超级军网有关部门曾欲把人大与群众团体并列 乔石批驳
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《乔石谈民主与法制》一书公开出版了。这是一件很有意义的事，值得庆贺。
1993年3月，乔石同志在第八届全国人大第一次会议上当选为全国人大常委会委员长。他长期分管政法工作、纪检工作，对社会主义民主法制建设具有丰富的知识和经验，对宪法和法律也比较熟悉，在人大工作中既善于把握大局，又注重严格依照法定程序办事，作风民主。在五年任期内，乔石同志坚定不移地坚持建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，辛勤工作，尽职尽责，为加快改革开放和推进民主法制建设与人民代表大会制度建设，作出了重大贡献。
我当时担任全国人大常委会副秘书长，现就我亲身经历的几件事记叙如下。
主持宪法修改
1992年10月召开的党的十四大，根据邓小平同志视察南方重要谈话的精神，确定了建立社会主义市场经济体制。宪法中关于实行计划经济的规定显然已经不适应现实需要。为此，中央成立了宪法修改小组，由乔石同志任组长，成员有彭冲、王汉斌、胡绳、薛驹、曹志，负责研究提出修改宪法的方案，为八届全国人大一次会议修改宪法作准备。
12月5日，乔石同志主持召开宪法修改小组第一次会议，讨论如何按照宪法的有关规定和程序抓紧修宪工作。乔石同志介绍了十四大党章的修改情况，提出对修宪的一些原则性意见。他说，宪法是维系国家统一、民族团结、社会稳定的根本大法，具有最大的权威和最高的法律效力。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，现行宪法的某些规定已经不能满足现实的要求，需要依照法定程序作必要的修改和补充。这次修改宪法要以党的十四大精神为指导，同党章相对照，对涉及国家政治、经济、社会生活等方面的重大问题，必须改的要加以修改，可改可不改的不修改，有些问题今后可采取宪法解释的办法予以解决。与会同志发言一致同意乔石同志意见。乔石同志还就如何搞好宪法修改工作提出了具体要求，包括立即成立宪法修改小组办公室，制定修宪工作日程安排表，集中精力开展工作等。宪法修改小组办公室由全国人大常委会法制工作委员会副主任项淳一带法工委一人、我带全国人大常委会办公厅研究室两人组成。
这次会后，宪法修改小组连续召开专家座谈会，征求对修改宪法的意见。在此之前召开的纪念现行宪法颁布10周年学术讨论会上，已提出了一些意见。根据各方面意见，宪法修改小组于12月18日研究提出了修改宪法部分内容的初步意见，主要是：在宪法序言中增加“我国正处在社会主义初级阶段”和“坚持改革开放”；第八条删去“人民公社、农业生产合作社”；第十五条的两款全部删去，改写为“国家实行社会主义市场经济”；县、不设区的市、市辖区人民代表大会每届任期由三年改为五年。此外，还提出将“国营经济”、“国营企业”改为“国有经济”、“国有企业”；将在人民中进行“国际主义”、“共产主义”教育修改为“社会主义”教育。
12月28日，中央原则同意宪法修改小组的意见。随后，向各省、自治区、直辖市、各人民团体以及党、政、军各部门和全国人大代表征求意见。各地方和各部门讨论后，对修改宪法部分内容的初步意见表示基本赞成，也提出了一些建议。宪法修改小组办公室对这些意见逐条进行了研究。1993年2月5日，乔石同志主持宪法修改小组会议，确定采纳以下建议：(1)将序言中“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；(2)保留第十五条中关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的规定，并增加规定“改善宏观调控”；(3)由于17个单位和香港地区全国人大代表提出，“国际主义、共产主义”教育以不删为好，以免引起误解，因而不作修改。会议还研究了各方面提出的修改宪法的其他重要建议，如增加“一国两制”方针的表述；修改我国对外政策的表述；将按劳分配修改为“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”；增加中央军委立法权的规定；在宪法第七十条中增加全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会等。乔石同志提出，上述问题这次可以不改宪法，有的可以作宪法解释，要在向中央报告中一一作出说明。
会后，将《宪法修改小组关于修改宪法部分内容的意见和说明向中央的报告》和《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(代拟稿)》报中央。经中央同意后，2月14日，向全国人大常委会提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2月22日，七届全国人大常委会第三十次会议讨论同意这个建议，通过了中华人民共和国宪法修正案草案，提请八届全国人大一次会议审议。
在全国人大常委会会议讨论时，有的委员提出，应将共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法。万里委员长很重视，转请乔石同志阅。温家宝同志也转来民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议。乔石同志均批给宪法修改小组传阅。同时，全国总工会提出，将宪法第十七条原修改建议第二款的“集体经济组织依照法律规定实行民主管理”，修改为“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”还有人提出，宪法第十五条原修改建议第二款中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”。这一款中的“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。
3月9日，乔石同志主持召开宪法修改小组会议，确定采纳上述意见。但对如何将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，却费了心思。经再三研究认为，可以采取叙述的方式，在本段末尾增加一句话，即“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法修改小组向中央写了报告。3月14日，中央同意宪法修改小组的报告，并以中共中央名义向第八届全国人大一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。这时，全国人大常委会已经来不及再开会讨论了，无法由全国人大常委会提出宪法修正案草案的补充建议，而大会主席团又无权提出宪法修正案草案的补充建议。怎么办？只能由五分之一以上全国人大代表提议了。开始时曾以为多数代表在讨论时表示同意中共中央的补充建议，就等于是五分之一以上代表的提议了，没有仔细考虑法律手续是否完备。讨论中，上海代表团吴阶平代表、湖北代表团郝诒纯代表等提出，中共中央修改宪法的补充建议还是应由五分之一以上代表联名提出宪法修正案草案由大会审议为好。
乔石同志对此很重视，立即主持八届全国人大一次会议党的领导小组会议，讨论关于宪法修正案草案的审议程序问题。王汉斌同志说：我找了一些法律专家研究，大家认为修改宪法要严格依照法律程序，如果来不及召开人大常委会会议提出议案，还是要由五分之一以上代表联合签名的方式提出。乔石同志说：就按这个办吧。原来没提五分之一以上代表签名，考虑得不周，应由我来承担责任。接着他召开了大会常务主席会议，都同意采取签名的方式。这样就由北京市等32个代表团的2383名全国人大代表签名，联合提出对宪法修正案的补充草案，弥补了修宪中可能出现的一个漏洞。
八届全国人大的重大功绩之一，是通过了宪法修正案。这次修宪突出了建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，并根据10多年来我国改革开放和现代化建设的新经验，着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要。有的报刊评论说：这次修宪将“计划经济”改为“市场经济”、将“国营经济”改为“国有经济”、删除“人民公社”概念并确立以家庭联产承包为主的责任制，这三项改革可以说是建设有中国特色社会主义理论的三大支柱。宪法学家许崇德教授在九届全国人大常委会法制讲座中说：1982年五届全国人大五次会议通过的宪法总的指导思想是四项基本原则。1993年八届全国人大一次会议修改宪法突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。由此可见，在1993年以前，宪法的指导思想是坚持四项基本原则，而经过1993年修改宪法以后，现行宪法总的指导思想就应该理解为“建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线”，也就是说，现行宪法总的指导思想有了进一步发展，并且提法更加全面了。
把经济立法作为第一位的任务
1993年3月，乔石同志当选为全国人大常委会委员长后，在代表大会闭幕会和八届全国人大常委会第一次会议上讲话中说：第八届全国人大常委会任期的五年，是我国建设社会主义市场经济体制，实现现代化建设第二步战略目标的关键时期，人大工作面临的立法、监督任务非常繁重。常委会要把经济立法作为第一位的任务，争取在本届内大体形成社会主义市场经济法律体系框架；同时抓紧制定其他方面的重要法律。
乔石同志提出这项任务是经过深思熟虑的。在准备讲话稿时，他谈到：没有完善的法制，就没有现代化。现在搞的社会主义市场经济，实际上是法制经济。如果没有法律来规范和保障，经济活动就必然出现混乱。所以必须拿很大的力量来加强经济立法，人大机构的设立和工作也必须与此相适应。他还指出，要在讲话中引用小平同志两段论述，一段是为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这是我们进行社会主义民主和法制建设的一个极为重要的指导思想。另一段是，立法工作量很大，法律条文开始可以粗一点，逐步完善，不要等出了问题再来立法，那样损失就大了。此后，乔石同志在讲话中多次引述小平同志这两段话。
4月中旬，乔石同志到广东考察。为什么要去广东考察呢？他说：广东是全国改革开放的前沿阵地，小平同志视察南方重要谈话，有的同志是直接听到的，应该有更深刻的体会，理解领会得更深刻，贯彻执行也应该更坚决。还有一个原因，就是希望广东在制定社会主义市场经济的法律法规方面也能先走一步，多提供经验，多反映要求，成为全国经济立法工作的一个试验区。回京后，乔石同志召集全国人大专门委员会负责人会议，强调要以改革的精神加快立法工作。他说：当前突出的问题是，法制建设在相当程度上还落后于实践，市场经济的许多方面还是无法可依，如不加快立法步伐，差距会更大。与其在有些方面将来出了问题再立法，不如按小平同志说的，粗一点先规定几条，不一定一步到位。我不是主张立法工作可以粗枝大叶，在可能的情况下，还是应当求精。我讲这些话，中心意思是立法工作要解放思想，加快步伐。
乔石同志打算在八届全国人大常委会第二次会议上再讲一讲社会主义市场经济立法问题。我们起草了一个稿子。他看后不满意，写了一封信，其中说道：“这个稿子起草的同志下了不少功夫，对经济立法部分写得较充分，是不错的。按我的想法说几点希望：文章最好简洁些，尽量少重复，避免泛泛议论；批评意见不是不可以，以正面提出为主；文风力求平实，少用夸张词句；有些提法不很确切，或一时难以定论的，可暂不说。以上供参酌。”这个批语虽然相当委婉，却使我们受到很大启发。尤其是“文风力求平实”对我们触动很大。文如其人，乔石同志要求文风平实，反映了他一生工作作风平实的特点。
乔石同志在这个讲话中着重谈了要抓紧时机努力做好社会主义市场经济的立法工作。他说：我在前几次讲话中谈到，本届常委会任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架。这个任务是相当艰巨的。从计划经济向市场经济的平稳过渡，在世界上还没有成功的先例，要靠我们自己探索；如何建立社会主义市场经济法律体系框架，同样没有现成的模式，也要靠我们自己探索。他提出，社会主义市场经济的法律体系框架，包含的内容广泛，需要制定的法律很多。就目前情况看，急需出台的是以下几个方面的法律：一是规范市场主体方面的法律；二是调整市场主体关系、维护公平竞争方面的法律；三是改善和加强宏观调控、促进经济协调发展方面的法律；四是建立和健全社会保障制度方面的法律。
乔石同志强调，制定社会主义市场经济法律，必须以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，大胆探索，勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点。第一，立法要同改革开放进程相适应。立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。但仅仅这样做还不够，还必须充分认识法律对经济社会发展的指导作用。应当通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革需要的状况。第二，起草法律一定要从全局出发，从维护国家和人民的根本利益出发，避免不适当地强调局部的利益和权力。部门之间互相扯皮，就会贻误法律出台，阻碍统一开放市场的形成。发展市场经济，必须要打破行政权力划分的传统格局。立法要有利于促进政府职能转变，建立适应市场经济发展的新的管理制度。第三，立法必须从我国的国情出发，但这并不排除我们吸收国外的经验。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都要大胆吸收；他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，我国有关市场经济的一些法律，要同国外的有关法律和国际惯例相衔接。第四，有些市场经济方面的法律一时制定不出来，可以先请一些地方搞地方性法规。特别是改革开放搞得比较早的地区，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。第五，更好地发挥专家在立法工作中的作用。今后无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。第六，在加快立法步伐的同时，注重提高立法质量。
为了加快立法步伐，常委会加强了立法工作的计划性和主动性。八届常委会任期一开始就制定了头两年立法工作的安排意见。接着，着手研究拟定本届五年的立法规划。先后听取了全国人大各专门委员会、国务院有关部门、高法、高检、中央军委法制局、各人民团体以及地方人大同志的意见，并就社会主义市场经济立法问题，召开专家学者座谈会进行论证，还吸收了有关部门的一些研究成果，参考借鉴了一些国家有关市场经济方面的法律项目。随后又召开立法工作座谈会，进一步征求各方面的意见。经过半年多的努力，形成了《八届全国人大常委会立法规划》。立法规划共列入立法项目152件，其中列入第一类即本届内保证审议的法律草案115件，列入第二类即研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。在第一类115件法律草案中，属于社会主义市场经济方面的立法项目53件，属于社会主义民主政治建设和国家机构方面的立法项目25件，属于教育、科学、文化、卫生和环保方面的立法项目16件，属于刑事和司法制度方面的立法项目11件，其他方面的项目10件。
