超级军网地方政府大规模发行城建债券致债务风险加剧
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http://www.sina.com.cn 2009年07月29日09:35 瞭望
《瞭望》文章：城投债：烫手的地方债务
如果现在不注意控制风险，对地方政府而言，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉 实习生李媛
《瞭望》新闻周刊近日在调研中了解到，据国家发改委财金司的统计，今年1-5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份就发行14只、总额为200亿元的城投债，几乎等于去年城投债发行14只、总额241亿元的全年总量。
城投债即城市建设投资公司债券，其发行主体一般是由某城市国资委100%控股的某市城市建设投资公司，为配合当地地方政府进行市政基础设施建设而发行的企业债券，但其最终信用主体是地方政府。
“今年城投债规模将处于1200亿～1500亿元之间。”采访中，太平洋证券公司太平洋研究院高级研究员周明剑告诉《瞭望》新闻周刊，据其测算的这个数据将是去年全年总量的5～6倍。在其看来，今年城投债之所以会大规模发行，“其最重要的原因就在于，4万亿投资要求地方巨额配套资金，地方政府的资金短缺现象又非常突出。”在金融危机加剧地方财政收入困难的背景下，就出现了各种各样大规模的地方信用扩张。
“当前城投债的发行量肯定是多了。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《瞭望》新闻周刊采访时对此表示担忧。一般而言，城投债的偿还期限较长，本届政府发行的城投债需要下届政府来偿还，这种“寅吃卯粮”的做法将会加剧本已困难的地方债务风险。采访中，众多专家认为，加强对城投债的监管刻不容缓。”
缘起“4万亿”
城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是发行城市建设债券。城投债期限长、成本低，又常常成为子公司的项目资本金，正好解决了地方政府基础设施投资回收期长、资本金不足的问题，所以被地方政府广泛关注。
因此，城投债具有其独特的性质：一方面，城投债是由企业作为独立的主体发行的债券，在名义上属于企业债，发行债券的企业是债务的最终承担者；另一方面，发行城投债的主体是由地方国资委100%控股，依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的企业，且债券融资投向主要为地方基础设施建设或公益性项目，因此，它带有明显的地方政府债务性质。
2008年年底，国务院出台了“进一步扩大内需、促进经济增长”的十项措施。其中提到，到2010年底投资4万亿。“按照中央原来的预算，‘4万亿’分为四块，中央掏一块、地方政府掏一块、信贷投一块，社会投资跟进一部分。”周明剑表示，“现在最关键的是地方政府这块跟不上，因为地方财力不够。”
5月18日，审计署的公告显示：截至2009年3月底，审计抽查18个省(自治区、直辖市)的335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，但其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。
地方政府除了使用自有资金(包括预算内和预算外收入)外，还可以通过包括中央财政代发的地方政府债、银行贷款以及通过地方政府所有的城市建设投资公司发行城投债。在地方政府债规模仅有2000亿元，且直接向银行借款的途径受到相关规定约束的背景下，城投债目前成为地方政府获得资金的主要手段。
另一个使城投债今年得以迅猛发展的因素是其政府背景。华夏银行发展研究部副总经理沈小平告诉《瞭望》新闻周刊，城投债大多是以地方政府的信用作担保的，比如水厂卖水的收益、高速公路过路费等，城投债的债券等级平均在AA级以上，比一般企业债更容易受到投资者的青睐，“一个明显的例子是，城投公司的股票大多比较受欢迎。”
在去年1月发改委核准的企业债发行不再有额度限制的背景下，今年以来，借助中央政府积极扩大内需的有利时机，不少省会城市的区县、西部欠发达地区的地市也跃跃欲试。从近期发行的城投债来看，来自中小县市或区政府所属的城投公司所发行的中小城投债的比重明显加大，安徽发行的城投债总量在一季度就首次冲入三甲之列。
地方债务再加“担子”
“城投债不一定是定时炸弹，但一定是沉重负担。”周明剑表示，在城投债为地方政府提供融资途径的同时，其信用风险也应该受到监管层的关注。
“首先，债券本身也不是高枕无忧的。而且，作为一种地方城投公司为主体发行的债券，城投债的信用跟国债相去甚远。”信达证券基金投资分析师刘明军向《瞭望》新闻周刊解释说，城投债的风险有相当一部分来源于操作层面，“做企业债发行的多数政府企业对金融市场和风险控制鲜有精通、担保机构的资质认定漏洞百出、项目可行性分析尤为粗略等等问题，稍有不慎，都会酿成难以挽回的损失。”
针对城投债市场的一些不规范现象，周明剑具体分析了当前城投债三方面的信用风险：
