡鞍钢合著《国家能力报告》一书，国家能力被分拆为四种具体能力：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中汲取财政能力是最重要的能力，该能力由两个指标反映：财政收入占GDP的比重、中央财政收入占GDP的比重。

二十年后，《21世纪经济报道》再次采访胡鞍钢先生，胡先生称分税制改革为新中国成立以来的重大制度创新，是中国制度建设方面比较成功的案例，是一个里程碑性质的改革。首次建立中央与地方之间财政关系的制度，同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。中央调控能力增强、基础设施增加、转移支付地区贫富差距缩小、以税收“养（政）府、养军”都与分税制改革相关。

如果说当初的分税制改革增强了中央财政的实力，“集中力量好办事”，并且通过系列改革解决了国企三角债、银行业面临破产等一系列难题，目前分税制出现明显的负面效应：地方债上升、土地财政依赖、中央与地方政府间财权事权划分不公、转移支付效率低下等新难题层出不穷。

中央向地方转移支付增加，财政效率下降寻租现象增加;地方政府财权事权不匹配，按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占当年转移支付的70%，由于这部分的增长速度远小于财政收入增速，中央财政占比越来越大;地方政府越来越依赖土地财政，政府官员异化为房地产企业高管，地方负债上升大多数用土地作抵押，土地的插管直通民间资金池，成为中国大规模投资的核心动力。所有这些迹象显示中国财政正在酝酿大病，再不进行根本性改革，将病入膏肓。

胡鞍钢先生在采访中表示，他主要考虑的是中央的控制力量、对地方、对军队的掌控等因素，却缺乏公共财政学者所必须具备的预算硬约束、财政使用效率、税收合法合意等基本的观念。胡鞍钢先生更象一个政治家，与其说当年的财税改革是财政体制改革，不如说是一场激烈的政治博弈。《朱鎔基讲话实录》第一卷首次公开发表了朱镕基1993年9月9日到16日在海南和广东与地方领导人就分税制对两省财政收入的影响等地方顾虑的问题发表的讲话，公开了9月18日朱镕基就分税制问题写给江泽民和李鹏以及政治局常委的信，9月25日在新疆发表的关于分税制对西部经济的影响的讲话，在地方政府的抵触中强力推进的线索清晰可见。

分税制改革对应的是不那么现代的政府构架，严重扭曲了政府角色，如果不进行根本性改革，不建立公共财政根基，任何经济改革的努力都会被强大的习惯势力拉回到原点。

习近平时代：现代财税体制改革

1994年分税制改革完成了历史使命，将退出历史舞台，新的根本性的财税体制改革将取代分税制。

6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议了《深化财税体制改革总体方案》。6月30日中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。7月2日和7月3日新华社和人民日报分别发表文章对政治局审议通过财税改革方案进行政策解读，

新一轮财税体制改革被赋予建立现代社会基础制度的重任，财长楼继伟接受《人民日报》采访时表示，新一轮财税体制改革是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度，经过20年的发展，现在我们的税制有了很多的变化，强化了公共财政的职能，财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。

新一轮财税体制改革既然是“一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构”，目标对应的是建立现代法治社会所必须的财政体制，奠定受到严格约束的公共财政体制，围绕中国共产党的十八届三中全会部署的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，有序有力有效推进。

按照部署，改革时间进程大体如下：预算管理制度改革要取得决定性进展；税制改革在立法、推进方面取得明显进展；事权和支出责任划分改革要基本达成共识；2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务；2020年各项改革基本到位；现代财政制度基本建立。今明两年是重新厘定边界的关键年份。

令人担忧的是，“现代财政”的提法取代了“公共财政”，湖北省统计局副局长叶青撰文深表忧虑，“现代财政”有可能悄无声息地切断从1998年开始社会各界建立“公共财政”的艰辛努力。公共财政的实际要义不在于“市场失效”这一经济逻辑起因，而在于其“预算法治”和“民主财政”的政治实质内涵。

软预算与软决算是财政制度不健全的表现，没有约束的财政是家天下的财政，现代公共财政体制才能让政府摆脱企业色彩，回归公共服务提供商的守夜人本位。建立相关的法律体系，建立人大的硬约束才能避免预算法成空。目前某些地方预算失衡，政府可以大规模借债将负债通过通胀的方式转嫁给国民，而地方政府实际执政者大笔一挥，资金进入基础设施工程也进入了某些情妇的钱囊。无立法机构约束由官员主导的财政体制，与宋神宗、明神宗时代的财政从本质上来说没有区别，都是失范的原始财政体制，打着为民谋利的名义攫民之财，不管是有意还是无意。

税收法治原则同样重要，公民须向国家纳税，并通过一定程序行使监督权，需要纳什么税、纳多少税由作为民意代表的立法机构决定，税收机关凭借法律让度的行政权力随意征税，税收征收与使用严格分开。中国目前做不到彻底的税收法治，但立法机构可以向行政机构收回税收征收权，严格行使自己的权力，不再成为橡皮图章。一些敏感税收问题，比如房产税该不该征收、如何征收，比如遗产税是否要征收，征收的起点是多少，都需要立法机构各方利益的博弈与权衡，诉诸于立法后才能征收，否则就是非法侵犯公民产权。

税法与预算法进入法治轨道，地方政府大手大脚会受到抑制，招商引资、税收优惠、对民企关门打狗等一系列违法违规的怪象将受到制约;中央政府各部委的转移支付，也绝不会象阔人家的败家子那么痛快，中央与地方政府的博弈将在财政、事权匹配的基础上公开进行。从守夜人的角色出发，中央与地方财政不再为自身利益进行博弈，而是从提供公共产品与公共服务的角度进行博弈。

税收法治原则是建立现代公民社会的基础，中国要建立现代财政体制，对应的是建立税收法治社会，而不是重建涓滴归公的“大财权”。希望此轮财税体制改革成为中国的“光荣革命”，最乐观的估计是，中国的税收与财政因此步法治轨道，进入制衡轨道，最终实现无公民权力者不纳税的终极目标。

（本文仅代表作者本人观点，本文编辑：岸南，ftchinese.editor@ft.com）