小资料----台湾“副外长”谈《台湾关系法》

台灣關係法二十年---理念與實踐

外交部李次長大維
八十七年十一月廿八日
在「中華民國美國研究學會」年會演講講稿

各位女士、各位先生午安：
本人十分榮幸能夠應邀前來參加貴會與各位一同回顧二十年來的中美關係。一九七九年四月正式成為美國法律的台灣關係法，今已邁入第二十個年頭，中美間若干重要智庫及學術機構正籌備舉辦一系列研討會，就學術及實務觀點，檢視並且展望該法從制訂以來對中美關係的各項意義與影響。今天的主題不禁使我想起當年在美國讀書時，面對中美斷交之重大衝擊，同學們趕赴華府遊行、投書一連串既悲憤又憂國時之種種往事，如歷在目。正因為關切國事，本人得以全程觀察台灣關係法的制訂，並決定以台灣關係法立法過程作為我的博士論文題目，隨後，更因為進入外交部服務，得以親自參與、目睹這些年來中美關係在台灣關係法架構規範下發展之經過。二十年時間轉眼過去，當年處理中美斷交及參與台灣關係法制定的許多中美人士已經凋零，本人也從一名苦讀留學生成為執行與推動國家外交政策的一員，二十年來所不變的是對台灣關係法持續思考與關切的一份專業興趣與感情，今天逢此盛會，加以在座各位都是國內外政學界美國研究專家，願趁此機會將此一尚未成熟的幾點法提出來與各位分享，仍盼諸位先進多予賜教。

一九七八年十二月十五日，卡特政府宣佈與中共建交，並與我國中止外交關係，使中美關係遭到空前的創傷，雙方政府間彼此的猜疑、爭議與不信任在斷交之初達到了最高點。但是，也為了事實上的需要，為了本身及彼此的利益，兩國間的實質關係必須維持，在我國方面雖然期待維持外交關係以外最高層次的政府關係，但是美國政府為求與中共建立新關係免生枝節，則全力壓低任何官方性質的安排，這在中美斷交後雙方在台北及華府二十多次的談判中表露無遺，也在美國政府向國會提出的綜合法案充滿許多嚴重疏漏中可清楚顯示出來。所幸由於美國國會兩黨議員積極的介入和參與，將行政部門擬議的綜合法案幾秋澈底重擬，才制定了目前的台灣關係法。該法在美國歷史上是一項獨特且史無前例的立法，以一個非官方機構與他國進行外交往來並將此行為法制化，在全世界亦找不到類似的先例，雖然美方制定該法的主要考量仍是美國的整體國家利益，但不可諱言的，台灣關係法對於過去二十年來中美關係的發展，以及台海情勢的穩定，產生了決定性的作用。從法律面來說，它是一個非常重要的美國國內法，提供了美國繼續與我國交往的制度架構與法律基礎；從外交面來說，台灣關係法使美國得以對我國的生存、穩定、安全及中美實質關係之發展，表達正面的支持，這其中包含了斷交初期，經貿、醫療、文化、軍事等關係的發展，晚近更拓展到環保、電信、生物科技及智慧財產權等領域，更重要的在遏阻中共對台動武或任何以非和平手段解決台海問題的企圖，相當程度提供了台海過去這二十年來的安定與和平。台灣關係法既為如此重要的立法，那麼其重要理念為何？中美關係實踐上又如何延伸，將這些理念具體化？本人將從四方面來加以說明：