其一，一些地方政府为城投债发行主体注入价值明显高估的资产。为了能顺利通过城投债渠道融资，地方政府会通过制造账面利润，改善账面资产结构甚至给予不可信的承诺等各种方式为城投债增信，导致城投债存在严重的由虚假信息带来的信用风险问题。
比如，虚构子公司、虚构利润等，由于城投公司具有地方政府背景，在财务上做点手脚并非难事。今年5月份“09岳城建债”的“造假门”事件，为当前火热的城投债市场敲响了警钟。
其二，同属一个地方政府的城投公司互相担保，关联程度复杂。“第三方担保方式理论上可以降低债券违约风险，然而城投债市场上出现的同属一个地方政府的城投公司相互担保，这种复杂的相互担保的关系加大了关联企业间资金链的压力，容易诱发城投债信用风险。”周明剑告诉本刊记者，今年同为浙江省国资委两个下属的城投公司——湖州交投和桐乡城投就出现过互为对方发行的城投债作担保的案例。
其三，地方政府财政收入难以为继，政府信用受质疑。城投债的地方政府背景意味着还债能力直接受地方政府财政收入制约。税制改革后，财权和事权分离的财政体制确立，地方政府资金短缺现象短期难以改变。
周明剑分析说，“由于城投债的投向主要是基础设施建设，此类投资虽然从长期看会给地方经济带来积极推动，然而投资回报的滞后期很长，即使是对于10年期的债券，也很难期望在发行期限内获得足够收益偿还债务。更何况像这种准政府投资不可避免地存在低效和浪费的现象。因此，即使具有政府背景，城投债的信用风险依然不容小觑。”
例如，以一季度城投债发行规模最大的三个省市为例，1996年以来，安徽、浙江、天津都持续存在财政赤字问题。其中，只有浙江省在2004年之后开始有所下降，至2007年的157.29亿元；而天津市财政赤字多年来一直保持稳步上升的局面，年平均增长率为14%。安徽省财政赤字的增长尤为突出，从1996年的64.12亿元上升到了2007年的700.14亿元，年平均增长率达到25%。
“因此，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题，”周明剑警告说。
结合长期的金融研究，中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容向《瞭望》新闻周刊表达了另外一种忧虑，“在某种程度上，城投债已经成为地方政府的‘金融杠杆’。”其具体操作路径为，地方政府可以把土地作为优质资产直接为城投公司注资或增资，或以某种形式用土地为城投债作担保发行债券，政府最终得到资金。
在此过程中，为了使城投公司融到更多的资金，土地价值被抬高；为了使投资者愿意购买城投债，城投公司的建设项目价值也往往被抬高，房地产价格的提高，又导致城投公司获取更大的利益。
“通过这种方式，信用风险会比较高。”易宪容认为，“事实上，这是将权力和融资联系到了一起，为权力寻租找到了空子。”基于此，他提醒，“千万不要因此而不顾及金融市场的风险。”
规范城投债
目前，据本刊记者了解，鉴于城投债市场存在的问题，政府已经开始重视并准备采取应对措施。而且，监管当局近期会规范政策，提高门槛，严格审查，控制过热势头。
比如，国家发改委财金司司长徐林近日罕见而具体地指出，“事业单位的资产不能计入净资产、利润主要来自财政补贴的城投公司将不鼓励发债、评级低的城投债不准进入交易所市场等规定，政府都在考虑。”这是监管层控制当前市场过热意向的表现，同时表明，未来政府监管的方向应该是“提高门槛，严格审查”，且城投债市场将在监管下进一步规范。
“在当前的大背景下，继续发行城投债必不可少。”刘明军认为，“但是一定要最大程度地减少城投债的风险，在发债门槛和审查力度上下功夫。”他认为，在操作过程中，相关的监管部门要加强监管，“比如，发行主体是否具备条件？项目的可行性分析如何？流程是否合规？除此以外，后期募集的资金管理也要跟上。”
“地方在发行债券时一定要考虑地方财政承受能力，不能没有节制，要算一个大账，”沈小平表示，地方政府要明晰每年的收入情况和偿还能力，一定要有能力保持地方财政流动性。
“另外，投资项目一定是要有效益的。”沈小平认为，现在有些地方在投资的过程中有点“一哄而上”，本来一些审核过不了关的，现在通过刺激计划列进来了，包括一些产能过剩的行业，“地方政府脑子不能太热，不能不符合国家产业政策要求。通过发城投债很容易造成产能过剩，在这方面一定要谨慎，投资项目一定要符合国家的社会效益和经济效益。”
结合国外经验，中国社科院研究生院投资系教授宋立表示，与一般责任地方债券相比，美国的收入债券(与我国的城投债接近)不直接构成地方政府债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。发行这种债券也不存在严格的市场约束，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，其偿还能力不受政府债务负担的影响，因此受到市场的欢迎。
“要从根本上解决城投债的问题，首先整个财政体制要改革。”周明剑认为，经过四次财政改革，中央政府财力扩大的同时，地方财政的实力过于薄弱，“地方政府承担着发展地方经济、提高人民生活水平的重任，却没有与之相匹配的财权。地方政府如果有钱了就不会大肆发行城投债。”□