为了落实立法规划，常委会加强了对起草法律的指导和协调。专门委员会积极参与立法工作，在列入立法规划第一类的115件项目中，有36件是由专门委员会和常委会工作机构负责起草或者牵头组织起草的。各专门委员会还加强了同其他起草单位的联系，督促这些单位实行任务、班子、时间三落实，共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题。同时，在立法工作中更加重视发挥专家学者的作用，有的法律委托研究机构和专家起草，或者请他们提出法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家学者的意见。由于采取以上措施，加快了起草法律的速度，对于改变人大立法工作的被动状态起了重要作用。
八届全国人大及其常委会任期内，共审议法律和有关法律问题的决定草案129个，通过法律85个、有关法律问题的决定33个，共计118个，其立法速度是前所未有的。立法不仅数量多，质量也有所提高，为形成中国特色的社会主义法律体系奠定了基础。
常委会围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等法律；在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等法律；在完善宏观调控方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律，并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改；在建立社会保障制度方面，制定了劳动法等法律；在振兴基础产业和支柱产业方面，制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律，修改了矿产资源法。八届全国人大及其常委会任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，构成了社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制保障。这是八届全国人大及其常委会作出的突出贡献。
同时，八届全国人大及其常委会还对刑法和刑事诉讼法进行了修改和完善。这是我国社会主义法制建设的大事。换届不久，乔石同志在全国人大常委会党组会上就提出，要修改刑法，取消反革命罪。他说，现在再不改，拖到什么时候去？不要等中央说话，主动提出，和中央政法委商量后，给中央写报告。修订后的刑法，总结17年来实施刑法的经验，借鉴国外有关刑事法律的规定，明确规定了罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当原则，由原来的192条增加为452条，成为一部统一的、比较完备的刑法典。修改后的刑事诉讼法，进一步改革和完善了刑事诉讼制度和司法制度，对于准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保障无罪人不受刑事追究，更好地保护公民权利，维护社会秩序，具有重要作用。
常委会总结近几年来选举工作和地方政权建设的经验，对选举法和地方组织法作了修改和补充，进一步肯定和完善了差额选举制度和代表联合提名候选人的制度，规范了各级人大代表名额等，在发展社会主义民主、健全人民代表大会制度上迈出了重要步伐。常委会还在保障公民权利，健全国家机构组织制度、规范国家机关及其工作人员的行为方面，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律；在教育、科学、卫生、体育、环保、国防等方面，制定和修改了一批重要法律。这使国家政治生活和社会生活的诸多方面进一步走向法制化的轨道。
努力健全监督机制
同立法工作相比，监督工作是人大工作的一个薄弱环节，也是历届人大常委会想解决而又难以解决好的问题。乔石同志深知加强人大及其常委会监督工作的必要性和重要性。他在八届全国人大常委会第一次会议的讲话中说：“人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放，实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的作用。”
为此，八届全国人大常委会作了很大努力。首先，继续把法律实施情况的检查监督放在重要位置。乔石同志说：“法律制定后，还必须坚决贯彻执行。如果我们制定的法律得不到实施，实际上等于没有法。”八届全国人大常委会在开局之年就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对这项工作进行了改进和强化。主要是，在每年年初安排立法计划的同时，也制定一个年度的执法检查计划。每次执法检查由一名副委员长负责，以有关的专门委员会为主，组织若干个检查组，进行检查。检查结束后，由副委员长向常委会会议作汇报，并将检查报告和常委会审议意见交法律实施主管机关，要求他们限期改进执法工作，向常委会写出报告。五年中，常委会共对21个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查，有的法律实施情况连续检查了两三次。在八届全国人大五次会议上，还听取和审议了全国人大常委会关于检查农业法实施情况的报告，表明对法律实施检查监督的高度重视。通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法和司法工作，促进了法律实施，也增强了广大干部和群众的法制观念。
其次，常委会继续坚持每次例会听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的制度。五年中，共听取上述机关的报告34个，包括金融、外贸、教育、农业、廉政、国有企业改革和减轻农民负担等重大问题和改革措施。还坚持每年第二季度听取和审议中央决算报告，每年第三季度听取和审议当年计划执行情况的报告。从1996年起，在听取和审议国务院关于预算执行情况报告的同时，还安排听取和审议审计署关于中央决算执行情况的审计工作报告，开辟了对预算执行情况监督的新途径。乔石同志还提出，要运用法律的力量，坚决禁止和严格防范以权谋私、搞权钱交易。要加强对人大及其常委会选举和任命的工作人员的廉政监督。如发现有贪污、受贿等腐败行为，该罢免的罢免，该撤职的撤职，触犯刑法的由司法机关依法追究刑事责任。人大及其常委会要支持和督促法院、检察院严格执法，抓紧查处大案要案，坚决惩处腐败分子。
常委会重视总结和支持地方人大常委会开展监督工作的探索和做法。从上世纪80年代起，许多地方兴起了由人大常委会组织代表或者常委会组成人员评议“一府两院”工作的热潮，后来又创造了对选举和任命的干部进行述职评议的活动。八届全国人大常委会充分肯定了地方人大常委会“两评”这种监督形式。1995年5月，乔石同志在八届全国人大常委会第十三次会议的讲话中说：近几年来，许多地方人大及其常委会创造了一些好的经验和做法。如组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对国家权力机关选举、任命的工作人员开展述职评议等，都取得了较好的效果。八届全国人大常委会每年向代表大会所作的工作报告，都肯定了“两评”的做法和经验，为全国人大会议所批准。
八届全国人大常委会在监督方面做了大量工作，取得了一定的效果。但总的看来，仍不尽如人意。最高国家权力机关如何有效地监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，还是一个需要研究和探索的问题。多年来，人大代表和人民群众要求制定监督法的呼声很高。党的十三届六中全会的决定中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。根据这个决定，全国人大常委会办公厅在做了大量调查研究的基础上，于1990年草拟了监督法草案纲要和初稿。后来停顿下来。八届全国人大常委会制定的五年立法规划中，把制定监督法作为一项重要任务。
乔石同志为起草监督法倾注了心血。换届不久，乔石同志提出，监督法还是要上。需要制定一个法律规范，对权力进行监督。权力如失去监督是非常危险的。1996年9月6日，乔石同志主持全国人大常委会党组会议，研究监督法起草问题。他说，关于起草人大监督法的问题，我已经讲过多次。我赞成把关于起草监督法的请示报中央，再讲几点具体意见：(1)要把毛泽东、邓小平同志关于依靠人民群众进行监督的有关指示摘录下来，综合成一个材料；把宪法及其他法律中有关监督的规定摘录下来，形成一个材料；把地方人大制定的有关监督方面的法规整出一个材料，同时上报，以便中央讨论时作为依据。(2)搞监督法应充分考虑中国国情，不要理想化。现在一时不易做到的，不一定写进监督法。(3)在监督方面，地方人大积累了一些经验，特别是评议执法机关的干部，这几年反映都比较好。最近听说组织部门有意见，说党管干部，人大评议了，还要组织部门干什么？这是一个误解。现在组织部门考察干部，一般都是在任职前进行考察，就任后工作做得怎么样，人大评议一下，我觉得这是互为一致的，并不矛盾。1997年4月底，我们将拟定的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草稿)》及其说明，报乔石同志。
5月13日，乔石同志把我和程湘清同志找去，听取关于起草监督法的情况汇报。乔石同志听后说：你们的想法我赞成，具体的内容再考虑、调整。监督法上届停下来，本届我呼吁多次，花了很大精力。我们需要监督法，因为人大是国家权力机关，应当把重大事情解决好。强调党的领导，这没错。党是我们事业的领导核心，指导全党活动的方向、路线；有关国家的事务，还必须依法办事。十一届三中全会后，党章加上党必须在宪法和法律范围内活动，是非常重要的。如没这一条，必然出问题。全世界经验证明了这一点。人大监督与党的领导并不矛盾。地方搞“两评”反映是好的，与党管干部也没矛盾。
乔石同志本来考虑，将监督法草案提请当年10月举行的常委会会议审议，然后提请九届全国人大一次会议审议。但这个安排没有实现。八届全国人大常委会最后一次会议结束后，在人民大会堂东大厅举行聚餐会。乔石同志说，这届遗憾的是，监督法没有出台。
用宪法来统一对人大的认识
党的十一届三中全会以后，人大工作虽然取得了较大进展和成绩，但是存在的困难和问题也不少。1993年7月，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。与会一些同志提出了人大工作遇到的问题和困难。乔石同志针对人大的性质、地位和作用的认识问题，即席讲话说：“如何看待人大和人大工作，这个问题应该说早已从法律上解决了。从第一部宪法颁布到现在，关于人大的地位、性质和作用的规定基本上没有什么变化。毛主席亲自主持起草的一届全国人大一次会议通过的1954年宪法，明确规定了人大的地位、性质和作用，现行宪法仍然坚持这些规定，当然也有发展。”“所以我们说，关于人大的地位、性质和作用的问题，在宪法和法律上已经解决了。但是人们的思想认识未必都解决了，因为在实际工作中总是碰到人大没有被充分认识和尊重的现象，党内、党外还有一些同志对人大有各种议论。怎样解决这些问题，今天我不说别的，只想强调两条：一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识；二是要结合实际不断地进行宣传教育。”他进一步指出，首先我们在人大工作的同志要端正对人大地位、性质和作用的认识，把我们的认识与党章、宪法的规定统一起来。如果我们自己就认为到人大工作没有什么事啦，是退居“二线”啦，或者是什么“一线”工作“二线”干部啦，抱着这样的认识就不容易把人大工作搞好。同时，党内要统一认识。党委统一领导和充分发挥人大作用是一致的。人大工作是党委工作的一个重要方面。我们希望各级党委加强对人大工作的领导，我们在人大工作中也要自觉接受党的领导，依靠党委的领导。大家都按照宪法和法律办事，就会使人大工作搞得更好一些，社会主义民主和法制建设搞得更好一些。田纪云同志在讲话中也回答了大家关心的一些问题。
这次座谈会后，各省(区、市)人大常委会召开党组会议、人大常委会主任会议、常委会会议以及机关全体干部会议，传达乔石、田纪云同志讲话。普遍反映，座谈会开得很及时、很必要，内容充实、具体，指导性、针对性强，体现了新一届全国人大常委会求真务实的工作作风，对做好地方人大工作有帮助。八届全国人大常委会任期的五年，是地方人大及其常委会工作最为活跃的时期之一。
然而，在现实生活中也会出现一些不符合宪法的事。比如，1994年有关部门提出的机构改革方案，把人大和政协、群众团体并列，不把人大看成是政权机构。8月31日，八届全国人大常委会第九次会议临结束时，乔石同志讲了两分钟的话。他说：“根据宪法的规定，人大及其常委会从来是国家机关，而决不是群众组织。我说这个话，目的是为了大家进一步明确这一点。”
1994年9月15日，是全国人民代表大会成立40周年纪念日。这天下午，首都各界群众在人民大会堂隆重集会，纪念我国人民代表大会成立40周年。乔石同志发表讲话，田纪云同志主持大会。乔石同志在总结新时期人民代表大会制度建设的重大发展时指出，我国实行人民代表大会制度40年特别是近16年的实践充分证明：人民代表大会制度同国家和人民的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥它的作用，直接关系到国家的政治生活是否正常，决策是否正确，社会主义事业能否顺利发展，国家能否长治久安。因此，我们在任何时候，在任何情况下，都要毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，发挥这一制度的优势和功效。在谈到新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥国家权力机关作用时，他说，根据国家总的形势和任务的要求，要积极推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。建设社会主义民主政治，最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。要按照宪法规定，加强国家权力机关建设，使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的代表机关。这是全党和全国人民的共同任务。我们广大干部，特别是各级领导干部，要增强民主和法制观念，提高对人民代表大会制度的认识，把思想统一到宪法上来，切实按照宪法办事，自觉地维护国家的这一根本制度。这是新中国成立后第一次举行纪念人民代表大会成立的活动，在国内外引起很大的反响。
乔石同志在全国人大常委会委员长任上，尽职尽责，竭力想把人大工作搞得更好一些。他说：“人大工作要密切联系群众，越搞越民主，越搞越生动活泼、生机勃勃，千万不要把人大搞成‘长者的机关’。”“要十分注意研究怎样把人大搞得更民主一些，法制更完备一些。”他提出，人大工作也必须进行改革。凡是实践证明是正确的东西，就要坚持下去；实践证明不适合现今的东西，就要摒弃。人大工作要勇于实践，敢于创新，开拓前进。在八届全国人大常委会任期内，曾酝酿提出办一份报纸，宣传民主法制，特别是人大通过的法律；要成立人民代表大会制度研究会等，但未实现。
乔石同志非常重视人大机关干部的成长，关怀备至。我记得，八届全国人大一次会议闭幕的当天下午，乔石同志在召开的委员长会议上就提出，这次大会过程长，大家夜以继日地工作，非常辛苦，建议对全体工作人员表示慰问和感谢。乔石同志强调，要适应人大工作的需要，建设一支用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装的，懂得宪法和法律的，密切联系群众、作风扎实的，廉洁奉公、富有献身精神的人大干部队伍。在他担任委员长的五年内，从全国人大常委会机关内培养和提拔了一批德才兼备、懂宪法和法律的干部担任局级以上领导职务，其中部级干部8人。这是前所未有的。我在他领导下工作的五年中，得到他许多亲切的教诲、关心和支持，一直铭记在心。
