【内文】两岸统合与和平发展

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两岸统合与和平发展  一条互利双赢的稳健道路

  撰写人:张亚中

  总召集人:孙震

  共同召集人:戴瑞明、黄光国

  编者按:

  为庆祝远东企业集团六十周年,徐元智先生纪念基金会特邀集学者专家,以《开创新犹:预约大未来》为名发表政策白皮书,为政府提供建言。该白皮书共分为十二个领域,由前台湾大学校长孙震担任总召集人,其中「两岸关系与国际关系」领域由曾任教廷大使、总统府副秘书长的戴瑞明大使与国策顾问暨台湾大学心理学系黄光国教授担任共同召集人,由台湾大学政治学系教授张亚中负责撰写。本白皮书于2010年5月中旬出版。

  此一领域报告以「两岸统合与和平发展」为题,旨在强调要和平就必须要合作,要合作就必须建立互信,要互信则必须在两岸政治定位与未来发展方向上取得共识。本报告希望为我朝野及社会大众就如何凝聚台湾内部共识及促进两岸关系和平发展提出建言。本报告建议以「一中三宪」做为两岸政治定位的基石,以「两岸统合」做为两岸互动的架构;在实践上,透过两岸和平协定的签署、共同承诺不分裂整个中国,并相互尊重彼此为平等的宪政秩序主体,且在此基础上建立多重共同体,推动两岸和平发展,如此才能双赢,为中华民族开创光明之前景。

  前言

  两岸关系的良窳对于台湾未来的生存发展,关系重大。举凡国内政治、经济、社会与涉外事务无一不受影响。如果两岸关系良好,则台湾内部稳定,必当有助经济发展,而台湾的国际空间亦必较宽广,更可为两岸带来长久的和平发展。本文希望对政府及社会大众就如何凝聚台湾内部共识及促进两岸关系和平发展提出建言,这一部分由中华民国前驻教廷大使戴瑞明先生与国立台湾大学理学院心理系黄光国教授两人担任共同召集人,台湾大学政治学系张亚中教授负责撰写,全文分为:现状检讨、问题分析、目标设定、策略与办法等四个部分。在征求众多学者专家的意见后,此一部分选择以「两岸统合与和平发展」为题,寓意在两岸统合之「合中有分、分中求合」的现状,主张两岸要和平就必须合作,希望连结两岸目前各有的两岸论述,提出具体的和平发展方案。本报告建议以「一中三宪」做为两岸政治定位的基石,以「两岸统合」做为两岸互动的架构;在实践上,透过两岸和平协定的签署、两岸共同承诺不分裂整个中国,并相互尊重彼此为平等的宪政秩序主体,且在此基础上建立「多重共同体」,无分大小,不分主从,以平等的伙伴关系一起推动两岸关系的和平发展,如此才能双赢,为中华民族创造美好的未来。本报告最后也提及,如何凝聚全民共识已是刻不容缓,为此朝野必须摒除一党之见,共同为谋求族群和谐、蓝绿和解、政党合作而努力,并使两岸关系能朝着团结合作、和平繁荣的大方向发展。

  一、现状检讨

  1.2008年5月马英九总统上任以来,两岸关系已有改善,外交业已「休兵」,惟两岸基本互信仍然无法建立,致使两岸关系无法朝正常化方向稳定发展。

  2.随着经济快速发展,中共近年逐渐和平崛起,在国际间的政治、金融、经济权力地位快速提升,致使两岸间产生权力高度「不对称」的现象。

  3.由于两岸关系没有正常化,致我方无法参与东亚经济整合机制。

  4.在国际参与层面,两岸政治权力不对称,使得我国有关主权的主张一直无法受到国际的承认,我国也一直难以国家的名义走入国际社会。

  5.两岸认同快速折裂,导致台湾内部虚耗、阻滞进步。台湾主体意识已成为台湾主流,中国大陆随着经济发展,对追求「国家统一」有更多的筹码与自信。两岸对于未来选项看法的不同,民进党坚持寻求「台独」、中国国民党「不统不独」,中共坚持「统一」,使得两岸与国际关系存在根本矛盾。

  (一)两岸有形实力不对称

  两岸关系的一项重要特征,便是中华民国(以下使用中华民国、中华民国政府、台湾、台湾方面、台北、我国、我方交叉使用)与中华人民共和国(以下使用中华人民共和国、中华民人民共和国政府、中国、中国大陆、大陆方面、中共、北京交叉使用)两者之间权力地位的不对称(power asymmetry)。这个特征在地图上一眼看去便可清楚显现,因为双方所控制的领土范围相差266倍,而在这两块领土上生活的人口则是相差了58倍。这样的悬殊比例在过去并没有充分地显露在两岸间的实力对比上。

  在大陆推动改革开放之前,两岸间呈现了大陆在量上压倒台湾、而台湾在质上则远胜大陆的局面。由于对外封闭,大陆的对外贸易总额与累积的外汇存底长期都落于台湾之后。在改革开放政策推动之前,由于在质上面的悬殊差距,大陆对台湾还显露不出压倒性的优势。

  1979年起,邓小平主席推动改革开放,不但弹性地采取了适合国情的发展策略,更以邻近的东亚国家成功的经济发展经验为师,甩脱意识型态的包袱,走上了高速发展的道路,成为世界上成长速度最快的「经济体」。这样的格局从1970年代末迄今已经不间断地进行了三十年,生产力与质量大幅提升。经济既然起飞,国力自然迅速积累,台湾的优势逐渐消失。

  面对一个在数量上绝对优势、在质量上又快步赶上的中国大陆,两岸间的权力不对称便充分地显现出来。举例言,往昔台湾曾经自傲于世界上数一数二的外汇存底,然而中国大陆藉着成功的出口扩张很快便在1996年超越台湾,又在2005年超越日本,坐上世界龙头,在2008年底领先日本已达一倍,更是台湾的6.7倍,而此一趋势至今仍未稍戢。在国内生产毛额(GDP)方面,中国大陆现为台湾的11倍,而差距还在迅速拉开当中。2008年大陆的国内生产毛额增长了9%,而台湾仅有1.9%,大陆经济成长的速度是台湾的4.8倍。经济上双方的实力有如此的差距,军事上两岸间的差距也是向大陆方面倾斜。其他在1970年代便已分出胜负的外交战场上,北京的优势也是不动如山。今天任谁观察两岸之间的态势,均不可忽略两岸有形权力不对称的事实。由于两岸的有形权力不对称,使得双方关系的正常化更增添了复杂性。

  (二)无法参与区域经济整合机制

  无可置疑,中国大陆对世界经济发展越来越重要。首先是世界各国对大陆的贸易额度不断上升,并且人民币汇率也成为影响世界经济稳定的关键角色,随着中国大陆在世界经济地位的上升,也逐渐在世界金融经济组织中扮演领导角色。

  经由经济与政治力量的增长,中国大陆也开始凭藉其政经力量而想要积极主导东亚经济整合,「东协加一」已自今(2010)年启动。2009年9月台湾第1大出口市场仍为中国大陆(含香港),对其出口82.2亿美元,占我出口比重亦增至43.1%;东协(ASEAN)占我出口比重14.9%。

  值得注意的是,经济整合已经成为全球经济发展的重要趋势。2007年底,全球协商中的区域贸易协定共有205个,亚洲国家便有109个,占了全球一半以上。东亚成员如日本、东协、新加坡与中国大陆都非常积极提倡区域贸易协定,并希望主导东亚自由贸易体制的成形。

  在 2006年举办之「亚太经济合作」(APEC)会议中,参与的国家元首及代表都对推动「亚太自由贸易区」(FTAAP, Free Trade Area of the Asia-Pacific)表示认同与支持。然而,台湾却因为两岸问题,始终被排除在区域经济整合协商之外。

  迄今为止,我国只在2003年8月与巴拿马、2005年7月与瓜地马拉、2006年6月以及2007年5月尼加拉瓜、萨尔瓦多和宏都拉斯分别签订自由贸易协定。

  马英九总统在2009年12月11日接受访问时称,「从2000年到2008年,亚太地区签了56个自由贸易协定,只有两个国家不在里面,这两个国家,一个叫做朝鲜人民民主共和国,一个叫做中华民国」。

  在「地缘经济时代」,亦即全球化的「地球村时代」,任何国家或地区都不可能单打独斗,包括大陆和台湾在内。相对于东亚国家积极推动整合,我政府由于两岸关系无法正常化因素,被迫排除于东亚经济整合之外。此一情势对台湾固然极端不利;事实上,对大陆也谈不上有多大好处。

  (三)国际组织参与受限

  冷战初期,由于依靠美国的支持,以及我政府的努力,1971年以前,我政府在联合国代表「整个中国」,为「中国的唯一合法政府」。不过,随着国际冷战结构的变迁与国家利益的考量,美国尽管仍然关切台湾人民,却也基于自身利益的需要而不断调整对中华人民共和国政府的政策。最后,在种种因素的影响下,我政府被迫于1971年退出联合国。

  然而,两岸零合竞赛(Zero-Sum Game)并未随着中国大陆进入联合国而结束,反而持续激烈,在所有国际场合间仍厮杀不已,而我方在国际社会的正式参与空间也日益受到压缩。

  就政治上的发展而言,尽管后来1980年代末期、1990年代初台湾海峡两岸双方关系曾有些许舒缓,但1990年代末期后双方政治关系再次陷入持续不稳的状态;然而在经济上两岸之间的交流却日趋紧密。双方的开启接触后并未增进双方的政治关系,反而与中国大陆之「他」、「我」之间的区隔性越显越大,而大陆方面对我方在国际间的孤立、敌对更加深了这个区隔。两岸在对「中国」这个名称的多年竞争过程中,也进一步影响到我方民心对「中国」概念的疏离。

  中华民国目前的23个邦交国

  亚东太平洋 帛琉共和国Republic of Palau;吐瓦鲁Tuvalu;马绍尔群岛Republic of the Marshall Islands;索罗门群岛Solomon Islands;吉里巴斯共和国Republic of Kiribati;诺鲁 Republic of Nauru

  中南美洲 瓜地马拉共和国Republic of Guatemala;巴拉圭共和国Republic of Paraguay;圣文森St. Vincent and the Grenadines;贝里斯Belize;萨尔瓦多共和国Republic of El Salvador;海地共和国Republic of Haiti;尼加拉瓜共和国Republic of Nicaragua;多明尼加共和国Dominican Republic;宏都拉斯共和国Republic of Honduras;巴拿马共和国Republic of Panama;圣克里斯多福及尼维斯Saint Christopher and Nevis;圣露西亚Saint Lucia

  非洲 布吉纳法索Burkina Faso;圣多美普林西比民主共和国Democratic Republic of Sao Tome and Principe;史瓦济兰王国Kingdom of Swaziland;甘比亚共和国Republic of The Gambia

  欧洲 教廷The Holy See

  截至2010年4月,与我方有外交关系的国家有23个,与大陆方面有外交关系的国家达171个。目前我政府参与的政府间国际组织总共有51个,远不及中国大陆参加的数目,目前我政府正式参加的51个政府间国际组织中,有30个拥有正式会员,其它21个分别是观察员(15个)、仲会员(3个)、准会员(1个)、合作非会员(2个)等地位参与。

  在参与名称上,我以正式会员参与政府间组织者包括「中华民国」(Republic of China)、「中华民国台湾」(Taiwan, Republic of China)、「台澎金马个别关税区」(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen & Matsu)、「台澎金马」(Taiwan, Penghu, Kinmen & Matsu)「中华台北」(Chinese Taipei)、「中国(台湾)」(China (Taiwan))、「台湾」(Taiwan)、「中国台北」(Taipei, China)(我政府未接受、持续抗议中)、「台湾艾格蒙」(AMLD, Taiwan)、「国际电信发展公司」(International Telecommunication Development Company, ITDC)者。我以观察员、仲会员、准会员、合作非会员等地位参与之政府间国际组织的名称包括「中华民国」、「台湾」、「台北中国」(Taipei China)、「中华台北」、「中华台北个别关税区」(Chinese Taipei Separate Customs Territory)、「台澎金马」等。有关内容详如下表「我国参与政府间国际组织现况」。从该表中,可以看到我参与政府间国际组织充满艰难。

  中华民国政府参与政府间国际组织现况

  为正式会员(Full Member)之政府间国际组织(30个)

   中文名称及简称 组织名称(原文) 中国大陆

  参与情形

  1 亚洲选举官署协会(AAEA) Association of Asian Election Authorities 未参与

  2 亚非农村发展组织(AARDO) Afro-Asian Rural Development Organization 未参与

  3 世界贸易组织法律谘询中心(ACWL) Advisory Centre of WTO Laws 未参与

  4 亚洲开发银行(ADB) Asian Development Bank 会员

  5 国际贸易资讯及合作机构(AITIC) Agency for International Trade Information and Cooperation 未参与

  6 亚太农业研究机构联盟(APAARI) Asia-Pacific Association of Agricultural Research Institutions 未参与

  7 亚太经济合作(APEC) Asia-Pacific Economic Cooperation 会员

  8 亚太防制洗钱组织(APG) Asia/Pacific Group on Money Laundering 会员

  9 亚太法定计量论坛(APLMF) Asia-Pacific Legal Metrology Forum 会员

  10 亚洲生产力组织(APO) Asian Productivity Organization 未参与

  11 亚洲科技合作协会(ASCA) Association for Science Cooperation in Asia 未参与

  12 亚蔬-世界蔬菜中心(AVRDC) AVRDC-The World Vegetable Center 未参与

  13 中美洲银行(CABEI) Central American Bank for Economic Integration 未参与

  14 南方黑鲔保育委员会(CCSBT)延伸委员会 Extended Commission, Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna 未参与

  15 国际卫星辅助搜救组织(Cospas-Sarsat) International Satellite System for Search & Rescue 会员

  16 「艾格蒙联盟」国际防制洗钱组织(Egmont Group) Egmont Group 未参与

  17 亚太粮食肥料技术中心(FFTC/ASPAC) Food and Fertilizer Technology Center for the Asian and Pacific Region 未参与

  18 国际保险监理官协会(IAIS) International Association of Insurance Supervisors 会员

  19 国际棉业谘询委员会(ICAC) International Cotton Advisory Committee 未参与

  20 国际竞争网路(ICN) International Competition Network 未参与

  21 国际证券管理机构组织(IOSCO) International Organization of Securities Commissions 会员

  22 北太平洋鲔鱼国际科学委员会(ISC) The International Scientific Committee for Tuna and Tunalike Species in the North Pacific Ocean 会员

  23 国际种子检查协会(ISTA) International Seed Testing Association 会员

  24 世界动物卫生组织(OIE) World Organization for Animal Health 会员

  25 东南亚国家中央银行总裁联合会(SEACEN) Conference of Governors of South-East Asian Central Banks 未参与

  26 亚洲税务行政暨研究组织(SGATAR) Study Group on Asian Tax Administration and Research 会员

  27 世界关务组织(WCO)下属之「关税估价技术委员会」 Technical Committee on Customs Valuation, World Customs Organization (WCO) 会员

  28 世界关务组织(WCO)下属之「原产地规则技术委员会」 Technical Committee on Rules of Origin, World Customs Organization (WCO) 会员

  29 中西太平洋渔业委员会(WCPFC) Western and Central Pacific Fisheries Commission 会员

  30 世界贸易组织(WTO) World Trade Organization 会员

  以观察员、仲会员及准会员等地位参与之政府间国际组织(21个)

  (一)观察员(Observer)(15个)

   中文名称及简称 原文名称 中国大陆参与情形

  1 南方黑鲔保育委员会(CCSBT) Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna 未参与

  2 欧洲复兴开发银行(EBRD) European Bank for Reconstruction and Development 未参与

  3 粮食援助委员会

  (FAC) Food Aid Committee 未参与

  4 中美洲暨加勒比海盆地国会议长论坛(FOPREL) Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamerica y la Cuenca del Caribe 未参与

  5 美洲开发银行(IDB) Inter-American Development Bank 会员

  6 国际谷物理事会(IGC) International Grains Council 未参与

  7 国际间钻石原石进出口认证标准机制(KP) Kimberley Process 会员

  8 经济合作暨发展组织(OECD)下属「竞争委员会」 Competition Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 观察员

  9 经济合作暨发展组织(OECD)下属「渔业委员会」 Fisheries Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 未参与

  10 经济合作暨发展组织(OECD)下属「钢铁委员会」 Steel Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 未参与

  11 中美洲议会(PARLACEN) Central American Parliament 未参与

  12 中美洲统合体(SICA) Sistema de la Integracion Centroamericana 未参与

  13 世界关务组织(WCO)下属之「修正版京都公约管理委员会」 Revised Kyoto Convention Management Committee, World Customs Organization (WCO) 会员

  14 世界卫生大会

  (WHA) World Health Assembly of the World Health Organization 会员

  15 中美洲军事会议

  (CFAC) Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas 未参与

  (二)仲会员(Associate Member)(3个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 国际度量衡大会(CGPM) Conférence Générale des Poids et Mesures (CGPM) 会员

  2 全球生物多样性资讯机构(GBIF) Global Biodiversity Information Facility 未参与

  3 国际政府资讯科技理事会(ICA) International Council for Information Technology in Government Administration 未参与

  (三)准会员(Corresponding Member)(1个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 国际法定计量组织(OIML) International Organization of Legal Metrology 会员

  (四)合作非会员(Cooperating Non-Member)(2个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 美洲热带鲔鱼委员会(IATTC) Inter-American Tropical Tuna Commission 合作

  非会员

  2 国际大西洋鲔类资源保育委员会(ICCAT) International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas 会员

  资料来源:张亚中整理,资料更新时间:2010年4月20日

  随着两岸关系的改善,以及在大陆政策思维上的改变,我政府在2009年5月11日得以「观察员」身分参与「世界卫生大会」(WHA),并在争取多国免签证方面的成果颇有成效。综合两岸关系现况、「活路外交」政策各层面的考量,现阶段我政府放弃自1993年起直接申请「参与」、「重返」、「加入」联合国等政策,而改以争取「有意义参与」联合国附属专门机构,并以「联合国气候变化纲要公约」(UNFCCC)及「国际民航组织」(ICAO)为优先推动目标。

  整体而言,我政府意图在外交上扩大国际空间,与两岸关系密不可分。基于国际权力政治的现实,每一个国家均是以自己国家利益为考量,国际组织也无法脱离国际政治现实的权力运作。由于中共目前为联合国「常任理事国」,国际政治权力运作,不可能没有中华人民共和国政府的参与,世界各国在处理外交与国际组织参与上,亦多考虑中华人民共和国政府的态度或立场,致使我政府在双边外交或国际多边组织上受到相当的限制。

  事实上,为了促进两岸关系的正常化,北京方面应考虑适时展现善意,在联合国内若干非政治性国际组织主动促成台北以特别身分加入为「观察员」。

  (四)两岸认同折裂

  所以称两岸认同折裂,而非断裂,表示两岸仍有重迭认同,只是比率已经降低,惟尚未完全断裂。认同折裂的根源在于近十余年来台湾认同的重塑,这表现在两个方面:对于自我认同的矛盾以及统独意识形态的冲突,根据「远见杂志」民调中心在2008年10月的调查(图1),认同自己是「台湾人」的高达95.9%,而认为自己属于「中华民族」的亦有75.4%,但是认为自己是「中国人」的只有46.6%,甚至低于认同「亚洲人」的73.5%与「华人」的67.3%。

      由数据可知,台湾民众不但对于「台湾」有高度的认同,同时在建立「台湾认同」时,对「中国」产生了排斥效应。换言之,现在所谓的「台湾人」已经不是属于「中国人」底下的一个次族群概念或地域性概念,而是相对于「中国人」的另一族群概念,或者说,台湾的「国族认同」已经形成与逐渐巩固。正如同在民国初年「中华民族」的型塑系建立在汉、满、蒙、回、藏等族融合的基础上,现在的「台湾民族」已经型塑成为闽南人、客家人、外省人与原住民四大族群的生命共同体,与中国大陆的关系愈来愈淡薄。

  另外,政大选举研究中心也有类似的研究(图2),从中可以更容易看出台湾民众自我认同建立的时序性。2009年6

  月的调查,台湾民众的自我认同,其中有52.1%认为自己是「台湾人」、39.2%认为自己既是「台湾人」又是「中国人」,只有4.3%认为自己是「中国人」。相对于1992年6月,认为自己是「台湾人」的仅有17.3%,而认为自己是「中国人」的尚有26.2%。经过十七年,台湾民众已经在台湾建立了主体意识,在面对中国大陆时显得冷漠而陌生,甚至带有几分戒慎恐惧,而在面对「中国」这个话语时,更是充满了猜忌、怀疑、不安与排斥。

  台湾民众在两岸认同上,宁愿接受在文化上同为「中华民族」、在地理上皆属于「亚洲人」、在血缘上都是「华人」,也不愿意接受带有政治色彩的「中国人」。因此,当中共领导人高呼「统一中国」是每个中国人的使命、「和平统一」是两岸人民最大的利益时,台湾民众自然是反应冷淡,甚至感到排斥而抗拒。在这种情形下,当「中国」一词失去了部分台湾民众的认同时,两岸的互信自然难以建立。

  对「中国」没有认同,自然就不会想参与中国大陆的改变或促成中国大陆的「善治」(Good Governance)。在认同逐渐折裂的情形下,台湾方面只愿意与大陆方面有经贸往来。文化与社会的往来,也仅带有商业的「物质性」。这样的立场使得台湾社会不能认真地面对两岸真实存在的问题,避政治而就经济的心态,不仅让台湾失去了参与中国大陆社会变迁的影响力,也增加了因为中国大陆经济日益强大而感到可能被吸纳消化的恐惧。