http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-29/093518321027.shtmlhttp://www.sina.com.cn 2009年07月29日09:35 瞭望
《瞭望》文章：城投债：烫手的地方债务
如果现在不注意控制风险，对地方政府而言，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉 实习生李媛
《瞭望》新闻周刊近日在调研中了解到，据国家发改委财金司的统计，今年1-5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份就发行14只、总额为200亿元的城投债，几乎等于去年城投债发行14只、总额241亿元的全年总量。
城投债即城市建设投资公司债券，其发行主体一般是由某城市国资委100%控股的某市城市建设投资公司，为配合当地地方政府进行市政基础设施建设而发行的企业债券，但其最终信用主体是地方政府。
“今年城投债规模将处于1200亿～1500亿元之间。”采访中，太平洋证券公司太平洋研究院高级研究员周明剑告诉《瞭望》新闻周刊，据其测算的这个数据将是去年全年总量的5～6倍。在其看来，今年城投债之所以会大规模发行，“其最重要的原因就在于，4万亿投资要求地方巨额配套资金，地方政府的资金短缺现象又非常突出。”在金融危机加剧地方财政收入困难的背景下，就出现了各种各样大规模的地方信用扩张。
“当前城投债的发行量肯定是多了。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《瞭望》新闻周刊采访时对此表示担忧。一般而言，城投债的偿还期限较长，本届政府发行的城投债需要下届政府来偿还，这种“寅吃卯粮”的做法将会加剧本已困难的地方债务风险。采访中，众多专家认为，加强对城投债的监管刻不容缓。”
缘起“4万亿”
城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是发行城市建设债券。城投债期限长、成本低，又常常成为子公司的项目资本金，正好解决了地方政府基础设施投资回收期长、资本金不足的问题，所以被地方政府广泛关注。
因此，城投债具有其独特的性质：一方面，城投债是由企业作为独立的主体发行的债券，在名义上属于企业债，发行债券的企业是债务的最终承担者；另一方面，发行城投债的主体是由地方国资委100%控股，依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的企业，且债券融资投向主要为地方基础设施建设或公益性项目，因此，它带有明显的地方政府债务性质。
2008年年底，国务院出台了“进一步扩大内需、促进经济增长”的十项措施。其中提到，到2010年底投资4万亿。“按照中央原来的预算，‘4万亿’分为四块，中央掏一块、地方政府掏一块、信贷投一块，社会投资跟进一部分。”周明剑表示，“现在最关键的是地方政府这块跟不上，因为地方财力不够。”
5月18日，审计署的公告显示：截至2009年3月底，审计抽查18个省(自治区、直辖市)的335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，但其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。
地方政府除了使用自有资金(包括预算内和预算外收入)外，还可以通过包括中央财政代发的地方政府债、银行贷款以及通过地方政府所有的城市建设投资公司发行城投债。在地方政府债规模仅有2000亿元，且直接向银行借款的途径受到相关规定约束的背景下，城投债目前成为地方政府获得资金的主要手段。
另一个使城投债今年得以迅猛发展的因素是其政府背景。华夏银行发展研究部副总经理沈小平告诉《瞭望》新闻周刊，城投债大多是以地方政府的信用作担保的，比如水厂卖水的收益、高速公路过路费等，城投债的债券等级平均在AA级以上，比一般企业债更容易受到投资者的青睐，“一个明显的例子是，城投公司的股票大多比较受欢迎。”
在去年1月发改委核准的企业债发行不再有额度限制的背景下，今年以来，借助中央政府积极扩大内需的有利时机，不少省会城市的区县、西部欠发达地区的地市也跃跃欲试。从近期发行的城投债来看，来自中小县市或区政府所属的城投公司所发行的中小城投债的比重明显加大，安徽发行的城投债总量在一季度就首次冲入三甲之列。
地方债务再加“担子”
“城投债不一定是定时炸弹，但一定是沉重负担。”周明剑表示，在城投债为地方政府提供融资途径的同时，其信用风险也应该受到监管层的关注。
“首先，债券本身也不是高枕无忧的。而且，作为一种地方城投公司为主体发行的债券，城投债的信用跟国债相去甚远。”信达证券基金投资分析师刘明军向《瞭望》新闻周刊解释说，城投债的风险有相当一部分来源于操作层面，“做企业债发行的多数政府企业对金融市场和风险控制鲜有精通、担保机构的资质认定漏洞百出、项目可行性分析尤为粗略等等问题，稍有不慎，都会酿成难以挽回的损失。”
针对城投债市场的一些不规范现象，周明剑具体分析了当前城投债三方面的信用风险：
其一，一些地方政府为城投债发行主体注入价值明显高估的资产。为了能顺利通过城投债渠道融资，地方政府会通过制造账面利润，改善账面资产结构甚至给予不可信的承诺等各种方式为城投债增信，导致城投债存在严重的由虚假信息带来的信用风险问题。
