一个县级市追求“省直辖”的民间诉求

来源:百度文库 编辑:超级军网 时间:2020/05/27 04:23:00
直辖还是代管

  19年前的两份红头文件,虽然只相距数月,却给山东省滕州市送来了不同的命运。

  两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”。第一份是由国务院1988年3月7日发出,以批复的形式,同意“撤销滕县,设立滕州市(县级),由省直辖”。第二份则是山东省人民政府于稍后发出的通知,在转发上述批复后,通知称:“省政府确定,滕州市由枣庄代管。”

  按照前一份文件,滕州市将获得期待已久的独立地位,以及用人、财政上的自主权,而后一份文件,则重又把这一权力收归枣庄市。





  知情人称,山东省所发通知,直接粉碎了当时的滕县(滕州市)主要官员希望摆脱枣庄市管辖、由省直辖的愿望。

  滕县划归枣庄市,是在1979年。之前,滕县一度是山东南部的工农业重地,曾有“工业城镇”、“山东粮仓”之称。因为地处矿区,资源丰富,这里至今保持着良好的经济水平。

  划归枣庄之后,滕州市的发展速度和整个枣庄地区并不一致。有资料显示,2003年,枣庄市除滕州市外的其他5个区,财政总收入为6.41亿元,而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万,而滕州市的总人口数量则达到了157万。

  这一现象,被称作“小马拉大车”,出现在许多滕州人的嘴里。他们的观点是:枣庄市的代管,严重束缚了滕州市的经济发展。

  因此,从一开始,滕州与枣庄之间的矛盾,就在民间和官方两个层面表现出来。

  “滕州人”和“枣庄人”的概念,在滕州街头的普通人嘴里区分得很清楚。有一个广为流传的故事刻画出这种微妙关系:火车上,一个枣庄的男孩子因为向另一个滕州女孩攀老乡,而遭到对方奚落:“俺不是枣庄的。”

  长期的优越感,让许多滕州人不愿意自称为枣庄人。在他们眼里,连滕州女人身上穿的衣服,也比周围其他地区的人时髦得多。

  而行政层面上的不同意见,则显然有更深的背景。担任过滕县副县长的一位老人曾表示,自己在任时的主要工作,“就是和枣庄斗”。这种斗争的主要内容,在于两级行政机构之间,对于滕州财政收入的分配有不同意见。

  到1988年滕州申请撤县建市时,这种分歧已十分严重。一个未经证实的说法是,当时滕县的部分领导人通过种种手段,多方谋求,终于使得枣庄市同意了他们提出的“撤县建市”的请求,并经过山东省,报给国务院。

  一些老干部回忆,当时许多人以为,一旦这一申请得到批准,滕县摆脱枣庄的管理将成为可能。不过,有滕州市民传闻:当时的枣庄市委市政府多方游说,并以辞职向省里施压,改变了事件结局。

  而滕州市委办公室下发的、时任市委书记牛启忠2005年9月30日的讲话记录,则对这一传言进行了驳斥和否认。讲话中,有一段援引自山东省民政厅的辩解:该省31个县级市,省政府决定,全部由地级市代管。滕州由枣庄市代管,和全省其他县级市一样,并非针对滕州一个地方。相关资料也显示,同年,山东省共有6个县被批转撤县建市(区),并分别由几个市代管。

  从国务院43号文发出到山东省作出滕州由枣庄代管的决定这几个月中,究竟发生了什么,目前没有人愿意正式公布。滕州撤县建市后不久,当时的滕州市长即调离政坛,到枣庄市一所学院担任书记。

  从那之后,官方层面上的争论和矛盾淡出人们的视野。而滕州市民间对于枣庄市代管的意见,则逐渐浮出水面。

  盘剥还是合理分配

  如今,两份红头文件的复印件,经过一次次复制,字迹已经有些模糊,边角上留着多次捻摸的痕迹。

  它们被贴身揣在一名不愿透露姓名的滕州普通市民上衣内侧口袋里。一次又一次,在不同的场合,这两张薄薄的纸片被慎重掏出,用指尖划过,一字一句,读给不同的人听:官员、百姓、记者、律师……

  “山东省将滕州市交枣庄代管,违反了宪法。”这句话,他从别人嘴里听来,又一次次地讲给别人,这两份文件,成为他和他的同伴“维权”活动的主要依据。

  他只是要求取消枣庄市对滕州代管权的群体中的一员。这个群体,包括滕州市一部分退休干部、该市人大代表,以及一些普通市民。不过,他们在自己的请愿书和公开信中,总是喜欢加上“滕州100多万干部群众”这样的字眼。