(一)安全承諾

台灣關係法最重要的成就在於其用語充滿創造性的模稜(creative ambiguities)，目的在容許爾後之美國總統及國會於情境變遷時，有較多迂迴轉寰的決策餘地，這點在該法對我安全承諾上尤其明顯，舉例而言，該法第二條僅宣示，任何試圖以和平手段以外的方式決定台灣的未來將被認為是對西太平洋和平與安全之威脅，為美國所嚴重關切；第三條亦只規定當台灣之安全受到威脅時，總統應即通知國會，依照憲法程序採取適當行動。乍看之下，在台灣關係法中，美國並未提供詳盡具體之安全承諾，然而實務上，一九九六年台海危機時，美國派遣兩個航空母艦戰鬥群於台灣近海巡弋協助穩定情勢，以具體行動落實其維護台海安全的決心，美國會參眾兩院當時亦高票通過決議案表達對我安全之關切與支持，本年柯江會前後，參眾兩院也分別通過第一○七、第二七○及第三○一號決議案，要求中共公開宣示放棄對台動武及重申對我各項承諾。由此可見，為了在取代一九五四年中美共同防禦條約中對協防台海安全的承諾與完全撤手不管之間，求取一個微妙的平衡。台灣關係法中之安全條款確實創造了一個合理的彈性空間，一方面在當時美行政部門的強大壓力下，避免了卡特總統的否決與中共的強烈反對，另一方面容許美國政府在過去的二十年當中，有效執行其台海安全承諾，確保台灣及西太平洋地區的繁榮與安全。

(二)美國對華軍售

軍售質與量問題向來是台北、華府、北京間三角關係中最具敏感性與爭議性的問題，台灣關係法第二條及第三條規定，美國應提供我必要數量之防禦性武器，以助我維持足夠的自衛能力，雖然，一九七九年美國與中共建交後，曾短暫停止對我軍售一年，其後更於一九八二年的「八一七公報」當中規定對我軍售質量與數量的設限，然而多年來，美國歷任政府基本上都能信守「八一七公報」前向我方提出的「六項保證」，維持當初條文精神的延續，在具體作為上，先後售我Ｆ︱１６戰機、空中雷達預警機、眼鏡蛇攻擊直升機、成功級艦(派里級巡防艦)、租借我諾克斯級驅逐艦以及各型防禦性飛彈等等，雙方實質軍售往來並未因為「八一七公報」而大幅度縮減甚至中斷，誠如美國國防部日前發表的「東亞戰略報告」中強調，美國對華軍售在維持台灣的自衛能力，確保台海的和平與穩定，並創造一個有利於兩岸關係改進的環境，今天在回顧台灣關係法二十年來之發展與適用的同時，一方面必須肯定美國政府及國會持續支持對我軍售的種種努力，然而另一方面我們也必須指出，過去十年中共大幅提昇其空中攻擊武力、船艦質量與飛彈自製能力並一再揚言不放棄對台動武，相對而言，台海情勢遠較二十年前更為艱險，因此本人呼籲美方應正視此一現實，除繼續提供我先進武器外，更應協助我軍事人員訓練、後勤、電子戰及系統整合能力。更重要是美國應持續堅持維護不以軍事手段解決「台灣問題」的決心，使台灣得以不懼中共威脅繼續發展民主與富裕民主。

(三)我國國家地位之適法性

台灣關係法第四條乙款第一項主張，凡美國法律涉及外國、外國民族、外國國家、外國政府或類似實體時，此等名詞應該包括台灣，此等法律亦應適用於台灣，同條同款第七項規定，台灣依據美國法律在美國各法院進行訴訟和被訴的能力，不得因為外交關係之終止而受侵害。從嚴格的法律觀點而言，台灣關係法的確有效的確認並保證了台灣的法律地位，在該法通過之前，一九七二年的「上海公報」中，美國在行政部門主導下，認知海峽兩岸所有中國人均持一個中國的立場，一九七八年建交公報及隨後的片面聲明中，更承認「中華人民共和國政府」為中國之「唯一合法政府」的立場，凡此皆讓我們的國家地位成為爾後中美關係與台海情勢當中的關鍵性問題。我們可以說，沒有台灣關係法，這二十年間包括台灣人民與法人的權利義務保障、條約與協定的有效法律適用以及國家資產的維護等等，都將處於極不確定的狀態。我們期待美國在此基礎上繼續支持我國，並進一步協助我維繫與加強我國的國際法地位，參與國際組織，讓我兩千一百八十萬人民獲得國際上應有的重視和平等對待。