比如，虚构子公司、虚构利润等，由于城投公司具有地方政府背景，在财务上做点手脚并非难事。今年5月份“09岳城建债”的“造假门”事件，为当前火热的城投债市场敲响了警钟。
其二，同属一个地方政府的城投公司互相担保，关联程度复杂。“第三方担保方式理论上可以降低债券违约风险，然而城投债市场上出现的同属一个地方政府的城投公司相互担保，这种复杂的相互担保的关系加大了关联企业间资金链的压力，容易诱发城投债信用风险。”周明剑告诉本刊记者，今年同为浙江省国资委两个下属的城投公司——湖州交投和桐乡城投就出现过互为对方发行的城投债作担保的案例。
其三，地方政府财政收入难以为继，政府信用受质疑。城投债的地方政府背景意味着还债能力直接受地方政府财政收入制约。税制改革后，财权和事权分离的财政体制确立，地方政府资金短缺现象短期难以改变。
周明剑分析说，“由于城投债的投向主要是基础设施建设，此类投资虽然从长期看会给地方经济带来积极推动，然而投资回报的滞后期很长，即使是对于10年期的债券，也很难期望在发行期限内获得足够收益偿还债务。更何况像这种准政府投资不可避免地存在低效和浪费的现象。因此，即使具有政府背景，城投债的信用风险依然不容小觑。”
例如，以一季度城投债发行规模最大的三个省市为例，1996年以来，安徽、浙江、天津都持续存在财政赤字问题。其中，只有浙江省在2004年之后开始有所下降，至2007年的157.29亿元；而天津市财政赤字多年来一直保持稳步上升的局面，年平均增长率为14%。安徽省财政赤字的增长尤为突出，从1996年的64.12亿元上升到了2007年的700.14亿元，年平均增长率达到25%。
“因此，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题，”周明剑警告说。
结合长期的金融研究，中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容向《瞭望》新闻周刊表达了另外一种忧虑，“在某种程度上，城投债已经成为地方政府的‘金融杠杆’。”其具体操作路径为，地方政府可以把土地作为优质资产直接为城投公司注资或增资，或以某种形式用土地为城投债作担保发行债券，政府最终得到资金。
在此过程中，为了使城投公司融到更多的资金，土地价值被抬高；为了使投资者愿意购买城投债，城投公司的建设项目价值也往往被抬高，房地产价格的提高，又导致城投公司获取更大的利益。
“通过这种方式，信用风险会比较高。”易宪容认为，“事实上，这是将权力和融资联系到了一起，为权力寻租找到了空子。”基于此，他提醒，“千万不要因此而不顾及金融市场的风险。”
规范城投债
目前，据本刊记者了解，鉴于城投债市场存在的问题，政府已经开始重视并准备采取应对措施。而且，监管当局近期会规范政策，提高门槛，严格审查，控制过热势头。
比如，国家发改委财金司司长徐林近日罕见而具体地指出，“事业单位的资产不能计入净资产、利润主要来自财政补贴的城投公司将不鼓励发债、评级低的城投债不准进入交易所市场等规定，政府都在考虑。”这是监管层控制当前市场过热意向的表现，同时表明，未来政府监管的方向应该是“提高门槛，严格审查”，且城投债市场将在监管下进一步规范。
“在当前的大背景下，继续发行城投债必不可少。”刘明军认为，“但是一定要最大程度地减少城投债的风险，在发债门槛和审查力度上下功夫。”他认为，在操作过程中，相关的监管部门要加强监管，“比如，发行主体是否具备条件？项目的可行性分析如何？流程是否合规？除此以外，后期募集的资金管理也要跟上。”
“地方在发行债券时一定要考虑地方财政承受能力，不能没有节制，要算一个大账，”沈小平表示，地方政府要明晰每年的收入情况和偿还能力，一定要有能力保持地方财政流动性。
“另外，投资项目一定是要有效益的。”沈小平认为，现在有些地方在投资的过程中有点“一哄而上”，本来一些审核过不了关的，现在通过刺激计划列进来了，包括一些产能过剩的行业，“地方政府脑子不能太热，不能不符合国家产业政策要求。通过发城投债很容易造成产能过剩，在这方面一定要谨慎，投资项目一定要符合国家的社会效益和经济效益。”
结合国外经验，中国社科院研究生院投资系教授宋立表示，与一般责任地方债券相比，美国的收入债券(与我国的城投债接近)不直接构成地方政府债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。发行这种债券也不存在严格的市场约束，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，其偿还能力不受政府债务负担的影响，因此受到市场的欢迎。
“要从根本上解决城投债的问题，首先整个财政体制要改革。”周明剑认为，经过四次财政改革，中央政府财力扩大的同时，地方财政的实力过于薄弱，“地方政府承担着发展地方经济、提高人民生活水平的重任，却没有与之相匹配的财权。地方政府如果有钱了就不会大肆发行城投债。”□
http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-29/093518321027.shtml