(作者系全国人大常委会原副秘书长)
http://news.sina.com.cn/c/2012-06-26/085524657735.shtml《乔石谈民主与法制》一书公开出版了。这是一件很有意义的事，值得庆贺。
1993年3月，乔石同志在第八届全国人大第一次会议上当选为全国人大常委会委员长。他长期分管政法工作、纪检工作，对社会主义民主法制建设具有丰富的知识和经验，对宪法和法律也比较熟悉，在人大工作中既善于把握大局，又注重严格依照法定程序办事，作风民主。在五年任期内，乔石同志坚定不移地坚持建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，辛勤工作，尽职尽责，为加快改革开放和推进民主法制建设与人民代表大会制度建设，作出了重大贡献。
我当时担任全国人大常委会副秘书长，现就我亲身经历的几件事记叙如下。
主持宪法修改
1992年10月召开的党的十四大，根据邓小平同志视察南方重要谈话的精神，确定了建立社会主义市场经济体制。宪法中关于实行计划经济的规定显然已经不适应现实需要。为此，中央成立了宪法修改小组，由乔石同志任组长，成员有彭冲、王汉斌、胡绳、薛驹、曹志，负责研究提出修改宪法的方案，为八届全国人大一次会议修改宪法作准备。
12月5日，乔石同志主持召开宪法修改小组第一次会议，讨论如何按照宪法的有关规定和程序抓紧修宪工作。乔石同志介绍了十四大党章的修改情况，提出对修宪的一些原则性意见。他说，宪法是维系国家统一、民族团结、社会稳定的根本大法，具有最大的权威和最高的法律效力。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，现行宪法的某些规定已经不能满足现实的要求，需要依照法定程序作必要的修改和补充。这次修改宪法要以党的十四大精神为指导，同党章相对照，对涉及国家政治、经济、社会生活等方面的重大问题，必须改的要加以修改，可改可不改的不修改，有些问题今后可采取宪法解释的办法予以解决。与会同志发言一致同意乔石同志意见。乔石同志还就如何搞好宪法修改工作提出了具体要求，包括立即成立宪法修改小组办公室，制定修宪工作日程安排表，集中精力开展工作等。宪法修改小组办公室由全国人大常委会法制工作委员会副主任项淳一带法工委一人、我带全国人大常委会办公厅研究室两人组成。
这次会后，宪法修改小组连续召开专家座谈会，征求对修改宪法的意见。在此之前召开的纪念现行宪法颁布10周年学术讨论会上，已提出了一些意见。根据各方面意见，宪法修改小组于12月18日研究提出了修改宪法部分内容的初步意见，主要是：在宪法序言中增加“我国正处在社会主义初级阶段”和“坚持改革开放”；第八条删去“人民公社、农业生产合作社”；第十五条的两款全部删去，改写为“国家实行社会主义市场经济”；县、不设区的市、市辖区人民代表大会每届任期由三年改为五年。此外，还提出将“国营经济”、“国营企业”改为“国有经济”、“国有企业”；将在人民中进行“国际主义”、“共产主义”教育修改为“社会主义”教育。
12月28日，中央原则同意宪法修改小组的意见。随后，向各省、自治区、直辖市、各人民团体以及党、政、军各部门和全国人大代表征求意见。各地方和各部门讨论后，对修改宪法部分内容的初步意见表示基本赞成，也提出了一些建议。宪法修改小组办公室对这些意见逐条进行了研究。1993年2月5日，乔石同志主持宪法修改小组会议，确定采纳以下建议：(1)将序言中“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；(2)保留第十五条中关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的规定，并增加规定“改善宏观调控”；(3)由于17个单位和香港地区全国人大代表提出，“国际主义、共产主义”教育以不删为好，以免引起误解，因而不作修改。会议还研究了各方面提出的修改宪法的其他重要建议，如增加“一国两制”方针的表述；修改我国对外政策的表述；将按劳分配修改为“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”；增加中央军委立法权的规定；在宪法第七十条中增加全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会等。乔石同志提出，上述问题这次可以不改宪法，有的可以作宪法解释，要在向中央报告中一一作出说明。
会后，将《宪法修改小组关于修改宪法部分内容的意见和说明向中央的报告》和《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(代拟稿)》报中央。经中央同意后，2月14日，向全国人大常委会提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2月22日，七届全国人大常委会第三十次会议讨论同意这个建议，通过了中华人民共和国宪法修正案草案，提请八届全国人大一次会议审议。
在全国人大常委会会议讨论时，有的委员提出，应将共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法。万里委员长很重视，转请乔石同志阅。温家宝同志也转来民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议。乔石同志均批给宪法修改小组传阅。同时，全国总工会提出，将宪法第十七条原修改建议第二款的“集体经济组织依照法律规定实行民主管理”，修改为“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”还有人提出，宪法第十五条原修改建议第二款中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”。这一款中的“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。
3月9日，乔石同志主持召开宪法修改小组会议，确定采纳上述意见。但对如何将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，却费了心思。经再三研究认为，可以采取叙述的方式，在本段末尾增加一句话，即“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法修改小组向中央写了报告。3月14日，中央同意宪法修改小组的报告，并以中共中央名义向第八届全国人大一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。这时，全国人大常委会已经来不及再开会讨论了，无法由全国人大常委会提出宪法修正案草案的补充建议，而大会主席团又无权提出宪法修正案草案的补充建议。怎么办？只能由五分之一以上全国人大代表提议了。开始时曾以为多数代表在讨论时表示同意中共中央的补充建议，就等于是五分之一以上代表的提议了，没有仔细考虑法律手续是否完备。讨论中，上海代表团吴阶平代表、湖北代表团郝诒纯代表等提出，中共中央修改宪法的补充建议还是应由五分之一以上代表联名提出宪法修正案草案由大会审议为好。
乔石同志对此很重视，立即主持八届全国人大一次会议党的领导小组会议，讨论关于宪法修正案草案的审议程序问题。王汉斌同志说：我找了一些法律专家研究，大家认为修改宪法要严格依照法律程序，如果来不及召开人大常委会会议提出议案，还是要由五分之一以上代表联合签名的方式提出。乔石同志说：就按这个办吧。原来没提五分之一以上代表签名，考虑得不周，应由我来承担责任。接着他召开了大会常务主席会议，都同意采取签名的方式。这样就由北京市等32个代表团的2383名全国人大代表签名，联合提出对宪法修正案的补充草案，弥补了修宪中可能出现的一个漏洞。
八届全国人大的重大功绩之一，是通过了宪法修正案。这次修宪突出了建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，并根据10多年来我国改革开放和现代化建设的新经验，着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要。有的报刊评论说：这次修宪将“计划经济”改为“市场经济”、将“国营经济”改为“国有经济”、删除“人民公社”概念并确立以家庭联产承包为主的责任制，这三项改革可以说是建设有中国特色社会主义理论的三大支柱。宪法学家许崇德教授在九届全国人大常委会法制讲座中说：1982年五届全国人大五次会议通过的宪法总的指导思想是四项基本原则。1993年八届全国人大一次会议修改宪法突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。由此可见，在1993年以前，宪法的指导思想是坚持四项基本原则，而经过1993年修改宪法以后，现行宪法总的指导思想就应该理解为“建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线”，也就是说，现行宪法总的指导思想有了进一步发展，并且提法更加全面了。
把经济立法作为第一位的任务
1993年3月，乔石同志当选为全国人大常委会委员长后，在代表大会闭幕会和八届全国人大常委会第一次会议上讲话中说：第八届全国人大常委会任期的五年，是我国建设社会主义市场经济体制，实现现代化建设第二步战略目标的关键时期，人大工作面临的立法、监督任务非常繁重。常委会要把经济立法作为第一位的任务，争取在本届内大体形成社会主义市场经济法律体系框架；同时抓紧制定其他方面的重要法律。
乔石同志提出这项任务是经过深思熟虑的。在准备讲话稿时，他谈到：没有完善的法制，就没有现代化。现在搞的社会主义市场经济，实际上是法制经济。如果没有法律来规范和保障，经济活动就必然出现混乱。所以必须拿很大的力量来加强经济立法，人大机构的设立和工作也必须与此相适应。他还指出，要在讲话中引用小平同志两段论述，一段是为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这是我们进行社会主义民主和法制建设的一个极为重要的指导思想。另一段是，立法工作量很大，法律条文开始可以粗一点，逐步完善，不要等出了问题再来立法，那样损失就大了。此后，乔石同志在讲话中多次引述小平同志这两段话。
4月中旬，乔石同志到广东考察。为什么要去广东考察呢？他说：广东是全国改革开放的前沿阵地，小平同志视察南方重要谈话，有的同志是直接听到的，应该有更深刻的体会，理解领会得更深刻，贯彻执行也应该更坚决。还有一个原因，就是希望广东在制定社会主义市场经济的法律法规方面也能先走一步，多提供经验，多反映要求，成为全国经济立法工作的一个试验区。回京后，乔石同志召集全国人大专门委员会负责人会议，强调要以改革的精神加快立法工作。他说：当前突出的问题是，法制建设在相当程度上还落后于实践，市场经济的许多方面还是无法可依，如不加快立法步伐，差距会更大。与其在有些方面将来出了问题再立法，不如按小平同志说的，粗一点先规定几条，不一定一步到位。我不是主张立法工作可以粗枝大叶，在可能的情况下，还是应当求精。我讲这些话，中心意思是立法工作要解放思想，加快步伐。
乔石同志打算在八届全国人大常委会第二次会议上再讲一讲社会主义市场经济立法问题。我们起草了一个稿子。他看后不满意，写了一封信，其中说道：“这个稿子起草的同志下了不少功夫，对经济立法部分写得较充分，是不错的。按我的想法说几点希望：文章最好简洁些，尽量少重复，避免泛泛议论；批评意见不是不可以，以正面提出为主；文风力求平实，少用夸张词句；有些提法不很确切，或一时难以定论的，可暂不说。以上供参酌。”这个批语虽然相当委婉，却使我们受到很大启发。尤其是“文风力求平实”对我们触动很大。文如其人，乔石同志要求文风平实，反映了他一生工作作风平实的特点。
乔石同志在这个讲话中着重谈了要抓紧时机努力做好社会主义市场经济的立法工作。他说：我在前几次讲话中谈到，本届常委会任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架。这个任务是相当艰巨的。从计划经济向市场经济的平稳过渡，在世界上还没有成功的先例，要靠我们自己探索；如何建立社会主义市场经济法律体系框架，同样没有现成的模式，也要靠我们自己探索。他提出，社会主义市场经济的法律体系框架，包含的内容广泛，需要制定的法律很多。就目前情况看，急需出台的是以下几个方面的法律：一是规范市场主体方面的法律；二是调整市场主体关系、维护公平竞争方面的法律；三是改善和加强宏观调控、促进经济协调发展方面的法律；四是建立和健全社会保障制度方面的法律。
乔石同志强调，制定社会主义市场经济法律，必须以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，大胆探索，勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点。第一，立法要同改革开放进程相适应。立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。但仅仅这样做还不够，还必须充分认识法律对经济社会发展的指导作用。应当通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革需要的状况。第二，起草法律一定要从全局出发，从维护国家和人民的根本利益出发，避免不适当地强调局部的利益和权力。部门之间互相扯皮，就会贻误法律出台，阻碍统一开放市场的形成。发展市场经济，必须要打破行政权力划分的传统格局。立法要有利于促进政府职能转变，建立适应市场经济发展的新的管理制度。第三，立法必须从我国的国情出发，但这并不排除我们吸收国外的经验。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都要大胆吸收；他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，我国有关市场经济的一些法律，要同国外的有关法律和国际惯例相衔接。第四，有些市场经济方面的法律一时制定不出来，可以先请一些地方搞地方性法规。特别是改革开放搞得比较早的地区，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。第五，更好地发挥专家在立法工作中的作用。今后无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。第六，在加快立法步伐的同时，注重提高立法质量。
为了加快立法步伐，常委会加强了立法工作的计划性和主动性。八届常委会任期一开始就制定了头两年立法工作的安排意见。接着，着手研究拟定本届五年的立法规划。先后听取了全国人大各专门委员会、国务院有关部门、高法、高检、中央军委法制局、各人民团体以及地方人大同志的意见，并就社会主义市场经济立法问题，召开专家学者座谈会进行论证，还吸收了有关部门的一些研究成果，参考借鉴了一些国家有关市场经济方面的法律项目。随后又召开立法工作座谈会，进一步征求各方面的意见。经过半年多的努力，形成了《八届全国人大常委会立法规划》。立法规划共列入立法项目152件，其中列入第一类即本届内保证审议的法律草案115件，列入第二类即研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。在第一类115件法律草案中，属于社会主义市场经济方面的立法项目53件，属于社会主义民主政治建设和国家机构方面的立法项目25件，属于教育、科学、文化、卫生和环保方面的立法项目16件，属于刑事和司法制度方面的立法项目11件，其他方面的项目10件。
