族群融合是治理新疆的最高目标

http://www.chinanewsweek.com.cn《中国新闻周刊》

标  题: 族群融合是治理新疆的最高目标

--专访民族问题专家、北京大学法学院教授强世功



本刊记者/申欣旺 文/ 陈燕（北京大学法学院博士）



从早年的《法制与治理》到《立法者的法理学》，强世功始终把国家与政治作为思考的重
点，力图构建起以中国自身为中心的话语体系。2004年，强世功被借调到香港中联办工作
，更为深刻地接触到版图"统一"背后的文化统一与人心回归诸问题。在他看来，港澳、台
湾、西藏以及新疆，都面临类似的治理问题。5月23日，强世功接受《中国新闻周刊》专访
，畅谈他心目中的族群融合之策。



"必须有更高的政治目标来统领各项政策"


中国新闻周刊：中央新疆工作座谈会刚结束，新疆问题再次成为关注焦点，你怎么看？



强世功：理解新疆问题要从三个角度入手。

第一，新疆问题固然是中国内政，但必须放在全球政治权力格局中来思考。说到底，无论
台湾、香港和澳门，还是西藏和新疆，都是中国和西方进行政治较量的前沿阵地。在全球
化背景下，这种政治较量增加了新疆问题的复杂性。

其次，要把新疆问题作为特殊的边疆问题来思考。什么是"边疆"？从地理上讲，它处于国
家领土板块的边缘位置；从政治和文化的角度讲，它是政治主权以及文化意识形态影响相
对薄弱的地区。从中国历史看，中华文明是中心文化与边疆文化相互影响和交流的结果，
其中最重要的是中心文化对边疆文化的影响，以至于人们往往不恰当地把这个过程理解为
汉化过程。目前的问题是：在民族区域制度下如何巩固和强化中央在边疆的政治权威，如
何促进边疆与内地在文化思想上的融合，从而巩固人心的统一。这些问题不仅出现在新疆
和西藏，也出现在香港和台湾，在香港我们称之为"人心回归"。因此边疆问题首先表现为
是政治文化思想问题，尤其是政治认同和文化认同问题。

第三，新疆问题要放在改革开放以来的经济转型背景下加以理解，经济转型导致了社会分
化，从而增加了社会不稳定因素。



中国新闻周刊：中央这次推出了不少有利新疆发展的优惠政策，毫无疑问，新疆将会迎来
新一轮的经济发展。这是不是意味着以前存在的矛盾和问题将会较少？

强世功：经济发展固然重要，但绝不能陷入庸俗的"发展主义"。经济发展不一定能解决族
群团结，有时候反而会导致社会分化，制造族群紧张。新疆族群关系恰恰是在改革开放经
济高速发展背景下变得紧张起来，因为不同族群适应市场经济的能力有所不同。另外，一
些致富的少数族群精英提出更多的要求，甚至走向分裂的道路。我的意思是说，中央推出
很多新的优惠政策出发点是好的，但这些政策的效果可能是相互冲突和矛盾的。因此，必
须有一个更高的政治目标来统领各项政策，使得各项政策的落实有利于实现这个目标。



中国新闻周刊：在你看来，这个更高的政治目标是什么？

强世功：治理新疆不能仅着眼于新疆本身，而必须放在中国发展的整体战略中来思考。近
代以来中国一直面临在全球化背景下独立主权国家的建构问题，这个问题至今还没有完全
解决，由此才有我上面说的那些"边疆问题"。如果说台湾问题的最高目标是统一，港澳问
题的最高目标是长期繁荣稳定，那么西藏要解决的问题是政教关系，新疆要解决的问题是
族群融合。因此，新疆政策的最高目标就是要促进族群融合，任何政策的制定和落实必须
有利于族群融合，而不是族群分离。在这方面，我认为美国解决族群问题中提出的"熔炉理
论"对我们有很大的借鉴意义。



"民族融合的核心在文化和意识形态"