《瞭望》文章：城投债：烫手的地方债务
如果现在不注意控制风险，对地方政府而言，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉 实习生李媛
《瞭望》新闻周刊近日在调研中了解到，据国家发改委财金司的统计，今年1-5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份就发行14只、总额为200亿元的城投债，几乎等于去年城投债发行14只、总额241亿元的全年总量。
城投债即城市建设投资公司债券，其发行主体一般是由某城市国资委100%控股的某市城市建设投资公司，为配合当地地方政府进行市政基础设施建设而发行的企业债券，但其最终信用主体是地方政府。
“今年城投债规模将处于1200亿～1500亿元之间。”采访中，太平洋证券公司太平洋研究院高级研究员周明剑告诉《瞭望》新闻周刊，据其测算的这个数据将是去年全年总量的5～6倍。在其看来，今年城投债之所以会大规模发行，“其最重要的原因就在于，4万亿投资要求地方巨额配套资金，地方政府的资金短缺现象又非常突出。”在金融危机加剧地方财政收入困难的背景下，就出现了各种各样大规模的地方信用扩张。
“当前城投债的发行量肯定是多了。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《瞭望》新闻周刊采访时对此表示担忧。一般而言，城投债的偿还期限较长，本届政府发行的城投债需要下届政府来偿还，这种“寅吃卯粮”的做法将会加剧本已困难的地方债务风险。采访中，众多专家认为，加强对城投债的监管刻不容缓。”
缘起“4万亿”
城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是发行城市建设债券。城投债期限长、成本低，又常常成为子公司的项目资本金，正好解决了地方政府基础设施投资回收期长、资本金不足的问题，所以被地方政府广泛关注。
因此，城投债具有其独特的性质：一方面，城投债是由企业作为独立的主体发行的债券，在名义上属于企业债，发行债券的企业是债务的最终承担者；另一方面，发行城投债的主体是由地方国资委100%控股，依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的企业，且债券融资投向主要为地方基础设施建设或公益性项目，因此，它带有明显的地方政府债务性质。
2008年年底，国务院出台了“进一步扩大内需、促进经济增长”的十项措施。其中提到，到2010年底投资4万亿。“按照中央原来的预算，‘4万亿’分为四块，中央掏一块、地方政府掏一块、信贷投一块，社会投资跟进一部分。”周明剑表示，“现在最关键的是地方政府这块跟不上，因为地方财力不够。”
5月18日，审计署的公告显示：截至2009年3月底，审计抽查18个省(自治区、直辖市)的335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，但其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。
地方政府除了使用自有资金(包括预算内和预算外收入)外，还可以通过包括中央财政代发的地方政府债、银行贷款以及通过地方政府所有的城市建设投资公司发行城投债。在地方政府债规模仅有2000亿元，且直接向银行借款的途径受到相关规定约束的背景下，城投债目前成为地方政府获得资金的主要手段。
另一个使城投债今年得以迅猛发展的因素是其政府背景。华夏银行发展研究部副总经理沈小平告诉《瞭望》新闻周刊，城投债大多是以地方政府的信用作担保的，比如水厂卖水的收益、高速公路过路费等，城投债的债券等级平均在AA级以上，比一般企业债更容易受到投资者的青睐，“一个明显的例子是，城投公司的股票大多比较受欢迎。”
在去年1月发改委核准的企业债发行不再有额度限制的背景下，今年以来，借助中央政府积极扩大内需的有利时机，不少省会城市的区县、西部欠发达地区的地市也跃跃欲试。从近期发行的城投债来看，来自中小县市或区政府所属的城投公司所发行的中小城投债的比重明显加大，安徽发行的城投债总量在一季度就首次冲入三甲之列。
地方债务再加“担子”
“城投债不一定是定时炸弹，但一定是沉重负担。”周明剑表示，在城投债为地方政府提供融资途径的同时，其信用风险也应该受到监管层的关注。
“首先，债券本身也不是高枕无忧的。而且，作为一种地方城投公司为主体发行的债券，城投债的信用跟国债相去甚远。”信达证券基金投资分析师刘明军向《瞭望》新闻周刊解释说，城投债的风险有相当一部分来源于操作层面，“做企业债发行的多数政府企业对金融市场和风险控制鲜有精通、担保机构的资质认定漏洞百出、项目可行性分析尤为粗略等等问题，稍有不慎，都会酿成难以挽回的损失。”
针对城投债市场的一些不规范现象，周明剑具体分析了当前城投债三方面的信用风险：
其一，一些地方政府为城投债发行主体注入价值明显高估的资产。为了能顺利通过城投债渠道融资，地方政府会通过制造账面利润，改善账面资产结构甚至给予不可信的承诺等各种方式为城投债增信，导致城投债存在严重的由虚假信息带来的信用风险问题。