为了落实立法规划，常委会加强了对起草法律的指导和协调。专门委员会积极参与立法工作，在列入立法规划第一类的115件项目中，有36件是由专门委员会和常委会工作机构负责起草或者牵头组织起草的。各专门委员会还加强了同其他起草单位的联系，督促这些单位实行任务、班子、时间三落实，共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题。同时，在立法工作中更加重视发挥专家学者的作用，有的法律委托研究机构和专家起草，或者请他们提出法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家学者的意见。由于采取以上措施，加快了起草法律的速度，对于改变人大立法工作的被动状态起了重要作用。
八届全国人大及其常委会任期内，共审议法律和有关法律问题的决定草案129个，通过法律85个、有关法律问题的决定33个，共计118个，其立法速度是前所未有的。立法不仅数量多，质量也有所提高，为形成中国特色的社会主义法律体系奠定了基础。
常委会围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等法律；在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等法律；在完善宏观调控方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律，并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改；在建立社会保障制度方面，制定了劳动法等法律；在振兴基础产业和支柱产业方面，制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律，修改了矿产资源法。八届全国人大及其常委会任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，构成了社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制保障。这是八届全国人大及其常委会作出的突出贡献。
同时，八届全国人大及其常委会还对刑法和刑事诉讼法进行了修改和完善。这是我国社会主义法制建设的大事。换届不久，乔石同志在全国人大常委会党组会上就提出，要修改刑法，取消反革命罪。他说，现在再不改，拖到什么时候去？不要等中央说话，主动提出，和中央政法委商量后，给中央写报告。修订后的刑法，总结17年来实施刑法的经验，借鉴国外有关刑事法律的规定，明确规定了罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当原则，由原来的192条增加为452条，成为一部统一的、比较完备的刑法典。修改后的刑事诉讼法，进一步改革和完善了刑事诉讼制度和司法制度，对于准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保障无罪人不受刑事追究，更好地保护公民权利，维护社会秩序，具有重要作用。
常委会总结近几年来选举工作和地方政权建设的经验，对选举法和地方组织法作了修改和补充，进一步肯定和完善了差额选举制度和代表联合提名候选人的制度，规范了各级人大代表名额等，在发展社会主义民主、健全人民代表大会制度上迈出了重要步伐。常委会还在保障公民权利，健全国家机构组织制度、规范国家机关及其工作人员的行为方面，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律；在教育、科学、卫生、体育、环保、国防等方面，制定和修改了一批重要法律。这使国家政治生活和社会生活的诸多方面进一步走向法制化的轨道。
努力健全监督机制
同立法工作相比，监督工作是人大工作的一个薄弱环节，也是历届人大常委会想解决而又难以解决好的问题。乔石同志深知加强人大及其常委会监督工作的必要性和重要性。他在八届全国人大常委会第一次会议的讲话中说：“人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放，实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的作用。”
为此，八届全国人大常委会作了很大努力。首先，继续把法律实施情况的检查监督放在重要位置。乔石同志说：“法律制定后，还必须坚决贯彻执行。如果我们制定的法律得不到实施，实际上等于没有法。”八届全国人大常委会在开局之年就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对这项工作进行了改进和强化。主要是，在每年年初安排立法计划的同时，也制定一个年度的执法检查计划。每次执法检查由一名副委员长负责，以有关的专门委员会为主，组织若干个检查组，进行检查。检查结束后，由副委员长向常委会会议作汇报，并将检查报告和常委会审议意见交法律实施主管机关，要求他们限期改进执法工作，向常委会写出报告。五年中，常委会共对21个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查，有的法律实施情况连续检查了两三次。在八届全国人大五次会议上，还听取和审议了全国人大常委会关于检查农业法实施情况的报告，表明对法律实施检查监督的高度重视。通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法和司法工作，促进了法律实施，也增强了广大干部和群众的法制观念。
其次，常委会继续坚持每次例会听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的制度。五年中，共听取上述机关的报告34个，包括金融、外贸、教育、农业、廉政、国有企业改革和减轻农民负担等重大问题和改革措施。还坚持每年第二季度听取和审议中央决算报告，每年第三季度听取和审议当年计划执行情况的报告。从1996年起，在听取和审议国务院关于预算执行情况报告的同时，还安排听取和审议审计署关于中央决算执行情况的审计工作报告，开辟了对预算执行情况监督的新途径。乔石同志还提出，要运用法律的力量，坚决禁止和严格防范以权谋私、搞权钱交易。要加强对人大及其常委会选举和任命的工作人员的廉政监督。如发现有贪污、受贿等腐败行为，该罢免的罢免，该撤职的撤职，触犯刑法的由司法机关依法追究刑事责任。人大及其常委会要支持和督促法院、检察院严格执法，抓紧查处大案要案，坚决惩处腐败分子。
常委会重视总结和支持地方人大常委会开展监督工作的探索和做法。从上世纪80年代起，许多地方兴起了由人大常委会组织代表或者常委会组成人员评议“一府两院”工作的热潮，后来又创造了对选举和任命的干部进行述职评议的活动。八届全国人大常委会充分肯定了地方人大常委会“两评”这种监督形式。1995年5月，乔石同志在八届全国人大常委会第十三次会议的讲话中说：近几年来，许多地方人大及其常委会创造了一些好的经验和做法。如组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对国家权力机关选举、任命的工作人员开展述职评议等，都取得了较好的效果。八届全国人大常委会每年向代表大会所作的工作报告，都肯定了“两评”的做法和经验，为全国人大会议所批准。
八届全国人大常委会在监督方面做了大量工作，取得了一定的效果。但总的看来，仍不尽如人意。最高国家权力机关如何有效地监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，还是一个需要研究和探索的问题。多年来，人大代表和人民群众要求制定监督法的呼声很高。党的十三届六中全会的决定中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。根据这个决定，全国人大常委会办公厅在做了大量调查研究的基础上，于1990年草拟了监督法草案纲要和初稿。后来停顿下来。八届全国人大常委会制定的五年立法规划中，把制定监督法作为一项重要任务。
乔石同志为起草监督法倾注了心血。换届不久，乔石同志提出，监督法还是要上。需要制定一个法律规范，对权力进行监督。权力如失去监督是非常危险的。1996年9月6日，乔石同志主持全国人大常委会党组会议，研究监督法起草问题。他说，关于起草人大监督法的问题，我已经讲过多次。我赞成把关于起草监督法的请示报中央，再讲几点具体意见：(1)要把毛泽东、邓小平同志关于依靠人民群众进行监督的有关指示摘录下来，综合成一个材料；把宪法及其他法律中有关监督的规定摘录下来，形成一个材料；把地方人大制定的有关监督方面的法规整出一个材料，同时上报，以便中央讨论时作为依据。(2)搞监督法应充分考虑中国国情，不要理想化。现在一时不易做到的，不一定写进监督法。(3)在监督方面，地方人大积累了一些经验，特别是评议执法机关的干部，这几年反映都比较好。最近听说组织部门有意见，说党管干部，人大评议了，还要组织部门干什么？这是一个误解。现在组织部门考察干部，一般都是在任职前进行考察，就任后工作做得怎么样，人大评议一下，我觉得这是互为一致的，并不矛盾。1997年4月底，我们将拟定的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草稿)》及其说明，报乔石同志。
5月13日，乔石同志把我和程湘清同志找去，听取关于起草监督法的情况汇报。乔石同志听后说：你们的想法我赞成，具体的内容再考虑、调整。监督法上届停下来，本届我呼吁多次，花了很大精力。我们需要监督法，因为人大是国家权力机关，应当把重大事情解决好。强调党的领导，这没错。党是我们事业的领导核心，指导全党活动的方向、路线；有关国家的事务，还必须依法办事。十一届三中全会后，党章加上党必须在宪法和法律范围内活动，是非常重要的。如没这一条，必然出问题。全世界经验证明了这一点。人大监督与党的领导并不矛盾。地方搞“两评”反映是好的，与党管干部也没矛盾。
乔石同志本来考虑，将监督法草案提请当年10月举行的常委会会议审议，然后提请九届全国人大一次会议审议。但这个安排没有实现。八届全国人大常委会最后一次会议结束后，在人民大会堂东大厅举行聚餐会。乔石同志说，这届遗憾的是，监督法没有出台。
用宪法来统一对人大的认识
党的十一届三中全会以后，人大工作虽然取得了较大进展和成绩，但是存在的困难和问题也不少。1993年7月，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。与会一些同志提出了人大工作遇到的问题和困难。乔石同志针对人大的性质、地位和作用的认识问题，即席讲话说：“如何看待人大和人大工作，这个问题应该说早已从法律上解决了。从第一部宪法颁布到现在，关于人大的地位、性质和作用的规定基本上没有什么变化。毛主席亲自主持起草的一届全国人大一次会议通过的1954年宪法，明确规定了人大的地位、性质和作用，现行宪法仍然坚持这些规定，当然也有发展。”“所以我们说，关于人大的地位、性质和作用的问题，在宪法和法律上已经解决了。但是人们的思想认识未必都解决了，因为在实际工作中总是碰到人大没有被充分认识和尊重的现象，党内、党外还有一些同志对人大有各种议论。怎样解决这些问题，今天我不说别的，只想强调两条：一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识；二是要结合实际不断地进行宣传教育。”他进一步指出，首先我们在人大工作的同志要端正对人大地位、性质和作用的认识，把我们的认识与党章、宪法的规定统一起来。如果我们自己就认为到人大工作没有什么事啦，是退居“二线”啦，或者是什么“一线”工作“二线”干部啦，抱着这样的认识就不容易把人大工作搞好。同时，党内要统一认识。党委统一领导和充分发挥人大作用是一致的。人大工作是党委工作的一个重要方面。我们希望各级党委加强对人大工作的领导，我们在人大工作中也要自觉接受党的领导，依靠党委的领导。大家都按照宪法和法律办事，就会使人大工作搞得更好一些，社会主义民主和法制建设搞得更好一些。田纪云同志在讲话中也回答了大家关心的一些问题。
这次座谈会后，各省(区、市)人大常委会召开党组会议、人大常委会主任会议、常委会会议以及机关全体干部会议，传达乔石、田纪云同志讲话。普遍反映，座谈会开得很及时、很必要，内容充实、具体，指导性、针对性强，体现了新一届全国人大常委会求真务实的工作作风，对做好地方人大工作有帮助。八届全国人大常委会任期的五年，是地方人大及其常委会工作最为活跃的时期之一。
然而，在现实生活中也会出现一些不符合宪法的事。比如，1994年有关部门提出的机构改革方案，把人大和政协、群众团体并列，不把人大看成是政权机构。8月31日，八届全国人大常委会第九次会议临结束时，乔石同志讲了两分钟的话。他说：“根据宪法的规定，人大及其常委会从来是国家机关，而决不是群众组织。我说这个话，目的是为了大家进一步明确这一点。”
1994年9月15日，是全国人民代表大会成立40周年纪念日。这天下午，首都各界群众在人民大会堂隆重集会，纪念我国人民代表大会成立40周年。乔石同志发表讲话，田纪云同志主持大会。乔石同志在总结新时期人民代表大会制度建设的重大发展时指出，我国实行人民代表大会制度40年特别是近16年的实践充分证明：人民代表大会制度同国家和人民的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥它的作用，直接关系到国家的政治生活是否正常，决策是否正确，社会主义事业能否顺利发展，国家能否长治久安。因此，我们在任何时候，在任何情况下，都要毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，发挥这一制度的优势和功效。在谈到新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥国家权力机关作用时，他说，根据国家总的形势和任务的要求，要积极推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。建设社会主义民主政治，最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。要按照宪法规定，加强国家权力机关建设，使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的代表机关。这是全党和全国人民的共同任务。我们广大干部，特别是各级领导干部，要增强民主和法制观念，提高对人民代表大会制度的认识，把思想统一到宪法上来，切实按照宪法办事，自觉地维护国家的这一根本制度。这是新中国成立后第一次举行纪念人民代表大会成立的活动，在国内外引起很大的反响。
乔石同志在全国人大常委会委员长任上，尽职尽责，竭力想把人大工作搞得更好一些。他说：“人大工作要密切联系群众，越搞越民主，越搞越生动活泼、生机勃勃，千万不要把人大搞成‘长者的机关’。”“要十分注意研究怎样把人大搞得更民主一些，法制更完备一些。”他提出，人大工作也必须进行改革。凡是实践证明是正确的东西，就要坚持下去；实践证明不适合现今的东西，就要摒弃。人大工作要勇于实践，敢于创新，开拓前进。在八届全国人大常委会任期内，曾酝酿提出办一份报纸，宣传民主法制，特别是人大通过的法律；要成立人民代表大会制度研究会等，但未实现。
乔石同志非常重视人大机关干部的成长，关怀备至。我记得，八届全国人大一次会议闭幕的当天下午，乔石同志在召开的委员长会议上就提出，这次大会过程长，大家夜以继日地工作，非常辛苦，建议对全体工作人员表示慰问和感谢。乔石同志强调，要适应人大工作的需要，建设一支用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装的，懂得宪法和法律的，密切联系群众、作风扎实的，廉洁奉公、富有献身精神的人大干部队伍。在他担任委员长的五年内，从全国人大常委会机关内培养和提拔了一批德才兼备、懂宪法和法律的干部担任局级以上领导职务，其中部级干部8人。这是前所未有的。我在他领导下工作的五年中，得到他许多亲切的教诲、关心和支持，一直铭记在心。
(作者系全国人大常委会原副秘书长)