  与台湾「主体意识」同时茁壮的是「台独意识形态」的滋长,在这方面行政院大陆委员会的民调(图3),由于变项过多,无法准确的突显台湾民众「统独意识形态」的偏好,但是却也表现出台湾民众对于台湾前途看法的分歧与茫然。统计上,支持广义「维持现状」者(包含维持现状以后再决定、维持现状走向统一、维持现状走向独立、永久维持现状四类)为绝大多数(占87.5%)。其中以主张「维持现状,看情形再决定独立或统一」是六种意见里的最大多数(33%),而主张「永远维持现状」者占29.8%。然而,值得注意的是,自1997年底以后,「尽快独立」的选项已经改为「尽快宣布独立」,如果依陆委会这个逻辑下,台湾已经「事实独立」,差别仅在有无正式的宣布独立,成为「法理台独」而已。

  我们再看一份由国立政治大学选举研究中心发表的报告,「台湾民众统独立场趋势图」(图4),可以看出在2009年底,支持「维持现状」者达61.7%,「偏独立」者为20.1%,「偏统一」者为9.9%,「无反应」的为8.2%。

    

  自是,如果想要观察两岸认同折裂最好的方法,就是在于体会台湾民众对于中共「和平统一」的想法。在这个控制变项上(如图5),民调显示,2004年总统大选为台湾民众认知的黄金交叉点。近年来呈现趋于「反对统一」的趋势。由于此民调尝试排除了两岸在政治、经济、社会、文化等方面的歧异,试着在「两岸各方面都差不多」的前提下,询问受访者是否希望两岸统一。换句话说,此研究反应了民众对于中国大陆的认同倾向,而从2004年到2009年的五年间,认为没必要统一的比例增加了三成左右,显然有越来越多的民众对于大陆失去了所谓的「祖国情怀」。与此同时,中共寄望台湾民众支持「和平统一」的期望似乎显得越来越渺茫。

  然而,在同一份报告中,「远见杂志」民调中心另外进行了一项民调,针对台湾民众对于台湾未来走向之看法。其中,赞成两岸「走向统一」的仅有15.7%,而反对者则高达69%;另一方面,支持台湾「走向独立」的占47.2%,而「反对台独」的却占了34.1%(图6)。

  这份报告的第一部分并不令人意外,赞成与反对统一的与前项民调比例相近,同时也与「中国人」认同降低的情势成正比。但是,对于台湾应否独立,却是呈现一种拉锯的状态。若果比对图3这两份民意调查,可以发现有超过两成的人,虽然反对两岸统一,但却也不赞成「台湾独立」,意即在台湾有超过两成是「反统而不主独」,也就是马英九总统所谓的「不统不独」。

  民意调查显示,虽然绝大部分台湾民众具有「反统一」的倾向,更突显出台湾民众对于台湾未来前途的茫然与不知所措,即便反对统一,却也不知道独立是否是个更好之选项。「不统不独」本应是一种在台湾内部民意缺乏共识下,所呈现出一种进退两难的局面,只能算是一种过渡的想法,如果我政府的两岸政策只是企图维持现状,而不给予正确方向引导,则将会使得台湾在两岸政治性谈判中进退失据,终至失去谈判的筹码。民意调查的结果可作为施政参考,但政府不可被民调起落牵着鼻子走,失去维护并增进大多数民众利益大方向的机会。

  在台湾内部本身便充满了歧见与矛盾,在纷杂的选项中本来便无法理智地做出判断之时,我政治菁英如果不能提出具有「前瞻性」的「两岸政治定位与走向」论述,只是主张「将台湾的前途交由2300万人民来决定」,美其名为尊重民意,其实也是一种「不负责任」的说词。

  民主的本质必然是多元,人民缺乏共识,而政府又没有大方向时,台湾便徒然陷落于「台独」与「独台」的意识形态之争,而在内部矛盾重重、尚无共识的情况下,被政治人物召唤于「台湾人」的大纛之前,与对岸追求「国家统一」的「中国人」相抗衡。相较于对岸的中共,扬起了「民族主义」的大旗,以洗刷「甲午战争」被迫割让台湾、澎湖的国耻为名,追求统一的声势与能力随其在国际间政经地位的提升而水涨船高;台湾流于意识形态的内耗恶斗,不但使得我方与大陆方面互动的筹码逐渐流失,更是置台湾民众的身家安全于危如累卵之境。

  二、问题分析

  1.在政治人物的主导下,两岸认同有着高度折裂情形。

  2.两岸认同的折裂,致使两岸互信难以建立,使两岸关系存在根本性的矛盾。我国各政党缺乏「前瞻性」的两岸关系定位与走向论述,而执政党亦未「引导民意」,致使全民共识无法有效建立,我方陷于内耗,而渐失竞争力。

  3.在政治与经济实力上,我方处于不利地位。在敌视的心态下,我方所引以为傲的民主,表现出僵化、自我的心态,也渐不为大陆民间肯定,使得我方的优势逐渐丧失。在恐惧的心态下,台湾有些人更不愿与大陆方面有所妥协合作。

  4.基于国际强权政治的现实,我方没能力突破国际参与,而必须仰赖于北京的善意,可是北京的善意又容易被解释为「统战」,致使「外交休兵」的成果充满不确定性。台湾既无法以中华民国的国名参与国际组织,对于北京的善意也不敢接受,使得两岸认同折裂与恐惧产生交互循环、互为因果的现象。

  (一)政治因素导致两岸认同折裂

  两岸认同的折裂,导致两岸互信难以建立,使得两岸关系的发展存在着根本性的矛盾。我方的中国国民党祇求维持现状,缺乏「前瞻性」的两岸政治定位与走向论述;民主进步党又主张「一边一国」/「台湾独立」,在美国采取「一个中国政策,不支持台湾独立」的形势下,缺乏外来有力的奥援,以致毫无可行性可言。台湾两个主要政党的国家认同目标南辕北辙,严重内耗。面对相对「团结的大陆」,使得「分裂的台湾」处于较不利的地位。我们先来看看,台湾内部认同是如何分裂的。

  两岸认同分裂的重要分歧点在1993-1994年。是年,李前总统开始推动重返联合国,他充分了解,重返联合国不可能成功,但是这项政策必然会引起大陆方面的反应。北京反应愈强烈,台湾民众愈容易感受到北京是一个「打压」台湾的「他者」,如此有助于建构台湾属于悲情或被威胁的「我群主体性」;另一方面李前总统着手推动「教改」,开始了他建构台湾文化国族认同的十年工程。李前总统采用了前教育部长杜正胜的「同心圆史观」,在教改上进行了新国族建构工程。

    首先,正如李前总统所说的「经营大台湾、建立新中原」,李前总统将台湾定位成一个新的「中原」,也就是文化源流的核心。在这个时间点上,所有生长在台湾这块土地上的人民,都是「新台湾人」,这就是李前总统建构的「我群」概念,将「台湾人」与「外省人」皆统合在「新台湾人」之中。

    在身份重新定位之后,「同心圆史观」所带来的是断裂的台湾史,以台湾为核心的史观,将荷兰、郑成功、清朝、日本,乃至于中华民国,皆以平列式的陈述方式,营造了一种台湾这块地方数百年殖民的悲情史,台湾与中国千丝万缕的关系被刻意的淡化,自此,新一代的「台湾人」丧失了中国数千年历史的传承,在不知不觉间,被蓄意的割断了中国文化的脐带,两岸的认同渐行渐远。

    两岸政治上的敌对与疏离,肇因于大陆方面无视中华民国政府存在于中国领土台、澎、金、马之上的事实。兼之,李、陈两位前总统刻意操弄民粹,采取分裂路线,加速了认同的折裂。1994年起,李前总统为其个人选举造势,多次故意挑动中共敏感的神经,并且非常巧妙地将中共对台湾的「文攻武吓」转而为强化对于「新台湾人」的我群认同所需要的养分。李前总统成功的「异化」了中国,将「中国人」异化成为属于「他群」的「异己关系」。简言之,李前总统建构「新台湾人」此一国族认同系建立在一个相对性「他群」 (也就是中共) 对台湾人「打压」的敌意上,于是,台湾人的国族认同被有意的建构在对于中共的敌意上,此一「异己关系」间接的妖魔化了「一个中国」、增强了对于「统一」的反感。

    自此,台湾民众的自我认同中,显示了对于中国的排斥,有将近三成的台湾民众认同自己是「亚洲人」还多过于认同自己是「中国人」。虽然在重复认同的数据中,仍然有四成至五成的人同时认同自己是「台湾人」也是「中国人」,但是在实际上,应该是原本认同「中国人」的转而变成重迭认同,而本来重迭认同的人完全放弃了「中国人」认同,而转向认为自己仅是「台湾人」。在这种认同的转换移动中,一旦「中国人」认同的水源枯竭,则重迭认同势必因为逐渐流向台湾人认同而减少。因此,由于台湾教育的方针尚未有任何更动的迹象,故就长期而言,台湾民众的「台湾主体意识」将会越来越被强化,而对于中国大陆的疏离感也会愈趋明显,两岸认同的裂痕亦将随之扩大。从21世纪迈向地球村的大趋势看,此种反常的逆向发展对台湾民众并非有利。

  (二)两岸处于政治不信任状态

    如就国际关系来探究「台湾认同」,则可以从美、中、台三角关系中看出「台湾认同」系建立在一种不安全感与不信任感之上,根据「远见杂志」民调中心在2009年12月的最新民调(图7)显示,在欧巴马总统东亚行结束后,探查台湾民众对于美、中、台三地的领导人之信任度评价,发现欧巴马总统以46.1%成为美中台三地中,台湾民众信任度最高的领导人,而身为总统的马英九尚以38.6%居次,在野党党主席蔡英文以35.4%紧追在后,而对岸的胡*锦*涛主席却以17.5%远远落后。

    

  从这份民调中,我们可以看出三个讯息:首先,就我方内部情势而言,蓝绿之间的对立显得壁垒分明且有势均力敌的倾向,彼此水火不容,互相倾轧,致使马英九总统虽然信任度略高于在野的民进党蔡英文主席,但是其不信任度亦高于蔡主席;其次,就两岸交往互动而言,台湾对于对岸的领导人仍然强烈地缺乏信任感,至少有过半数的台湾民众仍然怀疑中共领导人的政治动机,而忘了两岸友好合作的益处,不管是针对中国共产党还是胡*锦*涛主席个人,信任度都低于两成,与支持两岸重新统一的比例不相上下。

  其三,这份民调最重要的反常警讯在于其显示出台湾民众对于美国与欧巴马总统的信任度极高,甚至还高于台湾绝大多数民众自己选出的总统。就国族建构的角度而言,此系因在台湾民众进行对于「我群」的定位时,中共由于对台湾不友善的举动,而被针对性地视为是「他群」,而同一时间,美国却因为以「台湾关系法」关切台湾安全,使台湾免受「他群」的侵害,而且售我高性能武器抵抗「他群」的进犯,使得台湾民众反而将美国认同为「我群」的一部分,致使在对中国的异化过程中,产生同文同种的「中国人」属于「他群」,而毫无血缘文化关系,但却在同一阵线的美国人成为「我群」的矛盾现象。在此一逻辑之下,上任后寻求两岸和解,增进台湾竞争力的马英九总统,反而被民进党咬定为「倾中」,因而其在信任度上受到很多民众质疑,也就在预料之中了。

  (三)认同折裂与恐惧的交互循环

  事实上,李前总统与陈前总统淡化的不只是台湾与中国之间的关系,同时,他们也在努力让中华民国的法律地位进行转型。首先是把中华民国政府1950年播迁到台湾,故意歪曲为「中华民国到台湾」,刻意地模糊了「国家」与「政府」两者在意义上的差别,中华民国政府所在地曾多次播迁不同城市,但中华民国这个国家却不可能搬动。李、陈两位前总统又将中华民国对大陆地区的「主权主张」去除,把「在台湾的中华民国政府」歪曲为「中华民国在台湾」,接着便直接将两者之间划上等号成为「中华民国是台湾」,如果再强调台湾的「主体性」,就可以变成「台湾是中华民国」,最后,再淡化中华民国、强化台湾后,就可以完全成为「台湾国」。李、陈的论述严重误导一般台湾民众,贻害甚深。

    这一系列的「柔性台独」或「稳健台独」路线,已经完成了大半,所以现今政坛言必称「台湾」,很少听到政治人物、甚至媒体使用中华民国,也很少提「中华民国主权」,反而强调不存在的「台湾主权」,而在我驻邦交国的大使馆还继续使用令人费解的「中华民国(台湾)」字样,这不是坐实了「中华民国就是台湾」的说法吗?这种置中华民国宪法于不顾,不但避谈「一个中国」,更企图淡化「一中」。完全忽视了中华民国宪法的规范,也自动放弃了和中共争夺与共享「中国」的「话语权」。马英九政府以「九二共识」取代「一中各表」,到尽量少谈「一中」,于就职一周年中文记者会时,虽然针对教科书中的台湾归属问题做出回应,明确地扬弃了「台湾主权(归属)未定论」,但是却还是在最后加了一句「中华民国的主权属于国民全体,台湾是中华民国,这点非常的清楚」,他使用「台湾是中华民国」,而非「台湾属于中华民国」,这其中不乏偏安一隅的消极心态,中华民国主权及于中国大陆的论述已遭尘封,不但治权仅局限于台、澎、金、马等地,连思维格局也一并自我限制在这几个岛上。

  两岸的认同所以能够被政治人物有效切割,有两个重要的基础,一是两岸长期分隔。二是台湾有操弄所需要的恐惧。

  在两岸长期分隔方面:1895年中日甲午战争是中国近代史上沉痛的一页,台湾被迫割让日本,离开了祖国的怀抱,日本开始殖民50年,直到1945年台湾光复重回中国,但是台湾与中国政治连结在一起只有短短的四年,1949年以后,中华民国政府被迫播迁来台,两岸又开始断裂。由于蒋介石的「大中国」情结与坚守中华文化的教育,让台湾民众在心理上仍然与中国连在一起,但是两岸的人民毕竟生活在不同的政治体制之下。1980年代末,两岸民间开始有了接触,但是这种接触并没有强化彼此的认同,反而在接触后,感受到彼此已有很大的差距。从1895年到2010年间,两岸在长达115年的分隔期间内,仅有短短四年共有「中央政府」,其余都是各自为政。111年是一个什么意义的数字?如果以30年为一个世代计算,两岸分开已经是将近四代了,即使是1949年到台湾的外省族群,也已经60年,整整两代过去了。如果我们同意,时间与距离总会在人与民族的记忆中扮演若干角色,它们可以让彼此更加团结,例如犹太民族的经验;也可以让彼此分道扬镳,英、美就是个例子。长达百年的两岸分离,在蒋经国总统过世以后,我方的领导人选择了倾向「分裂主义」的路线,而长达百年的分隔事实,给了他们可以诉诸恐惧的足够土壤。

  另一个深化两岸认同歧异的因素在于两岸1949年内战的延续。由于两岸处于政治对峙,「仇共」成为绝大多数人民的共同认识,两岸透过长期历史文化传播教育,台湾民众对于中国大陆在心灵深处变得愈来愈陌生,也愈来愈疏离。当两岸还没有接触时,台湾还可以区分「中国」与「中共」的不同想像,但是随着两岸交流开始,台湾民众开始了解两岸的制度与价值有不小差距,「中国」与「中共」也变得很难区分。随着时间的拉长,以及中国大陆政治经济力量的崛起,中共在国际间愈来愈代表「中国」,在台湾的人民已经失去了再拥有「中国」话语权的力量,也就自然而然地选择远离中国,从此,不仅是两岸政治认同继续折裂,两岸的「文化认同」都快速发生变化。

  在台湾有政治势力操弄所需要的恐惧方面:1949年起两岸处于分治,初期台湾仍有「光复大陆」的雄心大志,但是从1954年与美国签订《中美共同防御条约》开始,台湾已经完全依赖美国的安全保护,简单地说,台北对于北京有安全上的恐惧。即使在美国与我国断交后,台北仍然期盼美国能够继续维护台湾的安全,《台湾关系法》给了台湾民众一些安全的感觉。即使东、西冷战结束,两岸开始民间交流,台湾朝野在安全的思维上,仍然将美国当成是虚拟的安全同盟者,或是安全的依赖者。对美军购就是一个显着的例子,台湾军购的真实意义不是为了安全的实质防卫,因为中共的「反分裂国家法」明定除了台湾搞「法理台独」,它不会用武,军购只是一种为了满足安全感而愿意付出的「保护费」心理。

  在两岸和解的时代,我政府宜有健康的国防观念,应该以维护中华民国国土安全及海线航行自由为主要考量,不宜有针对性,以大陆为「唯一假想敌」,制造「飞弹恐惧症」。两岸想和平相处,避免战争,共同维护亚太地区的安全,我维持适度的国防实力虽有必要,但如果只是以大陆为对抗的规划,不仅不可行,亦会拖垮我经济,因此,两岸「对话」绝对比「对抗」更有必要。

  无论在人口、土地面积,台湾较之中国大陆都小很多。1990年代起,中国大陆经济快速起飞,政治力量亦相对重要。由于北京方面迄今仍然不愿意正视中华民国政府的存在,而欲以「一国两制」做为「和平统一」后的政治安排。在这项安排中,台湾将只是中国大陆宪法中的一个「特别行政区」。因此,中国大陆经济与政治力量愈大,台湾民众愈感受到可能被统一的恐惧。在台独眼中,北京任何的「惠台措施」,都被故意丑化为「贿台措施」,而归结为「经济统战」,其目的在「吞并」台湾。「两岸经济合作架构协议」(ECFA,以下简称「两岸经济合作协议」)在台湾遭到质疑与反对,正是这种恐惧心理的反射。

  在两岸政治与经济实力上,我方处于相当不利的地位。在两岸相互敌视的情势下,我方所引以为傲的民主,表现出僵化、自我的心态,也渐不为大陆方面肯定,致使台湾的优势逐渐丧失。在恐惧的心态下,台湾有些人更不愿与大陆方面妥协、合作。

  在国际参与上,自从我国在一九七一年被迫退出联合国以后,我政府在参与国际组织上率多受阻,即使参与政府间组织,也无法用中华民国的国名参与。如此便产生两难的困境,为确保人民利益与善尽国际义务,我政府有必要参与国际组织,但是碍于国际政治现实,又无法以国家名称参与,因而每参与一次国际组织,就面临被「去国名化」的结果。另一方面,北京为了巩固其「中国代表权」的正当地位,在国际间经常以「中国」来取代「中华人民共和国」,这使得台北也无法再享有「中国」的话语权。以上两股相互交错的趋势,使得台湾民众对于「中国」的认同愈来愈淡,对于中华民国可以在国际间存在的正当性也产生怀疑。这些反应,都使得中华民国在国际间的参与已经从一个「国际政治问题」,衍生为台湾内部对于国家的「认同问题」,也成为分化两岸认同问题的因素。

  基于国际政治的现实,台北没有能力突破国际参与,而必须仰赖于北京的「善意」,可是北京的善意又容易被解释为「统战」,致使「外交休兵」的成果充满不确定性。台北既无法以中华民国的国名参与国际组织,也对于北京的善意不愿完全领情。由于两岸认同折裂产生的恐惧围绕着我政府与民间的思维,致使台湾无法放开大步,有信心面对现实,处理两岸关系。

  三、目标设定

  1.强化人民对于中华民国宪法规范与使命的认同,以巩固依据宪法与北京进行政治性协商的基础。

  2.建立有关两岸政治定位的论述。以此基础与北京签署和平协定,促使两岸关系与国际参与的正常化。

  3.现阶段我国的首要目标应是务实累积实力,而非务虚凸显主权意义。

  4.在两岸经贸互动中,我方应以争取「绝对收益」,而非一定要高于对方的「相对收益」为首要考量。

  5.建立有关两岸共同和平发展的愿景,以结合海内外华人共同推动:在寻求与中国大陆在政治上和解、经济上以共同体方式追求互利、社会上引导中国大陆走向开放与自由。

  6.两岸经贸以「共同体式的统合」互动优于自由贸易。

  7.我政府大陆政策的绝对目标应为赢得大陆民心。

  (一)透过两岸政治协商,建立两岸基本互信

  两岸能够在1993年进行财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会的会谈,其原因在于有1992年的「一中各表」共识,如果两岸没有对于「坚持一个中国原则」的共识,两岸根本没有基本互信,两会之间也就没有基础进行「事务性事项」的协商了。

  1999年李前总统提出两岸为「特殊国与国关系」以后,两会的交流随即中断。2002年陈前总统提出「一边一国」,在2004年连任后,中共在2005年仿照美国在南北内战期间制订「反分裂法案」方式,亦推出《反分裂国家法》以为回应。2007年民进党推出「入联公投」,主张以台湾名义加入联合国,也引发了两岸高度紧张的情势。这些过程均反应出一个事实,即我政府可以对「一个中国」与大陆有不同的诠释,但是如果在「法理上或行动上」背离一个中国,两岸关系即会处于紧张状态。