(四)中美實質交往制度架構及運作模式

斷交之初，在各方的反覆折衝下，台灣關係法第六條至第十一條規定雙方設立相對機構，即美國在台協會與北美事務協調委員會，作為兩國繼續交往的制度架構，此一設計對於一九七九以後十五年間中美關係的穩定與加強，有著相當重要的貢獻，雙方歷任之處長與代表也都是雙方政府中的一時之選，雖然沒有大使館原有的名稱與法律地位，但是經由彼此的努力，雙方仍然建立了有效良好之溝通模式，一九九四年，為因應兩國之間日益密切的關係發展，美方進行「對華政策檢討」，同意更改我駐美代表處名稱為「駐美國台北經濟文化代表處」，承諾支持我加入不限以國家為會員的國際組織並願助我在以國家為會員資格之國際組織中表達意見，及同意進行年度次長級財經對話等。於原有的中美關係架構上展現了更多的善意且適度提昇中美關係。但是雙方關係中仍有若干不合理及不合時宜的限制，例如我方人員無法進入國務院洽公、我政府高層限制訪美、外交與國防部長無法訪問華府而美方負責外交、軍事、安全副助卿級以上官員也不能來台北實地考察、瞭解等等，借用美國國防部主管國際安全事務助理部長Franklin Kramer的談話：「美國可以與中國交往而不必以台灣為代價」，我們期待未來，兩國在雙方互信基礎上，能夠務實的提昇非官方交往的層次與架構，唯有如此美國才能更精確瞭解台海問題的複雜性，並且能制訂符合雙贏精神的政策。

二十年來台灣關係法陪同中美關係走過的是一條一步一腳印的曲折道路，這中間面對的，是中美兩國間現實與期望無法兼顧的兩難情境，綜觀這二十年來之種種，本人深深以為，第一，今天的台灣，不但未如當年某些人之斷言，將在國際政治地圖中消失，反倒更成功地完成各項經濟及政治改革，成為舉世推崇的民主國家，塑造了所謂「台灣奇蹟」，這其中台灣關係法保障中美兩國關係持續交往的確切不可沒。第二，二十年前台灣關係法制定之初，部分國會議員堅持列入人權條款，當時此條款並非我政府所樂見，然而二十年來，該條款在精神上真正提供了保障我國政治民主化與社會多元化之基礎，今天我們回顧台灣關係法，不能不佩服美國國會友人當年的睿智。第三，台灣關係法對於中美間的商務與經貿關係提供了充份的發展空間與法律基礎，以致兩國間的貿易量在二十年間從七十億美元提升至四百六十億美元，此一結果足以證明當時美國國會在這一方面補強之正確決定。第四，誠如前面所提的，安全條款的落實，特別是一九九六年美國派遣航空母艦戰鬥群捍衛台海的具體行動，充份說明了當年台灣關係法制訂者在現實主義的基礎上，令法案充滿創造性模糊(creative ambiguities)，使得後任的美國總統有充份詮釋空間的遠見。

中美兩國經貿利益密切，價值理念相同，兩國同處於歷史正確的一方。然而雙方不應以此為自滿，兩國關係仍有許多改善與提升的空間，台灣關係法制定二十年至今，美方之支持固然值得肯定，更重要的是我朝野各界二十年來同心協力建設國家的成果贏得舉世讚譽，自助而後人助。中國人說：「徒法不足以致行」，台灣關係法經過二十年的時光，證明是一項經得起考驗的法律架構。身為執行、推行中美關係的一員，本人認為，台灣關係法仍將是在無法恢復正式邦交情況下應付未來中美關係之最佳法律架構。在該法的文字與精神基礎上，我將與美國行政及立法部門繼續諮商與合作，根據時勢變化與區域安全、雙方共同利益考量，以穩定、繁榮及民主為基礎，推動中美雙邊實質關係，為亞太區域合作貢獻更多力量。