  2006年,他们中的三个人,向法院递交了一纸诉状,起诉第二份文件的发布者——山东省人民政府。诉状要求法院确认山东省政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效,即全面落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。

  这三个人,包括两名退休老干部,以及一名全国人大代表。该案件代理律师、北京首信律师事务所律师杨学林认为,这表示,持续十几年的滕州民间要求取消代管的活动,“纳入了合法的轨道”,而这一个民间运动,也达到一个顶峰。

  事实上,滕州市民间要求脱离枣庄代管的呼声虽然一直存在,但直到2004年,这一行动才突然有了声势。

  部分参与者表示,这是因为这一年,“一直存在滕州市干部群众心中,对于枣庄"盘剥"滕州的意见”,被突然激化。

  2004年12月,枣庄市地税局等3部门联合下发通知,调整地方税收征管范围。通知称,自2005年起,属于市级税源的企业税收直接统一征收,然后按照一定比例返还给各区(市)。在随后公布的企业名录中,滕州市有44家企业的征税权被收归枣庄市。这个数目,最后被调整为25家。

  据称,这25家企业,涵盖了滕州市各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿。因此,通知的内容被滕州民间概括为进一步掠夺滕州财政的举动。

  在此之前,滕州与枣庄对滕州财政收入的分配,早已经引起许多人不满。一种观点认为:“枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款,下收滕州属地的税收”,导致滕州财政薄弱,发展失去劲头。

  矛盾集中在滕州境内的煤矿开采,以及企业税收的征收权上。枣庄饱受诟病的一个做法,是将滕州境内的部分煤矿,交给其他5个区前来开采,不但产品被运走,连煤矿的管理费和税收,也被收走,不归滕州支配。这种做法,被认为违反了国家税务法规中“资源税应当向应税产品的开采或生产所在地主管税务机关缴纳”的“属地征收”原则。

  参与维权的老干部们认为,市外的企业和机构来滕州开采,缺乏对滕州当地的责任感,不但过度开采,而且对环境破坏严重。许多地方塌陷的土地既没有保护,也没有补偿。有的村子,已经因为地表塌陷、湖水灌注,四周完全被水路隔绝,有时甚至需要坐船才能到达。部分村庄被迫搬迁。

  针对这种指责,时任滕州市委书记的牛启忠在讲话中进行了答复,认为该市的财政体制是依法确立的,而市内煤炭资源的开采,也符合国家相关规定。

  也有人替枣庄鸣不平,认为如果滕州脱离,枣庄财政将可能无法支撑。作为一个曾经为国家作出重大贡献,如今资源枯竭的煤炭城市,这样并不公平。

  不过,这些意见,显然并未说服有异见的人们。他们举出更多的例子来说明枣庄对于滕州发展的限制。最近的一个例子是,一条规划中的火车干线决定在枣庄和滕州选择一处设站,因为滕州市区人口及流动人口远多于枣庄,专家建议将车站设在滕州,由于枣庄的反对而作罢。

  2004年调整税收权的通知,使这些观点得到归纳和散播。到2006年群众代表对山东省人民政府提起诉讼时,这个观点被明确地表述为:恢复滕州市的“省直辖”身份。

  官方还是民间

  提起诉讼之初,代理律师杨学林只是把滕州和枣庄的争论,看成全国“市管县”问题中的一个典型案例。

  中国自上世纪80年代以来由地级市管理县或县级市的体制,近年来屡遭质疑。强县扩权,成为较为普遍的诉求。

  自上世纪90年代始,从浙江义乌等地开始的省管县尝试,迅速推广。从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省就先后开始了相关改革,把部分权限下放给县,以减少管理层次。2005年,国务院总理温家宝曾表示:“具备条件的地方,可以推进"省直管县"的试点。”

  滕州市追求“省直辖”的过程,恰与这一全国性努力步伐一致。许多人也将其视作“市管县”的问题进行研究对待。

  不过在滕州市这个案例中,杨学林发现了一个不同之处。在其他地方,“强县扩权”运动多由官方推动,而在滕州,民间力量占据主导,而作为利益冲突最前线的官方,却沉默无声。

  杨学林曾亲自感受过滕州民间的热情。从出租车司机,到普通的商贩,甚至公园里休闲的人,都在谈论着这个话题。一次,杨学林坐火车到滕州调研,在车厢中遇到一名穿着、谈吐都很普通的滕州人。他并不知道杨学林的身份,却拉住他,向他抱怨起枣庄代管的问题来。