http://news.sina.com.cn/c/2012-06-26/085524657735.shtml
1993年3月，乔石同志在第八届全国人大第一次会议上当选为全国人大常委会委员长。他长期分管政法工作、纪检工作，对社会主义民主法制建设具有丰富的知识和经验，对宪法和法律也比较熟悉，在人大工作中既善于把握大局，又注重严格依照法定程序办事，作风民主。在五年任期内，乔石同志坚定不移地坚持建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，辛勤工作，尽职尽责，为加快改革开放和推进民主法制建设与人民代表大会制度建设，作出了重大贡献。
我当时担任全国人大常委会副秘书长，现就我亲身经历的几件事记叙如下。
主持宪法修改
1992年10月召开的党的十四大，根据邓小平同志视察南方重要谈话的精神，确定了建立社会主义市场经济体制。宪法中关于实行计划经济的规定显然已经不适应现实需要。为此，中央成立了宪法修改小组，由乔石同志任组长，成员有彭冲、王汉斌、胡绳、薛驹、曹志，负责研究提出修改宪法的方案，为八届全国人大一次会议修改宪法作准备。
12月5日，乔石同志主持召开宪法修改小组第一次会议，讨论如何按照宪法的有关规定和程序抓紧修宪工作。乔石同志介绍了十四大党章的修改情况，提出对修宪的一些原则性意见。他说，宪法是维系国家统一、民族团结、社会稳定的根本大法，具有最大的权威和最高的法律效力。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，现行宪法的某些规定已经不能满足现实的要求，需要依照法定程序作必要的修改和补充。这次修改宪法要以党的十四大精神为指导，同党章相对照，对涉及国家政治、经济、社会生活等方面的重大问题，必须改的要加以修改，可改可不改的不修改，有些问题今后可采取宪法解释的办法予以解决。与会同志发言一致同意乔石同志意见。乔石同志还就如何搞好宪法修改工作提出了具体要求，包括立即成立宪法修改小组办公室，制定修宪工作日程安排表，集中精力开展工作等。宪法修改小组办公室由全国人大常委会法制工作委员会副主任项淳一带法工委一人、我带全国人大常委会办公厅研究室两人组成。
这次会后，宪法修改小组连续召开专家座谈会，征求对修改宪法的意见。在此之前召开的纪念现行宪法颁布10周年学术讨论会上，已提出了一些意见。根据各方面意见，宪法修改小组于12月18日研究提出了修改宪法部分内容的初步意见，主要是：在宪法序言中增加“我国正处在社会主义初级阶段”和“坚持改革开放”；第八条删去“人民公社、农业生产合作社”；第十五条的两款全部删去，改写为“国家实行社会主义市场经济”；县、不设区的市、市辖区人民代表大会每届任期由三年改为五年。此外，还提出将“国营经济”、“国营企业”改为“国有经济”、“国有企业”；将在人民中进行“国际主义”、“共产主义”教育修改为“社会主义”教育。
12月28日，中央原则同意宪法修改小组的意见。随后，向各省、自治区、直辖市、各人民团体以及党、政、军各部门和全国人大代表征求意见。各地方和各部门讨论后，对修改宪法部分内容的初步意见表示基本赞成，也提出了一些建议。宪法修改小组办公室对这些意见逐条进行了研究。1993年2月5日，乔石同志主持宪法修改小组会议，确定采纳以下建议：(1)将序言中“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；(2)保留第十五条中关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的规定，并增加规定“改善宏观调控”；(3)由于17个单位和香港地区全国人大代表提出，“国际主义、共产主义”教育以不删为好，以免引起误解，因而不作修改。会议还研究了各方面提出的修改宪法的其他重要建议，如增加“一国两制”方针的表述；修改我国对外政策的表述；将按劳分配修改为“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”；增加中央军委立法权的规定；在宪法第七十条中增加全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会等。乔石同志提出，上述问题这次可以不改宪法，有的可以作宪法解释，要在向中央报告中一一作出说明。
会后，将《宪法修改小组关于修改宪法部分内容的意见和说明向中央的报告》和《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(代拟稿)》报中央。经中央同意后，2月14日，向全国人大常委会提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2月22日，七届全国人大常委会第三十次会议讨论同意这个建议，通过了中华人民共和国宪法修正案草案，提请八届全国人大一次会议审议。
在全国人大常委会会议讨论时，有的委员提出，应将共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法。万里委员长很重视，转请乔石同志阅。温家宝同志也转来民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议。乔石同志均批给宪法修改小组传阅。同时，全国总工会提出，将宪法第十七条原修改建议第二款的“集体经济组织依照法律规定实行民主管理”，修改为“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”还有人提出，宪法第十五条原修改建议第二款中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”。这一款中的“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。
3月9日，乔石同志主持召开宪法修改小组会议，确定采纳上述意见。但对如何将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，却费了心思。经再三研究认为，可以采取叙述的方式，在本段末尾增加一句话，即“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法修改小组向中央写了报告。3月14日，中央同意宪法修改小组的报告，并以中共中央名义向第八届全国人大一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。这时，全国人大常委会已经来不及再开会讨论了，无法由全国人大常委会提出宪法修正案草案的补充建议，而大会主席团又无权提出宪法修正案草案的补充建议。怎么办？只能由五分之一以上全国人大代表提议了。开始时曾以为多数代表在讨论时表示同意中共中央的补充建议，就等于是五分之一以上代表的提议了，没有仔细考虑法律手续是否完备。讨论中，上海代表团吴阶平代表、湖北代表团郝诒纯代表等提出，中共中央修改宪法的补充建议还是应由五分之一以上代表联名提出宪法修正案草案由大会审议为好。
乔石同志对此很重视，立即主持八届全国人大一次会议党的领导小组会议，讨论关于宪法修正案草案的审议程序问题。王汉斌同志说：我找了一些法律专家研究，大家认为修改宪法要严格依照法律程序，如果来不及召开人大常委会会议提出议案，还是要由五分之一以上代表联合签名的方式提出。乔石同志说：就按这个办吧。原来没提五分之一以上代表签名，考虑得不周，应由我来承担责任。接着他召开了大会常务主席会议，都同意采取签名的方式。这样就由北京市等32个代表团的2383名全国人大代表签名，联合提出对宪法修正案的补充草案，弥补了修宪中可能出现的一个漏洞。
八届全国人大的重大功绩之一，是通过了宪法修正案。这次修宪突出了建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，并根据10多年来我国改革开放和现代化建设的新经验，着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要。有的报刊评论说：这次修宪将“计划经济”改为“市场经济”、将“国营经济”改为“国有经济”、删除“人民公社”概念并确立以家庭联产承包为主的责任制，这三项改革可以说是建设有中国特色社会主义理论的三大支柱。宪法学家许崇德教授在九届全国人大常委会法制讲座中说：1982年五届全国人大五次会议通过的宪法总的指导思想是四项基本原则。1993年八届全国人大一次会议修改宪法突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。由此可见，在1993年以前，宪法的指导思想是坚持四项基本原则，而经过1993年修改宪法以后，现行宪法总的指导思想就应该理解为“建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线”，也就是说，现行宪法总的指导思想有了进一步发展，并且提法更加全面了。
把经济立法作为第一位的任务
1993年3月，乔石同志当选为全国人大常委会委员长后，在代表大会闭幕会和八届全国人大常委会第一次会议上讲话中说：第八届全国人大常委会任期的五年，是我国建设社会主义市场经济体制，实现现代化建设第二步战略目标的关键时期，人大工作面临的立法、监督任务非常繁重。常委会要把经济立法作为第一位的任务，争取在本届内大体形成社会主义市场经济法律体系框架；同时抓紧制定其他方面的重要法律。
乔石同志提出这项任务是经过深思熟虑的。在准备讲话稿时，他谈到：没有完善的法制，就没有现代化。现在搞的社会主义市场经济，实际上是法制经济。如果没有法律来规范和保障，经济活动就必然出现混乱。所以必须拿很大的力量来加强经济立法，人大机构的设立和工作也必须与此相适应。他还指出，要在讲话中引用小平同志两段论述，一段是为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这是我们进行社会主义民主和法制建设的一个极为重要的指导思想。另一段是，立法工作量很大，法律条文开始可以粗一点，逐步完善，不要等出了问题再来立法，那样损失就大了。此后，乔石同志在讲话中多次引述小平同志这两段话。
4月中旬，乔石同志到广东考察。为什么要去广东考察呢？他说：广东是全国改革开放的前沿阵地，小平同志视察南方重要谈话，有的同志是直接听到的，应该有更深刻的体会，理解领会得更深刻，贯彻执行也应该更坚决。还有一个原因，就是希望广东在制定社会主义市场经济的法律法规方面也能先走一步，多提供经验，多反映要求，成为全国经济立法工作的一个试验区。回京后，乔石同志召集全国人大专门委员会负责人会议，强调要以改革的精神加快立法工作。他说：当前突出的问题是，法制建设在相当程度上还落后于实践，市场经济的许多方面还是无法可依，如不加快立法步伐，差距会更大。与其在有些方面将来出了问题再立法，不如按小平同志说的，粗一点先规定几条，不一定一步到位。我不是主张立法工作可以粗枝大叶，在可能的情况下，还是应当求精。我讲这些话，中心意思是立法工作要解放思想，加快步伐。
乔石同志打算在八届全国人大常委会第二次会议上再讲一讲社会主义市场经济立法问题。我们起草了一个稿子。他看后不满意，写了一封信，其中说道：“这个稿子起草的同志下了不少功夫，对经济立法部分写得较充分，是不错的。按我的想法说几点希望：文章最好简洁些，尽量少重复，避免泛泛议论；批评意见不是不可以，以正面提出为主；文风力求平实，少用夸张词句；有些提法不很确切，或一时难以定论的，可暂不说。以上供参酌。”这个批语虽然相当委婉，却使我们受到很大启发。尤其是“文风力求平实”对我们触动很大。文如其人，乔石同志要求文风平实，反映了他一生工作作风平实的特点。
乔石同志在这个讲话中着重谈了要抓紧时机努力做好社会主义市场经济的立法工作。他说：我在前几次讲话中谈到，本届常委会任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架。这个任务是相当艰巨的。从计划经济向市场经济的平稳过渡，在世界上还没有成功的先例，要靠我们自己探索；如何建立社会主义市场经济法律体系框架，同样没有现成的模式，也要靠我们自己探索。他提出，社会主义市场经济的法律体系框架，包含的内容广泛，需要制定的法律很多。就目前情况看，急需出台的是以下几个方面的法律：一是规范市场主体方面的法律；二是调整市场主体关系、维护公平竞争方面的法律；三是改善和加强宏观调控、促进经济协调发展方面的法律；四是建立和健全社会保障制度方面的法律。
乔石同志强调，制定社会主义市场经济法律，必须以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，大胆探索，勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点。第一，立法要同改革开放进程相适应。立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。但仅仅这样做还不够，还必须充分认识法律对经济社会发展的指导作用。应当通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革需要的状况。第二，起草法律一定要从全局出发，从维护国家和人民的根本利益出发，避免不适当地强调局部的利益和权力。部门之间互相扯皮，就会贻误法律出台，阻碍统一开放市场的形成。发展市场经济，必须要打破行政权力划分的传统格局。立法要有利于促进政府职能转变，建立适应市场经济发展的新的管理制度。第三，立法必须从我国的国情出发，但这并不排除我们吸收国外的经验。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都要大胆吸收；他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，我国有关市场经济的一些法律，要同国外的有关法律和国际惯例相衔接。第四，有些市场经济方面的法律一时制定不出来，可以先请一些地方搞地方性法规。特别是改革开放搞得比较早的地区，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。第五，更好地发挥专家在立法工作中的作用。今后无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。第六，在加快立法步伐的同时，注重提高立法质量。
为了加快立法步伐，常委会加强了立法工作的计划性和主动性。八届常委会任期一开始就制定了头两年立法工作的安排意见。接着，着手研究拟定本届五年的立法规划。先后听取了全国人大各专门委员会、国务院有关部门、高法、高检、中央军委法制局、各人民团体以及地方人大同志的意见，并就社会主义市场经济立法问题，召开专家学者座谈会进行论证，还吸收了有关部门的一些研究成果，参考借鉴了一些国家有关市场经济方面的法律项目。随后又召开立法工作座谈会，进一步征求各方面的意见。经过半年多的努力，形成了《八届全国人大常委会立法规划》。立法规划共列入立法项目152件，其中列入第一类即本届内保证审议的法律草案115件，列入第二类即研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。在第一类115件法律草案中，属于社会主义市场经济方面的立法项目53件，属于社会主义民主政治建设和国家机构方面的立法项目25件，属于教育、科学、文化、卫生和环保方面的立法项目16件，属于刑事和司法制度方面的立法项目11件，其他方面的项目10件。
