15年国资立法争执焦点：国资委定位

2008年04月13日 15:39法制日报
“国有资产法(下称国资法)今年很有希望出台。”4月9日，国资法起草小组专家组成员、中国政法大学教授李曙光对记者说:“即将进行的二审将在一审草案的基础上进行，不会有重大改动。”种种迹象表明，立法机关已经扫除了法律出台的最后障碍。
之前曾有媒体透露，国资法最快有望于今年6月出台。从目前各方情况来看，对国资法的主要争议已经尘埃落定。“国资委将成为一个纯粹干净的出资人。”李曙光说。
但国资法于1993年启动以来一直争议不断，使得国资法的出台一拖再拖。本报记者日前采访了多方专家，力图还原这些争议的焦点，以期深度剖析国资法的立法历程。
15年的风雨曲折路
2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)成立，同年4月6日正式挂牌。
经济学家吴敬琏曾对国资委的定位如此评价:“实行多元持股的公有制形式，进行有进有退的结构调整，推行现代企业制度和法人治理结构，是国资委工作的思想基础。”
但对国有资产立法的国资法的起草工作，早在1993年就已经开始。据时任起草组组长的刘仪舜介绍，当时的国资法草案首次明确了“产权”的定义，而这在当时的《宪法》和《民法通则》中都还没有出现。刘仪舜担任起草组组长时，尚在当时的机械工业部任职。
国资法草案中写到，产权既包括所有权，又包括经营权，即法人财产权。
刘仪舜认为，这种定义既能够维护国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，充分发挥国有经济的主导作用，引导和推动各种非国有经济共同发展。
然而，由于国资法在涉及一些部门管辖权的问题上争议极大，甚至已经超出了简单的立法层面，具体出台时间迟迟没有确定。
就连刘仪舜本人也谈到:“即便乐观地估计，国资法2003年内也不可能出台。”2003年9月，刘仪舜离职，他主持10年的国资法起草工作也暂告中止。
但国有资产立法的重大性并未被立法机关忽视。2003年，国资委的成立成了国资法起草的一个拐点。同年，成立的国资法也列入了十届全国人大2003—2008年5年立法规划。
2004年，起草小组重组，全国人大财经委副主任石广生亲任起草小组组长。以往由相关部委组织法律起草升格为全国人大直接负责，可见立法机构对此法的重视。小组成员还包括国资委、财政部等30多个部门的官员，阵容堪称强大。
但多部门组成的起草组开展工作后，却发现“越调查越复杂，难度太大。”最终，在2006年举行的全国人大常委会会议上，石广生“年内争取上会审议一次”的希望没有实现。
2007年《物权法》的出台再一次刺激了国资法起草的加速。
李曙光说，《物权法》和国资法的关系是相辅相成的，《物权法》是基础，是对一般性财产的确认和保护，国资法是对国有资产这一特殊财产的立法。
《物权法》建议稿起草专家、武汉大学教授孟勤国认为，要通过国有资产法的制定，把《物权法》没有规定全、没有完善的东西，在国有资产法里面规定清楚。
而且，他还认为，“要提高国有资产法的立法级别，要和《物权法》一样有同等的级别。一旦立法级别过低，就会导致人家用《物权法》的规定来否定国有资产法的规定。”
《物权法》的出台，使得立法机关最终鼓起勇气厘清纠杂的部门利益。2007年12月，国资法草案终于提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。这次会议，是十届人大倒数第二次会议，也是国资法“最后的机会”。
而此时的国资法草案，已经是修改后的第6稿。
国资委定位之争
国资法草案最后时刻“出线”之后，开始驶入了立法快车道。据有关消息，国资法草案的二审最快将于今年4月进行。
起草组专家李曙光也介绍，全国人大法工委的工作人员“最近很忙”。这些迹象都表明，国资法的核心问题已经被“攻关”。
其实，15年来国资法难产的原因很简单，所有争议都纠结于一处:国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于:是作为一个纯粹的出资人还是作为强势的监管者存在。
起草组专家、中国政法大学教授李曙光为代表的观点最终占了上风。