　台灣關係法二十年---理念與實踐

外交部李次長大維
八十七年十一月廿八日
在「中華民國美國研究學會」年會演講講稿

各位女士、各位先生午安：
本人十分榮幸能夠應邀前來參加貴會與各位一同回顧二十年來的中美關係。一九七九年四月正式成為美國法律的台灣關係法，今已邁入第二十個年頭，中美間若干重要智庫及學術機構正籌備舉辦一系列研討會，就學術及實務觀點，檢視並且展望該法從制訂以來對中美關係的各項意義與影響。今天的主題不禁使我想起當年在美國讀書時，面對中美斷交之重大衝擊，同學們趕赴華府遊行、投書一連串既悲憤又憂國時之種種往事，如歷在目。正因為關切國事，本人得以全程觀察台灣關係法的制訂，並決定以台灣關係法立法過程作為我的博士論文題目，隨後，更因為進入外交部服務，得以親自參與、目睹這些年來中美關係在台灣關係法架構規範下發展之經過。二十年時間轉眼過去，當年處理中美斷交及參與台灣關係法制定的許多中美人士已經凋零，本人也從一名苦讀留學生成為執行與推動國家外交政策的一員，二十年來所不變的是對台灣關係法持續思考與關切的一份專業興趣與感情，今天逢此盛會，加以在座各位都是國內外政學界美國研究專家，願趁此機會將此一尚未成熟的幾點法提出來與各位分享，仍盼諸位先進多予賜教。

一九七八年十二月十五日，卡特政府宣佈與中共建交，並與我國中止外交關係，使中美關係遭到空前的創傷，雙方政府間彼此的猜疑、爭議與不信任在斷交之初達到了最高點。但是，也為了事實上的需要，為了本身及彼此的利益，兩國間的實質關係必須維持，在我國方面雖然期待維持外交關係以外最高層次的政府關係，但是美國政府為求與中共建立新關係免生枝節，則全力壓低任何官方性質的安排，這在中美斷交後雙方在台北及華府二十多次的談判中表露無遺，也在美國政府向國會提出的綜合法案充滿許多嚴重疏漏中可清楚顯示出來。所幸由於美國國會兩黨議員積極的介入和參與，將行政部門擬議的綜合法案幾秋澈底重擬，才制定了目前的台灣關係法。該法在美國歷史上是一項獨特且史無前例的立法，以一個非官方機構與他國進行外交往來並將此行為法制化，在全世界亦找不到類似的先例，雖然美方制定該法的主要考量仍是美國的整體國家利益，但不可諱言的，台灣關係法對於過去二十年來中美關係的發展，以及台海情勢的穩定，產生了決定性的作用。從法律面來說，它是一個非常重要的美國國內法，提供了美國繼續與我國交往的制度架構與法律基礎；從外交面來說，台灣關係法使美國得以對我國的生存、穩定、安全及中美實質關係之發展，表達正面的支持，這其中包含了斷交初期，經貿、醫療、文化、軍事等關係的發展，晚近更拓展到環保、電信、生物科技及智慧財產權等領域，更重要的在遏阻中共對台動武或任何以非和平手段解決台海問題的企圖，相當程度提供了台海過去這二十年來的安定與和平。台灣關係法既為如此重要的立法，那麼其重要理念為何？中美關係實踐上又如何延伸，將這些理念具體化？本人將從四方面來加以說明：