  同时,杨学林发现,滕州民间的这种诉求,却因为得不到官方支持,而缺少畅通的渠道。

  早在诉讼提起之前,滕州民间曾有过几次表达意见的尝试。2005年,部分人大代表和老干部曾组织发动几万人参加的签名,并向国务院、山东省政府等提交了请愿书。当年市人大会议召开前,多名代表参与并制定了“实现由省直辖”的提案,决定提交大会表决。

  不过,因为种种原因,提案并未通过大会秘书处提交。知情人透露,提案的发起人,事件发生后也“退居二线”。他拒绝了本报记者的采访要求。

  此后,滕州官方和民间在“由省直辖”的问题上,关系开始紧张。滕州市委的相关通报中,将这些活动定性为“借题发挥、臆造材料”,“组织部分不明真相的干部群众联合签名”,“影响发展、破坏稳定、损害滕州形象”等。这份通报中明确“滕州今后要加快发展绝离不开上级特别是枣庄市的支持,绝不许任何人挑拨离间”,并要求“各级党组织要迅速行动起来,采取果断措施,坚决制止个别人的过激行为”。

  针对这份通报,滕州民间向当时的滕州市委书记发出落款为“离休干部1600人、滕州市人民代表312人、滕州市民众12.5万人”的公开信,继续表达意见,并对市委“制造紧张气氛”的定性表示质疑。

  这些公开信,与相关文章、材料,一起在民间流传。此后,滕州市纪委曾下发通知称,“为维护全市良好的发展稳定大局”,要求各镇街、各单位迅速将本部门的“省管县”方面材料,统一收集上报。

  几名老干部表示,滕州市委的位置,显得十分尴尬。每届滕州市委书记,都同时是枣庄市委的常委,有的同时担任枣庄市委副书记职务。因此,他们既要对枣庄市负责,又要应对滕州市民的诉求。

  在2004年枣庄市发出调整地方税收征管范围的通知后,滕州市政府曾经向枣庄市政府提交了一份请示,认为这一文件“有悖于税收属地征管的原则”,“容易在干部职工中造成一些误解,引发新的不稳定因素”。这与滕州市政府对市民表现的公开立场,并不一致。

  知情者表示,滕州在任官员在私下交谈中,许多都对“由省直辖”的活动表示支持。不过,在公开场合上这些人很少发出自己的声音。

  各种压力,纷纷被施加给参与“由省直辖”活动的人大代表和老干部。记者对曾参与发起议案的数名人大代表发出采访请求,均遭到干脆回绝。每一名与记者见面的老干部,都对记者提出要求:不要拨打他们的电话,不要透露他们的姓名和身份。每次见面时,他们总是先用公用电话拨通记者手机,约定见面地点。离开时,一个人先走,其他人才陆续离开。

  这些70多岁的老人,许多都有被调查甚至当面训斥的经历。有些人,子女也被要求对他们进行劝告和阻止。一名不愿意接受采访的老干部读高中的孙子,曾在上课过程中被校长叫出,要求他劝阻自己的爷爷。

  多数人选择了妥协。起码在公开场合,原先积极参与的许多老干部和人大代表,如今都保持沉默。

  只有在一些非常私密的场合,他们展开两份折叠过几次的红头文件的复印件,发表观点时,才会收起在陌生人面前的温和笑容,言辞慷慨。
来源:中国青年报直辖还是代管

  19年前的两份红头文件,虽然只相距数月,却给山东省滕州市送来了不同的命运。

  两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”。第一份是由国务院1988年3月7日发出,以批复的形式,同意“撤销滕县,设立滕州市(县级),由省直辖”。第二份则是山东省人民政府于稍后发出的通知,在转发上述批复后,通知称:“省政府确定,滕州市由枣庄代管。”

  按照前一份文件,滕州市将获得期待已久的独立地位,以及用人、财政上的自主权,而后一份文件,则重又把这一权力收归枣庄市。





  知情人称,山东省所发通知,直接粉碎了当时的滕县(滕州市)主要官员希望摆脱枣庄市管辖、由省直辖的愿望。

  滕县划归枣庄市,是在1979年。之前,滕县一度是山东南部的工农业重地,曾有“工业城镇”、“山东粮仓”之称。因为地处矿区,资源丰富,这里至今保持着良好的经济水平。

  划归枣庄之后,滕州市的发展速度和整个枣庄地区并不一致。有资料显示,2003年,枣庄市除滕州市外的其他5个区,财政总收入为6.41亿元,而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万,而滕州市的总人口数量则达到了157万。