他认为，国资法草案对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。
国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，李曙光甚至建议“国有资产监督管理委员会”应该改名为“国有资产经营管理委员会”。
李曙光认为，国资法一审草案中剥离了国资委的行政监管职能“是一个进步”。
前国资法起草组组长刘仪舜也认为，“政府不能既当婆婆又当老板，不能既有行政管理职权，又直接充当出资人代表，直接管理企业，这样的‘政企不分’，后果是它不仅不能胜任国有资产经营的繁重使命，而且很可能造成一个部门或少数人专权。”
但国资法起草中还曾出现另一种观点，即“要求打造一个强势的国资委”，《物权法》专家、武汉大学教授孟勤国就是这种观点的代表。
孟勤国教授认为，庞大的国有资产没有一个“庞大”的出资人，会导致资产的流失。从司法的角度，国务院作为国家财产所有权的一个代表，授权国资委履行出资人的职责，因此从出资人的角度要确立国资委的强势地位。
“任何投资者对他的企业都是要进行控制的，我们现在经常有一些观点，比如有人说，我们国资委是一个行政机构，你就不应该怎么样，这都是一种没有前提的判断。如果按照这种前提推论，国务院难道也不能管理国有资产了？既然是一个出资人的地位，就必须是一个强势地位，只有强势地位才能管好国有资产。”孟勤国说。
孟勤国教授现在回想，他的观点更多的是“私法”上的管理，是国家作为老板，对国有资产的管理。这种形式的管理对于任何一类投资者都是一样的。“我去炒股票，我的账户我可能不管理吗？”
而李曙光教授的观点更多的是“公法”上的管理。国有资产的所有和经营一定是要分开的，国家自己不可能经营财产。
“要行使所有权，就要找代理人。”国资委作为出资人其实是相当于国家的代理人，国有资产经营公司也可能为了自己的小利益损害整个国家利益，这个时候就需要国家对国资委本身、对国有资产经营公司本身进行监督和管理。
在这两种针锋相对的意见之外，还曾出现“第三条道路”。2004年，由华东政法大学顾功耘教授主持的“国有经济法律制度研究”提出了另外的想法。
顾功耘教授认为，政府应设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司委托经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。
也即是说，国资委剥离出资者职能，而只履行监管者职责。
这样的做法同样“事出有因”。据宁波中院法官洪学军博士介绍，我国国有资产监管机构与国有资产运营机构之间实际存在着两层法律关系，即出资关系———出资者和被出资者之间的关系以及授权关系———授权者和被授权者之间的关系。
这样的双重关系必然产生国有资产监管机构与国有资产运营机构的“双重身份”，而各自所具有的这两种身份在价值追求上存在冲突。
洪学军博士认为，真正意义上的国有资产授权经营只有在将出资人职能从国资委剥离的情况下，国有资产授权经营才有生存的空间。洪学军博士曾在华东政法大学从事博士后研究，项目名称为“国有资产监管法律问题研究”，而顾功耘教授是其合作导师。
三方博弈，最终胜出的也是最被普遍接受的“纯粹出资人”方案。
管理体制之争
在最早成型的国资法草案中，实行国资委、控股公司、企业三个层次的管理机制。“国有资产管理体制改革，一个是政资分开，一个是政企分开。国资委是政资分开的产物，控股公司是政企分开的产物。政府的国有资产管理委员会跟企业之间，需要有这么一个资本运营的中介组织。”前国资法起草小组组长刘仪舜回忆说。
但李曙光更倾向于在出资人这一层次之上再加上一级。
他认为，国有资产管理体制的第一个层次应该是委托人层次。国有资产的终极委托人是全国人民代表大会，应该在全国人民代表大会里面设立国有资产委员会，这个委员会是终极的委托人，它来决定国有资产的占有、使用、分配、处分、转换等等这样一些重大的决策。地方人大在全国人大的授权内承担终极委托人的角色。
也就是说，李曙光希望在国务院下属的国资委头上再加上一个全国人大下属的国资委。
而在国资法一审草案中，国务院及地方政府下属的国资委并不是惟一的出资人。出资人还包括国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构。“比如财政部也在给国有企业提供资金。”李曙光说。