为了落实立法规划，常委会加强了对起草法律的指导和协调。专门委员会积极参与立法工作，在列入立法规划第一类的115件项目中，有36件是由专门委员会和常委会工作机构负责起草或者牵头组织起草的。各专门委员会还加强了同其他起草单位的联系，督促这些单位实行任务、班子、时间三落实，共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题。同时，在立法工作中更加重视发挥专家学者的作用，有的法律委托研究机构和专家起草，或者请他们提出法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家学者的意见。由于采取以上措施，加快了起草法律的速度，对于改变人大立法工作的被动状态起了重要作用。
八届全国人大及其常委会任期内，共审议法律和有关法律问题的决定草案129个，通过法律85个、有关法律问题的决定33个，共计118个，其立法速度是前所未有的。立法不仅数量多，质量也有所提高，为形成中国特色的社会主义法律体系奠定了基础。
常委会围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等法律；在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等法律；在完善宏观调控方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律，并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改；在建立社会保障制度方面，制定了劳动法等法律；在振兴基础产业和支柱产业方面，制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律，修改了矿产资源法。八届全国人大及其常委会任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，构成了社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制保障。这是八届全国人大及其常委会作出的突出贡献。
同时，八届全国人大及其常委会还对刑法和刑事诉讼法进行了修改和完善。这是我国社会主义法制建设的大事。换届不久，乔石同志在全国人大常委会党组会上就提出，要修改刑法，取消反革命罪。他说，现在再不改，拖到什么时候去？不要等中央说话，主动提出，和中央政法委商量后，给中央写报告。修订后的刑法，总结17年来实施刑法的经验，借鉴国外有关刑事法律的规定，明确规定了罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当原则，由原来的192条增加为452条，成为一部统一的、比较完备的刑法典。修改后的刑事诉讼法，进一步改革和完善了刑事诉讼制度和司法制度，对于准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保障无罪人不受刑事追究，更好地保护公民权利，维护社会秩序，具有重要作用。
常委会总结近几年来选举工作和地方政权建设的经验，对选举法和地方组织法作了修改和补充，进一步肯定和完善了差额选举制度和代表联合提名候选人的制度，规范了各级人大代表名额等，在发展社会主义民主、健全人民代表大会制度上迈出了重要步伐。常委会还在保障公民权利，健全国家机构组织制度、规范国家机关及其工作人员的行为方面，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律；在教育、科学、卫生、体育、环保、国防等方面，制定和修改了一批重要法律。这使国家政治生活和社会生活的诸多方面进一步走向法制化的轨道。
努力健全监督机制
同立法工作相比，监督工作是人大工作的一个薄弱环节，也是历届人大常委会想解决而又难以解决好的问题。乔石同志深知加强人大及其常委会监督工作的必要性和重要性。他在八届全国人大常委会第一次会议的讲话中说：“人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放，实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的作用。”
为此，八届全国人大常委会作了很大努力。首先，继续把法律实施情况的检查监督放在重要位置。乔石同志说：“法律制定后，还必须坚决贯彻执行。如果我们制定的法律得不到实施，实际上等于没有法。”八届全国人大常委会在开局之年就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对这项工作进行了改进和强化。主要是，在每年年初安排立法计划的同时，也制定一个年度的执法检查计划。每次执法检查由一名副委员长负责，以有关的专门委员会为主，组织若干个检查组，进行检查。检查结束后，由副委员长向常委会会议作汇报，并将检查报告和常委会审议意见交法律实施主管机关，要求他们限期改进执法工作，向常委会写出报告。五年中，常委会共对21个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查，有的法律实施情况连续检查了两三次。在八届全国人大五次会议上，还听取和审议了全国人大常委会关于检查农业法实施情况的报告，表明对法律实施检查监督的高度重视。通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法和司法工作，促进了法律实施，也增强了广大干部和群众的法制观念。
其次，常委会继续坚持每次例会听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的制度。五年中，共听取上述机关的报告34个，包括金融、外贸、教育、农业、廉政、国有企业改革和减轻农民负担等重大问题和改革措施。还坚持每年第二季度听取和审议中央决算报告，每年第三季度听取和审议当年计划执行情况的报告。从1996年起，在听取和审议国务院关于预算执行情况报告的同时，还安排听取和审议审计署关于中央决算执行情况的审计工作报告，开辟了对预算执行情况监督的新途径。乔石同志还提出，要运用法律的力量，坚决禁止和严格防范以权谋私、搞权钱交易。要加强对人大及其常委会选举和任命的工作人员的廉政监督。如发现有贪污、受贿等腐败行为，该罢免的罢免，该撤职的撤职，触犯刑法的由司法机关依法追究刑事责任。人大及其常委会要支持和督促法院、检察院严格执法，抓紧查处大案要案，坚决惩处腐败分子。
常委会重视总结和支持地方人大常委会开展监督工作的探索和做法。从上世纪80年代起，许多地方兴起了由人大常委会组织代表或者常委会组成人员评议“一府两院”工作的热潮，后来又创造了对选举和任命的干部进行述职评议的活动。八届全国人大常委会充分肯定了地方人大常委会“两评”这种监督形式。1995年5月，乔石同志在八届全国人大常委会第十三次会议的讲话中说：近几年来，许多地方人大及其常委会创造了一些好的经验和做法。如组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对国家权力机关选举、任命的工作人员开展述职评议等，都取得了较好的效果。八届全国人大常委会每年向代表大会所作的工作报告，都肯定了“两评”的做法和经验，为全国人大会议所批准。
八届全国人大常委会在监督方面做了大量工作，取得了一定的效果。但总的看来，仍不尽如人意。最高国家权力机关如何有效地监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，还是一个需要研究和探索的问题。多年来，人大代表和人民群众要求制定监督法的呼声很高。党的十三届六中全会的决定中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。根据这个决定，全国人大常委会办公厅在做了大量调查研究的基础上，于1990年草拟了监督法草案纲要和初稿。后来停顿下来。八届全国人大常委会制定的五年立法规划中，把制定监督法作为一项重要任务。
乔石同志为起草监督法倾注了心血。换届不久，乔石同志提出，监督法还是要上。需要制定一个法律规范，对权力进行监督。权力如失去监督是非常危险的。1996年9月6日，乔石同志主持全国人大常委会党组会议，研究监督法起草问题。他说，关于起草人大监督法的问题，我已经讲过多次。我赞成把关于起草监督法的请示报中央，再讲几点具体意见：(1)要把毛泽东、邓小平同志关于依靠人民群众进行监督的有关指示摘录下来，综合成一个材料；把宪法及其他法律中有关监督的规定摘录下来，形成一个材料；把地方人大制定的有关监督方面的法规整出一个材料，同时上报，以便中央讨论时作为依据。(2)搞监督法应充分考虑中国国情，不要理想化。现在一时不易做到的，不一定写进监督法。(3)在监督方面，地方人大积累了一些经验，特别是评议执法机关的干部，这几年反映都比较好。最近听说组织部门有意见，说党管干部，人大评议了，还要组织部门干什么？这是一个误解。现在组织部门考察干部，一般都是在任职前进行考察，就任后工作做得怎么样，人大评议一下，我觉得这是互为一致的，并不矛盾。1997年4月底，我们将拟定的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草稿)》及其说明，报乔石同志。
5月13日，乔石同志把我和程湘清同志找去，听取关于起草监督法的情况汇报。乔石同志听后说：你们的想法我赞成，具体的内容再考虑、调整。监督法上届停下来，本届我呼吁多次，花了很大精力。我们需要监督法，因为人大是国家权力机关，应当把重大事情解决好。强调党的领导，这没错。党是我们事业的领导核心，指导全党活动的方向、路线；有关国家的事务，还必须依法办事。十一届三中全会后，党章加上党必须在宪法和法律范围内活动，是非常重要的。如没这一条，必然出问题。全世界经验证明了这一点。人大监督与党的领导并不矛盾。地方搞“两评”反映是好的，与党管干部也没矛盾。
乔石同志本来考虑，将监督法草案提请当年10月举行的常委会会议审议，然后提请九届全国人大一次会议审议。但这个安排没有实现。八届全国人大常委会最后一次会议结束后，在人民大会堂东大厅举行聚餐会。乔石同志说，这届遗憾的是，监督法没有出台。
用宪法来统一对人大的认识
党的十一届三中全会以后，人大工作虽然取得了较大进展和成绩，但是存在的困难和问题也不少。1993年7月，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。与会一些同志提出了人大工作遇到的问题和困难。乔石同志针对人大的性质、地位和作用的认识问题，即席讲话说：“如何看待人大和人大工作，这个问题应该说早已从法律上解决了。从第一部宪法颁布到现在，关于人大的地位、性质和作用的规定基本上没有什么变化。毛主席亲自主持起草的一届全国人大一次会议通过的1954年宪法，明确规定了人大的地位、性质和作用，现行宪法仍然坚持这些规定，当然也有发展。”“所以我们说，关于人大的地位、性质和作用的问题，在宪法和法律上已经解决了。但是人们的思想认识未必都解决了，因为在实际工作中总是碰到人大没有被充分认识和尊重的现象，党内、党外还有一些同志对人大有各种议论。怎样解决这些问题，今天我不说别的，只想强调两条：一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识；二是要结合实际不断地进行宣传教育。”他进一步指出，首先我们在人大工作的同志要端正对人大地位、性质和作用的认识，把我们的认识与党章、宪法的规定统一起来。如果我们自己就认为到人大工作没有什么事啦，是退居“二线”啦，或者是什么“一线”工作“二线”干部啦，抱着这样的认识就不容易把人大工作搞好。同时，党内要统一认识。党委统一领导和充分发挥人大作用是一致的。人大工作是党委工作的一个重要方面。我们希望各级党委加强对人大工作的领导，我们在人大工作中也要自觉接受党的领导，依靠党委的领导。大家都按照宪法和法律办事，就会使人大工作搞得更好一些，社会主义民主和法制建设搞得更好一些。田纪云同志在讲话中也回答了大家关心的一些问题。
这次座谈会后，各省(区、市)人大常委会召开党组会议、人大常委会主任会议、常委会会议以及机关全体干部会议，传达乔石、田纪云同志讲话。普遍反映，座谈会开得很及时、很必要，内容充实、具体，指导性、针对性强，体现了新一届全国人大常委会求真务实的工作作风，对做好地方人大工作有帮助。八届全国人大常委会任期的五年，是地方人大及其常委会工作最为活跃的时期之一。
然而，在现实生活中也会出现一些不符合宪法的事。比如，1994年有关部门提出的机构改革方案，把人大和政协、群众团体并列，不把人大看成是政权机构。8月31日，八届全国人大常委会第九次会议临结束时，乔石同志讲了两分钟的话。他说：“根据宪法的规定，人大及其常委会从来是国家机关，而决不是群众组织。我说这个话，目的是为了大家进一步明确这一点。”
1994年9月15日，是全国人民代表大会成立40周年纪念日。这天下午，首都各界群众在人民大会堂隆重集会，纪念我国人民代表大会成立40周年。乔石同志发表讲话，田纪云同志主持大会。乔石同志在总结新时期人民代表大会制度建设的重大发展时指出，我国实行人民代表大会制度40年特别是近16年的实践充分证明：人民代表大会制度同国家和人民的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥它的作用，直接关系到国家的政治生活是否正常，决策是否正确，社会主义事业能否顺利发展，国家能否长治久安。因此，我们在任何时候，在任何情况下，都要毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，发挥这一制度的优势和功效。在谈到新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥国家权力机关作用时，他说，根据国家总的形势和任务的要求，要积极推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。建设社会主义民主政治，最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。要按照宪法规定，加强国家权力机关建设，使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的代表机关。这是全党和全国人民的共同任务。我们广大干部，特别是各级领导干部，要增强民主和法制观念，提高对人民代表大会制度的认识，把思想统一到宪法上来，切实按照宪法办事，自觉地维护国家的这一根本制度。这是新中国成立后第一次举行纪念人民代表大会成立的活动，在国内外引起很大的反响。
乔石同志在全国人大常委会委员长任上，尽职尽责，竭力想把人大工作搞得更好一些。他说：“人大工作要密切联系群众，越搞越民主，越搞越生动活泼、生机勃勃，千万不要把人大搞成‘长者的机关’。”“要十分注意研究怎样把人大搞得更民主一些，法制更完备一些。”他提出，人大工作也必须进行改革。凡是实践证明是正确的东西，就要坚持下去；实践证明不适合现今的东西，就要摒弃。人大工作要勇于实践，敢于创新，开拓前进。在八届全国人大常委会任期内，曾酝酿提出办一份报纸，宣传民主法制，特别是人大通过的法律；要成立人民代表大会制度研究会等，但未实现。
乔石同志非常重视人大机关干部的成长，关怀备至。我记得，八届全国人大一次会议闭幕的当天下午，乔石同志在召开的委员长会议上就提出，这次大会过程长，大家夜以继日地工作，非常辛苦，建议对全体工作人员表示慰问和感谢。乔石同志强调，要适应人大工作的需要，建设一支用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装的，懂得宪法和法律的，密切联系群众、作风扎实的，廉洁奉公、富有献身精神的人大干部队伍。在他担任委员长的五年内，从全国人大常委会机关内培养和提拔了一批德才兼备、懂宪法和法律的干部担任局级以上领导职务，其中部级干部8人。这是前所未有的。我在他领导下工作的五年中，得到他许多亲切的教诲、关心和支持，一直铭记在心。
(作者系全国人大常委会原副秘书长)
http://news.sina.com.cn/c/2012-06-26/085524657735.shtml《乔石谈民主与法制》一书公开出版了。这是一件很有意义的事，值得庆贺。