中国新闻周刊：你认为族群融合主要体现在哪些方面？

强世功：族群融合首先表现在经济和社会生活各方面，但最重要的是政治和文化意识形态
的融合。经济融合不是单纯的经济发展问题，而是要把新疆经济整合到整个国家经济发展
战略中，就像目前港澳经济已经整合到内地经济格局中，巩固和强化新疆与内地的经济纽
带。社会融合包括族群之间的人口流动、社区建设和通婚等各方面。政治融合包括把新疆
的少数族群精英整合到国家政治阶层中，在这方面要充分理解党的政治整合机制。但最难
、最核心的是文化意识形态融合，也就是增加少数族群对国家的文化认同。若没有人心的
融合和统一，经济、社会和政治的融合往往难以奏效。



中国新闻周刊：照这个说法，你怎样看过去60年的治疆方略？

强世功：前三十年中央治理新疆的最高目标就是族群融合。首先是汉族入疆，帮助新疆的
经济、社会和文化发展。成立新疆建设兵团是强力推动族群融合的重要举措。其次，充分
发挥党的整合机制。共. 产. 党本身就是一个独立于族群、社会身份和性别等社会要素的
政治熔炉，它通过"阶级"概念以及"穷人翻身求解放"运动把少数族群的下层百姓整合到国
家的政治生活中，新疆库尔班大叔骑毛驴进北京拜见毛主席蕴含强烈的政治意义，即国家
的政治基础不是族群，而是阶级。最后，就是文化整合，当时推动汉语教育等政策可能有
不完善的地方，但目标很明确，也很有效，奠定了中央治理新疆的基础。

改革开放三十年来，在发展经济的思路下，新疆政策实际上迷失了方向，甚至背离了族群
融合目标。比如曾让大批汉族干部和群众撤离新疆；经济改革导致内地其它族群进入新疆
仅仅为了赚钱，而没有与当地族群形成稳定的社会关系；基层的衰败导致汉语教学集中在
少数中心城市，QZS取代了学校，致使社会下层失去了与国家的文化纽带，开始接受另
一套教育。这样在文化和意识形态方面不是走向融合和统一，而是走向分裂。



中国新闻周刊：你认为美国的族群融合模式是否适合中国？如不适合，那么中国民族融合
的模式是什么？

强世功：美国模式的精神基础是自由主义，在此基础上才能形成目前的多元格局。因此美
国模式最终只能融到宪法中。宪法在美国之所以这么重要，就在于它是把不同族群融为"美
利坚民族"。这样的模式不符合中国的历史和现实，但有许多值得借鉴的地方。

我们首先要问：各族群融合为中华民族的精神基础是什么？显然不是自由主义，正因如此
，中华民族的融合模式也不同于美国，不可能是简单的多元主义。中华民族的融合模式必
须强调一个特点：即族群中有大的族群和小的族群，要让这些不同族群之间平等相处，不
能用形式上的平等来掩盖实质上的不平等，而必须强调大的族群对小的族群的帮助和扶持
。而这个政治责任必须由最大的族群汉族来承担，汉族要在这方面做出更大的牺牲和贡献
。

但面对现代法治观念的兴起，我们应当借鉴美国模式中的积极要素，尤其是要贯彻法律面
前人人平等的原则，要保护少数族群的权利。比如在新疆，汉族就是少数族群，在刑事、
民事法律制度上受到了与其他族群不同的待遇。这表面上是对其他族群的优待和照顾，但
实际上构成了对汉族在新疆作为少数族群的歧视，这显然妨碍了族群之间的融合，在一定
程度上导致新疆汉族与少数族群之间的相互敌对。


"淡化族群身份认同"



中国新闻周刊：你刚才提到了非常重要的一点，就是民族融合的关键在于共同的文化意识
形态。那么文化交流的关键要素是什么？

强世功：首先就是语言。历史学家已经指出，中国统一的根本原因就在于秦代的文字统一
。因此，族群融合的首要条件就是推广汉语和普通话。在今天的经济格局中，全世界都在
学习汉语，少数族群若不掌握汉语和普通话，必然在市场竞争中处于劣势地位。发展经济
、改善民生，不是对少数族群大搞扶贫，而是从根本上提高他们的文化水平和竞争力，普
及普通话。在这方面，香港就是一个教训。香港回归之后推行粤语的母语教学，结果导致
香港人英语水平滑坡，而普通话又未能普及，影响到香港与内地的整合。