国资委和财政部的“角力”早已有之。
“一方面，国资委是国有企业的出资人，另一方面，实际上是财政部在牵头编制国有资本经营预算草案。”一位不愿意透露姓名的国资委官员说。
从归属的角度来说，“出资人”国资委编制国资经营预算可以说“师出有名”。而由财政部门编制预算的主要理由，一是现行的法律法规，特别是预算法中有明确规定，由财政部门统一编制；其次，这也符合政府预算的统一完整原则，而这就造成了国资管理体制的矛盾。
2005年初，国务院法制办曾经部署过关于国资经营预算立法的研究工作，国资委为此专门组织了课题组进行研究。
“国资委当时想起草一个《国有资本经营预算条例》的草案———‘条例’是正式的行政法规，层级比较高，法律效力强，要通过国务院正式颁布。”曾参与此项研究的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁介绍，但由于分歧太大，这项工作没有能够进入到实质的立法程序。
在此之后，财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作。其中明确了要上缴收益及分红的国企，不仅包括国资委监管央企和地方国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的国有金融企业，以及各部委下属的国企。
就在双方争执不下之际，又传出发改委将牵头制定国有资本经营预算条例的消息。
争夺预算草案的背后是国有资本庞大的收益。国资委方面认为，应该谁投资谁受益，坚持国有资本经营预算与公共预算相分离的原则。
“国资委享有国资收益权是有道理的，但要搞清楚开办国有企业的目的是什么。”李曙光说。“目前国资收益几乎全部用来发展国企，不用于公共产品的提供，那全民如何来享受这个利益？如果用公共财政的钱来补贴国企发展，又不让纳税人享受国资收益，这就相当于让纳税人来资助与自己有竞争关系的企业。这显然不公平。”
“国资法的宗旨是实现国有资产保值增值，但也要看到国有资产是属于国家的。”李曙光说。(吴晓锋 本报实习生 王 峰)2008年04月13日 15:39法制日报
“国有资产法(下称国资法)今年很有希望出台。”4月9日，国资法起草小组专家组成员、中国政法大学教授李曙光对记者说:“即将进行的二审将在一审草案的基础上进行，不会有重大改动。”种种迹象表明，立法机关已经扫除了法律出台的最后障碍。
之前曾有媒体透露，国资法最快有望于今年6月出台。从目前各方情况来看，对国资法的主要争议已经尘埃落定。“国资委将成为一个纯粹干净的出资人。”李曙光说。
但国资法于1993年启动以来一直争议不断，使得国资法的出台一拖再拖。本报记者日前采访了多方专家，力图还原这些争议的焦点，以期深度剖析国资法的立法历程。
15年的风雨曲折路
2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)成立，同年4月6日正式挂牌。
经济学家吴敬琏曾对国资委的定位如此评价:“实行多元持股的公有制形式，进行有进有退的结构调整，推行现代企业制度和法人治理结构，是国资委工作的思想基础。”
但对国有资产立法的国资法的起草工作，早在1993年就已经开始。据时任起草组组长的刘仪舜介绍，当时的国资法草案首次明确了“产权”的定义，而这在当时的《宪法》和《民法通则》中都还没有出现。刘仪舜担任起草组组长时，尚在当时的机械工业部任职。
国资法草案中写到，产权既包括所有权，又包括经营权，即法人财产权。
刘仪舜认为，这种定义既能够维护国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，充分发挥国有经济的主导作用，引导和推动各种非国有经济共同发展。
然而，由于国资法在涉及一些部门管辖权的问题上争议极大，甚至已经超出了简单的立法层面，具体出台时间迟迟没有确定。
就连刘仪舜本人也谈到:“即便乐观地估计，国资法2003年内也不可能出台。”2003年9月，刘仪舜离职，他主持10年的国资法起草工作也暂告中止。
但国有资产立法的重大性并未被立法机关忽视。2003年，国资委的成立成了国资法起草的一个拐点。同年，成立的国资法也列入了十届全国人大2003—2008年5年立法规划。