  经过十余年来李、陈两位前总统在政治、文化、教育等方面「去中国化」后,已使得很多台湾民众对于宪法的神圣性不再尊重。举例而言,在没有修宪或制宪以前,中华民国的宪法仍然是「一中」宪法,在法理上除非经由革命或制宪去除「一中」,否则没有所谓的「台独」选项问题。但是不仅是李前总统提出两岸为「特殊国与国」、陈前总统界定两岸为「一边一国」,马英九总统也提出「台独也是一个选项」的「台湾前途由2300万人决定」主张。从宪法角度来看,他们都已经「违宪」了,但是,没有人会在乎是否违宪,只要能赢得选举就好。

  台湾内部在认同方面的混淆,不仅造成内耗、阻滞进步,在面对中国大陆时,也缺少了更大的气魄。我政府必须明瞭,坚守中华民国的宪法,并在此基础上凝聚全民的共识,强化人民对于中华民国宪法规范与使命的认同,并依据宪法立场与精神与北京进行政治性协商,才能够站稳脚跟,取得不败的平等地位,争取双赢的结果。

  在讨论如何促进两岸政治关系发展时,马英九政府的两岸关系发展路线图为「先经后政」、「先易后难」,这样的路径有其逻辑盲点。

  两岸分治是内战的产物,基本上它是一个政治问题,而非经济问题。做为权力不对称的一方,如果不能主动透过政治协商与北京就两岸政治定位进行讨论,而只是放任两岸经贸「物质化」的交流,其结果有可能是台湾愈来愈依赖大陆,而终究丧失协商的筹码。因此,如何与北京进行政治性协商与签署和平协定,应该是政府要积极面对、以及处理的大事。

  一般人有个错误的观念,以为透过经济性的交流,可以逐渐建立彼此的互信,然后再来处理两岸核心的政治问题。

  事实上,互信可以分为「核心互信」与「一般互信」两种。通常来说,「一般互信」可以透过双方的利益交往逐渐建立,但是「核心互信」则牵涉到双方所坚持的「核心立场」与「核心利益」,是不容易透过利益交换而达成,而是需要彼此对核心问题有「核心共识」。什么是两岸的「核心利益」?对中国大陆来说是「一个中国」以「国家统一」,为目标对于台湾而言,是两岸在国家统一之前必须尊重彼此为平等的宪政秩序主体。前者重视「目的」,后者重视「过程」。

  冷战时期,东西方两大阵营在处理互信问题时,他们的经验反而是「先政后经、先难后易」。东、西德如果没有在1972年签署《基础条约》,不会有后来一百多项经济、文化、社会交流协定。没有1975年相当于欧洲和平条约的《赫尔辛基最终议定书》,东、西欧不会开启「信心建立措施」(CBMs)的互信机制。

  东西德在《基础条约》中,接受了「核心共识」,也接受了「核心歧见」。在这样的基础下,东、西德才可能推动日后一连串的政策互动。《赫尔辛基最终议定书》确立了二次大战后各国的主权与领土,在这些高难度的政治问题得到解决后,东德与东欧国家才愿意与西德及西欧国家建立互信。

  两岸问题自然不同于东西德与东西欧的问题,但是东、西德与东、西欧的经验告诉我们,双方没有政治性的共识(即使是对歧见的共识),互信措施是不容易启动的,即使启动,寿命也不会太长。

  两岸不同于东、西德与东、西欧。由于两岸目前宪法仍为「一中宪法」,因此在法律的意涵下,两岸处于「一个中国内的分治」状态。基于冷战后国际情势的演变、全球化时代所带来的经济相互依存、同为中华民族的文化情感等三项因素,使得两岸在即使没有政治性协定达成以前,还可以保持高度的经贸互动与人员往来。

  不过,两岸有高度的经贸与人员互动往来并不表示两岸的政治关系就可以改善。政治关系还是需要政治性的解决。两岸应抓住目前经济互动良好的机会,开启政治性协商。把经济互动成果做为推动政治性协商的基础,「政经并行」、「难易并进」才是负责的态度。两岸问题是整个中国的内部问题,「政经分离」不可能,而「先经后政」也只是拖延问题而已。

  从「两岸经济合作协议」在台湾受到质疑可以看出,如果两岸政治协定无法达成,任何一个经贸协定都有可能受到政治上的质疑;从我方目前可以「观察员」的身分参与「世界卫生大会」(WHA),但是还是有人对北京是否会持续接受「外交休兵」的立场表示怀疑;从两岸目前已签署十余项协议、大陆各省亦相继来台采购,北京的动机仍然不被信任,可以看出,如果两岸不能够在「两岸政治定位」上取得共识,两岸关系很难有正常化的发展,我政府在国际间的参与也很难有结构性的突破。北京如能体认当年邓小平先生的心意,早些主动释出善意,在「两岸和平协定」签订后,认真考虑协助台北在「国际空间」方面的需求,包括在联合国取得适当的参与身分,当有助于两岸进一步和解气氛的培养。

  (二)以累积实力为首要目标

  有两种不同的思考。一种认为「主权」是所有「权力」的基础,如果没有了主权,什么都是虚幻泡影;另一种认为「主权」只是代表一种狭义的「政治代表性权力」,它只是众多权力中的一种而已,一个国家的权力包括政治、经济、社会、科技、文化…等各方面的组合。

  狭义来说,所谓「主权」的权力即政治代表性的权力,指的是,是否可以参加联合国,或参加由国家组成的国际组织?是否可以与其它国家建立外交关系?……等等。

  毫无疑问,从1971年我国被迫退出联合国、1979年美国与我国断交开始,中华民国在国际间「主权国家」身分的正当性就受到质疑,但是众所周知,这不是中华民国本身的问题,而是国际现实所造成。如果国际现实不发生改变,在可见的未来,我政府要凭一己之力重建主权地位,似乎并不容易。

  如果我们认为主权是一切权力的基础,那么就应该以追求主权为优先,倾全国之力,推动加入联合国或以国家为组成的国际组织,或是推动与他国建交,累积邦交国数目,甚而来个「主权独立公投」,证明自己是个主权独立国家,但是问题是可能仍然「劳而无功」。

  如果我们接受主权权力只是众多权力中的一环,那么就应该抓住任何机会,提升台湾的竞争力、影响力让台湾拥有愈来愈多的实力与国际影响力。假如「两岸经济合作协议」的签署能够有助于增加台湾企业界的竞争力、影响力,也就等于提升台湾的经济实力,那么就应该积极推动,而且是愈快愈好。

  再来看看,我们现阶段应该在「主权」上寻求突破,还是容易在「权力」(实力)上增加累积。从现实的国际政治来看,寻求主权突破是「务虚」,追求经济实力的增加是「务实」。

  「务虚」与「务实」曾经给台湾带来不同的结果。1970年代起,中华民国的国家主权正当性受到高度质疑,但是当时政府与人民咬紧牙关,全民「务实」积极推动经济建设,国家发展,而不是「务虚」争主权,才有1980年代末期台湾钱「淹脚目」的情景,受到国际尊重,那时向法国购买幻象战机可以用现款支付,持中华民国护照照样通行全世界。曾几何时,台湾开始「务虚」,李登辉与陈水扁两位前总统以追求台湾主体性或主权为名义操弄斗争,台湾进入类似「文化大革命」的时代,政客以「爱台湾」为口号。一方面主张「台湾已经是一个独立的主权国家」,而另方面又高喊「要争取台湾主权」。这种矛盾心态背后就是对自己缺乏信心,以及对国际环境的恐惧。在「爱台湾」与「争主权」的操弄下,又是「正名、制宪」;又是「烽火外交」;又是「入联公投」,将台湾昔日累积的资产几乎挥霍殆尽,也不见「台湾主权」这个假议题有任何进展,只有「破」而没有「立」。总结这三、四十年的经验,前半段,台湾「务实」地拚「权力」(实力),后半段,台湾「务虚」地玩「主权」。

  为了台湾前途,没有实力,如何能谈自主?要先充实「国家实力」还是追求虚幻的「台湾主权」?要选择「务实」还是继续「务虚」?答案应该很清楚了。

  (三)争取「绝对收益」为首要考量

  一方全赢一方全输的买卖在商场上几乎没有企业家会做,同样的,国际间也没有稳得无失的交易。介于这种全赢全输之间有两种可能结果,一种是「我得到的要比对方多」,另一种是「我得到了利益就好」。在国际关系上,前者属于有「相对收益」(relative gain),后者属于「绝对收益」(absolute gain)两种论述。

  「相对收益」是指,如果与他方互动,我方的所得一定要大于对方的所得,否则不玩,这是标准现实主义的看法,也是只有大国才能够有的想法。即他方所得必是我方所失,最典型的例子就是军备竞赛与对于国家安全的传统思考。「绝对收益」是指,只要这项行为对己方有利,就会参与,而比较不会去比较他人获利是否比自己多,这是除了大国以外其它国家,特别是小国的想法。这一类思考多用于国际合作或参加国际组织。例如,每一个「经济体」都希望参加「世界贸易组织」(WTO),因为参加对自己有「绝对收益」,而不会去比较他方是否会获利比自己多。在全球相互依存的世界,特别是在经贸领域,多从「绝对收益」做思考。原因很简单,以「两岸经济合作协议」为例,第一、不签就丧失了自己的竞争力;第二、是否能够获利比别人多,要看自己的努力。

  以「两岸经济合作协议」为例,台湾内部对于是否要签署此项协议,其实就是这两种思维的辩论。民进党是用「相对收益」做为思考,认为如果签署「两岸经济合作协议」就掉进了中国大陆「统战」的陷阱,台湾将更快被掏空,也有些政府官员以「这个可以,那个不可以」、「不会伤害台湾主权」做为回应在野党的质疑。这群官员虽然了解到「绝对收益」的重要,但是骨子里还是把自己看成是「大国」,用「相对收益」来做比较,在本质上的思考其实与民进党没有多大差别,完全没有了解到追求「绝对收益」对于台湾发展的重要。

  相对的,大多数台湾民众看得很清楚,就像任何一个生意人或找工作的人一样,是持「绝对收益」的态度,即台湾或自己应该抓紧任何机会,以寻求生机与发展。如果没有「两岸经济合作协议」,台湾如何面对今年东协加一的东亚区域整合?如果签署「两岸经济合作协议」能够增加台湾的竞争力,又能扩大台湾的影响力,何乐而不为?  

  持「相对收益」看法的人,看到的是短线、单向的利益,即我现在(当下)要得的比对方多;持「绝对收益」看法的人,看到的是现阶段急欲突破困境的必要及未来利益的可能。两岸如果能够签署「两岸经济合作协议」,对于未来与其它国家签署类似互惠协定将有极大助益,对于台湾参与东亚区域整合将有推波助澜的效果。

  自2008年5月迄今,两岸已经进行了四次会谈,共签署12项协议,达成一项共识。两岸经贸往来日益密切,透过两岸经贸交流,台湾可以累积相当实力,但是,如果只是停留在自由贸易的互动,对于台湾仍然不够,我政府应该思考更进一步的发展战略。

  (四)共同体式的统合优于自由贸易的整合

  在两岸互动上,我们应该了解,透过「共同体」的统合方式,才应该是台湾最好的选择,因为它不是主、从关系,而是平等、合作的关系,这也是台湾朝野少有的共识,因为民进党执政时,陈前总统也曾公开提倡统合观念。

  「两岸经济合作协议」是一个使贸易便捷化、自由化的一项措施,在本质上,它是以自由制度主义为架构,可是在运作时仍是以现实主义、资本主义弱肉强食的精神运作。在这样的架构中,小的「经济体」固然可以获利,但是大的「经济体」因为有买方的「市场」,也可以得到更多的发言权,这也是台湾内部反对「两岸经济合作协议」最为担心的理由。

  担心的下一步不应该是停滞或退缩,而应是进一步找寻能够化解担心的方法。对于台湾来说,如何把「绝对收益极大化」才是应该思考的问题,对于两岸经济合作,我们也应该秉持这种态度面对。

  不是只有台湾才有这种问题,我们用欧洲的历史做一个参考。荷兰、比利时、卢森堡三小国对于德国都有着恐惧。但是聪明的荷、比、卢三国首先并没有拒绝与德国的经济自由互动,也没有选择与德、法、义等欧洲大国只是以自由贸易区的方式来互动。他们曾有的担心,与现在民进党的担心一样,即是否会被大国完全吸纳,成为一个完全依附于德国与法国的国家,但是他们处理的方式,既不同于民进党,也不同于国民党。他们选择以「欧洲经济共同体」的方式与大国相处,透过共同市场的共同体机制,小国的权力才得以确保,影响力得以扩大

  另外一个例子是丹麦,丹麦对于德国是担心受怕,因此开始时不愿意加入「欧洲经济共同体」,只愿意加入由英国组成的「欧洲自由贸易协会」。可是十多年后,发现只有自由贸易(即现在的FTA)根本无法争取到欧洲大陆经济的发言权,因此,跟随着英国一起加入「欧洲共同体」。

  「共同体」是一个相互合作的机制,在这个机制中彼此是「互为主体、共有主体」、不是「谁吃掉谁」而是透过彼此的互助合作,达到「优势互补」的结果。

  瑞士、丹麦、荷兰、比利时、卢森堡的经验应该可以提供台湾参考。经济全球化的基础在于经济的自由化与便捷化。严格来说,东亚目前的区域整合仍是以全球化的精神推动,而非类似「欧洲共同体」的共同治理方式推动区域统合。台湾今日面对中国大陆,好像瑞士、丹麦、荷兰、比利时、卢森堡…等国面对欧洲大国一样。这些小国可以了解,自由贸易固然需要,但是欧洲「共同市场」比「自由贸易」来得好,台湾为什么不会想到?也不愿推动?可悲的是,不只不会想到,连与大陆签署个最基本的「两岸经济合作协议」都还要反对!

  我们其实已经没有太多犹豫的时间,更没有对抗的本钱,积极推动两岸经济合作的「两岸经济合作协议」是必要的第一步,创造一个具有「共同体」性质的「两岸共同市场」,才应该是台湾努力的目标。

  (五)以赢得大陆民心为大陆政策的绝对目标

  对于未来两岸关系发展模式,有不同看法,例如北京方面主张「一国两制」,台北方面则认为应该在「维持现状」的基础下循序渐进。知名文化评论者南方朔先生认为台湾如能从长远角度看未来、台湾民众如能懂得「以小事大」,从历史的长河中找智慧,则或可考虑仿照1707年「苏格兰王国」自愿与「英格兰王国」合并成「大英联合王国」(The United Kingdom of Great Britain)之先例,建立「统中有独、独中有统」的关系。如此,台湾可像弱小的苏格兰利用强大的英格兰作为「载体」,使其本身在国际社会变得更具影响力,更有活动空间。苏格兰人常说:「我是英国人,更是苏格兰人。」而我们呢?!

  我们认为,两岸今日无法发展成和平的正常化关系、台湾内部无法建立共识,其核心问题就是台湾对于中国的认同已经割裂。当台湾民众已经不认同自己也是中国的一份子,自然产生逃避心态、分离思想,放弃向中共与国际争取中国的「话语权」,转而以「偏安」为满足,以「独立」为选择。如果政府不能拉开格局,以两岸和平竞赛、争取大陆民心为主要战略目标,我方将很容易在两岸长期的竞争中败下阵来。

  目前,中国大陆以三个面貌出现在世人之前,分别是「政治的中国」、「经济的中国」,与「社会的中国」。

  在野的民进党看到的「政治的中国」与「经济的中国」是一张「威胁的面孔」,这个中国在联合国拥有常任理事国的席位,与西方大国共同参与权力竞逐,军事力量强大,并有上千颗飞弹对准台湾方向,因此,民进党对于中国的反应是恐惧,选择的方式是「逃避」。他们不仅希望从「地缘政治」上逃避中国,也希望在「地缘经济」上不要与中国大陆「相互依存」(Interdependence)。

  执政的国民党看到的「政治的中国」与「经济的中国」是一张既是机会,也是挑战的面孔。他们希望从经济崛起的中国找到商机,但是又担心被消化,他们知道无法抗拒中国的政治压力,于是转而习惯性的求助于美国。不仅是在牛肉进口问题上不敢得罪美国,也将大量的经费投入购买美国已经被淘汰的各项武器。在整个国家战略思维上,还是以「美、中、台三角关系」来思考台湾的安全。他们引以为傲的「和中、友日、亲美」「平衡大战略」有其先天性的困境。这三种方位的选择均是被动而非操之在我。「亲美」的展现就是继续担任美国的「扈从」,「友日」的心态反应是不得罪日本,「和中」只有经济上的交往,而不去面对如何从政治层面建立两岸持久的「和平发展」。「亲美」、「友日」、「和中」都是站在台湾自己的角度,想当然耳的一种战略规划,而忘掉了美、日、中三方面的潜在矛盾与利益冲突。当美、日基于本身利益越来越倾向中国大陆时,我方的平衡战略就会失衡。

  我们应该看到另一张中国大陆的面貌,即「社会与文化的中国」。这个中国正在进行天翻地覆的转变,人民希望大陆政府清廉、民众期盼更多的自由与开放。我政府应该了解,中华文化是台湾的优势,我们应该考虑与大陆方面共同经营海外数百所「孔子学院」。开放的社会更是我们的强项,我们应该鼓励两岸青年多多交流互动。

  我们认为,如何争取大陆的民心才是在两岸和平竞赛中,发挥自己优势的不二法门。我政府不应该采取消极的守势,处处设防,仅从商业的角度思考文化、社会、教育交流,而应该采取主动,设法使大陆人民感受到台湾社会不同的文明经验,促使中国大陆社会更开放,更公义为目标。以大陆学生来台就学为例,我政府应该从提供大陆学生认识台湾这个开放社会机会的角度鼓励大陆菁英来台。在面对中国大陆时,我政府不宜以国与国的「异己关系」来看待中国大陆,而应将大陆的人民视同自己的同胞来规划、经营,协助中国大陆成为一个「善治」的社会。

  透过两岸合作建立共同的机制,让两岸人民可以共同治理「整个中国」事务,台湾处在弱小的一方,但可以透过共同机制来发挥影响力。当十三亿人民感受到中华民国政府的存在对他们有益时,他们才会支持我政府与北京政府进行和平竞赛,以让全体两岸人民双赢。「争取大陆民心」的战略自然可以达到「和中」的目标,让大陆走向更开放、自由也是国际的期望。「争取大陆民心」的战略目标,是「友日」与「亲美」不可能达成的。「争取大陆民心」的战略目标必然获得海外华人与大陆人民的支持,当大家共同参与为中国大陆走向开放与自由而努力时,台湾的地位与重要性自然提高。

  四、策略与办法

  1.在态度上要认清两岸「合则两利」的规律,要和平就要先合作。

  2.我政府应有两岸关系大方向,包括两岸政治定位与走向的论述。

  3.我政府宜以「一中三宪」为两岸政治定位。

  4.我政府宜以「两岸统合」做为两岸互动的架构。

  5.我政府宜推动「两岸和平发展基础协定」的签署。

  6.在协定签署前,我政府可以积极推动联合国附属专门机构与非政府间组织的参与。

  7.我政府宜透过舆论引导民意,建立对于两岸关系发展方向与步骤的全民共识。建议马总统仿效1960年艾森豪总统任命一由社会公正人士组成之「国家发展目标委员会」,提出建议,以为凝聚全民共识的基础。

  (一)态度:要和平就要先合作

  国际关系在1990年之前的冷战时期是「意识型态」的对峙,冷战之后,国际经济的重要性已超越国际政治或军事。不论前共党国家或非共国家之间的互动,交往越来越密切,「全球化」成为不可阻挡、不可逃避的大潮流。二战之后以联合国为中心的时代有逐渐向有「经贸联合国」之称的「世界贸易组织」(World Trade Organization)及区域性经贸组织滑动的趋势。冷战前的「两极世界」,到冷战后美国以超强姿态出现的「单极世界」,犹如昙花一现,不到二十年的光景,美国因先后发动阿富汗战争,伊拉克战争,国势日渐衰微;2008年源自华尔街的「世界金融危机」更是雪上加霜,国际秩序势必逐渐滑向包括美国、欧盟、中国、俄国、日本在内的「多极世界」。

  国际政治的铁则是「大国制定政策,小国适应政策」。台湾与大陆大小与实力悬殊过大,台湾实无冲突、对抗的本钱。基于长期支持中华民国的美国早已与大陆的中华人民共和国结合成「利益相关者」、「战略伙伴」的关系,且美国政府一再重申乐见两岸对话、和解,发展关系。在此情势下,台湾为求生存、发展,必须「适应」美、中两个强权的对台政策,亦即美国的「一个中国政策、不支持台湾独立」以及中共的「一个中国原则」,「和平发展、和平统一」,我方必须有智慧设法从夹缝中寻求自身最大的利基。

  (二)检讨:两岸目前方案并不足以解决问题

  两岸目前的方案,可以从「两岸政治定位」与「两岸关系走向」上做分类。

  在两岸政治定位上,北京迄今发展出「一中新三句」论述,即「世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割」,但是在国际上仍然坚持「中华人民共和国是代表全中国的唯一合法代表」,在解决两岸问题的方法上,北京提出「和平统一、一国两制」,未来台湾可以享有特殊待遇,但是基本上仍是中华人民共和国的一部分。依照港、澳的经验,其基本法是源自于中华人民共和国宪法第31条。如果我方接受这种「一国两制」的安排,不是平等的「两制」,无疑要求我方放弃中华民国宪法,失去政府存在的正当性,这不仅是目前我方朝野均不愿接受的方案,且迫使我方重新「制宪」,对大陆有害无利。