  这一现象,被称作“小马拉大车”,出现在许多滕州人的嘴里。他们的观点是:枣庄市的代管,严重束缚了滕州市的经济发展。

  因此,从一开始,滕州与枣庄之间的矛盾,就在民间和官方两个层面表现出来。

  “滕州人”和“枣庄人”的概念,在滕州街头的普通人嘴里区分得很清楚。有一个广为流传的故事刻画出这种微妙关系:火车上,一个枣庄的男孩子因为向另一个滕州女孩攀老乡,而遭到对方奚落:“俺不是枣庄的。”

  长期的优越感,让许多滕州人不愿意自称为枣庄人。在他们眼里,连滕州女人身上穿的衣服,也比周围其他地区的人时髦得多。

  而行政层面上的不同意见,则显然有更深的背景。担任过滕县副县长的一位老人曾表示,自己在任时的主要工作,“就是和枣庄斗”。这种斗争的主要内容,在于两级行政机构之间,对于滕州财政收入的分配有不同意见。

  到1988年滕州申请撤县建市时,这种分歧已十分严重。一个未经证实的说法是,当时滕县的部分领导人通过种种手段,多方谋求,终于使得枣庄市同意了他们提出的“撤县建市”的请求,并经过山东省,报给国务院。

  一些老干部回忆,当时许多人以为,一旦这一申请得到批准,滕县摆脱枣庄的管理将成为可能。不过,有滕州市民传闻:当时的枣庄市委市政府多方游说,并以辞职向省里施压,改变了事件结局。

  而滕州市委办公室下发的、时任市委书记牛启忠2005年9月30日的讲话记录,则对这一传言进行了驳斥和否认。讲话中,有一段援引自山东省民政厅的辩解:该省31个县级市,省政府决定,全部由地级市代管。滕州由枣庄市代管,和全省其他县级市一样,并非针对滕州一个地方。相关资料也显示,同年,山东省共有6个县被批转撤县建市(区),并分别由几个市代管。

  从国务院43号文发出到山东省作出滕州由枣庄代管的决定这几个月中,究竟发生了什么,目前没有人愿意正式公布。滕州撤县建市后不久,当时的滕州市长即调离政坛,到枣庄市一所学院担任书记。

  从那之后,官方层面上的争论和矛盾淡出人们的视野。而滕州市民间对于枣庄市代管的意见,则逐渐浮出水面。

  盘剥还是合理分配

  如今,两份红头文件的复印件,经过一次次复制,字迹已经有些模糊,边角上留着多次捻摸的痕迹。

  它们被贴身揣在一名不愿透露姓名的滕州普通市民上衣内侧口袋里。一次又一次,在不同的场合,这两张薄薄的纸片被慎重掏出,用指尖划过,一字一句,读给不同的人听:官员、百姓、记者、律师……

  “山东省将滕州市交枣庄代管,违反了宪法。”这句话,他从别人嘴里听来,又一次次地讲给别人,这两份文件,成为他和他的同伴“维权”活动的主要依据。

  他只是要求取消枣庄市对滕州代管权的群体中的一员。这个群体,包括滕州市一部分退休干部、该市人大代表,以及一些普通市民。不过,他们在自己的请愿书和公开信中,总是喜欢加上“滕州100多万干部群众”这样的字眼。

  2006年,他们中的三个人,向法院递交了一纸诉状,起诉第二份文件的发布者——山东省人民政府。诉状要求法院确认山东省政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效,即全面落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。

  这三个人,包括两名退休老干部,以及一名全国人大代表。该案件代理律师、北京首信律师事务所律师杨学林认为,这表示,持续十几年的滕州民间要求取消代管的活动,“纳入了合法的轨道”,而这一个民间运动,也达到一个顶峰。

  事实上,滕州市民间要求脱离枣庄代管的呼声虽然一直存在,但直到2004年,这一行动才突然有了声势。

  部分参与者表示,这是因为这一年,“一直存在滕州市干部群众心中,对于枣庄"盘剥"滕州的意见”,被突然激化。

  2004年12月,枣庄市地税局等3部门联合下发通知,调整地方税收征管范围。通知称,自2005年起,属于市级税源的企业税收直接统一征收,然后按照一定比例返还给各区(市)。在随后公布的企业名录中,滕州市有44家企业的征税权被收归枣庄市。这个数目,最后被调整为25家。

  据称,这25家企业,涵盖了滕州市各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿。因此,通知的内容被滕州民间概括为进一步掠夺滕州财政的举动。

  在此之前,滕州与枣庄对滕州财政收入的分配,早已经引起许多人不满。一种观点认为:“枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款,下收滕州属地的税收”,导致滕州财政薄弱,发展失去劲头。