2004年，起草小组重组，全国人大财经委副主任石广生亲任起草小组组长。以往由相关部委组织法律起草升格为全国人大直接负责，可见立法机构对此法的重视。小组成员还包括国资委、财政部等30多个部门的官员，阵容堪称强大。
但多部门组成的起草组开展工作后，却发现“越调查越复杂，难度太大。”最终，在2006年举行的全国人大常委会会议上，石广生“年内争取上会审议一次”的希望没有实现。
2007年《物权法》的出台再一次刺激了国资法起草的加速。
李曙光说，《物权法》和国资法的关系是相辅相成的，《物权法》是基础，是对一般性财产的确认和保护，国资法是对国有资产这一特殊财产的立法。
《物权法》建议稿起草专家、武汉大学教授孟勤国认为，要通过国有资产法的制定，把《物权法》没有规定全、没有完善的东西，在国有资产法里面规定清楚。
而且，他还认为，“要提高国有资产法的立法级别，要和《物权法》一样有同等的级别。一旦立法级别过低，就会导致人家用《物权法》的规定来否定国有资产法的规定。”
《物权法》的出台，使得立法机关最终鼓起勇气厘清纠杂的部门利益。2007年12月，国资法草案终于提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。这次会议，是十届人大倒数第二次会议，也是国资法“最后的机会”。
而此时的国资法草案，已经是修改后的第6稿。
国资委定位之争
国资法草案最后时刻“出线”之后，开始驶入了立法快车道。据有关消息，国资法草案的二审最快将于今年4月进行。
起草组专家李曙光也介绍，全国人大法工委的工作人员“最近很忙”。这些迹象都表明，国资法的核心问题已经被“攻关”。
其实，15年来国资法难产的原因很简单，所有争议都纠结于一处:国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于:是作为一个纯粹的出资人还是作为强势的监管者存在。
起草组专家、中国政法大学教授李曙光为代表的观点最终占了上风。
他认为，国资法草案对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。
国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，李曙光甚至建议“国有资产监督管理委员会”应该改名为“国有资产经营管理委员会”。
李曙光认为，国资法一审草案中剥离了国资委的行政监管职能“是一个进步”。
前国资法起草组组长刘仪舜也认为，“政府不能既当婆婆又当老板，不能既有行政管理职权，又直接充当出资人代表，直接管理企业，这样的‘政企不分’，后果是它不仅不能胜任国有资产经营的繁重使命，而且很可能造成一个部门或少数人专权。”
但国资法起草中还曾出现另一种观点，即“要求打造一个强势的国资委”，《物权法》专家、武汉大学教授孟勤国就是这种观点的代表。
孟勤国教授认为，庞大的国有资产没有一个“庞大”的出资人，会导致资产的流失。从司法的角度，国务院作为国家财产所有权的一个代表，授权国资委履行出资人的职责，因此从出资人的角度要确立国资委的强势地位。
“任何投资者对他的企业都是要进行控制的，我们现在经常有一些观点，比如有人说，我们国资委是一个行政机构，你就不应该怎么样，这都是一种没有前提的判断。如果按照这种前提推论，国务院难道也不能管理国有资产了？既然是一个出资人的地位，就必须是一个强势地位，只有强势地位才能管好国有资产。”孟勤国说。
孟勤国教授现在回想，他的观点更多的是“私法”上的管理，是国家作为老板，对国有资产的管理。这种形式的管理对于任何一类投资者都是一样的。“我去炒股票，我的账户我可能不管理吗？”
而李曙光教授的观点更多的是“公法”上的管理。国有资产的所有和经营一定是要分开的，国家自己不可能经营财产。
“要行使所有权，就要找代理人。”国资委作为出资人其实是相当于国家的代理人，国有资产经营公司也可能为了自己的小利益损害整个国家利益，这个时候就需要国家对国资委本身、对国有资产经营公司本身进行监督和管理。
在这两种针锋相对的意见之外，还曾出现“第三条道路”。2004年，由华东政法大学顾功耘教授主持的“国有经济法律制度研究”提出了另外的想法。