(一)安全承諾

台灣關係法最重要的成就在於其用語充滿創造性的模稜(creative ambiguities)，目的在容許爾後之美國總統及國會於情境變遷時，有較多迂迴轉寰的決策餘地，這點在該法對我安全承諾上尤其明顯，舉例而言，該法第二條僅宣示，任何試圖以和平手段以外的方式決定台灣的未來將被認為是對西太平洋和平與安全之威脅，為美國所嚴重關切；第三條亦只規定當台灣之安全受到威脅時，總統應即通知國會，依照憲法程序採取適當行動。乍看之下，在台灣關係法中，美國並未提供詳盡具體之安全承諾，然而實務上，一九九六年台海危機時，美國派遣兩個航空母艦戰鬥群於台灣近海巡弋協助穩定情勢，以具體行動落實其維護台海安全的決心，美國會參眾兩院當時亦高票通過決議案表達對我安全之關切與支持，本年柯江會前後，參眾兩院也分別通過第一○七、第二七○及第三○一號決議案，要求中共公開宣示放棄對台動武及重申對我各項承諾。由此可見，為了在取代一九五四年中美共同防禦條約中對協防台海安全的承諾與完全撤手不管之間，求取一個微妙的平衡。台灣關係法中之安全條款確實創造了一個合理的彈性空間，一方面在當時美行政部門的強大壓力下，避免了卡特總統的否決與中共的強烈反對，另一方面容許美國政府在過去的二十年當中，有效執行其台海安全承諾，確保台灣及西太平洋地區的繁榮與安全。

(二)美國對華軍售

軍售質與量問題向來是台北、華府、北京間三角關係中最具敏感性與爭議性的問題，台灣關係法第二條及第三條規定，美國應提供我必要數量之防禦性武器，以助我維持足夠的自衛能力，雖然，一九七九年美國與中共建交後，曾短暫停止對我軍售一年，其後更於一九八二年的「八一七公報」當中規定對我軍售質量與數量的設限，然而多年來，美國歷任政府基本上都能信守「八一七公報」前向我方提出的「六項保證」，維持當初條文精神的延續，在具體作為上，先後售我Ｆ︱１６戰機、空中雷達預警機、眼鏡蛇攻擊直升機、成功級艦(派里級巡防艦)、租借我諾克斯級驅逐艦以及各型防禦性飛彈等等，雙方實質軍售往來並未因為「八一七公報」而大幅度縮減甚至中斷，誠如美國國防部日前發表的「東亞戰略報告」中強調，美國對華軍售在維持台灣的自衛能力，確保台海的和平與穩定，並創造一個有利於兩岸關係改進的環境，今天在回顧台灣關係法二十年來之發展與適用的同時，一方面必須肯定美國政府及國會持續支持對我軍售的種種努力，然而另一方面我們也必須指出，過去十年中共大幅提昇其空中攻擊武力、船艦質量與飛彈自製能力並一再揚言不放棄對台動武，相對而言，台海情勢遠較二十年前更為艱險，因此本人呼籲美方應正視此一現實，除繼續提供我先進武器外，更應協助我軍事人員訓練、後勤、電子戰及系統整合能力。更重要是美國應持續堅持維護不以軍事手段解決「台灣問題」的決心，使台灣得以不懼中共威脅繼續發展民主與富裕民主。

(三)我國國家地位之適法性

台灣關係法第四條乙款第一項主張，凡美國法律涉及外國、外國民族、外國國家、外國政府或類似實體時，此等名詞應該包括台灣，此等法律亦應適用於台灣，同條同款第七項規定，台灣依據美國法律在美國各法院進行訴訟和被訴的能力，不得因為外交關係之終止而受侵害。從嚴格的法律觀點而言，台灣關係法的確有效的確認並保證了台灣的法律地位，在該法通過之前，一九七二年的「上海公報」中，美國在行政部門主導下，認知海峽兩岸所有中國人均持一個中國的立場，一九七八年建交公報及隨後的片面聲明中，更承認「中華人民共和國政府」為中國之「唯一合法政府」的立場，凡此皆讓我們的國家地位成為爾後中美關係與台海情勢當中的關鍵性問題。我們可以說，沒有台灣關係法，這二十年間包括台灣人民與法人的權利義務保障、條約與協定的有效法律適用以及國家資產的維護等等，都將處於極不確定的狀態。我們期待美國在此基礎上繼續支持我國，並進一步協助我維繫與加強我國的國際法地位，參與國際組織，讓我兩千一百八十萬人民獲得國際上應有的重視和平等對待。