比如，虚构子公司、虚构利润等，由于城投公司具有地方政府背景，在财务上做点手脚并非难事。今年5月份“09岳城建债”的“造假门”事件，为当前火热的城投债市场敲响了警钟。
其二，同属一个地方政府的城投公司互相担保，关联程度复杂。“第三方担保方式理论上可以降低债券违约风险，然而城投债市场上出现的同属一个地方政府的城投公司相互担保，这种复杂的相互担保的关系加大了关联企业间资金链的压力，容易诱发城投债信用风险。”周明剑告诉本刊记者，今年同为浙江省国资委两个下属的城投公司——湖州交投和桐乡城投就出现过互为对方发行的城投债作担保的案例。
其三，地方政府财政收入难以为继，政府信用受质疑。城投债的地方政府背景意味着还债能力直接受地方政府财政收入制约。税制改革后，财权和事权分离的财政体制确立，地方政府资金短缺现象短期难以改变。
周明剑分析说，“由于城投债的投向主要是基础设施建设，此类投资虽然从长期看会给地方经济带来积极推动，然而投资回报的滞后期很长，即使是对于10年期的债券，也很难期望在发行期限内获得足够收益偿还债务。更何况像这种准政府投资不可避免地存在低效和浪费的现象。因此，即使具有政府背景，城投债的信用风险依然不容小觑。”
例如，以一季度城投债发行规模最大的三个省市为例，1996年以来，安徽、浙江、天津都持续存在财政赤字问题。其中，只有浙江省在2004年之后开始有所下降，至2007年的157.29亿元；而天津市财政赤字多年来一直保持稳步上升的局面，年平均增长率为14%。安徽省财政赤字的增长尤为突出，从1996年的64.12亿元上升到了2007年的700.14亿元，年平均增长率达到25%。
“因此，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题，”周明剑警告说。
结合长期的金融研究，中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容向《瞭望》新闻周刊表达了另外一种忧虑，“在某种程度上，城投债已经成为地方政府的‘金融杠杆’。”其具体操作路径为，地方政府可以把土地作为优质资产直接为城投公司注资或增资，或以某种形式用土地为城投债作担保发行债券，政府最终得到资金。
在此过程中，为了使城投公司融到更多的资金，土地价值被抬高；为了使投资者愿意购买城投债，城投公司的建设项目价值也往往被抬高，房地产价格的提高，又导致城投公司获取更大的利益。
“通过这种方式，信用风险会比较高。”易宪容认为，“事实上，这是将权力和融资联系到了一起，为权力寻租找到了空子。”基于此，他提醒，“千万不要因此而不顾及金融市场的风险。”
规范城投债
目前，据本刊记者了解，鉴于城投债市场存在的问题，政府已经开始重视并准备采取应对措施。而且，监管当局近期会规范政策，提高门槛，严格审查，控制过热势头。
比如，国家发改委财金司司长徐林近日罕见而具体地指出，“事业单位的资产不能计入净资产、利润主要来自财政补贴的城投公司将不鼓励发债、评级低的城投债不准进入交易所市场等规定，政府都在考虑。”这是监管层控制当前市场过热意向的表现，同时表明，未来政府监管的方向应该是“提高门槛，严格审查”，且城投债市场将在监管下进一步规范。
“在当前的大背景下，继续发行城投债必不可少。”刘明军认为，“但是一定要最大程度地减少城投债的风险，在发债门槛和审查力度上下功夫。”他认为，在操作过程中，相关的监管部门要加强监管，“比如，发行主体是否具备条件？项目的可行性分析如何？流程是否合规？除此以外，后期募集的资金管理也要跟上。”
“地方在发行债券时一定要考虑地方财政承受能力，不能没有节制，要算一个大账，”沈小平表示，地方政府要明晰每年的收入情况和偿还能力，一定要有能力保持地方财政流动性。
“另外，投资项目一定是要有效益的。”沈小平认为，现在有些地方在投资的过程中有点“一哄而上”，本来一些审核过不了关的，现在通过刺激计划列进来了，包括一些产能过剩的行业，“地方政府脑子不能太热，不能不符合国家产业政策要求。通过发城投债很容易造成产能过剩，在这方面一定要谨慎，投资项目一定要符合国家的社会效益和经济效益。”
结合国外经验，中国社科院研究生院投资系教授宋立表示，与一般责任地方债券相比，美国的收入债券(与我国的城投债接近)不直接构成地方政府债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。发行这种债券也不存在严格的市场约束，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，其偿还能力不受政府债务负担的影响，因此受到市场的欢迎。
“要从根本上解决城投债的问题，首先整个财政体制要改革。”周明剑认为，经过四次财政改革，中央政府财力扩大的同时，地方财政的实力过于薄弱，“地方政府承担着发展地方经济、提高人民生活水平的重任，却没有与之相匹配的财权。地方政府如果有钱了就不会大肆发行城投债。”□
http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-29/093518321027.shtmlhttp://www.sina.com.cn 2009年07月29日09:35 瞭望
《瞭望》文章：城投债：烫手的地方债务