1993年3月，乔石同志在第八届全国人大第一次会议上当选为全国人大常委会委员长。他长期分管政法工作、纪检工作，对社会主义民主法制建设具有丰富的知识和经验，对宪法和法律也比较熟悉，在人大工作中既善于把握大局，又注重严格依照法定程序办事，作风民主。在五年任期内，乔石同志坚定不移地坚持建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，辛勤工作，尽职尽责，为加快改革开放和推进民主法制建设与人民代表大会制度建设，作出了重大贡献。
我当时担任全国人大常委会副秘书长，现就我亲身经历的几件事记叙如下。
主持宪法修改
1992年10月召开的党的十四大，根据邓小平同志视察南方重要谈话的精神，确定了建立社会主义市场经济体制。宪法中关于实行计划经济的规定显然已经不适应现实需要。为此，中央成立了宪法修改小组，由乔石同志任组长，成员有彭冲、王汉斌、胡绳、薛驹、曹志，负责研究提出修改宪法的方案，为八届全国人大一次会议修改宪法作准备。
12月5日，乔石同志主持召开宪法修改小组第一次会议，讨论如何按照宪法的有关规定和程序抓紧修宪工作。乔石同志介绍了十四大党章的修改情况，提出对修宪的一些原则性意见。他说，宪法是维系国家统一、民族团结、社会稳定的根本大法，具有最大的权威和最高的法律效力。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，现行宪法的某些规定已经不能满足现实的要求，需要依照法定程序作必要的修改和补充。这次修改宪法要以党的十四大精神为指导，同党章相对照，对涉及国家政治、经济、社会生活等方面的重大问题，必须改的要加以修改，可改可不改的不修改，有些问题今后可采取宪法解释的办法予以解决。与会同志发言一致同意乔石同志意见。乔石同志还就如何搞好宪法修改工作提出了具体要求，包括立即成立宪法修改小组办公室，制定修宪工作日程安排表，集中精力开展工作等。宪法修改小组办公室由全国人大常委会法制工作委员会副主任项淳一带法工委一人、我带全国人大常委会办公厅研究室两人组成。
这次会后，宪法修改小组连续召开专家座谈会，征求对修改宪法的意见。在此之前召开的纪念现行宪法颁布10周年学术讨论会上，已提出了一些意见。根据各方面意见，宪法修改小组于12月18日研究提出了修改宪法部分内容的初步意见，主要是：在宪法序言中增加“我国正处在社会主义初级阶段”和“坚持改革开放”；第八条删去“人民公社、农业生产合作社”；第十五条的两款全部删去，改写为“国家实行社会主义市场经济”；县、不设区的市、市辖区人民代表大会每届任期由三年改为五年。此外，还提出将“国营经济”、“国营企业”改为“国有经济”、“国有企业”；将在人民中进行“国际主义”、“共产主义”教育修改为“社会主义”教育。
12月28日，中央原则同意宪法修改小组的意见。随后，向各省、自治区、直辖市、各人民团体以及党、政、军各部门和全国人大代表征求意见。各地方和各部门讨论后，对修改宪法部分内容的初步意见表示基本赞成，也提出了一些建议。宪法修改小组办公室对这些意见逐条进行了研究。1993年2月5日，乔石同志主持宪法修改小组会议，确定采纳以下建议：(1)将序言中“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；(2)保留第十五条中关于“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的规定，并增加规定“改善宏观调控”；(3)由于17个单位和香港地区全国人大代表提出，“国际主义、共产主义”教育以不删为好，以免引起误解，因而不作修改。会议还研究了各方面提出的修改宪法的其他重要建议，如增加“一国两制”方针的表述；修改我国对外政策的表述；将按劳分配修改为“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”；增加中央军委立法权的规定；在宪法第七十条中增加全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会等。乔石同志提出，上述问题这次可以不改宪法，有的可以作宪法解释，要在向中央报告中一一作出说明。
会后，将《宪法修改小组关于修改宪法部分内容的意见和说明向中央的报告》和《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(代拟稿)》报中央。经中央同意后，2月14日，向全国人大常委会提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2月22日，七届全国人大常委会第三十次会议讨论同意这个建议，通过了中华人民共和国宪法修正案草案，提请八届全国人大一次会议审议。
在全国人大常委会会议讨论时，有的委员提出，应将共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法。万里委员长很重视，转请乔石同志阅。温家宝同志也转来民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议。乔石同志均批给宪法修改小组传阅。同时，全国总工会提出，将宪法第十七条原修改建议第二款的“集体经济组织依照法律规定实行民主管理”，修改为“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”还有人提出，宪法第十五条原修改建议第二款中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”。这一款中的“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。
3月9日，乔石同志主持召开宪法修改小组会议，确定采纳上述意见。但对如何将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，却费了心思。经再三研究认为，可以采取叙述的方式，在本段末尾增加一句话，即“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法修改小组向中央写了报告。3月14日，中央同意宪法修改小组的报告，并以中共中央名义向第八届全国人大一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。这时，全国人大常委会已经来不及再开会讨论了，无法由全国人大常委会提出宪法修正案草案的补充建议，而大会主席团又无权提出宪法修正案草案的补充建议。怎么办？只能由五分之一以上全国人大代表提议了。开始时曾以为多数代表在讨论时表示同意中共中央的补充建议，就等于是五分之一以上代表的提议了，没有仔细考虑法律手续是否完备。讨论中，上海代表团吴阶平代表、湖北代表团郝诒纯代表等提出，中共中央修改宪法的补充建议还是应由五分之一以上代表联名提出宪法修正案草案由大会审议为好。
乔石同志对此很重视，立即主持八届全国人大一次会议党的领导小组会议，讨论关于宪法修正案草案的审议程序问题。王汉斌同志说：我找了一些法律专家研究，大家认为修改宪法要严格依照法律程序，如果来不及召开人大常委会会议提出议案，还是要由五分之一以上代表联合签名的方式提出。乔石同志说：就按这个办吧。原来没提五分之一以上代表签名，考虑得不周，应由我来承担责任。接着他召开了大会常务主席会议，都同意采取签名的方式。这样就由北京市等32个代表团的2383名全国人大代表签名，联合提出对宪法修正案的补充草案，弥补了修宪中可能出现的一个漏洞。
八届全国人大的重大功绩之一，是通过了宪法修正案。这次修宪突出了建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线，并根据10多年来我国改革开放和现代化建设的新经验，着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要。有的报刊评论说：这次修宪将“计划经济”改为“市场经济”、将“国营经济”改为“国有经济”、删除“人民公社”概念并确立以家庭联产承包为主的责任制，这三项改革可以说是建设有中国特色社会主义理论的三大支柱。宪法学家许崇德教授在九届全国人大常委会法制讲座中说：1982年五届全国人大五次会议通过的宪法总的指导思想是四项基本原则。1993年八届全国人大一次会议修改宪法突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。由此可见，在1993年以前，宪法的指导思想是坚持四项基本原则，而经过1993年修改宪法以后，现行宪法总的指导思想就应该理解为“建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线”，也就是说，现行宪法总的指导思想有了进一步发展，并且提法更加全面了。
把经济立法作为第一位的任务
1993年3月，乔石同志当选为全国人大常委会委员长后，在代表大会闭幕会和八届全国人大常委会第一次会议上讲话中说：第八届全国人大常委会任期的五年，是我国建设社会主义市场经济体制，实现现代化建设第二步战略目标的关键时期，人大工作面临的立法、监督任务非常繁重。常委会要把经济立法作为第一位的任务，争取在本届内大体形成社会主义市场经济法律体系框架；同时抓紧制定其他方面的重要法律。
乔石同志提出这项任务是经过深思熟虑的。在准备讲话稿时，他谈到：没有完善的法制，就没有现代化。现在搞的社会主义市场经济，实际上是法制经济。如果没有法律来规范和保障，经济活动就必然出现混乱。所以必须拿很大的力量来加强经济立法，人大机构的设立和工作也必须与此相适应。他还指出，要在讲话中引用小平同志两段论述，一段是为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这是我们进行社会主义民主和法制建设的一个极为重要的指导思想。另一段是，立法工作量很大，法律条文开始可以粗一点，逐步完善，不要等出了问题再来立法，那样损失就大了。此后，乔石同志在讲话中多次引述小平同志这两段话。
4月中旬，乔石同志到广东考察。为什么要去广东考察呢？他说：广东是全国改革开放的前沿阵地，小平同志视察南方重要谈话，有的同志是直接听到的，应该有更深刻的体会，理解领会得更深刻，贯彻执行也应该更坚决。还有一个原因，就是希望广东在制定社会主义市场经济的法律法规方面也能先走一步，多提供经验，多反映要求，成为全国经济立法工作的一个试验区。回京后，乔石同志召集全国人大专门委员会负责人会议，强调要以改革的精神加快立法工作。他说：当前突出的问题是，法制建设在相当程度上还落后于实践，市场经济的许多方面还是无法可依，如不加快立法步伐，差距会更大。与其在有些方面将来出了问题再立法，不如按小平同志说的，粗一点先规定几条，不一定一步到位。我不是主张立法工作可以粗枝大叶，在可能的情况下，还是应当求精。我讲这些话，中心意思是立法工作要解放思想，加快步伐。
乔石同志打算在八届全国人大常委会第二次会议上再讲一讲社会主义市场经济立法问题。我们起草了一个稿子。他看后不满意，写了一封信，其中说道：“这个稿子起草的同志下了不少功夫，对经济立法部分写得较充分，是不错的。按我的想法说几点希望：文章最好简洁些，尽量少重复，避免泛泛议论；批评意见不是不可以，以正面提出为主；文风力求平实，少用夸张词句；有些提法不很确切，或一时难以定论的，可暂不说。以上供参酌。”这个批语虽然相当委婉，却使我们受到很大启发。尤其是“文风力求平实”对我们触动很大。文如其人，乔石同志要求文风平实，反映了他一生工作作风平实的特点。
乔石同志在这个讲话中着重谈了要抓紧时机努力做好社会主义市场经济的立法工作。他说：我在前几次讲话中谈到，本届常委会任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架。这个任务是相当艰巨的。从计划经济向市场经济的平稳过渡，在世界上还没有成功的先例，要靠我们自己探索；如何建立社会主义市场经济法律体系框架，同样没有现成的模式，也要靠我们自己探索。他提出，社会主义市场经济的法律体系框架，包含的内容广泛，需要制定的法律很多。就目前情况看，急需出台的是以下几个方面的法律：一是规范市场主体方面的法律；二是调整市场主体关系、维护公平竞争方面的法律；三是改善和加强宏观调控、促进经济协调发展方面的法律；四是建立和健全社会保障制度方面的法律。
乔石同志强调，制定社会主义市场经济法律，必须以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，大胆探索，勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点。第一，立法要同改革开放进程相适应。立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。但仅仅这样做还不够，还必须充分认识法律对经济社会发展的指导作用。应当通过法律来规范和引导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。一些应兴应革的事情，要尽可能先制定法律后行动，避免立法滞后于改革需要的状况。第二，起草法律一定要从全局出发，从维护国家和人民的根本利益出发，避免不适当地强调局部的利益和权力。部门之间互相扯皮，就会贻误法律出台，阻碍统一开放市场的形成。发展市场经济，必须要打破行政权力划分的传统格局。立法要有利于促进政府职能转变，建立适应市场经济发展的新的管理制度。第三，立法必须从我国的国情出发，但这并不排除我们吸收国外的经验。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都要大胆吸收；他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，我国有关市场经济的一些法律，要同国外的有关法律和国际惯例相衔接。第四，有些市场经济方面的法律一时制定不出来，可以先请一些地方搞地方性法规。特别是改革开放搞得比较早的地区，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。第五，更好地发挥专家在立法工作中的作用。今后无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。第六，在加快立法步伐的同时，注重提高立法质量。
为了加快立法步伐，常委会加强了立法工作的计划性和主动性。八届常委会任期一开始就制定了头两年立法工作的安排意见。接着，着手研究拟定本届五年的立法规划。先后听取了全国人大各专门委员会、国务院有关部门、高法、高检、中央军委法制局、各人民团体以及地方人大同志的意见，并就社会主义市场经济立法问题，召开专家学者座谈会进行论证，还吸收了有关部门的一些研究成果，参考借鉴了一些国家有关市场经济方面的法律项目。随后又召开立法工作座谈会，进一步征求各方面的意见。经过半年多的努力，形成了《八届全国人大常委会立法规划》。立法规划共列入立法项目152件，其中列入第一类即本届内保证审议的法律草案115件，列入第二类即研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。在第一类115件法律草案中，属于社会主义市场经济方面的立法项目53件，属于社会主义民主政治建设和国家机构方面的立法项目25件，属于教育、科学、文化、卫生和环保方面的立法项目16件，属于刑事和司法制度方面的立法项目11件，其他方面的项目10件。