  在面对两岸政治定位时,我方朝野在立场上有不同,中国国民党主张「一中各表」,民进党主张「台湾是一个主权独立的国家,目前的国名是中华民国」。但是在现实政治上,中国国民党对于「一中」的表述愈来愈弱,马英九总统已公开强调「台湾的前途由2300万人共同决定」。换言之,「统一」与「台独」都是可能选项。在北京的眼中,这样的论述并不能建立互信。

  为了处理两岸面对的宪政僵局,两岸尝试用功能性的途径来处理两岸关系走向。我政府在1990年代初期,李前总统为两岸未来所设计的蓝图《国统纲领》,以近程、中程、远程三个阶段对迈向统一的构想,正是反映出「功能主义」的实践路径与理念。2008年5月马英九先生执政以后,虽然口头上已经不再谈论「国统纲领」,但是在两岸关系的思路上,还是依循功能合作的路线,主张两岸应该务实性的交流,先经济后政治,循序渐进。北京虽然在立场上没有放弃「一国两制、和平统一」,但是在作法上也采取「和平发展」策略,也同意两岸在各项议题上「先易后难」,换言之,北京在推动两岸互动时,也不排除将功能性的合作做为追求统一的策略,亦即接受「过程论」。

  以功能主义方式处理政治争议,本身有其理论的困境。有人认为经济与政治是两件事,经济上的互赖并不必然带来政治上的互信,功能合作固然会强化不同成员的共同利益,建立互惠互利的关系。但是在过程中也有可能出现利益冲突,仍有可能发生紧张情势,反而引起高度的不信任。

  这一点在两岸关系上也显得格外明显。台湾民众对于中国大陆的认同与两岸互动频繁增加并没有正相关的关系,从陈云林来台遭「独派」民众呛声事件,马英九总统执政以后,认同自己是「中国人」的比率反而继续降低,均可以为证。

  其次,在人民心目中,「主权」与「国家」仍旧扮演着很重要的角色。从两岸的交流也可以清楚的看出,台湾民众对于国家的认知与忠诚并没有消退,「台独」力量也没有消失而只是暂时蛰伏。在恐惧被经济统一的心境下,对于中华民国的国家与宪政制度,尽管它的本质已经有了改变,认同反而更为坚持,对于「国家统一」却更感疑虑。从民调支持「终极统一」的民众只剩下16.2%即可以证明。两岸交流虽然日益频繁,但是对于大多数台湾民众而言,这与其它国家的互动并无不同,正如同中华民国与很多国家也有「大三通」,也有经贸协议。因此,他们支持两岸经贸密切交流,但是不会愿意改变自己的认同对象。

  简单地说,两岸目前功能性合作与交流固然有助于改善两岸关系,但是并不能够有效地解决两岸在认同上的分歧。其间变数太多,也不能确保两岸未来的和平发展能够长期持续下去。因此,两岸都应再认真想想看,有没有其它更好的方案可以促进双方的友好、合作、共融。

  (三)了解:如何结合两岸目前的论述

  目前两岸在政治定位上面临双方基本立场有歧异的情形。对于如何深化两岸关系和平发展,胡*锦*涛主席将「建立互信」放在首位,马英九总统则是以「正视现实」做为基础。他们两人说的都没有错,为使两岸政治关系能够平稳良性发展,两岸既要「建立互信」也要「正视现实」。

  两岸关系与其它社会议题一样,必须将其当成一个有机体来看待。不论喜不喜欢,这个有机体有其事实存在的部分,如果我们忽视了事实,或是刻意忽略一些事实,那么就很难找到真正的答案。

  我们先来谈谈何谓「正视现实」。「正视现实」应包括三点,第一、「一中宪法」:两岸目前的宪法均为「一中宪法」,因此「一个中国」是两岸均不应回避的问题,在没有修宪以前,回避一个中国,就是回避宪法;否定「一个中国」就是否定宪法。第二、「两岸平等」:两岸目前存在着两个宪政秩序主体。北京与台北这两个宪政秩序主体分别治理其领域内的人民,彼此并没有管辖或隶属的关系。第三、「两岸不对称」:无论在人口、土地、国内生产毛额(GDP)、国际政治经济影响力方面,两岸的「硬实力」存在着不对称的关系,至于在文化、社会等「软实力」方面,两岸的不对称很难论定谁大谁小,不同议题会有不同的答案。

  马英九总统在谈到「正视现实」时,只谈到第二项「两岸平等并互不隶属」,而忽略掉「一中宪法」与「两岸不对称」也同样是「现实」,也应该「正视」。

  我们再来谈谈「建立互信」。由北京的政策来看,要建立的「互信」自然是指两岸对于「坚持一个中国原则」的互信,而不包括对于「两岸平等并不隶属」的「互信」。北京在处理两岸政治关系时,在实践上可以默认接受台北的治权,但是在宪政层次上则是将台北视为「一个不平等的治权」,甚而不接受中华民国政府存在的事实。北京「一中新三句」,即「世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割」,看似两岸可以在「一个中国」内取得相同地位,但是「一国两制」又彰显了「北京是主、台北为从」的宪政观,再加上北京在国际间不断宣示为「中国唯一合法政府」,间接否定「中华民国政府」存在的现实,这使得台北所期盼的「两岸平等互不隶属」无法成为北京所能接受的论述。

  由于北京不能接受台北为一个宪政秩序主体,并独占「一个中国」的论述权、国际法权与政治权,台北方面自然愈来愈偏离「一个中国」,其结果是两岸虽然有愈来愈深的经贸往来,但是对于「中国」与「中国人」的认同却是愈来愈薄弱。

  北京独占「一中」,台北不谈「一中」,是目前两岸政治定位难以达到共识的关键,我们可以试从「一中三宪」来解决这个问题。

  (四)定位:以「一中三宪」作为两岸的政治定位

  两岸关系目前的现状定位应为「整个中国内部的两个宪政秩序主体」,或可简称为「一中两宪」。这里的「一中」指的是「整个中国」,即中华民国与中华人民共和国土地及人口加起来的中国,不是单指中华人民共和国,也不是中华民国。「两宪」指的是在整个中国的土地上并存着两个治理其居民的宪法。

  由于台北现在愈来愈不认同「一中」,因此,「一中两宪」中的「一中」可能只是个虚的概念,「两宪」也就变成「两个外国」。要解决这个问题,第一、台北方面要认知到,「正视现实」包括「正视一中宪法」的现实,不要让现状再被错误或含混地解释、不容许现状成为永久分裂的基础。第二、两岸必须将「一中」从双方的宪法规范,拉高到另一个具有拘束力,以使其能够明确与清晰地规范两岸的互动原则之协定或宪法层次,即将「一中」再实体化、再宪法化。这个超越两岸宪法的法律架构,与两岸宪法并存,将其称之为「第三宪」,这使得两岸在法律架构内,存在着「一中三宪」。处理的方法,就是在两岸未来签订的「和平协定」中明确约束双方对「承诺不分裂整个中国」做出条文式的保证。

  透过这个有约束力的协定,「一中」对于两岸已不再只是各个宪法的自我约束,而是相互对坚守「一中」的承诺与保证。未来的两岸和平协定,不仅是结束敌对状态、开启两岸关系正常化的一个协定而已,它其实是两岸进入「第三宪」的第一份文件,因此,未来的两岸和平(基础)协定,本身不仅就是第三宪的一部分,而且是基石。

  (五)互动:以「两岸统合」做为两岸互动的架构

  「一中三宪」既明确界定两岸的政治定位关系,也清楚指出两岸应将「第三宪」做为两岸政治合作的目标。

  我们可以放开眼界来思考,不要把「第三宪」看成是一定要是一部传统的宪法,它可以是,也可以不是。就像欧盟在2004年开始推动的欧盟宪法,其实是集过去已签订条约与协定的总和,加以精简补充而得,他们称其为《欧盟宪法条约》,它其实是一部不是宪法的宪法,它本质是条约,但是叫它做宪法。欧洲人在追求统合过程中,没有被自己在17世纪所发明的主权、宪法等形态所局限,进而创造出对宪法名称的新定义。依此逻辑,「欧洲共同体」从煤钢共同体条约签署那一天开始,欧洲就开始了「第N宪」的进程。这个N代表一个数字,是会员国数目加一。

  欧洲共同体从1950年代起就开始了「主权共储与共享」的工作,一连串的共同体协定条约,让欧洲联盟迄今愈来愈像一个整体。与欧洲统合「从分到合」的路径,不同的是,两岸迈向第三宪的路径是一开始就应确定彼此不可分离性,而以合作而非对抗为手段。至于未来两岸关系发展的路线则可参考欧洲统合的精神,依需要而进行,让「整个中国」的内涵愈来愈丰富,第三宪的权威愈来愈大。

  两岸未来可以透过不同的政治性协定,共同享有原本就是属于两岸全体人民的主权。两岸在文化、货币、身份、经济、安全、国际空间等议题上达成高于两岸管辖权的政策,或搭建高于两岸宪政的共同体。未来的两岸协定就像一根根的支架,涉及政治性的协定是柱梁,事务性的协议是壁墙,当「第三宪」的权威愈来愈高,两岸不就自然成为一体了吗?

  更重要的是,两岸统合是强化两岸对于「中国」与「中国人」认同的良药,欧洲统合经验显示,透过统合的互动、共同政策的实践、共同体机制的参与,原本是主权独立的欧洲国家,至今已逐渐累积了高度的共同体认同,愈来愈多的欧洲国家人民自称是「欧洲人」。两岸原本就是同文同种,只要统合的机制一启动,两岸人民共同获利,累积认同的速度将远远超过欧洲。

  「两岸平等不对称」是两岸现实的一部分,统合机制正好可以在「平等不对称」的机制下运作。两岸互有所长,各有其短,如何透过共同体的机制,两岸互有所需,各有所取,采长补短、优势互补,是完全可以理性讨论的。

  (六)基石:签署《两岸和平发展基础协定》

  基于「一中三宪、两岸统合」的精神,我们建议签署「两岸和平发展基础协定」如下:

  两岸和平发展基础协定 草案

  协定当事双方认知到整个中国自一九四九年起处于分治状态,但仍同为中华民族一份子之事实;

  鉴于促进中华民族复兴与国家和平繁荣乃两岸人民共同的责任,认识到两岸同属整个中国、双方平等相待是促进和平的基础,也了解到建立两岸统合机制是和平发展的路径。

  基于两岸人民的共同利益,同意结束敌对状态,创造两岸合作条件之愿望,爰达成如下协议:

  第一条

  两岸承诺不分裂整个中国,共同维护其主权领土完整。

  第二条

  两岸同意并尊重对方为宪政秩序主体,在平等之基础上发展正常关系。

  第三条

  两岸同意不使用武力或以武力威胁对方,完全以和平方式解决双方歧见。

  第四条

  两岸决定在双方同意之领域成立共同体,以促进合作关系。

  第五条

  两岸同意在国际组织中合作。双方在国际组织之共同出现并不意含整个中国之分裂,并有责任共同维护中华民族之整体利益。

  第六条

  两岸同意互设常设代表处。两岸互设代表机构以及在国际间代表性之地位与方式,将另行商定之。

  本协定须经双方宪政程序批准,并自换文之日生效。

  签署人:

  北京中国之政府代表○○○    台北中国之政府代表○○○

  任何一个协定均有签署的问题。做为一份两岸关系基础协定的正式文件,似乎不宜由民间授权组织海基会与海协会代表,而应由官方签署,如果最后的签署是以「中华人民共和国」与「中华台北」名义,既不符合双方平等的原则,台湾方面也不容易接受。如果最后的签署是以「中华人民共和国政府」与「中华民国政府」代表名义签署,当然最理想。

  北京方面或许要自问,是否愿意让台湾民众分享「中国」的话语权,还是让时间逐渐造成「一边中国,一边台湾」的定型印象?正如同支持民进党的人绝大多数都赞同「一个中国就是中华人民共和国」的论述,而主张「中华民国应该叫做台湾」,「在台湾的人应该是台湾人,而非中国人」,以完全舍弃「中国」的话语。

  台北方面也应该自问,当国际情势的发展使得「台独」的主张变得愈来愈不可能,分享「中国」此一「话语权」,是否才能扩大自己的影响力?「中华台北」事实上并不是一个好的名字,完全无政治实体的意涵,它只是一个为了参加奥运而不得不接受的「非政治实体」名称。接受自己为「整个中国」的一部分,不仅符合中华民国宪法,也可以为自己带来更大的利益。「整个中国」应该是个资产,而非负债。

  两岸在协定中以「北京中国」(Beijing China,或Beijing-China)与「台北中国」(Taipei China或Taipei-China)相称,表示两岸处于平等地位,更重要的是,完全符合协定中所称两岸均属「整个中国」的一部分,合理地让两岸和平发展在「整个中国」的基础上前进。

  (七)进取:协定签署以前我政府可有的作为

  在两岸政治性「和平协定」尚未签署以前,我政府宜继续推动两岸的经贸、文化、社会交流、合作,但在做法上,不应仅以「物质性」的利益交换为目标,更应考虑到如何增进彼此相互的认同,并积极思索与准备两岸的政治性协商,以为两岸政治关系奠定和平与稳定发展的基础。北京与台北双方如能成立一个「两岸关系和平发展委员会」,为促进双方的合作,铺设和解的路径图,当更为理想。

  在国际参与上,我政府宜认清客观情势的限制,不以外交关系及参与国际组织的多寡为努力目标,原因是:其一,传统的外交已因科技的发展及经贸全球化,失去其重要性。目前与中华民国有外交关系者虽仅23个小国,然而与中华人民共和国有外交关系者已有171国,然台湾的人民并不孤立,前往美、英、法、德、日等大国旅游、经商,甚至较大陆人民为方便。其二为中华民国与世界各大国均有「非正式外交」关系,设有无大使馆之名的「大使馆」,照样能生存发展。

  至于中华民国政府参与国际组织与国际活动的问题,由于两岸邦交国数相差过分悬殊,以中华民国或台湾名义申请参与联合国及其附属专门机构,如北京不支持,几乎毫无可能,并不务实,反不若全力积极参与「世界贸易组织」(WTO)「亚太经济合作」(APEC)及「亚洲开发银行」(ADB)等非政治性组织。我政府最好仿效瑞士发展的模式与经验,在2002年瑞士加入联合国为会员国之前,一直致力增强本身的实力,增加本身对世界的吸引力与影响力,积极参与非政治性的国际人道活动,诸如发起并推广「国际红十字会」。面对国际政治问题,则几乎完全采取中立的态度与立场,避开国际争战漩涡,与人为善,而非与人为敌。

  在两岸政治定位未取得协议前,或可以「国际非政府组织」(INGO)作为促进两岸交流的平台及在国际社会合作的试点,因北京方面参与国际非政府组织者,多由其党政部门辅导介入;台北方面,则因台湾公民社会业已形成,多为自发性的民间团体。根据「国际组织联盟」(UIA)的资料统计显示,大陆有会籍者为3,555个,台湾有会籍者为2,605个。依据两岸人口比率,则台湾方面的参与度远较大陆方面为高。如大陆方面能主动不让政治意识形态介入「国际非政府组织」的运作,不要为「名称问题」滋生争端,并积极支持两岸在「国际非政府组织」中共同合作,则不仅有助两岸人民和解气氛之培养,且可为中华民国政府参加「国际间政府组织」问题寻求解套方案,奠定基础,诸如北京方面于适当时机主动推荐台北成为若干非政治性国际组织的特别观察员。

  两岸驻外单位可先从旅外侨民或经商旅游者的急难救助开始互助合作,进而共同推广中华文化,扩大合作层面,化敌为友,迈向两岸统合,逐渐参与台湾本身实力与特性相当的国际社群活动。

  在两岸互动方面,我们可以持续现有的经贸交流,但是我方不应只是扮演受惠一方的角色,也可以为中国大陆的社会发展提供一些助力。例如包括两岸文化、医疗、农业方面的合作。特别是台湾的农会在农村的成功经验,都可以协助大陆有效解决「三农」问题。

  (八)领导:建立全民共识

  两岸关系的良窳对台湾未来的生存发展影响甚巨。面对一个快速变迁的全球化时代,我们必须掌握和平发展的机遇,及时迎向未来。我们要诚恳呼吁朝野各界正视影响台湾前途与两岸关系的两个重大问题,其一是台湾内部的「国家认同」问题;其次是两岸「政治定位」的问题。对于如何处理这些复杂棘手的问题,如何「求同『化』异」,我们已经在本白皮书中详加分析,提出我们的看法。

  民主社会是个多元社会,意见分歧原是自然现象,但在牵涉国家核心利益的「台湾前途」与「两岸关系」问题上,我政府不仅要有前瞻性的规划,更必须要有切实可行的大政方针,并要有为大多数人接受的立场与论述,不能因少数人的反对而自我抵销台湾前进的动力。「共识」的凝聚是需要「沟通」才会产生的。政治人物固为了选举的胜选要「顺应民意」,但为了国家长远的利益,也要勇于面对历史,负责「引导民意」,指出国家生存发展的正确方向。

  俗语说「家和万事兴」,我们盼望台湾朝野的政治人物要把全民利益放在个人利益之上,在「维护中华民国宪政秩序」与「建立新而独立的台湾国」之间作出明智的抉择,进而凝聚共识,增强一致对外的力量。我们也盼望朝野政治人物能体悟「团结才有力量」的道理。美国林肯总统说得好,「合则两利,分则两害」(United We Stand,Divided We Fall),两岸关系亦然,要想「和平发展」,就要「团结合作」。

  对台澎金马二千三百万人而言,快速崛起的中国大陆,是挑战,也是机会。如果台湾想有光明的前途,就要迎向挑战,掌握难得的和平发展机遇,多多架设两岸「对话的桥梁」,稳固两岸「合作的机制」,建立两岸「和平的框架」(Structure for Peace)。

  台湾海峡两岸间的关系是战争、还是和平?是合作、还是对抗?并不完全掌握在我们的手中,但却存乎我们的一念之间。对于如何推动两岸关系的和平发展,我们已经在上文中表达了我们的看法,提出了具体的建言。此外,我们愿意再就如何凝聚台湾内部共识向朝野政治人物及社会大众郑重提出以下具体建议:

  第一、两岸关系要能够和平发展,不可能建立在各说各话的基础上,双方不仅为自己着想,也要为对方着想。在如此重大政策上,是不可以模糊或讨好的,而必须有务实可行的路径。我们寄望政府领导人与执政党能够清楚地提出两岸关系定位与两岸发展的路径。我们相信,一个良好的与能够运作的两岸关系发展路径,首先必须合乎逻辑性与务实性,其次则必须考虑到两岸的立场、利益以及两岸人民的接受程度。台湾内部近十余年陷入认同困境,蓝绿意识形态的对抗,使得两岸关系缺少理性讨论的空间,几乎任何一个主张在初期都很难获得内部共识。因此,我们在希望台湾内部能够凝聚共识时,首先必须提醒朝野,两岸政治定位与发展并非只是我方单方面决定即可,也必须考虑到中国大陆的立场,兼顾台湾蓝绿两方面的立场与利益才是一个可以落实的共识与方案。我们提出「一中三宪、两岸统合」的两岸定位与发展路径架构,希望能达到抛砖引玉的目的。。本报告虽系集众人智慧之结晶,但不一定完美无缺,我们欢迎社会各界有识之士批评指教,相互切磋,为我们自己及后代子孙创造更美好的未来。

  第二、鉴于目前台湾内部有严重的认同危机,抵销了一致对外的力量,殊为可惜。我们恳切盼望:马英九总统能发挥领导能力,仿效美国艾森豪总统于一九六○年在东西方冷战形成之初为凝聚美国人民维护自由、民主共识的作法,任命一个不是由政党,而是由社会公正人士所组成的「国家目标委员会」(The President's Commission on National Goals)。这个委员会不同于以往国内由各党派代表人士组成的国政谘询组织,而是由学术界、工商界、退休外交使节与退休军事将领等超党派社会菁英组成,藉由讨论、研商,由他们提出明确而切实可行的国家目标 ,俾有助台湾长远的生存发展,并鼓励遍布全岛各地的大专院校,举办座谈会、研讨会,以使年轻人关心他们自己的未来。

  第三:立法委员是全民选出的代表,应该将国家利益与全民福祉置于党派利益之上。我们恳切希望,朝野政党对外要团结合作,目标一致。我们认为立法院的朝野立法委员应该向选民负责,组成「两岸关系和平发展委员会」举行闭门的秘密会议,以及公开的听证会,理性讨论「国家认同」的问题及「两岸政治定位」的问题,向行政部门提出具体可行的建议,凝聚台湾两个主要政党对外一致的共识,促进两岸关系的和平发展,追求两千三百万人最大的利益与福祉。

  第四:鉴于台澎金马两千三百万人民经过一甲子的共同生活,已经凝聚成一个生死与共、休戚相关的「生命共同体」,无论执政党或在野党派均有责任凝聚内部的共识,促进国家的团结,追求两岸的和平。我们要诚挚地建议执政当局,应尽量设法将「国共平台」提升为包括朝野各政党的「两岸平台」,进行认真、理性的沟通,开辟合作的管道,「搭桥」而非「拆桥」。在此之前,我们更要诚恳地呼吁大陆执政的共产党,应该解放思想,与台湾在野的民进党建立「非正式」的党际沟通管道,就双方关心的问题,坦诚务实地交换意见,消除误会成见,缩小彼此间认知上的差距,增进相互瞭解,培养友好气氛,建立兄弟情谊。两岸统合与和平发展  一条互利双赢的稳健道路