中国新闻周刊：在意识形态方面呢？

强世功：我刚才说了，要充分利用中国共产党这个族群融合机制。既然党是超越族群、社
会身份、信仰和性别诸因素的先锋队组织，那么就要促进不同族群的党员在党的体系中流
动和融合。目前是从汉人中选拔大批的援疆干部，还应当鼓励边疆少数族群的干部到内地
进行挂职、锻炼。只要在党的层面和机制上实现了族群整合，那么在国家层面上也就比较
容易实现族群融合。



中国新闻周刊：这一切实际上是要淡化族群身份认同？

强世功：的确如此。对少数族群的保护不能变成族群上的刻意分割。应当取消"少数民族"
这个概念，"民族"（nation）是政治概念，与民族国家和民族自决联系在一起。汉族、藏
族、维族等都不是政治概念，而是一个种族或文化概念，属于"族群"。我们有五十六个族
群，但只有一个民族，就是中华民族。因此，自治区名称中也应当取消其中的族群概念，
比如新疆有许多少数族群，称之为"新疆维吾尔族自治区"实际上是对新疆的其他族群不公
平。因此，应当选择适当时机，把自治区或者自治州等名称中的少数族群的名称去掉，直
接称"新疆自治区"、"广西自治区"等更为恰当。

与此同时，在教育领域中应当取消目前的民族学校，使少数族群的学生进入到各个综合大
学，学会和汉族学生共处。这些民族学校强化了族群身份，客观上造成了族群的无形隔阂
，不符合宪法中的平等保护。相反，让不同的族群在一起上学、生活，有助于形成稳定的
社会关系网络，有利于族群的融合.[/quote]http://www.chinanewsweek.com.cn《中国新闻周刊》

标  题: 族群融合是治理新疆的最高目标

--专访民族问题专家、北京大学法学院教授强世功



本刊记者/申欣旺 文/ 陈燕（北京大学法学院博士）



从早年的《法制与治理》到《立法者的法理学》，强世功始终把国家与政治作为思考的重
点，力图构建起以中国自身为中心的话语体系。2004年，强世功被借调到香港中联办工作
，更为深刻地接触到版图"统一"背后的文化统一与人心回归诸问题。在他看来，港澳、台
湾、西藏以及新疆，都面临类似的治理问题。5月23日，强世功接受《中国新闻周刊》专访
，畅谈他心目中的族群融合之策。



"必须有更高的政治目标来统领各项政策"


中国新闻周刊：中央新疆工作座谈会刚结束，新疆问题再次成为关注焦点，你怎么看？



强世功：理解新疆问题要从三个角度入手。

第一，新疆问题固然是中国内政，但必须放在全球政治权力格局中来思考。说到底，无论
台湾、香港和澳门，还是西藏和新疆，都是中国和西方进行政治较量的前沿阵地。在全球
化背景下，这种政治较量增加了新疆问题的复杂性。

其次，要把新疆问题作为特殊的边疆问题来思考。什么是"边疆"？从地理上讲，它处于国
家领土板块的边缘位置；从政治和文化的角度讲，它是政治主权以及文化意识形态影响相
对薄弱的地区。从中国历史看，中华文明是中心文化与边疆文化相互影响和交流的结果，
其中最重要的是中心文化对边疆文化的影响，以至于人们往往不恰当地把这个过程理解为
汉化过程。目前的问题是：在民族区域制度下如何巩固和强化中央在边疆的政治权威，如
何促进边疆与内地在文化思想上的融合，从而巩固人心的统一。这些问题不仅出现在新疆
和西藏，也出现在香港和台湾，在香港我们称之为"人心回归"。因此边疆问题首先表现为
是政治文化思想问题，尤其是政治认同和文化认同问题。