如果现在不注意控制风险，对地方政府而言，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉 实习生李媛
《瞭望》新闻周刊近日在调研中了解到，据国家发改委财金司的统计，今年1-5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份就发行14只、总额为200亿元的城投债，几乎等于去年城投债发行14只、总额241亿元的全年总量。
城投债即城市建设投资公司债券，其发行主体一般是由某城市国资委100%控股的某市城市建设投资公司，为配合当地地方政府进行市政基础设施建设而发行的企业债券，但其最终信用主体是地方政府。
“今年城投债规模将处于1200亿～1500亿元之间。”采访中，太平洋证券公司太平洋研究院高级研究员周明剑告诉《瞭望》新闻周刊，据其测算的这个数据将是去年全年总量的5～6倍。在其看来，今年城投债之所以会大规模发行，“其最重要的原因就在于，4万亿投资要求地方巨额配套资金，地方政府的资金短缺现象又非常突出。”在金融危机加剧地方财政收入困难的背景下，就出现了各种各样大规模的地方信用扩张。
“当前城投债的发行量肯定是多了。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《瞭望》新闻周刊采访时对此表示担忧。一般而言，城投债的偿还期限较长，本届政府发行的城投债需要下届政府来偿还，这种“寅吃卯粮”的做法将会加剧本已困难的地方债务风险。采访中，众多专家认为，加强对城投债的监管刻不容缓。”
缘起“4万亿”
城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是发行城市建设债券。城投债期限长、成本低，又常常成为子公司的项目资本金，正好解决了地方政府基础设施投资回收期长、资本金不足的问题，所以被地方政府广泛关注。
因此，城投债具有其独特的性质：一方面，城投债是由企业作为独立的主体发行的债券，在名义上属于企业债，发行债券的企业是债务的最终承担者；另一方面，发行城投债的主体是由地方国资委100%控股，依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的企业，且债券融资投向主要为地方基础设施建设或公益性项目，因此，它带有明显的地方政府债务性质。
2008年年底，国务院出台了“进一步扩大内需、促进经济增长”的十项措施。其中提到，到2010年底投资4万亿。“按照中央原来的预算，‘4万亿’分为四块，中央掏一块、地方政府掏一块、信贷投一块，社会投资跟进一部分。”周明剑表示，“现在最关键的是地方政府这块跟不上，因为地方财力不够。”
5月18日，审计署的公告显示：截至2009年3月底，审计抽查18个省(自治区、直辖市)的335个新增投资项目中，中央投资资金平均到位率为94%，但其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。
地方政府除了使用自有资金(包括预算内和预算外收入)外，还可以通过包括中央财政代发的地方政府债、银行贷款以及通过地方政府所有的城市建设投资公司发行城投债。在地方政府债规模仅有2000亿元，且直接向银行借款的途径受到相关规定约束的背景下，城投债目前成为地方政府获得资金的主要手段。
另一个使城投债今年得以迅猛发展的因素是其政府背景。华夏银行发展研究部副总经理沈小平告诉《瞭望》新闻周刊，城投债大多是以地方政府的信用作担保的，比如水厂卖水的收益、高速公路过路费等，城投债的债券等级平均在AA级以上，比一般企业债更容易受到投资者的青睐，“一个明显的例子是，城投公司的股票大多比较受欢迎。”
在去年1月发改委核准的企业债发行不再有额度限制的背景下，今年以来，借助中央政府积极扩大内需的有利时机，不少省会城市的区县、西部欠发达地区的地市也跃跃欲试。从近期发行的城投债来看，来自中小县市或区政府所属的城投公司所发行的中小城投债的比重明显加大，安徽发行的城投债总量在一季度就首次冲入三甲之列。
地方债务再加“担子”
“城投债不一定是定时炸弹，但一定是沉重负担。”周明剑表示，在城投债为地方政府提供融资途径的同时，其信用风险也应该受到监管层的关注。
“首先，债券本身也不是高枕无忧的。而且，作为一种地方城投公司为主体发行的债券，城投债的信用跟国债相去甚远。”信达证券基金投资分析师刘明军向《瞭望》新闻周刊解释说，城投债的风险有相当一部分来源于操作层面，“做企业债发行的多数政府企业对金融市场和风险控制鲜有精通、担保机构的资质认定漏洞百出、项目可行性分析尤为粗略等等问题，稍有不慎，都会酿成难以挽回的损失。”
针对城投债市场的一些不规范现象，周明剑具体分析了当前城投债三方面的信用风险：
其一，一些地方政府为城投债发行主体注入价值明显高估的资产。为了能顺利通过城投债渠道融资，地方政府会通过制造账面利润，改善账面资产结构甚至给予不可信的承诺等各种方式为城投债增信，导致城投债存在严重的由虚假信息带来的信用风险问题。
比如，虚构子公司、虚构利润等，由于城投公司具有地方政府背景，在财务上做点手脚并非难事。今年5月份“09岳城建债”的“造假门”事件，为当前火热的城投债市场敲响了警钟。