顾功耘教授认为，政府应设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司委托经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。
也即是说，国资委剥离出资者职能，而只履行监管者职责。
这样的做法同样“事出有因”。据宁波中院法官洪学军博士介绍，我国国有资产监管机构与国有资产运营机构之间实际存在着两层法律关系，即出资关系———出资者和被出资者之间的关系以及授权关系———授权者和被授权者之间的关系。
这样的双重关系必然产生国有资产监管机构与国有资产运营机构的“双重身份”，而各自所具有的这两种身份在价值追求上存在冲突。
洪学军博士认为，真正意义上的国有资产授权经营只有在将出资人职能从国资委剥离的情况下，国有资产授权经营才有生存的空间。洪学军博士曾在华东政法大学从事博士后研究，项目名称为“国有资产监管法律问题研究”，而顾功耘教授是其合作导师。
三方博弈，最终胜出的也是最被普遍接受的“纯粹出资人”方案。
管理体制之争
在最早成型的国资法草案中，实行国资委、控股公司、企业三个层次的管理机制。“国有资产管理体制改革，一个是政资分开，一个是政企分开。国资委是政资分开的产物，控股公司是政企分开的产物。政府的国有资产管理委员会跟企业之间，需要有这么一个资本运营的中介组织。”前国资法起草小组组长刘仪舜回忆说。
但李曙光更倾向于在出资人这一层次之上再加上一级。
他认为，国有资产管理体制的第一个层次应该是委托人层次。国有资产的终极委托人是全国人民代表大会，应该在全国人民代表大会里面设立国有资产委员会，这个委员会是终极的委托人，它来决定国有资产的占有、使用、分配、处分、转换等等这样一些重大的决策。地方人大在全国人大的授权内承担终极委托人的角色。
也就是说，李曙光希望在国务院下属的国资委头上再加上一个全国人大下属的国资委。
而在国资法一审草案中，国务院及地方政府下属的国资委并不是惟一的出资人。出资人还包括国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构。“比如财政部也在给国有企业提供资金。”李曙光说。
国资委和财政部的“角力”早已有之。
“一方面，国资委是国有企业的出资人，另一方面，实际上是财政部在牵头编制国有资本经营预算草案。”一位不愿意透露姓名的国资委官员说。
从归属的角度来说，“出资人”国资委编制国资经营预算可以说“师出有名”。而由财政部门编制预算的主要理由，一是现行的法律法规，特别是预算法中有明确规定，由财政部门统一编制；其次，这也符合政府预算的统一完整原则，而这就造成了国资管理体制的矛盾。
2005年初，国务院法制办曾经部署过关于国资经营预算立法的研究工作，国资委为此专门组织了课题组进行研究。
“国资委当时想起草一个《国有资本经营预算条例》的草案———‘条例’是正式的行政法规，层级比较高，法律效力强，要通过国务院正式颁布。”曾参与此项研究的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁介绍，但由于分歧太大，这项工作没有能够进入到实质的立法程序。
在此之后，财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作。其中明确了要上缴收益及分红的国企，不仅包括国资委监管央企和地方国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的国有金融企业，以及各部委下属的国企。
就在双方争执不下之际，又传出发改委将牵头制定国有资本经营预算条例的消息。
争夺预算草案的背后是国有资本庞大的收益。国资委方面认为，应该谁投资谁受益，坚持国有资本经营预算与公共预算相分离的原则。
“国资委享有国资收益权是有道理的，但要搞清楚开办国有企业的目的是什么。”李曙光说。“目前国资收益几乎全部用来发展国企，不用于公共产品的提供，那全民如何来享受这个利益？如果用公共财政的钱来补贴国企发展，又不让纳税人享受国资收益，这就相当于让纳税人来资助与自己有竞争关系的企业。这显然不公平。”
“国资法的宗旨是实现国有资产保值增值，但也要看到国有资产是属于国家的。”李曙光说。(吴晓锋 本报实习生 王 峰)