第三，新疆问题要放在改革开放以来的经济转型背景下加以理解，经济转型导致了社会分
化，从而增加了社会不稳定因素。



中国新闻周刊：中央这次推出了不少有利新疆发展的优惠政策，毫无疑问，新疆将会迎来
新一轮的经济发展。这是不是意味着以前存在的矛盾和问题将会较少？

强世功：经济发展固然重要，但绝不能陷入庸俗的"发展主义"。经济发展不一定能解决族
群团结，有时候反而会导致社会分化，制造族群紧张。新疆族群关系恰恰是在改革开放经
济高速发展背景下变得紧张起来，因为不同族群适应市场经济的能力有所不同。另外，一
些致富的少数族群精英提出更多的要求，甚至走向分裂的道路。我的意思是说，中央推出
很多新的优惠政策出发点是好的，但这些政策的效果可能是相互冲突和矛盾的。因此，必
须有一个更高的政治目标来统领各项政策，使得各项政策的落实有利于实现这个目标。



中国新闻周刊：在你看来，这个更高的政治目标是什么？

强世功：治理新疆不能仅着眼于新疆本身，而必须放在中国发展的整体战略中来思考。近
代以来中国一直面临在全球化背景下独立主权国家的建构问题，这个问题至今还没有完全
解决，由此才有我上面说的那些"边疆问题"。如果说台湾问题的最高目标是统一，港澳问
题的最高目标是长期繁荣稳定，那么西藏要解决的问题是政教关系，新疆要解决的问题是
族群融合。因此，新疆政策的最高目标就是要促进族群融合，任何政策的制定和落实必须
有利于族群融合，而不是族群分离。在这方面，我认为美国解决族群问题中提出的"熔炉理
论"对我们有很大的借鉴意义。



"民族融合的核心在文化和意识形态"



中国新闻周刊：你认为族群融合主要体现在哪些方面？

强世功：族群融合首先表现在经济和社会生活各方面，但最重要的是政治和文化意识形态
的融合。经济融合不是单纯的经济发展问题，而是要把新疆经济整合到整个国家经济发展
战略中，就像目前港澳经济已经整合到内地经济格局中，巩固和强化新疆与内地的经济纽
带。社会融合包括族群之间的人口流动、社区建设和通婚等各方面。政治融合包括把新疆
的少数族群精英整合到国家政治阶层中，在这方面要充分理解党的政治整合机制。但最难
、最核心的是文化意识形态融合，也就是增加少数族群对国家的文化认同。若没有人心的
融合和统一，经济、社会和政治的融合往往难以奏效。



中国新闻周刊：照这个说法，你怎样看过去60年的治疆方略？

强世功：前三十年中央治理新疆的最高目标就是族群融合。首先是汉族入疆，帮助新疆的
经济、社会和文化发展。成立新疆建设兵团是强力推动族群融合的重要举措。其次，充分
发挥党的整合机制。共. 产. 党本身就是一个独立于族群、社会身份和性别等社会要素的
政治熔炉，它通过"阶级"概念以及"穷人翻身求解放"运动把少数族群的下层百姓整合到国
家的政治生活中，新疆库尔班大叔骑毛驴进北京拜见毛主席蕴含强烈的政治意义，即国家
的政治基础不是族群，而是阶级。最后，就是文化整合，当时推动汉语教育等政策可能有
不完善的地方，但目标很明确，也很有效，奠定了中央治理新疆的基础。

改革开放三十年来，在发展经济的思路下，新疆政策实际上迷失了方向，甚至背离了族群
融合目标。比如曾让大批汉族干部和群众撤离新疆；经济改革导致内地其它族群进入新疆
仅仅为了赚钱，而没有与当地族群形成稳定的社会关系；基层的衰败导致汉语教学集中在
少数中心城市，QZS取代了学校，致使社会下层失去了与国家的文化纽带，开始接受另
一套教育。这样在文化和意识形态方面不是走向融合和统一，而是走向分裂。