(四)中美實質交往制度架構及運作模式

斷交之初，在各方的反覆折衝下，台灣關係法第六條至第十一條規定雙方設立相對機構，即美國在台協會與北美事務協調委員會，作為兩國繼續交往的制度架構，此一設計對於一九七九以後十五年間中美關係的穩定與加強，有著相當重要的貢獻，雙方歷任之處長與代表也都是雙方政府中的一時之選，雖然沒有大使館原有的名稱與法律地位，但是經由彼此的努力，雙方仍然建立了有效良好之溝通模式，一九九四年，為因應兩國之間日益密切的關係發展，美方進行「對華政策檢討」，同意更改我駐美代表處名稱為「駐美國台北經濟文化代表處」，承諾支持我加入不限以國家為會員的國際組織並願助我在以國家為會員資格之國際組織中表達意見，及同意進行年度次長級財經對話等。於原有的中美關係架構上展現了更多的善意且適度提昇中美關係。但是雙方關係中仍有若干不合理及不合時宜的限制，例如我方人員無法進入國務院洽公、我政府高層限制訪美、外交與國防部長無法訪問華府而美方負責外交、軍事、安全副助卿級以上官員也不能來台北實地考察、瞭解等等，借用美國國防部主管國際安全事務助理部長Franklin Kramer的談話：「美國可以與中國交往而不必以台灣為代價」，我們期待未來，兩國在雙方互信基礎上，能夠務實的提昇非官方交往的層次與架構，唯有如此美國才能更精確瞭解台海問題的複雜性，並且能制訂符合雙贏精神的政策。

二十年來台灣關係法陪同中美關係走過的是一條一步一腳印的曲折道路，這中間面對的，是中美兩國間現實與期望無法兼顧的兩難情境，綜觀這二十年來之種種，本人深深以為，第一，今天的台灣，不但未如當年某些人之斷言，將在國際政治地圖中消失，反倒更成功地完成各項經濟及政治改革，成為舉世推崇的民主國家，塑造了所謂「台灣奇蹟」，這其中台灣關係法保障中美兩國關係持續交往的確切不可沒。第二，二十年前台灣關係法制定之初，部分國會議員堅持列入人權條款，當時此條款並非我政府所樂見，然而二十年來，該條款在精神上真正提供了保障我國政治民主化與社會多元化之基礎，今天我們回顧台灣關係法，不能不佩服美國國會友人當年的睿智。第三，台灣關係法對於中美間的商務與經貿關係提供了充份的發展空間與法律基礎，以致兩國間的貿易量在二十年間從七十億美元提升至四百六十億美元，此一結果足以證明當時美國國會在這一方面補強之正確決定。第四，誠如前面所提的，安全條款的落實，特別是一九九六年美國派遣航空母艦戰鬥群捍衛台海的具體行動，充份說明了當年台灣關係法制訂者在現實主義的基礎上，令法案充滿創造性模糊(creative ambiguities)，使得後任的美國總統有充份詮釋空間的遠見。

中美兩國經貿利益密切，價值理念相同，兩國同處於歷史正確的一方。然而雙方不應以此為自滿，兩國關係仍有許多改善與提升的空間，台灣關係法制定二十年至今，美方之支持固然值得肯定，更重要的是我朝野各界二十年來同心協力建設國家的成果贏得舉世讚譽，自助而後人助。中國人說：「徒法不足以致行」，台灣關係法經過二十年的時光，證明是一項經得起考驗的法律架構。身為執行、推行中美關係的一員，本人認為，台灣關係法仍將是在無法恢復正式邦交情況下應付未來中美關係之最佳法律架構。在該法的文字與精神基礎上，我將與美國行政及立法部門繼續諮商與合作，根據時勢變化與區域安全、雙方共同利益考量，以穩定、繁榮及民主為基礎，推動中美雙邊實質關係，為亞太區域合作貢獻更多力量。