  撰写人:张亚中

  总召集人:孙震

  共同召集人:戴瑞明、黄光国

  编者按:

  为庆祝远东企业集团六十周年,徐元智先生纪念基金会特邀集学者专家,以《开创新犹:预约大未来》为名发表政策白皮书,为政府提供建言。该白皮书共分为十二个领域,由前台湾大学校长孙震担任总召集人,其中「两岸关系与国际关系」领域由曾任教廷大使、总统府副秘书长的戴瑞明大使与国策顾问暨台湾大学心理学系黄光国教授担任共同召集人,由台湾大学政治学系教授张亚中负责撰写。本白皮书于2010年5月中旬出版。

  此一领域报告以「两岸统合与和平发展」为题,旨在强调要和平就必须要合作,要合作就必须建立互信,要互信则必须在两岸政治定位与未来发展方向上取得共识。本报告希望为我朝野及社会大众就如何凝聚台湾内部共识及促进两岸关系和平发展提出建言。本报告建议以「一中三宪」做为两岸政治定位的基石,以「两岸统合」做为两岸互动的架构;在实践上,透过两岸和平协定的签署、共同承诺不分裂整个中国,并相互尊重彼此为平等的宪政秩序主体,且在此基础上建立多重共同体,推动两岸和平发展,如此才能双赢,为中华民族开创光明之前景。

  前言

  两岸关系的良窳对于台湾未来的生存发展,关系重大。举凡国内政治、经济、社会与涉外事务无一不受影响。如果两岸关系良好,则台湾内部稳定,必当有助经济发展,而台湾的国际空间亦必较宽广,更可为两岸带来长久的和平发展。本文希望对政府及社会大众就如何凝聚台湾内部共识及促进两岸关系和平发展提出建言,这一部分由中华民国前驻教廷大使戴瑞明先生与国立台湾大学理学院心理系黄光国教授两人担任共同召集人,台湾大学政治学系张亚中教授负责撰写,全文分为:现状检讨、问题分析、目标设定、策略与办法等四个部分。在征求众多学者专家的意见后,此一部分选择以「两岸统合与和平发展」为题,寓意在两岸统合之「合中有分、分中求合」的现状,主张两岸要和平就必须合作,希望连结两岸目前各有的两岸论述,提出具体的和平发展方案。本报告建议以「一中三宪」做为两岸政治定位的基石,以「两岸统合」做为两岸互动的架构;在实践上,透过两岸和平协定的签署、两岸共同承诺不分裂整个中国,并相互尊重彼此为平等的宪政秩序主体,且在此基础上建立「多重共同体」,无分大小,不分主从,以平等的伙伴关系一起推动两岸关系的和平发展,如此才能双赢,为中华民族创造美好的未来。本报告最后也提及,如何凝聚全民共识已是刻不容缓,为此朝野必须摒除一党之见,共同为谋求族群和谐、蓝绿和解、政党合作而努力,并使两岸关系能朝着团结合作、和平繁荣的大方向发展。

  一、现状检讨

  1.2008年5月马英九总统上任以来,两岸关系已有改善,外交业已「休兵」,惟两岸基本互信仍然无法建立,致使两岸关系无法朝正常化方向稳定发展。

  2.随着经济快速发展,中共近年逐渐和平崛起,在国际间的政治、金融、经济权力地位快速提升,致使两岸间产生权力高度「不对称」的现象。

  3.由于两岸关系没有正常化,致我方无法参与东亚经济整合机制。

  4.在国际参与层面,两岸政治权力不对称,使得我国有关主权的主张一直无法受到国际的承认,我国也一直难以国家的名义走入国际社会。

  5.两岸认同快速折裂,导致台湾内部虚耗、阻滞进步。台湾主体意识已成为台湾主流,中国大陆随着经济发展,对追求「国家统一」有更多的筹码与自信。两岸对于未来选项看法的不同,民进党坚持寻求「台独」、中国国民党「不统不独」,中共坚持「统一」,使得两岸与国际关系存在根本矛盾。

  (一)两岸有形实力不对称

  两岸关系的一项重要特征,便是中华民国(以下使用中华民国、中华民国政府、台湾、台湾方面、台北、我国、我方交叉使用)与中华人民共和国(以下使用中华人民共和国、中华民人民共和国政府、中国、中国大陆、大陆方面、中共、北京交叉使用)两者之间权力地位的不对称(power asymmetry)。这个特征在地图上一眼看去便可清楚显现,因为双方所控制的领土范围相差266倍,而在这两块领土上生活的人口则是相差了58倍。这样的悬殊比例在过去并没有充分地显露在两岸间的实力对比上。

  在大陆推动改革开放之前,两岸间呈现了大陆在量上压倒台湾、而台湾在质上则远胜大陆的局面。由于对外封闭,大陆的对外贸易总额与累积的外汇存底长期都落于台湾之后。在改革开放政策推动之前,由于在质上面的悬殊差距,大陆对台湾还显露不出压倒性的优势。

  1979年起,邓小平主席推动改革开放,不但弹性地采取了适合国情的发展策略,更以邻近的东亚国家成功的经济发展经验为师,甩脱意识型态的包袱,走上了高速发展的道路,成为世界上成长速度最快的「经济体」。这样的格局从1970年代末迄今已经不间断地进行了三十年,生产力与质量大幅提升。经济既然起飞,国力自然迅速积累,台湾的优势逐渐消失。

  面对一个在数量上绝对优势、在质量上又快步赶上的中国大陆,两岸间的权力不对称便充分地显现出来。举例言,往昔台湾曾经自傲于世界上数一数二的外汇存底,然而中国大陆藉着成功的出口扩张很快便在1996年超越台湾,又在2005年超越日本,坐上世界龙头,在2008年底领先日本已达一倍,更是台湾的6.7倍,而此一趋势至今仍未稍戢。在国内生产毛额(GDP)方面,中国大陆现为台湾的11倍,而差距还在迅速拉开当中。2008年大陆的国内生产毛额增长了9%,而台湾仅有1.9%,大陆经济成长的速度是台湾的4.8倍。经济上双方的实力有如此的差距,军事上两岸间的差距也是向大陆方面倾斜。其他在1970年代便已分出胜负的外交战场上,北京的优势也是不动如山。今天任谁观察两岸之间的态势,均不可忽略两岸有形权力不对称的事实。由于两岸的有形权力不对称,使得双方关系的正常化更增添了复杂性。

  (二)无法参与区域经济整合机制

  无可置疑,中国大陆对世界经济发展越来越重要。首先是世界各国对大陆的贸易额度不断上升,并且人民币汇率也成为影响世界经济稳定的关键角色,随着中国大陆在世界经济地位的上升,也逐渐在世界金融经济组织中扮演领导角色。

  经由经济与政治力量的增长,中国大陆也开始凭藉其政经力量而想要积极主导东亚经济整合,「东协加一」已自今(2010)年启动。2009年9月台湾第1大出口市场仍为中国大陆(含香港),对其出口82.2亿美元,占我出口比重亦增至43.1%;东协(ASEAN)占我出口比重14.9%。

  值得注意的是,经济整合已经成为全球经济发展的重要趋势。2007年底,全球协商中的区域贸易协定共有205个,亚洲国家便有109个,占了全球一半以上。东亚成员如日本、东协、新加坡与中国大陆都非常积极提倡区域贸易协定,并希望主导东亚自由贸易体制的成形。

  在 2006年举办之「亚太经济合作」(APEC)会议中,参与的国家元首及代表都对推动「亚太自由贸易区」(FTAAP, Free Trade Area of the Asia-Pacific)表示认同与支持。然而,台湾却因为两岸问题,始终被排除在区域经济整合协商之外。

  迄今为止,我国只在2003年8月与巴拿马、2005年7月与瓜地马拉、2006年6月以及2007年5月尼加拉瓜、萨尔瓦多和宏都拉斯分别签订自由贸易协定。

  马英九总统在2009年12月11日接受访问时称,「从2000年到2008年,亚太地区签了56个自由贸易协定,只有两个国家不在里面,这两个国家,一个叫做朝鲜人民民主共和国,一个叫做中华民国」。

  在「地缘经济时代」,亦即全球化的「地球村时代」,任何国家或地区都不可能单打独斗,包括大陆和台湾在内。相对于东亚国家积极推动整合,我政府由于两岸关系无法正常化因素,被迫排除于东亚经济整合之外。此一情势对台湾固然极端不利;事实上,对大陆也谈不上有多大好处。

  (三)国际组织参与受限

  冷战初期,由于依靠美国的支持,以及我政府的努力,1971年以前,我政府在联合国代表「整个中国」,为「中国的唯一合法政府」。不过,随着国际冷战结构的变迁与国家利益的考量,美国尽管仍然关切台湾人民,却也基于自身利益的需要而不断调整对中华人民共和国政府的政策。最后,在种种因素的影响下,我政府被迫于1971年退出联合国。

  然而,两岸零合竞赛(Zero-Sum Game)并未随着中国大陆进入联合国而结束,反而持续激烈,在所有国际场合间仍厮杀不已,而我方在国际社会的正式参与空间也日益受到压缩。

  就政治上的发展而言,尽管后来1980年代末期、1990年代初台湾海峡两岸双方关系曾有些许舒缓,但1990年代末期后双方政治关系再次陷入持续不稳的状态;然而在经济上两岸之间的交流却日趋紧密。双方的开启接触后并未增进双方的政治关系,反而与中国大陆之「他」、「我」之间的区隔性越显越大,而大陆方面对我方在国际间的孤立、敌对更加深了这个区隔。两岸在对「中国」这个名称的多年竞争过程中,也进一步影响到我方民心对「中国」概念的疏离。

  中华民国目前的23个邦交国

  亚东太平洋 帛琉共和国Republic of Palau;吐瓦鲁Tuvalu;马绍尔群岛Republic of the Marshall Islands;索罗门群岛Solomon Islands;吉里巴斯共和国Republic of Kiribati;诺鲁 Republic of Nauru

  中南美洲 瓜地马拉共和国Republic of Guatemala;巴拉圭共和国Republic of Paraguay;圣文森St. Vincent and the Grenadines;贝里斯Belize;萨尔瓦多共和国Republic of El Salvador;海地共和国Republic of Haiti;尼加拉瓜共和国Republic of Nicaragua;多明尼加共和国Dominican Republic;宏都拉斯共和国Republic of Honduras;巴拿马共和国Republic of Panama;圣克里斯多福及尼维斯Saint Christopher and Nevis;圣露西亚Saint Lucia

  非洲 布吉纳法索Burkina Faso;圣多美普林西比民主共和国Democratic Republic of Sao Tome and Principe;史瓦济兰王国Kingdom of Swaziland;甘比亚共和国Republic of The Gambia

  欧洲 教廷The Holy See

  截至2010年4月,与我方有外交关系的国家有23个,与大陆方面有外交关系的国家达171个。目前我政府参与的政府间国际组织总共有51个,远不及中国大陆参加的数目,目前我政府正式参加的51个政府间国际组织中,有30个拥有正式会员,其它21个分别是观察员(15个)、仲会员(3个)、准会员(1个)、合作非会员(2个)等地位参与。

  在参与名称上,我以正式会员参与政府间组织者包括「中华民国」(Republic of China)、「中华民国台湾」(Taiwan, Republic of China)、「台澎金马个别关税区」(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen & Matsu)、「台澎金马」(Taiwan, Penghu, Kinmen & Matsu)「中华台北」(Chinese Taipei)、「中国(台湾)」(China (Taiwan))、「台湾」(Taiwan)、「中国台北」(Taipei, China)(我政府未接受、持续抗议中)、「台湾艾格蒙」(AMLD, Taiwan)、「国际电信发展公司」(International Telecommunication Development Company, ITDC)者。我以观察员、仲会员、准会员、合作非会员等地位参与之政府间国际组织的名称包括「中华民国」、「台湾」、「台北中国」(Taipei China)、「中华台北」、「中华台北个别关税区」(Chinese Taipei Separate Customs Territory)、「台澎金马」等。有关内容详如下表「我国参与政府间国际组织现况」。从该表中,可以看到我参与政府间国际组织充满艰难。

  中华民国政府参与政府间国际组织现况

  为正式会员(Full Member)之政府间国际组织(30个)

   中文名称及简称 组织名称(原文) 中国大陆

  参与情形

  1 亚洲选举官署协会(AAEA) Association of Asian Election Authorities 未参与

  2 亚非农村发展组织(AARDO) Afro-Asian Rural Development Organization 未参与

  3 世界贸易组织法律谘询中心(ACWL) Advisory Centre of WTO Laws 未参与

  4 亚洲开发银行(ADB) Asian Development Bank 会员

  5 国际贸易资讯及合作机构(AITIC) Agency for International Trade Information and Cooperation 未参与

  6 亚太农业研究机构联盟(APAARI) Asia-Pacific Association of Agricultural Research Institutions 未参与

  7 亚太经济合作(APEC) Asia-Pacific Economic Cooperation 会员

  8 亚太防制洗钱组织(APG) Asia/Pacific Group on Money Laundering 会员

  9 亚太法定计量论坛(APLMF) Asia-Pacific Legal Metrology Forum 会员

  10 亚洲生产力组织(APO) Asian Productivity Organization 未参与

  11 亚洲科技合作协会(ASCA) Association for Science Cooperation in Asia 未参与

  12 亚蔬-世界蔬菜中心(AVRDC) AVRDC-The World Vegetable Center 未参与

  13 中美洲银行(CABEI) Central American Bank for Economic Integration 未参与

  14 南方黑鲔保育委员会(CCSBT)延伸委员会 Extended Commission, Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna 未参与

  15 国际卫星辅助搜救组织(Cospas-Sarsat) International Satellite System for Search & Rescue 会员

  16 「艾格蒙联盟」国际防制洗钱组织(Egmont Group) Egmont Group 未参与

  17 亚太粮食肥料技术中心(FFTC/ASPAC) Food and Fertilizer Technology Center for the Asian and Pacific Region 未参与

  18 国际保险监理官协会(IAIS) International Association of Insurance Supervisors 会员

  19 国际棉业谘询委员会(ICAC) International Cotton Advisory Committee 未参与

  20 国际竞争网路(ICN) International Competition Network 未参与

  21 国际证券管理机构组织(IOSCO) International Organization of Securities Commissions 会员

  22 北太平洋鲔鱼国际科学委员会(ISC) The International Scientific Committee for Tuna and Tunalike Species in the North Pacific Ocean 会员

  23 国际种子检查协会(ISTA) International Seed Testing Association 会员

  24 世界动物卫生组织(OIE) World Organization for Animal Health 会员

  25 东南亚国家中央银行总裁联合会(SEACEN) Conference of Governors of South-East Asian Central Banks 未参与

  26 亚洲税务行政暨研究组织(SGATAR) Study Group on Asian Tax Administration and Research 会员

  27 世界关务组织(WCO)下属之「关税估价技术委员会」 Technical Committee on Customs Valuation, World Customs Organization (WCO) 会员

  28 世界关务组织(WCO)下属之「原产地规则技术委员会」 Technical Committee on Rules of Origin, World Customs Organization (WCO) 会员

  29 中西太平洋渔业委员会(WCPFC) Western and Central Pacific Fisheries Commission 会员

  30 世界贸易组织(WTO) World Trade Organization 会员

  以观察员、仲会员及准会员等地位参与之政府间国际组织(21个)

  (一)观察员(Observer)(15个)

   中文名称及简称 原文名称 中国大陆参与情形

  1 南方黑鲔保育委员会(CCSBT) Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna 未参与

  2 欧洲复兴开发银行(EBRD) European Bank for Reconstruction and Development 未参与

  3 粮食援助委员会

  (FAC) Food Aid Committee 未参与

  4 中美洲暨加勒比海盆地国会议长论坛(FOPREL) Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamerica y la Cuenca del Caribe 未参与

  5 美洲开发银行(IDB) Inter-American Development Bank 会员

  6 国际谷物理事会(IGC) International Grains Council 未参与

  7 国际间钻石原石进出口认证标准机制(KP) Kimberley Process 会员

  8 经济合作暨发展组织(OECD)下属「竞争委员会」 Competition Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 观察员

  9 经济合作暨发展组织(OECD)下属「渔业委员会」 Fisheries Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 未参与

  10 经济合作暨发展组织(OECD)下属「钢铁委员会」 Steel Committee, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 未参与

  11 中美洲议会(PARLACEN) Central American Parliament 未参与

  12 中美洲统合体(SICA) Sistema de la Integracion Centroamericana 未参与

  13 世界关务组织(WCO)下属之「修正版京都公约管理委员会」 Revised Kyoto Convention Management Committee, World Customs Organization (WCO) 会员

  14 世界卫生大会

  (WHA) World Health Assembly of the World Health Organization 会员

  15 中美洲军事会议

  (CFAC) Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas 未参与

  (二)仲会员(Associate Member)(3个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 国际度量衡大会(CGPM) Conférence Générale des Poids et Mesures (CGPM) 会员

  2 全球生物多样性资讯机构(GBIF) Global Biodiversity Information Facility 未参与

  3 国际政府资讯科技理事会(ICA) International Council for Information Technology in Government Administration 未参与

  (三)准会员(Corresponding Member)(1个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 国际法定计量组织(OIML) International Organization of Legal Metrology 会员

  (四)合作非会员(Cooperating Non-Member)(2个)

   中文名称及简称 英文名称 中国大陆参与情形

  1 美洲热带鲔鱼委员会(IATTC) Inter-American Tropical Tuna Commission 合作

  非会员

  2 国际大西洋鲔类资源保育委员会(ICCAT) International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas 会员

  资料来源:张亚中整理,资料更新时间:2010年4月20日

  随着两岸关系的改善,以及在大陆政策思维上的改变,我政府在2009年5月11日得以「观察员」身分参与「世界卫生大会」(WHA),并在争取多国免签证方面的成果颇有成效。综合两岸关系现况、「活路外交」政策各层面的考量,现阶段我政府放弃自1993年起直接申请「参与」、「重返」、「加入」联合国等政策,而改以争取「有意义参与」联合国附属专门机构,并以「联合国气候变化纲要公约」(UNFCCC)及「国际民航组织」(ICAO)为优先推动目标。

  整体而言,我政府意图在外交上扩大国际空间,与两岸关系密不可分。基于国际权力政治的现实,每一个国家均是以自己国家利益为考量,国际组织也无法脱离国际政治现实的权力运作。由于中共目前为联合国「常任理事国」,国际政治权力运作,不可能没有中华人民共和国政府的参与,世界各国在处理外交与国际组织参与上,亦多考虑中华人民共和国政府的态度或立场,致使我政府在双边外交或国际多边组织上受到相当的限制。

  事实上,为了促进两岸关系的正常化,北京方面应考虑适时展现善意,在联合国内若干非政治性国际组织主动促成台北以特别身分加入为「观察员」。

  (四)两岸认同折裂

  所以称两岸认同折裂,而非断裂,表示两岸仍有重迭认同,只是比率已经降低,惟尚未完全断裂。认同折裂的根源在于近十余年来台湾认同的重塑,这表现在两个方面:对于自我认同的矛盾以及统独意识形态的冲突,根据「远见杂志」民调中心在2008年10月的调查(图1),认同自己是「台湾人」的高达95.9%,而认为自己属于「中华民族」的亦有75.4%,但是认为自己是「中国人」的只有46.6%,甚至低于认同「亚洲人」的73.5%与「华人」的67.3%。

      由数据可知,台湾民众不但对于「台湾」有高度的认同,同时在建立「台湾认同」时,对「中国」产生了排斥效应。换言之,现在所谓的「台湾人」已经不是属于「中国人」底下的一个次族群概念或地域性概念,而是相对于「中国人」的另一族群概念,或者说,台湾的「国族认同」已经形成与逐渐巩固。正如同在民国初年「中华民族」的型塑系建立在汉、满、蒙、回、藏等族融合的基础上,现在的「台湾民族」已经型塑成为闽南人、客家人、外省人与原住民四大族群的生命共同体,与中国大陆的关系愈来愈淡薄。

  另外,政大选举研究中心也有类似的研究(图2),从中可以更容易看出台湾民众自我认同建立的时序性。2009年6

  月的调查,台湾民众的自我认同,其中有52.1%认为自己是「台湾人」、39.2%认为自己既是「台湾人」又是「中国人」,只有4.3%认为自己是「中国人」。相对于1992年6月,认为自己是「台湾人」的仅有17.3%,而认为自己是「中国人」的尚有26.2%。经过十七年,台湾民众已经在台湾建立了主体意识,在面对中国大陆时显得冷漠而陌生,甚至带有几分戒慎恐惧,而在面对「中国」这个话语时,更是充满了猜忌、怀疑、不安与排斥。

  台湾民众在两岸认同上,宁愿接受在文化上同为「中华民族」、在地理上皆属于「亚洲人」、在血缘上都是「华人」,也不愿意接受带有政治色彩的「中国人」。因此,当中共领导人高呼「统一中国」是每个中国人的使命、「和平统一」是两岸人民最大的利益时,台湾民众自然是反应冷淡,甚至感到排斥而抗拒。在这种情形下,当「中国」一词失去了部分台湾民众的认同时,两岸的互信自然难以建立。

  对「中国」没有认同,自然就不会想参与中国大陆的改变或促成中国大陆的「善治」(Good Governance)。在认同逐渐折裂的情形下,台湾方面只愿意与大陆方面有经贸往来。文化与社会的往来,也仅带有商业的「物质性」。这样的立场使得台湾社会不能认真地面对两岸真实存在的问题,避政治而就经济的心态,不仅让台湾失去了参与中国大陆社会变迁的影响力,也增加了因为中国大陆经济日益强大而感到可能被吸纳消化的恐惧。