为了落实立法规划，常委会加强了对起草法律的指导和协调。专门委员会积极参与立法工作，在列入立法规划第一类的115件项目中，有36件是由专门委员会和常委会工作机构负责起草或者牵头组织起草的。各专门委员会还加强了同其他起草单位的联系，督促这些单位实行任务、班子、时间三落实，共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题。同时，在立法工作中更加重视发挥专家学者的作用，有的法律委托研究机构和专家起草，或者请他们提出法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家学者的意见。由于采取以上措施，加快了起草法律的速度，对于改变人大立法工作的被动状态起了重要作用。
八届全国人大及其常委会任期内，共审议法律和有关法律问题的决定草案129个，通过法律85个、有关法律问题的决定33个，共计118个，其立法速度是前所未有的。立法不仅数量多，质量也有所提高，为形成中国特色的社会主义法律体系奠定了基础。
常委会围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等法律；在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等法律；在完善宏观调控方面，制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律，并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改；在建立社会保障制度方面，制定了劳动法等法律；在振兴基础产业和支柱产业方面，制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律，修改了矿产资源法。八届全国人大及其常委会任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，构成了社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制保障。这是八届全国人大及其常委会作出的突出贡献。
同时，八届全国人大及其常委会还对刑法和刑事诉讼法进行了修改和完善。这是我国社会主义法制建设的大事。换届不久，乔石同志在全国人大常委会党组会上就提出，要修改刑法，取消反革命罪。他说，现在再不改，拖到什么时候去？不要等中央说话，主动提出，和中央政法委商量后，给中央写报告。修订后的刑法，总结17年来实施刑法的经验，借鉴国外有关刑事法律的规定，明确规定了罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当原则，由原来的192条增加为452条，成为一部统一的、比较完备的刑法典。修改后的刑事诉讼法，进一步改革和完善了刑事诉讼制度和司法制度，对于准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保障无罪人不受刑事追究，更好地保护公民权利，维护社会秩序，具有重要作用。
常委会总结近几年来选举工作和地方政权建设的经验，对选举法和地方组织法作了修改和补充，进一步肯定和完善了差额选举制度和代表联合提名候选人的制度，规范了各级人大代表名额等，在发展社会主义民主、健全人民代表大会制度上迈出了重要步伐。常委会还在保障公民权利，健全国家机构组织制度、规范国家机关及其工作人员的行为方面，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律；在教育、科学、卫生、体育、环保、国防等方面，制定和修改了一批重要法律。这使国家政治生活和社会生活的诸多方面进一步走向法制化的轨道。
努力健全监督机制
同立法工作相比，监督工作是人大工作的一个薄弱环节，也是历届人大常委会想解决而又难以解决好的问题。乔石同志深知加强人大及其常委会监督工作的必要性和重要性。他在八届全国人大常委会第一次会议的讲话中说：“人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放，实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的作用。”
为此，八届全国人大常委会作了很大努力。首先，继续把法律实施情况的检查监督放在重要位置。乔石同志说：“法律制定后，还必须坚决贯彻执行。如果我们制定的法律得不到实施，实际上等于没有法。”八届全国人大常委会在开局之年就制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对这项工作进行了改进和强化。主要是，在每年年初安排立法计划的同时，也制定一个年度的执法检查计划。每次执法检查由一名副委员长负责，以有关的专门委员会为主，组织若干个检查组，进行检查。检查结束后，由副委员长向常委会会议作汇报，并将检查报告和常委会审议意见交法律实施主管机关，要求他们限期改进执法工作，向常委会写出报告。五年中，常委会共对21个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查，有的法律实施情况连续检查了两三次。在八届全国人大五次会议上，还听取和审议了全国人大常委会关于检查农业法实施情况的报告，表明对法律实施检查监督的高度重视。通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法和司法工作，促进了法律实施，也增强了广大干部和群众的法制观念。
其次，常委会继续坚持每次例会听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院工作报告的制度。五年中，共听取上述机关的报告34个，包括金融、外贸、教育、农业、廉政、国有企业改革和减轻农民负担等重大问题和改革措施。还坚持每年第二季度听取和审议中央决算报告，每年第三季度听取和审议当年计划执行情况的报告。从1996年起，在听取和审议国务院关于预算执行情况报告的同时，还安排听取和审议审计署关于中央决算执行情况的审计工作报告，开辟了对预算执行情况监督的新途径。乔石同志还提出，要运用法律的力量，坚决禁止和严格防范以权谋私、搞权钱交易。要加强对人大及其常委会选举和任命的工作人员的廉政监督。如发现有贪污、受贿等腐败行为，该罢免的罢免，该撤职的撤职，触犯刑法的由司法机关依法追究刑事责任。人大及其常委会要支持和督促法院、检察院严格执法，抓紧查处大案要案，坚决惩处腐败分子。
常委会重视总结和支持地方人大常委会开展监督工作的探索和做法。从上世纪80年代起，许多地方兴起了由人大常委会组织代表或者常委会组成人员评议“一府两院”工作的热潮，后来又创造了对选举和任命的干部进行述职评议的活动。八届全国人大常委会充分肯定了地方人大常委会“两评”这种监督形式。1995年5月，乔石同志在八届全国人大常委会第十三次会议的讲话中说：近几年来，许多地方人大及其常委会创造了一些好的经验和做法。如组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对国家权力机关选举、任命的工作人员开展述职评议等，都取得了较好的效果。八届全国人大常委会每年向代表大会所作的工作报告，都肯定了“两评”的做法和经验，为全国人大会议所批准。
八届全国人大常委会在监督方面做了大量工作，取得了一定的效果。但总的看来，仍不尽如人意。最高国家权力机关如何有效地监督宪法和法律的实施，监督行政、审判、检察机关的工作，还是一个需要研究和探索的问题。多年来，人大代表和人民群众要求制定监督法的呼声很高。党的十三届六中全会的决定中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。根据这个决定，全国人大常委会办公厅在做了大量调查研究的基础上，于1990年草拟了监督法草案纲要和初稿。后来停顿下来。八届全国人大常委会制定的五年立法规划中，把制定监督法作为一项重要任务。
乔石同志为起草监督法倾注了心血。换届不久，乔石同志提出，监督法还是要上。需要制定一个法律规范，对权力进行监督。权力如失去监督是非常危险的。1996年9月6日，乔石同志主持全国人大常委会党组会议，研究监督法起草问题。他说，关于起草人大监督法的问题，我已经讲过多次。我赞成把关于起草监督法的请示报中央，再讲几点具体意见：(1)要把毛泽东、邓小平同志关于依靠人民群众进行监督的有关指示摘录下来，综合成一个材料；把宪法及其他法律中有关监督的规定摘录下来，形成一个材料；把地方人大制定的有关监督方面的法规整出一个材料，同时上报，以便中央讨论时作为依据。(2)搞监督法应充分考虑中国国情，不要理想化。现在一时不易做到的，不一定写进监督法。(3)在监督方面，地方人大积累了一些经验，特别是评议执法机关的干部，这几年反映都比较好。最近听说组织部门有意见，说党管干部，人大评议了，还要组织部门干什么？这是一个误解。现在组织部门考察干部，一般都是在任职前进行考察，就任后工作做得怎么样，人大评议一下，我觉得这是互为一致的，并不矛盾。1997年4月底，我们将拟定的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草稿)》及其说明，报乔石同志。
5月13日，乔石同志把我和程湘清同志找去，听取关于起草监督法的情况汇报。乔石同志听后说：你们的想法我赞成，具体的内容再考虑、调整。监督法上届停下来，本届我呼吁多次，花了很大精力。我们需要监督法，因为人大是国家权力机关，应当把重大事情解决好。强调党的领导，这没错。党是我们事业的领导核心，指导全党活动的方向、路线；有关国家的事务，还必须依法办事。十一届三中全会后，党章加上党必须在宪法和法律范围内活动，是非常重要的。如没这一条，必然出问题。全世界经验证明了这一点。人大监督与党的领导并不矛盾。地方搞“两评”反映是好的，与党管干部也没矛盾。
乔石同志本来考虑，将监督法草案提请当年10月举行的常委会会议审议，然后提请九届全国人大一次会议审议。但这个安排没有实现。八届全国人大常委会最后一次会议结束后，在人民大会堂东大厅举行聚餐会。乔石同志说，这届遗憾的是，监督法没有出台。
用宪法来统一对人大的认识
党的十一届三中全会以后，人大工作虽然取得了较大进展和成绩，但是存在的困难和问题也不少。1993年7月，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。与会一些同志提出了人大工作遇到的问题和困难。乔石同志针对人大的性质、地位和作用的认识问题，即席讲话说：“如何看待人大和人大工作，这个问题应该说早已从法律上解决了。从第一部宪法颁布到现在，关于人大的地位、性质和作用的规定基本上没有什么变化。毛主席亲自主持起草的一届全国人大一次会议通过的1954年宪法，明确规定了人大的地位、性质和作用，现行宪法仍然坚持这些规定，当然也有发展。”“所以我们说，关于人大的地位、性质和作用的问题，在宪法和法律上已经解决了。但是人们的思想认识未必都解决了，因为在实际工作中总是碰到人大没有被充分认识和尊重的现象，党内、党外还有一些同志对人大有各种议论。怎样解决这些问题，今天我不说别的，只想强调两条：一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识；二是要结合实际不断地进行宣传教育。”他进一步指出，首先我们在人大工作的同志要端正对人大地位、性质和作用的认识，把我们的认识与党章、宪法的规定统一起来。如果我们自己就认为到人大工作没有什么事啦，是退居“二线”啦，或者是什么“一线”工作“二线”干部啦，抱着这样的认识就不容易把人大工作搞好。同时，党内要统一认识。党委统一领导和充分发挥人大作用是一致的。人大工作是党委工作的一个重要方面。我们希望各级党委加强对人大工作的领导，我们在人大工作中也要自觉接受党的领导，依靠党委的领导。大家都按照宪法和法律办事，就会使人大工作搞得更好一些，社会主义民主和法制建设搞得更好一些。田纪云同志在讲话中也回答了大家关心的一些问题。
这次座谈会后，各省(区、市)人大常委会召开党组会议、人大常委会主任会议、常委会会议以及机关全体干部会议，传达乔石、田纪云同志讲话。普遍反映，座谈会开得很及时、很必要，内容充实、具体，指导性、针对性强，体现了新一届全国人大常委会求真务实的工作作风，对做好地方人大工作有帮助。八届全国人大常委会任期的五年，是地方人大及其常委会工作最为活跃的时期之一。
然而，在现实生活中也会出现一些不符合宪法的事。比如，1994年有关部门提出的机构改革方案，把人大和政协、群众团体并列，不把人大看成是政权机构。8月31日，八届全国人大常委会第九次会议临结束时，乔石同志讲了两分钟的话。他说：“根据宪法的规定，人大及其常委会从来是国家机关，而决不是群众组织。我说这个话，目的是为了大家进一步明确这一点。”
1994年9月15日，是全国人民代表大会成立40周年纪念日。这天下午，首都各界群众在人民大会堂隆重集会，纪念我国人民代表大会成立40周年。乔石同志发表讲话，田纪云同志主持大会。乔石同志在总结新时期人民代表大会制度建设的重大发展时指出，我国实行人民代表大会制度40年特别是近16年的实践充分证明：人民代表大会制度同国家和人民的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥它的作用，直接关系到国家的政治生活是否正常，决策是否正确，社会主义事业能否顺利发展，国家能否长治久安。因此，我们在任何时候，在任何情况下，都要毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，发挥这一制度的优势和功效。在谈到新的历史条件下进一步坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥国家权力机关作用时，他说，根据国家总的形势和任务的要求，要积极推进政治体制改革，努力建设有中国特色的社会主义民主政治。建设社会主义民主政治，最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。要按照宪法规定，加强国家权力机关建设，使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的代表机关。这是全党和全国人民的共同任务。我们广大干部，特别是各级领导干部，要增强民主和法制观念，提高对人民代表大会制度的认识，把思想统一到宪法上来，切实按照宪法办事，自觉地维护国家的这一根本制度。这是新中国成立后第一次举行纪念人民代表大会成立的活动，在国内外引起很大的反响。
乔石同志在全国人大常委会委员长任上，尽职尽责，竭力想把人大工作搞得更好一些。他说：“人大工作要密切联系群众，越搞越民主，越搞越生动活泼、生机勃勃，千万不要把人大搞成‘长者的机关’。”“要十分注意研究怎样把人大搞得更民主一些，法制更完备一些。”他提出，人大工作也必须进行改革。凡是实践证明是正确的东西，就要坚持下去；实践证明不适合现今的东西，就要摒弃。人大工作要勇于实践，敢于创新，开拓前进。在八届全国人大常委会任期内，曾酝酿提出办一份报纸，宣传民主法制，特别是人大通过的法律；要成立人民代表大会制度研究会等，但未实现。
乔石同志非常重视人大机关干部的成长，关怀备至。我记得，八届全国人大一次会议闭幕的当天下午，乔石同志在召开的委员长会议上就提出，这次大会过程长，大家夜以继日地工作，非常辛苦，建议对全体工作人员表示慰问和感谢。乔石同志强调，要适应人大工作的需要，建设一支用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装的，懂得宪法和法律的，密切联系群众、作风扎实的，廉洁奉公、富有献身精神的人大干部队伍。在他担任委员长的五年内，从全国人大常委会机关内培养和提拔了一批德才兼备、懂宪法和法律的干部担任局级以上领导职务，其中部级干部8人。这是前所未有的。我在他领导下工作的五年中，得到他许多亲切的教诲、关心和支持，一直铭记在心。
(作者系全国人大常委会原副秘书长)
http://news.sina.com.cn/c/2012-06-26/085524657735.shtml