其二，同属一个地方政府的城投公司互相担保，关联程度复杂。“第三方担保方式理论上可以降低债券违约风险，然而城投债市场上出现的同属一个地方政府的城投公司相互担保，这种复杂的相互担保的关系加大了关联企业间资金链的压力，容易诱发城投债信用风险。”周明剑告诉本刊记者，今年同为浙江省国资委两个下属的城投公司——湖州交投和桐乡城投就出现过互为对方发行的城投债作担保的案例。
其三，地方政府财政收入难以为继，政府信用受质疑。城投债的地方政府背景意味着还债能力直接受地方政府财政收入制约。税制改革后，财权和事权分离的财政体制确立，地方政府资金短缺现象短期难以改变。
周明剑分析说，“由于城投债的投向主要是基础设施建设，此类投资虽然从长期看会给地方经济带来积极推动，然而投资回报的滞后期很长，即使是对于10年期的债券，也很难期望在发行期限内获得足够收益偿还债务。更何况像这种准政府投资不可避免地存在低效和浪费的现象。因此，即使具有政府背景，城投债的信用风险依然不容小觑。”
例如，以一季度城投债发行规模最大的三个省市为例，1996年以来，安徽、浙江、天津都持续存在财政赤字问题。其中，只有浙江省在2004年之后开始有所下降，至2007年的157.29亿元；而天津市财政赤字多年来一直保持稳步上升的局面，年平均增长率为14%。安徽省财政赤字的增长尤为突出，从1996年的64.12亿元上升到了2007年的700.14亿元，年平均增长率达到25%。
“因此，将来城投债很可能不是付息的问题，而是一个还本的问题，”周明剑警告说。
结合长期的金融研究，中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容向《瞭望》新闻周刊表达了另外一种忧虑，“在某种程度上，城投债已经成为地方政府的‘金融杠杆’。”其具体操作路径为，地方政府可以把土地作为优质资产直接为城投公司注资或增资，或以某种形式用土地为城投债作担保发行债券，政府最终得到资金。
在此过程中，为了使城投公司融到更多的资金，土地价值被抬高；为了使投资者愿意购买城投债，城投公司的建设项目价值也往往被抬高，房地产价格的提高，又导致城投公司获取更大的利益。
“通过这种方式，信用风险会比较高。”易宪容认为，“事实上，这是将权力和融资联系到了一起，为权力寻租找到了空子。”基于此，他提醒，“千万不要因此而不顾及金融市场的风险。”
规范城投债
目前，据本刊记者了解，鉴于城投债市场存在的问题，政府已经开始重视并准备采取应对措施。而且，监管当局近期会规范政策，提高门槛，严格审查，控制过热势头。
比如，国家发改委财金司司长徐林近日罕见而具体地指出，“事业单位的资产不能计入净资产、利润主要来自财政补贴的城投公司将不鼓励发债、评级低的城投债不准进入交易所市场等规定，政府都在考虑。”这是监管层控制当前市场过热意向的表现，同时表明，未来政府监管的方向应该是“提高门槛，严格审查”，且城投债市场将在监管下进一步规范。
“在当前的大背景下，继续发行城投债必不可少。”刘明军认为，“但是一定要最大程度地减少城投债的风险，在发债门槛和审查力度上下功夫。”他认为，在操作过程中，相关的监管部门要加强监管，“比如，发行主体是否具备条件？项目的可行性分析如何？流程是否合规？除此以外，后期募集的资金管理也要跟上。”
“地方在发行债券时一定要考虑地方财政承受能力，不能没有节制，要算一个大账，”沈小平表示，地方政府要明晰每年的收入情况和偿还能力，一定要有能力保持地方财政流动性。
“另外，投资项目一定是要有效益的。”沈小平认为，现在有些地方在投资的过程中有点“一哄而上”，本来一些审核过不了关的，现在通过刺激计划列进来了，包括一些产能过剩的行业，“地方政府脑子不能太热，不能不符合国家产业政策要求。通过发城投债很容易造成产能过剩，在这方面一定要谨慎，投资项目一定要符合国家的社会效益和经济效益。”
结合国外经验，中国社科院研究生院投资系教授宋立表示，与一般责任地方债券相比，美国的收入债券(与我国的城投债接近)不直接构成地方政府债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。发行这种债券也不存在严格的市场约束，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，其偿还能力不受政府债务负担的影响，因此受到市场的欢迎。
“要从根本上解决城投债的问题，首先整个财政体制要改革。”周明剑认为，经过四次财政改革，中央政府财力扩大的同时，地方财政的实力过于薄弱，“地方政府承担着发展地方经济、提高人民生活水平的重任，却没有与之相匹配的财权。地方政府如果有钱了就不会大肆发行城投债。”□
http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-29/093518321027.shtml
中央政府是不是作为地方政府发债的担保人呀？应该制定法律规范地方政府发行债券。省政府的首脑干几年就走人，或升或去别的地方，留下一堆债，如果下任首脑不积极的话，确实很麻烦。
省和直辖市债还敢买，市债、县债是不敢的，不知道他们有没有权力发行债券
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