  与台湾「主体意识」同时茁壮的是「台独意识形态」的滋长,在这方面行政院大陆委员会的民调(图3),由于变项过多,无法准确的突显台湾民众「统独意识形态」的偏好,但是却也表现出台湾民众对于台湾前途看法的分歧与茫然。统计上,支持广义「维持现状」者(包含维持现状以后再决定、维持现状走向统一、维持现状走向独立、永久维持现状四类)为绝大多数(占87.5%)。其中以主张「维持现状,看情形再决定独立或统一」是六种意见里的最大多数(33%),而主张「永远维持现状」者占29.8%。然而,值得注意的是,自1997年底以后,「尽快独立」的选项已经改为「尽快宣布独立」,如果依陆委会这个逻辑下,台湾已经「事实独立」,差别仅在有无正式的宣布独立,成为「法理台独」而已。

  我们再看一份由国立政治大学选举研究中心发表的报告,「台湾民众统独立场趋势图」(图4),可以看出在2009年底,支持「维持现状」者达61.7%,「偏独立」者为20.1%,「偏统一」者为9.9%,「无反应」的为8.2%。

    

  自是,如果想要观察两岸认同折裂最好的方法,就是在于体会台湾民众对于中共「和平统一」的想法。在这个控制变项上(如图5),民调显示,2004年总统大选为台湾民众认知的黄金交叉点。近年来呈现趋于「反对统一」的趋势。由于此民调尝试排除了两岸在政治、经济、社会、文化等方面的歧异,试着在「两岸各方面都差不多」的前提下,询问受访者是否希望两岸统一。换句话说,此研究反应了民众对于中国大陆的认同倾向,而从2004年到2009年的五年间,认为没必要统一的比例增加了三成左右,显然有越来越多的民众对于大陆失去了所谓的「祖国情怀」。与此同时,中共寄望台湾民众支持「和平统一」的期望似乎显得越来越渺茫。

  然而,在同一份报告中,「远见杂志」民调中心另外进行了一项民调,针对台湾民众对于台湾未来走向之看法。其中,赞成两岸「走向统一」的仅有15.7%,而反对者则高达69%;另一方面,支持台湾「走向独立」的占47.2%,而「反对台独」的却占了34.1%(图6)。

  这份报告的第一部分并不令人意外,赞成与反对统一的与前项民调比例相近,同时也与「中国人」认同降低的情势成正比。但是,对于台湾应否独立,却是呈现一种拉锯的状态。若果比对图3这两份民意调查,可以发现有超过两成的人,虽然反对两岸统一,但却也不赞成「台湾独立」,意即在台湾有超过两成是「反统而不主独」,也就是马英九总统所谓的「不统不独」。

  民意调查显示,虽然绝大部分台湾民众具有「反统一」的倾向,更突显出台湾民众对于台湾未来前途的茫然与不知所措,即便反对统一,却也不知道独立是否是个更好之选项。「不统不独」本应是一种在台湾内部民意缺乏共识下,所呈现出一种进退两难的局面,只能算是一种过渡的想法,如果我政府的两岸政策只是企图维持现状,而不给予正确方向引导,则将会使得台湾在两岸政治性谈判中进退失据,终至失去谈判的筹码。民意调查的结果可作为施政参考,但政府不可被民调起落牵着鼻子走,失去维护并增进大多数民众利益大方向的机会。

  在台湾内部本身便充满了歧见与矛盾,在纷杂的选项中本来便无法理智地做出判断之时,我政治菁英如果不能提出具有「前瞻性」的「两岸政治定位与走向」论述,只是主张「将台湾的前途交由2300万人民来决定」,美其名为尊重民意,其实也是一种「不负责任」的说词。

  民主的本质必然是多元,人民缺乏共识,而政府又没有大方向时,台湾便徒然陷落于「台独」与「独台」的意识形态之争,而在内部矛盾重重、尚无共识的情况下,被政治人物召唤于「台湾人」的大纛之前,与对岸追求「国家统一」的「中国人」相抗衡。相较于对岸的中共,扬起了「民族主义」的大旗,以洗刷「甲午战争」被迫割让台湾、澎湖的国耻为名,追求统一的声势与能力随其在国际间政经地位的提升而水涨船高;台湾流于意识形态的内耗恶斗,不但使得我方与大陆方面互动的筹码逐渐流失,更是置台湾民众的身家安全于危如累卵之境。

  二、问题分析

  1.在政治人物的主导下,两岸认同有着高度折裂情形。

  2.两岸认同的折裂,致使两岸互信难以建立,使两岸关系存在根本性的矛盾。我国各政党缺乏「前瞻性」的两岸关系定位与走向论述,而执政党亦未「引导民意」,致使全民共识无法有效建立,我方陷于内耗,而渐失竞争力。

  3.在政治与经济实力上,我方处于不利地位。在敌视的心态下,我方所引以为傲的民主,表现出僵化、自我的心态,也渐不为大陆民间肯定,使得我方的优势逐渐丧失。在恐惧的心态下,台湾有些人更不愿与大陆方面有所妥协合作。

  4.基于国际强权政治的现实,我方没能力突破国际参与,而必须仰赖于北京的善意,可是北京的善意又容易被解释为「统战」,致使「外交休兵」的成果充满不确定性。台湾既无法以中华民国的国名参与国际组织,对于北京的善意也不敢接受,使得两岸认同折裂与恐惧产生交互循环、互为因果的现象。

  (一)政治因素导致两岸认同折裂

  两岸认同的折裂,导致两岸互信难以建立,使得两岸关系的发展存在着根本性的矛盾。我方的中国国民党祇求维持现状,缺乏「前瞻性」的两岸政治定位与走向论述;民主进步党又主张「一边一国」/「台湾独立」,在美国采取「一个中国政策,不支持台湾独立」的形势下,缺乏外来有力的奥援,以致毫无可行性可言。台湾两个主要政党的国家认同目标南辕北辙,严重内耗。面对相对「团结的大陆」,使得「分裂的台湾」处于较不利的地位。我们先来看看,台湾内部认同是如何分裂的。

  两岸认同分裂的重要分歧点在1993-1994年。是年,李前总统开始推动重返联合国,他充分了解,重返联合国不可能成功,但是这项政策必然会引起大陆方面的反应。北京反应愈强烈,台湾民众愈容易感受到北京是一个「打压」台湾的「他者」,如此有助于建构台湾属于悲情或被威胁的「我群主体性」;另一方面李前总统着手推动「教改」,开始了他建构台湾文化国族认同的十年工程。李前总统采用了前教育部长杜正胜的「同心圆史观」,在教改上进行了新国族建构工程。

    首先,正如李前总统所说的「经营大台湾、建立新中原」,李前总统将台湾定位成一个新的「中原」,也就是文化源流的核心。在这个时间点上,所有生长在台湾这块土地上的人民,都是「新台湾人」,这就是李前总统建构的「我群」概念,将「台湾人」与「外省人」皆统合在「新台湾人」之中。

    在身份重新定位之后,「同心圆史观」所带来的是断裂的台湾史,以台湾为核心的史观,将荷兰、郑成功、清朝、日本,乃至于中华民国,皆以平列式的陈述方式,营造了一种台湾这块地方数百年殖民的悲情史,台湾与中国千丝万缕的关系被刻意的淡化,自此,新一代的「台湾人」丧失了中国数千年历史的传承,在不知不觉间,被蓄意的割断了中国文化的脐带,两岸的认同渐行渐远。

    两岸政治上的敌对与疏离,肇因于大陆方面无视中华民国政府存在于中国领土台、澎、金、马之上的事实。兼之,李、陈两位前总统刻意操弄民粹,采取分裂路线,加速了认同的折裂。1994年起,李前总统为其个人选举造势,多次故意挑动中共敏感的神经,并且非常巧妙地将中共对台湾的「文攻武吓」转而为强化对于「新台湾人」的我群认同所需要的养分。李前总统成功的「异化」了中国,将「中国人」异化成为属于「他群」的「异己关系」。简言之,李前总统建构「新台湾人」此一国族认同系建立在一个相对性「他群」 (也就是中共) 对台湾人「打压」的敌意上,于是,台湾人的国族认同被有意的建构在对于中共的敌意上,此一「异己关系」间接的妖魔化了「一个中国」、增强了对于「统一」的反感。

    自此,台湾民众的自我认同中,显示了对于中国的排斥,有将近三成的台湾民众认同自己是「亚洲人」还多过于认同自己是「中国人」。虽然在重复认同的数据中,仍然有四成至五成的人同时认同自己是「台湾人」也是「中国人」,但是在实际上,应该是原本认同「中国人」的转而变成重迭认同,而本来重迭认同的人完全放弃了「中国人」认同,而转向认为自己仅是「台湾人」。在这种认同的转换移动中,一旦「中国人」认同的水源枯竭,则重迭认同势必因为逐渐流向台湾人认同而减少。因此,由于台湾教育的方针尚未有任何更动的迹象,故就长期而言,台湾民众的「台湾主体意识」将会越来越被强化,而对于中国大陆的疏离感也会愈趋明显,两岸认同的裂痕亦将随之扩大。从21世纪迈向地球村的大趋势看,此种反常的逆向发展对台湾民众并非有利。

  (二)两岸处于政治不信任状态

    如就国际关系来探究「台湾认同」,则可以从美、中、台三角关系中看出「台湾认同」系建立在一种不安全感与不信任感之上,根据「远见杂志」民调中心在2009年12月的最新民调(图7)显示,在欧巴马总统东亚行结束后,探查台湾民众对于美、中、台三地的领导人之信任度评价,发现欧巴马总统以46.1%成为美中台三地中,台湾民众信任度最高的领导人,而身为总统的马英九尚以38.6%居次,在野党党主席蔡英文以35.4%紧追在后,而对岸的胡*锦*涛主席却以17.5%远远落后。

    

  从这份民调中,我们可以看出三个讯息:首先,就我方内部情势而言,蓝绿之间的对立显得壁垒分明且有势均力敌的倾向,彼此水火不容,互相倾轧,致使马英九总统虽然信任度略高于在野的民进党蔡英文主席,但是其不信任度亦高于蔡主席;其次,就两岸交往互动而言,台湾对于对岸的领导人仍然强烈地缺乏信任感,至少有过半数的台湾民众仍然怀疑中共领导人的政治动机,而忘了两岸友好合作的益处,不管是针对中国共产党还是胡*锦*涛主席个人,信任度都低于两成,与支持两岸重新统一的比例不相上下。

  其三,这份民调最重要的反常警讯在于其显示出台湾民众对于美国与欧巴马总统的信任度极高,甚至还高于台湾绝大多数民众自己选出的总统。就国族建构的角度而言,此系因在台湾民众进行对于「我群」的定位时,中共由于对台湾不友善的举动,而被针对性地视为是「他群」,而同一时间,美国却因为以「台湾关系法」关切台湾安全,使台湾免受「他群」的侵害,而且售我高性能武器抵抗「他群」的进犯,使得台湾民众反而将美国认同为「我群」的一部分,致使在对中国的异化过程中,产生同文同种的「中国人」属于「他群」,而毫无血缘文化关系,但却在同一阵线的美国人成为「我群」的矛盾现象。在此一逻辑之下,上任后寻求两岸和解,增进台湾竞争力的马英九总统,反而被民进党咬定为「倾中」,因而其在信任度上受到很多民众质疑,也就在预料之中了。

  (三)认同折裂与恐惧的交互循环

  事实上,李前总统与陈前总统淡化的不只是台湾与中国之间的关系,同时,他们也在努力让中华民国的法律地位进行转型。首先是把中华民国政府1950年播迁到台湾,故意歪曲为「中华民国到台湾」,刻意地模糊了「国家」与「政府」两者在意义上的差别,中华民国政府所在地曾多次播迁不同城市,但中华民国这个国家却不可能搬动。李、陈两位前总统又将中华民国对大陆地区的「主权主张」去除,把「在台湾的中华民国政府」歪曲为「中华民国在台湾」,接着便直接将两者之间划上等号成为「中华民国是台湾」,如果再强调台湾的「主体性」,就可以变成「台湾是中华民国」,最后,再淡化中华民国、强化台湾后,就可以完全成为「台湾国」。李、陈的论述严重误导一般台湾民众,贻害甚深。

    这一系列的「柔性台独」或「稳健台独」路线,已经完成了大半,所以现今政坛言必称「台湾」,很少听到政治人物、甚至媒体使用中华民国,也很少提「中华民国主权」,反而强调不存在的「台湾主权」,而在我驻邦交国的大使馆还继续使用令人费解的「中华民国(台湾)」字样,这不是坐实了「中华民国就是台湾」的说法吗?这种置中华民国宪法于不顾,不但避谈「一个中国」,更企图淡化「一中」。完全忽视了中华民国宪法的规范,也自动放弃了和中共争夺与共享「中国」的「话语权」。马英九政府以「九二共识」取代「一中各表」,到尽量少谈「一中」,于就职一周年中文记者会时,虽然针对教科书中的台湾归属问题做出回应,明确地扬弃了「台湾主权(归属)未定论」,但是却还是在最后加了一句「中华民国的主权属于国民全体,台湾是中华民国,这点非常的清楚」,他使用「台湾是中华民国」,而非「台湾属于中华民国」,这其中不乏偏安一隅的消极心态,中华民国主权及于中国大陆的论述已遭尘封,不但治权仅局限于台、澎、金、马等地,连思维格局也一并自我限制在这几个岛上。

  两岸的认同所以能够被政治人物有效切割,有两个重要的基础,一是两岸长期分隔。二是台湾有操弄所需要的恐惧。

  在两岸长期分隔方面:1895年中日甲午战争是中国近代史上沉痛的一页,台湾被迫割让日本,离开了祖国的怀抱,日本开始殖民50年,直到1945年台湾光复重回中国,但是台湾与中国政治连结在一起只有短短的四年,1949年以后,中华民国政府被迫播迁来台,两岸又开始断裂。由于蒋介石的「大中国」情结与坚守中华文化的教育,让台湾民众在心理上仍然与中国连在一起,但是两岸的人民毕竟生活在不同的政治体制之下。1980年代末,两岸民间开始有了接触,但是这种接触并没有强化彼此的认同,反而在接触后,感受到彼此已有很大的差距。从1895年到2010年间,两岸在长达115年的分隔期间内,仅有短短四年共有「中央政府」,其余都是各自为政。111年是一个什么意义的数字?如果以30年为一个世代计算,两岸分开已经是将近四代了,即使是1949年到台湾的外省族群,也已经60年,整整两代过去了。如果我们同意,时间与距离总会在人与民族的记忆中扮演若干角色,它们可以让彼此更加团结,例如犹太民族的经验;也可以让彼此分道扬镳,英、美就是个例子。长达百年的两岸分离,在蒋经国总统过世以后,我方的领导人选择了倾向「分裂主义」的路线,而长达百年的分隔事实,给了他们可以诉诸恐惧的足够土壤。

  另一个深化两岸认同歧异的因素在于两岸1949年内战的延续。由于两岸处于政治对峙,「仇共」成为绝大多数人民的共同认识,两岸透过长期历史文化传播教育,台湾民众对于中国大陆在心灵深处变得愈来愈陌生,也愈来愈疏离。当两岸还没有接触时,台湾还可以区分「中国」与「中共」的不同想像,但是随着两岸交流开始,台湾民众开始了解两岸的制度与价值有不小差距,「中国」与「中共」也变得很难区分。随着时间的拉长,以及中国大陆政治经济力量的崛起,中共在国际间愈来愈代表「中国」,在台湾的人民已经失去了再拥有「中国」话语权的力量,也就自然而然地选择远离中国,从此,不仅是两岸政治认同继续折裂,两岸的「文化认同」都快速发生变化。

  在台湾有政治势力操弄所需要的恐惧方面:1949年起两岸处于分治,初期台湾仍有「光复大陆」的雄心大志,但是从1954年与美国签订《中美共同防御条约》开始,台湾已经完全依赖美国的安全保护,简单地说,台北对于北京有安全上的恐惧。即使在美国与我国断交后,台北仍然期盼美国能够继续维护台湾的安全,《台湾关系法》给了台湾民众一些安全的感觉。即使东、西冷战结束,两岸开始民间交流,台湾朝野在安全的思维上,仍然将美国当成是虚拟的安全同盟者,或是安全的依赖者。对美军购就是一个显着的例子,台湾军购的真实意义不是为了安全的实质防卫,因为中共的「反分裂国家法」明定除了台湾搞「法理台独」,它不会用武,军购只是一种为了满足安全感而愿意付出的「保护费」心理。

  在两岸和解的时代,我政府宜有健康的国防观念,应该以维护中华民国国土安全及海线航行自由为主要考量,不宜有针对性,以大陆为「唯一假想敌」,制造「飞弹恐惧症」。两岸想和平相处,避免战争,共同维护亚太地区的安全,我维持适度的国防实力虽有必要,但如果只是以大陆为对抗的规划,不仅不可行,亦会拖垮我经济,因此,两岸「对话」绝对比「对抗」更有必要。

  无论在人口、土地面积,台湾较之中国大陆都小很多。1990年代起,中国大陆经济快速起飞,政治力量亦相对重要。由于北京方面迄今仍然不愿意正视中华民国政府的存在,而欲以「一国两制」做为「和平统一」后的政治安排。在这项安排中,台湾将只是中国大陆宪法中的一个「特别行政区」。因此,中国大陆经济与政治力量愈大,台湾民众愈感受到可能被统一的恐惧。在台独眼中,北京任何的「惠台措施」,都被故意丑化为「贿台措施」,而归结为「经济统战」,其目的在「吞并」台湾。「两岸经济合作架构协议」(ECFA,以下简称「两岸经济合作协议」)在台湾遭到质疑与反对,正是这种恐惧心理的反射。

  在两岸政治与经济实力上,我方处于相当不利的地位。在两岸相互敌视的情势下,我方所引以为傲的民主,表现出僵化、自我的心态,也渐不为大陆方面肯定,致使台湾的优势逐渐丧失。在恐惧的心态下,台湾有些人更不愿与大陆方面妥协、合作。

  在国际参与上,自从我国在一九七一年被迫退出联合国以后,我政府在参与国际组织上率多受阻,即使参与政府间组织,也无法用中华民国的国名参与。如此便产生两难的困境,为确保人民利益与善尽国际义务,我政府有必要参与国际组织,但是碍于国际政治现实,又无法以国家名称参与,因而每参与一次国际组织,就面临被「去国名化」的结果。另一方面,北京为了巩固其「中国代表权」的正当地位,在国际间经常以「中国」来取代「中华人民共和国」,这使得台北也无法再享有「中国」的话语权。以上两股相互交错的趋势,使得台湾民众对于「中国」的认同愈来愈淡,对于中华民国可以在国际间存在的正当性也产生怀疑。这些反应,都使得中华民国在国际间的参与已经从一个「国际政治问题」,衍生为台湾内部对于国家的「认同问题」,也成为分化两岸认同问题的因素。

  基于国际政治的现实,台北没有能力突破国际参与,而必须仰赖于北京的「善意」,可是北京的善意又容易被解释为「统战」,致使「外交休兵」的成果充满不确定性。台北既无法以中华民国的国名参与国际组织,也对于北京的善意不愿完全领情。由于两岸认同折裂产生的恐惧围绕着我政府与民间的思维,致使台湾无法放开大步,有信心面对现实,处理两岸关系。

  三、目标设定

  1.强化人民对于中华民国宪法规范与使命的认同,以巩固依据宪法与北京进行政治性协商的基础。

  2.建立有关两岸政治定位的论述。以此基础与北京签署和平协定,促使两岸关系与国际参与的正常化。

  3.现阶段我国的首要目标应是务实累积实力,而非务虚凸显主权意义。

  4.在两岸经贸互动中,我方应以争取「绝对收益」,而非一定要高于对方的「相对收益」为首要考量。

  5.建立有关两岸共同和平发展的愿景,以结合海内外华人共同推动:在寻求与中国大陆在政治上和解、经济上以共同体方式追求互利、社会上引导中国大陆走向开放与自由。

  6.两岸经贸以「共同体式的统合」互动优于自由贸易。

  7.我政府大陆政策的绝对目标应为赢得大陆民心。

  (一)透过两岸政治协商,建立两岸基本互信

  两岸能够在1993年进行财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会的会谈,其原因在于有1992年的「一中各表」共识,如果两岸没有对于「坚持一个中国原则」的共识,两岸根本没有基本互信,两会之间也就没有基础进行「事务性事项」的协商了。

  1999年李前总统提出两岸为「特殊国与国关系」以后,两会的交流随即中断。2002年陈前总统提出「一边一国」,在2004年连任后,中共在2005年仿照美国在南北内战期间制订「反分裂法案」方式,亦推出《反分裂国家法》以为回应。2007年民进党推出「入联公投」,主张以台湾名义加入联合国,也引发了两岸高度紧张的情势。这些过程均反应出一个事实,即我政府可以对「一个中国」与大陆有不同的诠释,但是如果在「法理上或行动上」背离一个中国,两岸关系即会处于紧张状态。