中国新闻周刊：你认为美国的族群融合模式是否适合中国？如不适合，那么中国民族融合
的模式是什么？

强世功：美国模式的精神基础是自由主义，在此基础上才能形成目前的多元格局。因此美
国模式最终只能融到宪法中。宪法在美国之所以这么重要，就在于它是把不同族群融为"美
利坚民族"。这样的模式不符合中国的历史和现实，但有许多值得借鉴的地方。

我们首先要问：各族群融合为中华民族的精神基础是什么？显然不是自由主义，正因如此
，中华民族的融合模式也不同于美国，不可能是简单的多元主义。中华民族的融合模式必
须强调一个特点：即族群中有大的族群和小的族群，要让这些不同族群之间平等相处，不
能用形式上的平等来掩盖实质上的不平等，而必须强调大的族群对小的族群的帮助和扶持
。而这个政治责任必须由最大的族群汉族来承担，汉族要在这方面做出更大的牺牲和贡献
。

但面对现代法治观念的兴起，我们应当借鉴美国模式中的积极要素，尤其是要贯彻法律面
前人人平等的原则，要保护少数族群的权利。比如在新疆，汉族就是少数族群，在刑事、
民事法律制度上受到了与其他族群不同的待遇。这表面上是对其他族群的优待和照顾，但
实际上构成了对汉族在新疆作为少数族群的歧视，这显然妨碍了族群之间的融合，在一定
程度上导致新疆汉族与少数族群之间的相互敌对。


"淡化族群身份认同"



中国新闻周刊：你刚才提到了非常重要的一点，就是民族融合的关键在于共同的文化意识
形态。那么文化交流的关键要素是什么？

强世功：首先就是语言。历史学家已经指出，中国统一的根本原因就在于秦代的文字统一
。因此，族群融合的首要条件就是推广汉语和普通话。在今天的经济格局中，全世界都在
学习汉语，少数族群若不掌握汉语和普通话，必然在市场竞争中处于劣势地位。发展经济
、改善民生，不是对少数族群大搞扶贫，而是从根本上提高他们的文化水平和竞争力，普
及普通话。在这方面，香港就是一个教训。香港回归之后推行粤语的母语教学，结果导致
香港人英语水平滑坡，而普通话又未能普及，影响到香港与内地的整合。



中国新闻周刊：在意识形态方面呢？

强世功：我刚才说了，要充分利用中国共产党这个族群融合机制。既然党是超越族群、社
会身份、信仰和性别诸因素的先锋队组织，那么就要促进不同族群的党员在党的体系中流
动和融合。目前是从汉人中选拔大批的援疆干部，还应当鼓励边疆少数族群的干部到内地
进行挂职、锻炼。只要在党的层面和机制上实现了族群整合，那么在国家层面上也就比较
容易实现族群融合。



中国新闻周刊：这一切实际上是要淡化族群身份认同？

强世功：的确如此。对少数族群的保护不能变成族群上的刻意分割。应当取消"少数民族"
这个概念，"民族"（nation）是政治概念，与民族国家和民族自决联系在一起。汉族、藏
族、维族等都不是政治概念，而是一个种族或文化概念，属于"族群"。我们有五十六个族
群，但只有一个民族，就是中华民族。因此，自治区名称中也应当取消其中的族群概念，
比如新疆有许多少数族群，称之为"新疆维吾尔族自治区"实际上是对新疆的其他族群不公
平。因此，应当选择适当时机，把自治区或者自治州等名称中的少数族群的名称去掉，直
接称"新疆自治区"、"广西自治区"等更为恰当。

与此同时，在教育领域中应当取消目前的民族学校，使少数族群的学生进入到各个综合大
学，学会和汉族学生共处。这些民族学校强化了族群身份，客观上造成了族群的无形隔阂
，不符合宪法中的平等保护。相反，让不同的族群在一起上学、生活，有助于形成稳定的
社会关系网络，有利于族群的融合.[/quote]