  经过十余年来李、陈两位前总统在政治、文化、教育等方面「去中国化」后,已使得很多台湾民众对于宪法的神圣性不再尊重。举例而言,在没有修宪或制宪以前,中华民国的宪法仍然是「一中」宪法,在法理上除非经由革命或制宪去除「一中」,否则没有所谓的「台独」选项问题。但是不仅是李前总统提出两岸为「特殊国与国」、陈前总统界定两岸为「一边一国」,马英九总统也提出「台独也是一个选项」的「台湾前途由2300万人决定」主张。从宪法角度来看,他们都已经「违宪」了,但是,没有人会在乎是否违宪,只要能赢得选举就好。

  台湾内部在认同方面的混淆,不仅造成内耗、阻滞进步,在面对中国大陆时,也缺少了更大的气魄。我政府必须明瞭,坚守中华民国的宪法,并在此基础上凝聚全民的共识,强化人民对于中华民国宪法规范与使命的认同,并依据宪法立场与精神与北京进行政治性协商,才能够站稳脚跟,取得不败的平等地位,争取双赢的结果。

  在讨论如何促进两岸政治关系发展时,马英九政府的两岸关系发展路线图为「先经后政」、「先易后难」,这样的路径有其逻辑盲点。

  两岸分治是内战的产物,基本上它是一个政治问题,而非经济问题。做为权力不对称的一方,如果不能主动透过政治协商与北京就两岸政治定位进行讨论,而只是放任两岸经贸「物质化」的交流,其结果有可能是台湾愈来愈依赖大陆,而终究丧失协商的筹码。因此,如何与北京进行政治性协商与签署和平协定,应该是政府要积极面对、以及处理的大事。

  一般人有个错误的观念,以为透过经济性的交流,可以逐渐建立彼此的互信,然后再来处理两岸核心的政治问题。

  事实上,互信可以分为「核心互信」与「一般互信」两种。通常来说,「一般互信」可以透过双方的利益交往逐渐建立,但是「核心互信」则牵涉到双方所坚持的「核心立场」与「核心利益」,是不容易透过利益交换而达成,而是需要彼此对核心问题有「核心共识」。什么是两岸的「核心利益」?对中国大陆来说是「一个中国」以「国家统一」,为目标对于台湾而言,是两岸在国家统一之前必须尊重彼此为平等的宪政秩序主体。前者重视「目的」,后者重视「过程」。

  冷战时期,东西方两大阵营在处理互信问题时,他们的经验反而是「先政后经、先难后易」。东、西德如果没有在1972年签署《基础条约》,不会有后来一百多项经济、文化、社会交流协定。没有1975年相当于欧洲和平条约的《赫尔辛基最终议定书》,东、西欧不会开启「信心建立措施」(CBMs)的互信机制。

  东西德在《基础条约》中,接受了「核心共识」,也接受了「核心歧见」。在这样的基础下,东、西德才可能推动日后一连串的政策互动。《赫尔辛基最终议定书》确立了二次大战后各国的主权与领土,在这些高难度的政治问题得到解决后,东德与东欧国家才愿意与西德及西欧国家建立互信。

  两岸问题自然不同于东西德与东西欧的问题,但是东、西德与东、西欧的经验告诉我们,双方没有政治性的共识(即使是对歧见的共识),互信措施是不容易启动的,即使启动,寿命也不会太长。

  两岸不同于东、西德与东、西欧。由于两岸目前宪法仍为「一中宪法」,因此在法律的意涵下,两岸处于「一个中国内的分治」状态。基于冷战后国际情势的演变、全球化时代所带来的经济相互依存、同为中华民族的文化情感等三项因素,使得两岸在即使没有政治性协定达成以前,还可以保持高度的经贸互动与人员往来。

  不过,两岸有高度的经贸与人员互动往来并不表示两岸的政治关系就可以改善。政治关系还是需要政治性的解决。两岸应抓住目前经济互动良好的机会,开启政治性协商。把经济互动成果做为推动政治性协商的基础,「政经并行」、「难易并进」才是负责的态度。两岸问题是整个中国的内部问题,「政经分离」不可能,而「先经后政」也只是拖延问题而已。

  从「两岸经济合作协议」在台湾受到质疑可以看出,如果两岸政治协定无法达成,任何一个经贸协定都有可能受到政治上的质疑;从我方目前可以「观察员」的身分参与「世界卫生大会」(WHA),但是还是有人对北京是否会持续接受「外交休兵」的立场表示怀疑;从两岸目前已签署十余项协议、大陆各省亦相继来台采购,北京的动机仍然不被信任,可以看出,如果两岸不能够在「两岸政治定位」上取得共识,两岸关系很难有正常化的发展,我政府在国际间的参与也很难有结构性的突破。北京如能体认当年邓小平先生的心意,早些主动释出善意,在「两岸和平协定」签订后,认真考虑协助台北在「国际空间」方面的需求,包括在联合国取得适当的参与身分,当有助于两岸进一步和解气氛的培养。

  (二)以累积实力为首要目标

  有两种不同的思考。一种认为「主权」是所有「权力」的基础,如果没有了主权,什么都是虚幻泡影;另一种认为「主权」只是代表一种狭义的「政治代表性权力」,它只是众多权力中的一种而已,一个国家的权力包括政治、经济、社会、科技、文化…等各方面的组合。

  狭义来说,所谓「主权」的权力即政治代表性的权力,指的是,是否可以参加联合国,或参加由国家组成的国际组织?是否可以与其它国家建立外交关系?……等等。

  毫无疑问,从1971年我国被迫退出联合国、1979年美国与我国断交开始,中华民国在国际间「主权国家」身分的正当性就受到质疑,但是众所周知,这不是中华民国本身的问题,而是国际现实所造成。如果国际现实不发生改变,在可见的未来,我政府要凭一己之力重建主权地位,似乎并不容易。

  如果我们认为主权是一切权力的基础,那么就应该以追求主权为优先,倾全国之力,推动加入联合国或以国家为组成的国际组织,或是推动与他国建交,累积邦交国数目,甚而来个「主权独立公投」,证明自己是个主权独立国家,但是问题是可能仍然「劳而无功」。

  如果我们接受主权权力只是众多权力中的一环,那么就应该抓住任何机会,提升台湾的竞争力、影响力让台湾拥有愈来愈多的实力与国际影响力。假如「两岸经济合作协议」的签署能够有助于增加台湾企业界的竞争力、影响力,也就等于提升台湾的经济实力,那么就应该积极推动,而且是愈快愈好。

  再来看看,我们现阶段应该在「主权」上寻求突破,还是容易在「权力」(实力)上增加累积。从现实的国际政治来看,寻求主权突破是「务虚」,追求经济实力的增加是「务实」。

  「务虚」与「务实」曾经给台湾带来不同的结果。1970年代起,中华民国的国家主权正当性受到高度质疑,但是当时政府与人民咬紧牙关,全民「务实」积极推动经济建设,国家发展,而不是「务虚」争主权,才有1980年代末期台湾钱「淹脚目」的情景,受到国际尊重,那时向法国购买幻象战机可以用现款支付,持中华民国护照照样通行全世界。曾几何时,台湾开始「务虚」,李登辉与陈水扁两位前总统以追求台湾主体性或主权为名义操弄斗争,台湾进入类似「文化大革命」的时代,政客以「爱台湾」为口号。一方面主张「台湾已经是一个独立的主权国家」,而另方面又高喊「要争取台湾主权」。这种矛盾心态背后就是对自己缺乏信心,以及对国际环境的恐惧。在「爱台湾」与「争主权」的操弄下,又是「正名、制宪」;又是「烽火外交」;又是「入联公投」,将台湾昔日累积的资产几乎挥霍殆尽,也不见「台湾主权」这个假议题有任何进展,只有「破」而没有「立」。总结这三、四十年的经验,前半段,台湾「务实」地拚「权力」(实力),后半段,台湾「务虚」地玩「主权」。

  为了台湾前途,没有实力,如何能谈自主?要先充实「国家实力」还是追求虚幻的「台湾主权」?要选择「务实」还是继续「务虚」?答案应该很清楚了。

  (三)争取「绝对收益」为首要考量

  一方全赢一方全输的买卖在商场上几乎没有企业家会做,同样的,国际间也没有稳得无失的交易。介于这种全赢全输之间有两种可能结果,一种是「我得到的要比对方多」,另一种是「我得到了利益就好」。在国际关系上,前者属于有「相对收益」(relative gain),后者属于「绝对收益」(absolute gain)两种论述。

  「相对收益」是指,如果与他方互动,我方的所得一定要大于对方的所得,否则不玩,这是标准现实主义的看法,也是只有大国才能够有的想法。即他方所得必是我方所失,最典型的例子就是军备竞赛与对于国家安全的传统思考。「绝对收益」是指,只要这项行为对己方有利,就会参与,而比较不会去比较他人获利是否比自己多,这是除了大国以外其它国家,特别是小国的想法。这一类思考多用于国际合作或参加国际组织。例如,每一个「经济体」都希望参加「世界贸易组织」(WTO),因为参加对自己有「绝对收益」,而不会去比较他方是否会获利比自己多。在全球相互依存的世界,特别是在经贸领域,多从「绝对收益」做思考。原因很简单,以「两岸经济合作协议」为例,第一、不签就丧失了自己的竞争力;第二、是否能够获利比别人多,要看自己的努力。

  以「两岸经济合作协议」为例,台湾内部对于是否要签署此项协议,其实就是这两种思维的辩论。民进党是用「相对收益」做为思考,认为如果签署「两岸经济合作协议」就掉进了中国大陆「统战」的陷阱,台湾将更快被掏空,也有些政府官员以「这个可以,那个不可以」、「不会伤害台湾主权」做为回应在野党的质疑。这群官员虽然了解到「绝对收益」的重要,但是骨子里还是把自己看成是「大国」,用「相对收益」来做比较,在本质上的思考其实与民进党没有多大差别,完全没有了解到追求「绝对收益」对于台湾发展的重要。

  相对的,大多数台湾民众看得很清楚,就像任何一个生意人或找工作的人一样,是持「绝对收益」的态度,即台湾或自己应该抓紧任何机会,以寻求生机与发展。如果没有「两岸经济合作协议」,台湾如何面对今年东协加一的东亚区域整合?如果签署「两岸经济合作协议」能够增加台湾的竞争力,又能扩大台湾的影响力,何乐而不为?  

  持「相对收益」看法的人,看到的是短线、单向的利益,即我现在(当下)要得的比对方多;持「绝对收益」看法的人,看到的是现阶段急欲突破困境的必要及未来利益的可能。两岸如果能够签署「两岸经济合作协议」,对于未来与其它国家签署类似互惠协定将有极大助益,对于台湾参与东亚区域整合将有推波助澜的效果。

  自2008年5月迄今,两岸已经进行了四次会谈,共签署12项协议,达成一项共识。两岸经贸往来日益密切,透过两岸经贸交流,台湾可以累积相当实力,但是,如果只是停留在自由贸易的互动,对于台湾仍然不够,我政府应该思考更进一步的发展战略。

  (四)共同体式的统合优于自由贸易的整合

  在两岸互动上,我们应该了解,透过「共同体」的统合方式,才应该是台湾最好的选择,因为它不是主、从关系,而是平等、合作的关系,这也是台湾朝野少有的共识,因为民进党执政时,陈前总统也曾公开提倡统合观念。

  「两岸经济合作协议」是一个使贸易便捷化、自由化的一项措施,在本质上,它是以自由制度主义为架构,可是在运作时仍是以现实主义、资本主义弱肉强食的精神运作。在这样的架构中,小的「经济体」固然可以获利,但是大的「经济体」因为有买方的「市场」,也可以得到更多的发言权,这也是台湾内部反对「两岸经济合作协议」最为担心的理由。

  担心的下一步不应该是停滞或退缩,而应是进一步找寻能够化解担心的方法。对于台湾来说,如何把「绝对收益极大化」才是应该思考的问题,对于两岸经济合作,我们也应该秉持这种态度面对。

  不是只有台湾才有这种问题,我们用欧洲的历史做一个参考。荷兰、比利时、卢森堡三小国对于德国都有着恐惧。但是聪明的荷、比、卢三国首先并没有拒绝与德国的经济自由互动,也没有选择与德、法、义等欧洲大国只是以自由贸易区的方式来互动。他们曾有的担心,与现在民进党的担心一样,即是否会被大国完全吸纳,成为一个完全依附于德国与法国的国家,但是他们处理的方式,既不同于民进党,也不同于国民党。他们选择以「欧洲经济共同体」的方式与大国相处,透过共同市场的共同体机制,小国的权力才得以确保,影响力得以扩大

  另外一个例子是丹麦,丹麦对于德国是担心受怕,因此开始时不愿意加入「欧洲经济共同体」,只愿意加入由英国组成的「欧洲自由贸易协会」。可是十多年后,发现只有自由贸易(即现在的FTA)根本无法争取到欧洲大陆经济的发言权,因此,跟随着英国一起加入「欧洲共同体」。

  「共同体」是一个相互合作的机制,在这个机制中彼此是「互为主体、共有主体」、不是「谁吃掉谁」而是透过彼此的互助合作,达到「优势互补」的结果。

  瑞士、丹麦、荷兰、比利时、卢森堡的经验应该可以提供台湾参考。经济全球化的基础在于经济的自由化与便捷化。严格来说,东亚目前的区域整合仍是以全球化的精神推动,而非类似「欧洲共同体」的共同治理方式推动区域统合。台湾今日面对中国大陆,好像瑞士、丹麦、荷兰、比利时、卢森堡…等国面对欧洲大国一样。这些小国可以了解,自由贸易固然需要,但是欧洲「共同市场」比「自由贸易」来得好,台湾为什么不会想到?也不愿推动?可悲的是,不只不会想到,连与大陆签署个最基本的「两岸经济合作协议」都还要反对!

  我们其实已经没有太多犹豫的时间,更没有对抗的本钱,积极推动两岸经济合作的「两岸经济合作协议」是必要的第一步,创造一个具有「共同体」性质的「两岸共同市场」,才应该是台湾努力的目标。

  (五)以赢得大陆民心为大陆政策的绝对目标

  对于未来两岸关系发展模式,有不同看法,例如北京方面主张「一国两制」,台北方面则认为应该在「维持现状」的基础下循序渐进。知名文化评论者南方朔先生认为台湾如能从长远角度看未来、台湾民众如能懂得「以小事大」,从历史的长河中找智慧,则或可考虑仿照1707年「苏格兰王国」自愿与「英格兰王国」合并成「大英联合王国」(The United Kingdom of Great Britain)之先例,建立「统中有独、独中有统」的关系。如此,台湾可像弱小的苏格兰利用强大的英格兰作为「载体」,使其本身在国际社会变得更具影响力,更有活动空间。苏格兰人常说:「我是英国人,更是苏格兰人。」而我们呢?!

  我们认为,两岸今日无法发展成和平的正常化关系、台湾内部无法建立共识,其核心问题就是台湾对于中国的认同已经割裂。当台湾民众已经不认同自己也是中国的一份子,自然产生逃避心态、分离思想,放弃向中共与国际争取中国的「话语权」,转而以「偏安」为满足,以「独立」为选择。如果政府不能拉开格局,以两岸和平竞赛、争取大陆民心为主要战略目标,我方将很容易在两岸长期的竞争中败下阵来。

  目前,中国大陆以三个面貌出现在世人之前,分别是「政治的中国」、「经济的中国」,与「社会的中国」。

  在野的民进党看到的「政治的中国」与「经济的中国」是一张「威胁的面孔」,这个中国在联合国拥有常任理事国的席位,与西方大国共同参与权力竞逐,军事力量强大,并有上千颗飞弹对准台湾方向,因此,民进党对于中国的反应是恐惧,选择的方式是「逃避」。他们不仅希望从「地缘政治」上逃避中国,也希望在「地缘经济」上不要与中国大陆「相互依存」(Interdependence)。

  执政的国民党看到的「政治的中国」与「经济的中国」是一张既是机会,也是挑战的面孔。他们希望从经济崛起的中国找到商机,但是又担心被消化,他们知道无法抗拒中国的政治压力,于是转而习惯性的求助于美国。不仅是在牛肉进口问题上不敢得罪美国,也将大量的经费投入购买美国已经被淘汰的各项武器。在整个国家战略思维上,还是以「美、中、台三角关系」来思考台湾的安全。他们引以为傲的「和中、友日、亲美」「平衡大战略」有其先天性的困境。这三种方位的选择均是被动而非操之在我。「亲美」的展现就是继续担任美国的「扈从」,「友日」的心态反应是不得罪日本,「和中」只有经济上的交往,而不去面对如何从政治层面建立两岸持久的「和平发展」。「亲美」、「友日」、「和中」都是站在台湾自己的角度,想当然耳的一种战略规划,而忘掉了美、日、中三方面的潜在矛盾与利益冲突。当美、日基于本身利益越来越倾向中国大陆时,我方的平衡战略就会失衡。

  我们应该看到另一张中国大陆的面貌,即「社会与文化的中国」。这个中国正在进行天翻地覆的转变,人民希望大陆政府清廉、民众期盼更多的自由与开放。我政府应该了解,中华文化是台湾的优势,我们应该考虑与大陆方面共同经营海外数百所「孔子学院」。开放的社会更是我们的强项,我们应该鼓励两岸青年多多交流互动。

  我们认为,如何争取大陆的民心才是在两岸和平竞赛中,发挥自己优势的不二法门。我政府不应该采取消极的守势,处处设防,仅从商业的角度思考文化、社会、教育交流,而应该采取主动,设法使大陆人民感受到台湾社会不同的文明经验,促使中国大陆社会更开放,更公义为目标。以大陆学生来台就学为例,我政府应该从提供大陆学生认识台湾这个开放社会机会的角度鼓励大陆菁英来台。在面对中国大陆时,我政府不宜以国与国的「异己关系」来看待中国大陆,而应将大陆的人民视同自己的同胞来规划、经营,协助中国大陆成为一个「善治」的社会。

  透过两岸合作建立共同的机制,让两岸人民可以共同治理「整个中国」事务,台湾处在弱小的一方,但可以透过共同机制来发挥影响力。当十三亿人民感受到中华民国政府的存在对他们有益时,他们才会支持我政府与北京政府进行和平竞赛,以让全体两岸人民双赢。「争取大陆民心」的战略自然可以达到「和中」的目标,让大陆走向更开放、自由也是国际的期望。「争取大陆民心」的战略目标,是「友日」与「亲美」不可能达成的。「争取大陆民心」的战略目标必然获得海外华人与大陆人民的支持,当大家共同参与为中国大陆走向开放与自由而努力时,台湾的地位与重要性自然提高。

  四、策略与办法

  1.在态度上要认清两岸「合则两利」的规律,要和平就要先合作。

  2.我政府应有两岸关系大方向,包括两岸政治定位与走向的论述。

  3.我政府宜以「一中三宪」为两岸政治定位。

  4.我政府宜以「两岸统合」做为两岸互动的架构。

  5.我政府宜推动「两岸和平发展基础协定」的签署。

  6.在协定签署前,我政府可以积极推动联合国附属专门机构与非政府间组织的参与。

  7.我政府宜透过舆论引导民意,建立对于两岸关系发展方向与步骤的全民共识。建议马总统仿效1960年艾森豪总统任命一由社会公正人士组成之「国家发展目标委员会」,提出建议,以为凝聚全民共识的基础。

  (一)态度:要和平就要先合作

  国际关系在1990年之前的冷战时期是「意识型态」的对峙,冷战之后,国际经济的重要性已超越国际政治或军事。不论前共党国家或非共国家之间的互动,交往越来越密切,「全球化」成为不可阻挡、不可逃避的大潮流。二战之后以联合国为中心的时代有逐渐向有「经贸联合国」之称的「世界贸易组织」(World Trade Organization)及区域性经贸组织滑动的趋势。冷战前的「两极世界」,到冷战后美国以超强姿态出现的「单极世界」,犹如昙花一现,不到二十年的光景,美国因先后发动阿富汗战争,伊拉克战争,国势日渐衰微;2008年源自华尔街的「世界金融危机」更是雪上加霜,国际秩序势必逐渐滑向包括美国、欧盟、中国、俄国、日本在内的「多极世界」。

  国际政治的铁则是「大国制定政策,小国适应政策」。台湾与大陆大小与实力悬殊过大,台湾实无冲突、对抗的本钱。基于长期支持中华民国的美国早已与大陆的中华人民共和国结合成「利益相关者」、「战略伙伴」的关系,且美国政府一再重申乐见两岸对话、和解,发展关系。在此情势下,台湾为求生存、发展,必须「适应」美、中两个强权的对台政策,亦即美国的「一个中国政策、不支持台湾独立」以及中共的「一个中国原则」,「和平发展、和平统一」,我方必须有智慧设法从夹缝中寻求自身最大的利基。

  (二)检讨:两岸目前方案并不足以解决问题

  两岸目前的方案,可以从「两岸政治定位」与「两岸关系走向」上做分类。

  在两岸政治定位上,北京迄今发展出「一中新三句」论述,即「世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割」,但是在国际上仍然坚持「中华人民共和国是代表全中国的唯一合法代表」,在解决两岸问题的方法上,北京提出「和平统一、一国两制」,未来台湾可以享有特殊待遇,但是基本上仍是中华人民共和国的一部分。依照港、澳的经验,其基本法是源自于中华人民共和国宪法第31条。如果我方接受这种「一国两制」的安排,不是平等的「两制」,无疑要求我方放弃中华民国宪法,失去政府存在的正当性,这不仅是目前我方朝野均不愿接受的方案,且迫使我方重新「制宪」,对大陆有害无利。

  在面对两岸政治定位时,我方朝野在立场上有不同,中国国民党主张「一中各表」,民进党主张「台湾是一个主权独立的国家,目前的国名是中华民国」。但是在现实政治上,中国国民党对于「一中」的表述愈来愈弱,马英九总统已公开强调「台湾的前途由2300万人共同决定」。换言之,「统一」与「台独」都是可能选项。在北京的眼中,这样的论述并不能建立互信。

  为了处理两岸面对的宪政僵局,两岸尝试用功能性的途径来处理两岸关系走向。我政府在1990年代初期,李前总统为两岸未来所设计的蓝图《国统纲领》,以近程、中程、远程三个阶段对迈向统一的构想,正是反映出「功能主义」的实践路径与理念。2008年5月马英九先生执政以后,虽然口头上已经不再谈论「国统纲领」,但是在两岸关系的思路上,还是依循功能合作的路线,主张两岸应该务实性的交流,先经济后政治,循序渐进。北京虽然在立场上没有放弃「一国两制、和平统一」,但是在作法上也采取「和平发展」策略,也同意两岸在各项议题上「先易后难」,换言之,北京在推动两岸互动时,也不排除将功能性的合作做为追求统一的策略,亦即接受「过程论」。

  以功能主义方式处理政治争议,本身有其理论的困境。有人认为经济与政治是两件事,经济上的互赖并不必然带来政治上的互信,功能合作固然会强化不同成员的共同利益,建立互惠互利的关系。但是在过程中也有可能出现利益冲突,仍有可能发生紧张情势,反而引起高度的不信任。

  这一点在两岸关系上也显得格外明显。台湾民众对于中国大陆的认同与两岸互动频繁增加并没有正相关的关系,从陈云林来台遭「独派」民众呛声事件,马英九总统执政以后,认同自己是「中国人」的比率反而继续降低,均可以为证。

  其次,在人民心目中,「主权」与「国家」仍旧扮演着很重要的角色。从两岸的交流也可以清楚的看出,台湾民众对于国家的认知与忠诚并没有消退,「台独」力量也没有消失而只是暂时蛰伏。在恐惧被经济统一的心境下,对于中华民国的国家与宪政制度,尽管它的本质已经有了改变,认同反而更为坚持,对于「国家统一」却更感疑虑。从民调支持「终极统一」的民众只剩下16.2%即可以证明。两岸交流虽然日益频繁,但是对于大多数台湾民众而言,这与其它国家的互动并无不同,正如同中华民国与很多国家也有「大三通」,也有经贸协议。因此,他们支持两岸经贸密切交流,但是不会愿意改变自己的认同对象。

  简单地说,两岸目前功能性合作与交流固然有助于改善两岸关系,但是并不能够有效地解决两岸在认同上的分歧。其间变数太多,也不能确保两岸未来的和平发展能够长期持续下去。因此,两岸都应再认真想想看,有没有其它更好的方案可以促进双方的友好、合作、共融。

  (三)了解:如何结合两岸目前的论述

  目前两岸在政治定位上面临双方基本立场有歧异的情形。对于如何深化两岸关系和平发展,胡*锦*涛主席将「建立互信」放在首位,马英九总统则是以「正视现实」做为基础。他们两人说的都没有错,为使两岸政治关系能够平稳良性发展,两岸既要「建立互信」也要「正视现实」。

  两岸关系与其它社会议题一样,必须将其当成一个有机体来看待。不论喜不喜欢,这个有机体有其事实存在的部分,如果我们忽视了事实,或是刻意忽略一些事实,那么就很难找到真正的答案。

  我们先来谈谈何谓「正视现实」。「正视现实」应包括三点,第一、「一中宪法」:两岸目前的宪法均为「一中宪法」,因此「一个中国」是两岸均不应回避的问题,在没有修宪以前,回避一个中国,就是回避宪法;否定「一个中国」就是否定宪法。第二、「两岸平等」:两岸目前存在着两个宪政秩序主体。北京与台北这两个宪政秩序主体分别治理其领域内的人民,彼此并没有管辖或隶属的关系。第三、「两岸不对称」:无论在人口、土地、国内生产毛额(GDP)、国际政治经济影响力方面,两岸的「硬实力」存在着不对称的关系,至于在文化、社会等「软实力」方面,两岸的不对称很难论定谁大谁小,不同议题会有不同的答案。

  马英九总统在谈到「正视现实」时,只谈到第二项「两岸平等并互不隶属」,而忽略掉「一中宪法」与「两岸不对称」也同样是「现实」,也应该「正视」。

  我们再来谈谈「建立互信」。由北京的政策来看,要建立的「互信」自然是指两岸对于「坚持一个中国原则」的互信,而不包括对于「两岸平等并不隶属」的「互信」。北京在处理两岸政治关系时,在实践上可以默认接受台北的治权,但是在宪政层次上则是将台北视为「一个不平等的治权」,甚而不接受中华民国政府存在的事实。北京「一中新三句」,即「世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割」,看似两岸可以在「一个中国」内取得相同地位,但是「一国两制」又彰显了「北京是主、台北为从」的宪政观,再加上北京在国际间不断宣示为「中国唯一合法政府」,间接否定「中华民国政府」存在的现实,这使得台北所期盼的「两岸平等互不隶属」无法成为北京所能接受的论述。

  由于北京不能接受台北为一个宪政秩序主体,并独占「一个中国」的论述权、国际法权与政治权,台北方面自然愈来愈偏离「一个中国」,其结果是两岸虽然有愈来愈深的经贸往来,但是对于「中国」与「中国人」的认同却是愈来愈薄弱。

  北京独占「一中」,台北不谈「一中」,是目前两岸政治定位难以达到共识的关键,我们可以试从「一中三宪」来解决这个问题。

  (四)定位:以「一中三宪」作为两岸的政治定位

  两岸关系目前的现状定位应为「整个中国内部的两个宪政秩序主体」,或可简称为「一中两宪」。这里的「一中」指的是「整个中国」,即中华民国与中华人民共和国土地及人口加起来的中国,不是单指中华人民共和国,也不是中华民国。「两宪」指的是在整个中国的土地上并存着两个治理其居民的宪法。

  由于台北现在愈来愈不认同「一中」,因此,「一中两宪」中的「一中」可能只是个虚的概念,「两宪」也就变成「两个外国」。要解决这个问题,第一、台北方面要认知到,「正视现实」包括「正视一中宪法」的现实,不要让现状再被错误或含混地解释、不容许现状成为永久分裂的基础。第二、两岸必须将「一中」从双方的宪法规范,拉高到另一个具有拘束力,以使其能够明确与清晰地规范两岸的互动原则之协定或宪法层次,即将「一中」再实体化、再宪法化。这个超越两岸宪法的法律架构,与两岸宪法并存,将其称之为「第三宪」,这使得两岸在法律架构内,存在着「一中三宪」。处理的方法,就是在两岸未来签订的「和平协定」中明确约束双方对「承诺不分裂整个中国」做出条文式的保证。

  透过这个有约束力的协定,「一中」对于两岸已不再只是各个宪法的自我约束,而是相互对坚守「一中」的承诺与保证。未来的两岸和平协定,不仅是结束敌对状态、开启两岸关系正常化的一个协定而已,它其实是两岸进入「第三宪」的第一份文件,因此,未来的两岸和平(基础)协定,本身不仅就是第三宪的一部分,而且是基石。

  (五)互动:以「两岸统合」做为两岸互动的架构

  「一中三宪」既明确界定两岸的政治定位关系,也清楚指出两岸应将「第三宪」做为两岸政治合作的目标。

  我们可以放开眼界来思考,不要把「第三宪」看成是一定要是一部传统的宪法,它可以是,也可以不是。就像欧盟在2004年开始推动的欧盟宪法,其实是集过去已签订条约与协定的总和,加以精简补充而得,他们称其为《欧盟宪法条约》,它其实是一部不是宪法的宪法,它本质是条约,但是叫它做宪法。欧洲人在追求统合过程中,没有被自己在17世纪所发明的主权、宪法等形态所局限,进而创造出对宪法名称的新定义。依此逻辑,「欧洲共同体」从煤钢共同体条约签署那一天开始,欧洲就开始了「第N宪」的进程。这个N代表一个数字,是会员国数目加一。

  欧洲共同体从1950年代起就开始了「主权共储与共享」的工作,一连串的共同体协定条约,让欧洲联盟迄今愈来愈像一个整体。与欧洲统合「从分到合」的路径,不同的是,两岸迈向第三宪的路径是一开始就应确定彼此不可分离性,而以合作而非对抗为手段。至于未来两岸关系发展的路线则可参考欧洲统合的精神,依需要而进行,让「整个中国」的内涵愈来愈丰富,第三宪的权威愈来愈大。

  两岸未来可以透过不同的政治性协定,共同享有原本就是属于两岸全体人民的主权。两岸在文化、货币、身份、经济、安全、国际空间等议题上达成高于两岸管辖权的政策,或搭建高于两岸宪政的共同体。未来的两岸协定就像一根根的支架,涉及政治性的协定是柱梁,事务性的协议是壁墙,当「第三宪」的权威愈来愈高,两岸不就自然成为一体了吗?

  更重要的是,两岸统合是强化两岸对于「中国」与「中国人」认同的良药,欧洲统合经验显示,透过统合的互动、共同政策的实践、共同体机制的参与,原本是主权独立的欧洲国家,至今已逐渐累积了高度的共同体认同,愈来愈多的欧洲国家人民自称是「欧洲人」。两岸原本就是同文同种,只要统合的机制一启动,两岸人民共同获利,累积认同的速度将远远超过欧洲。

  「两岸平等不对称」是两岸现实的一部分,统合机制正好可以在「平等不对称」的机制下运作。两岸互有所长,各有其短,如何透过共同体的机制,两岸互有所需,各有所取,采长补短、优势互补,是完全可以理性讨论的。

  (六)基石:签署《两岸和平发展基础协定》

  基于「一中三宪、两岸统合」的精神,我们建议签署「两岸和平发展基础协定」如下:

  两岸和平发展基础协定 草案

  协定当事双方认知到整个中国自一九四九年起处于分治状态,但仍同为中华民族一份子之事实;

  鉴于促进中华民族复兴与国家和平繁荣乃两岸人民共同的责任,认识到两岸同属整个中国、双方平等相待是促进和平的基础,也了解到建立两岸统合机制是和平发展的路径。

  基于两岸人民的共同利益,同意结束敌对状态,创造两岸合作条件之愿望,爰达成如下协议:

  第一条

  两岸承诺不分裂整个中国,共同维护其主权领土完整。

  第二条

  两岸同意并尊重对方为宪政秩序主体,在平等之基础上发展正常关系。

  第三条

  两岸同意不使用武力或以武力威胁对方,完全以和平方式解决双方歧见。

  第四条

  两岸决定在双方同意之领域成立共同体,以促进合作关系。

  第五条

  两岸同意在国际组织中合作。双方在国际组织之共同出现并不意含整个中国之分裂,并有责任共同维护中华民族之整体利益。

  第六条

  两岸同意互设常设代表处。两岸互设代表机构以及在国际间代表性之地位与方式,将另行商定之。

  本协定须经双方宪政程序批准,并自换文之日生效。

  签署人:

  北京中国之政府代表○○○    台北中国之政府代表○○○

  任何一个协定均有签署的问题。做为一份两岸关系基础协定的正式文件,似乎不宜由民间授权组织海基会与海协会代表,而应由官方签署,如果最后的签署是以「中华人民共和国」与「中华台北」名义,既不符合双方平等的原则,台湾方面也不容易接受。如果最后的签署是以「中华人民共和国政府」与「中华民国政府」代表名义签署,当然最理想。

  北京方面或许要自问,是否愿意让台湾民众分享「中国」的话语权,还是让时间逐渐造成「一边中国,一边台湾」的定型印象?正如同支持民进党的人绝大多数都赞同「一个中国就是中华人民共和国」的论述,而主张「中华民国应该叫做台湾」,「在台湾的人应该是台湾人,而非中国人」,以完全舍弃「中国」的话语。

  台北方面也应该自问,当国际情势的发展使得「台独」的主张变得愈来愈不可能,分享「中国」此一「话语权」,是否才能扩大自己的影响力?「中华台北」事实上并不是一个好的名字,完全无政治实体的意涵,它只是一个为了参加奥运而不得不接受的「非政治实体」名称。接受自己为「整个中国」的一部分,不仅符合中华民国宪法,也可以为自己带来更大的利益。「整个中国」应该是个资产,而非负债。

  两岸在协定中以「北京中国」(Beijing China,或Beijing-China)与「台北中国」(Taipei China或Taipei-China)相称,表示两岸处于平等地位,更重要的是,完全符合协定中所称两岸均属「整个中国」的一部分,合理地让两岸和平发展在「整个中国」的基础上前进。

  (七)进取:协定签署以前我政府可有的作为

  在两岸政治性「和平协定」尚未签署以前,我政府宜继续推动两岸的经贸、文化、社会交流、合作,但在做法上,不应仅以「物质性」的利益交换为目标,更应考虑到如何增进彼此相互的认同,并积极思索与准备两岸的政治性协商,以为两岸政治关系奠定和平与稳定发展的基础。北京与台北双方如能成立一个「两岸关系和平发展委员会」,为促进双方的合作,铺设和解的路径图,当更为理想。

  在国际参与上,我政府宜认清客观情势的限制,不以外交关系及参与国际组织的多寡为努力目标,原因是:其一,传统的外交已因科技的发展及经贸全球化,失去其重要性。目前与中华民国有外交关系者虽仅23个小国,然而与中华人民共和国有外交关系者已有171国,然台湾的人民并不孤立,前往美、英、法、德、日等大国旅游、经商,甚至较大陆人民为方便。其二为中华民国与世界各大国均有「非正式外交」关系,设有无大使馆之名的「大使馆」,照样能生存发展。

  至于中华民国政府参与国际组织与国际活动的问题,由于两岸邦交国数相差过分悬殊,以中华民国或台湾名义申请参与联合国及其附属专门机构,如北京不支持,几乎毫无可能,并不务实,反不若全力积极参与「世界贸易组织」(WTO)「亚太经济合作」(APEC)及「亚洲开发银行」(ADB)等非政治性组织。我政府最好仿效瑞士发展的模式与经验,在2002年瑞士加入联合国为会员国之前,一直致力增强本身的实力,增加本身对世界的吸引力与影响力,积极参与非政治性的国际人道活动,诸如发起并推广「国际红十字会」。面对国际政治问题,则几乎完全采取中立的态度与立场,避开国际争战漩涡,与人为善,而非与人为敌。

  在两岸政治定位未取得协议前,或可以「国际非政府组织」(INGO)作为促进两岸交流的平台及在国际社会合作的试点,因北京方面参与国际非政府组织者,多由其党政部门辅导介入;台北方面,则因台湾公民社会业已形成,多为自发性的民间团体。根据「国际组织联盟」(UIA)的资料统计显示,大陆有会籍者为3,555个,台湾有会籍者为2,605个。依据两岸人口比率,则台湾方面的参与度远较大陆方面为高。如大陆方面能主动不让政治意识形态介入「国际非政府组织」的运作,不要为「名称问题」滋生争端,并积极支持两岸在「国际非政府组织」中共同合作,则不仅有助两岸人民和解气氛之培养,且可为中华民国政府参加「国际间政府组织」问题寻求解套方案,奠定基础,诸如北京方面于适当时机主动推荐台北成为若干非政治性国际组织的特别观察员。

  两岸驻外单位可先从旅外侨民或经商旅游者的急难救助开始互助合作,进而共同推广中华文化,扩大合作层面,化敌为友,迈向两岸统合,逐渐参与台湾本身实力与特性相当的国际社群活动。

  在两岸互动方面,我们可以持续现有的经贸交流,但是我方不应只是扮演受惠一方的角色,也可以为中国大陆的社会发展提供一些助力。例如包括两岸文化、医疗、农业方面的合作。特别是台湾的农会在农村的成功经验,都可以协助大陆有效解决「三农」问题。

  (八)领导:建立全民共识

  两岸关系的良窳对台湾未来的生存发展影响甚巨。面对一个快速变迁的全球化时代,我们必须掌握和平发展的机遇,及时迎向未来。我们要诚恳呼吁朝野各界正视影响台湾前途与两岸关系的两个重大问题,其一是台湾内部的「国家认同」问题;其次是两岸「政治定位」的问题。对于如何处理这些复杂棘手的问题,如何「求同『化』异」,我们已经在本白皮书中详加分析,提出我们的看法。

  民主社会是个多元社会,意见分歧原是自然现象,但在牵涉国家核心利益的「台湾前途」与「两岸关系」问题上,我政府不仅要有前瞻性的规划,更必须要有切实可行的大政方针,并要有为大多数人接受的立场与论述,不能因少数人的反对而自我抵销台湾前进的动力。「共识」的凝聚是需要「沟通」才会产生的。政治人物固为了选举的胜选要「顺应民意」,但为了国家长远的利益,也要勇于面对历史,负责「引导民意」,指出国家生存发展的正确方向。

  俗语说「家和万事兴」,我们盼望台湾朝野的政治人物要把全民利益放在个人利益之上,在「维护中华民国宪政秩序」与「建立新而独立的台湾国」之间作出明智的抉择,进而凝聚共识,增强一致对外的力量。我们也盼望朝野政治人物能体悟「团结才有力量」的道理。美国林肯总统说得好,「合则两利,分则两害」(United We Stand,Divided We Fall),两岸关系亦然,要想「和平发展」,就要「团结合作」。

  对台澎金马二千三百万人而言,快速崛起的中国大陆,是挑战,也是机会。如果台湾想有光明的前途,就要迎向挑战,掌握难得的和平发展机遇,多多架设两岸「对话的桥梁」,稳固两岸「合作的机制」,建立两岸「和平的框架」(Structure for Peace)。

  台湾海峡两岸间的关系是战争、还是和平?是合作、还是对抗?并不完全掌握在我们的手中,但却存乎我们的一念之间。对于如何推动两岸关系的和平发展,我们已经在上文中表达了我们的看法,提出了具体的建言。此外,我们愿意再就如何凝聚台湾内部共识向朝野政治人物及社会大众郑重提出以下具体建议:

  第一、两岸关系要能够和平发展,不可能建立在各说各话的基础上,双方不仅为自己着想,也要为对方着想。在如此重大政策上,是不可以模糊或讨好的,而必须有务实可行的路径。我们寄望政府领导人与执政党能够清楚地提出两岸关系定位与两岸发展的路径。我们相信,一个良好的与能够运作的两岸关系发展路径,首先必须合乎逻辑性与务实性,其次则必须考虑到两岸的立场、利益以及两岸人民的接受程度。台湾内部近十余年陷入认同困境,蓝绿意识形态的对抗,使得两岸关系缺少理性讨论的空间,几乎任何一个主张在初期都很难获得内部共识。因此,我们在希望台湾内部能够凝聚共识时,首先必须提醒朝野,两岸政治定位与发展并非只是我方单方面决定即可,也必须考虑到中国大陆的立场,兼顾台湾蓝绿两方面的立场与利益才是一个可以落实的共识与方案。我们提出「一中三宪、两岸统合」的两岸定位与发展路径架构,希望能达到抛砖引玉的目的。。本报告虽系集众人智慧之结晶,但不一定完美无缺,我们欢迎社会各界有识之士批评指教,相互切磋,为我们自己及后代子孙创造更美好的未来。

  第二、鉴于目前台湾内部有严重的认同危机,抵销了一致对外的力量,殊为可惜。我们恳切盼望:马英九总统能发挥领导能力,仿效美国艾森豪总统于一九六○年在东西方冷战形成之初为凝聚美国人民维护自由、民主共识的作法,任命一个不是由政党,而是由社会公正人士所组成的「国家目标委员会」(The President's Commission on National Goals)。这个委员会不同于以往国内由各党派代表人士组成的国政谘询组织,而是由学术界、工商界、退休外交使节与退休军事将领等超党派社会菁英组成,藉由讨论、研商,由他们提出明确而切实可行的国家目标 ,俾有助台湾长远的生存发展,并鼓励遍布全岛各地的大专院校,举办座谈会、研讨会,以使年轻人关心他们自己的未来。

  第三:立法委员是全民选出的代表,应该将国家利益与全民福祉置于党派利益之上。我们恳切希望,朝野政党对外要团结合作,目标一致。我们认为立法院的朝野立法委员应该向选民负责,组成「两岸关系和平发展委员会」举行闭门的秘密会议,以及公开的听证会,理性讨论「国家认同」的问题及「两岸政治定位」的问题,向行政部门提出具体可行的建议,凝聚台湾两个主要政党对外一致的共识,促进两岸关系的和平发展,追求两千三百万人最大的利益与福祉。

  第四:鉴于台澎金马两千三百万人民经过一甲子的共同生活,已经凝聚成一个生死与共、休戚相关的「生命共同体」,无论执政党或在野党派均有责任凝聚内部的共识,促进国家的团结,追求两岸的和平。我们要诚挚地建议执政当局,应尽量设法将「国共平台」提升为包括朝野各政党的「两岸平台」,进行认真、理性的沟通,开辟合作的管道,「搭桥」而非「拆桥」。在此之前,我们更要诚恳地呼吁大陆执政的共产党,应该解放思想,与台湾在野的民进党建立「非正式」的党际沟通管道,就双方关心的问题,坦诚务实地交换意见,消除误会成见,缩小彼此间认知上的差距,增进相互瞭解,培养友好气氛,建立兄弟情谊。