  矛盾集中在滕州境内的煤矿开采,以及企业税收的征收权上。枣庄饱受诟病的一个做法,是将滕州境内的部分煤矿,交给其他5个区前来开采,不但产品被运走,连煤矿的管理费和税收,也被收走,不归滕州支配。这种做法,被认为违反了国家税务法规中“资源税应当向应税产品的开采或生产所在地主管税务机关缴纳”的“属地征收”原则。

  参与维权的老干部们认为,市外的企业和机构来滕州开采,缺乏对滕州当地的责任感,不但过度开采,而且对环境破坏严重。许多地方塌陷的土地既没有保护,也没有补偿。有的村子,已经因为地表塌陷、湖水灌注,四周完全被水路隔绝,有时甚至需要坐船才能到达。部分村庄被迫搬迁。

  针对这种指责,时任滕州市委书记的牛启忠在讲话中进行了答复,认为该市的财政体制是依法确立的,而市内煤炭资源的开采,也符合国家相关规定。

  也有人替枣庄鸣不平,认为如果滕州脱离,枣庄财政将可能无法支撑。作为一个曾经为国家作出重大贡献,如今资源枯竭的煤炭城市,这样并不公平。

  不过,这些意见,显然并未说服有异见的人们。他们举出更多的例子来说明枣庄对于滕州发展的限制。最近的一个例子是,一条规划中的火车干线决定在枣庄和滕州选择一处设站,因为滕州市区人口及流动人口远多于枣庄,专家建议将车站设在滕州,由于枣庄的反对而作罢。

  2004年调整税收权的通知,使这些观点得到归纳和散播。到2006年群众代表对山东省人民政府提起诉讼时,这个观点被明确地表述为:恢复滕州市的“省直辖”身份。

  官方还是民间

  提起诉讼之初,代理律师杨学林只是把滕州和枣庄的争论,看成全国“市管县”问题中的一个典型案例。

  中国自上世纪80年代以来由地级市管理县或县级市的体制,近年来屡遭质疑。强县扩权,成为较为普遍的诉求。

  自上世纪90年代始,从浙江义乌等地开始的省管县尝试,迅速推广。从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省就先后开始了相关改革,把部分权限下放给县,以减少管理层次。2005年,国务院总理温家宝曾表示:“具备条件的地方,可以推进"省直管县"的试点。”

  滕州市追求“省直辖”的过程,恰与这一全国性努力步伐一致。许多人也将其视作“市管县”的问题进行研究对待。

  不过在滕州市这个案例中,杨学林发现了一个不同之处。在其他地方,“强县扩权”运动多由官方推动,而在滕州,民间力量占据主导,而作为利益冲突最前线的官方,却沉默无声。

  杨学林曾亲自感受过滕州民间的热情。从出租车司机,到普通的商贩,甚至公园里休闲的人,都在谈论着这个话题。一次,杨学林坐火车到滕州调研,在车厢中遇到一名穿着、谈吐都很普通的滕州人。他并不知道杨学林的身份,却拉住他,向他抱怨起枣庄代管的问题来。

  同时,杨学林发现,滕州民间的这种诉求,却因为得不到官方支持,而缺少畅通的渠道。

  早在诉讼提起之前,滕州民间曾有过几次表达意见的尝试。2005年,部分人大代表和老干部曾组织发动几万人参加的签名,并向国务院、山东省政府等提交了请愿书。当年市人大会议召开前,多名代表参与并制定了“实现由省直辖”的提案,决定提交大会表决。

  不过,因为种种原因,提案并未通过大会秘书处提交。知情人透露,提案的发起人,事件发生后也“退居二线”。他拒绝了本报记者的采访要求。

  此后,滕州官方和民间在“由省直辖”的问题上,关系开始紧张。滕州市委的相关通报中,将这些活动定性为“借题发挥、臆造材料”,“组织部分不明真相的干部群众联合签名”,“影响发展、破坏稳定、损害滕州形象”等。这份通报中明确“滕州今后要加快发展绝离不开上级特别是枣庄市的支持,绝不许任何人挑拨离间”,并要求“各级党组织要迅速行动起来,采取果断措施,坚决制止个别人的过激行为”。

  针对这份通报,滕州民间向当时的滕州市委书记发出落款为“离休干部1600人、滕州市人民代表312人、滕州市民众12.5万人”的公开信,继续表达意见,并对市委“制造紧张气氛”的定性表示质疑。

  这些公开信,与相关文章、材料,一起在民间流传。此后,滕州市纪委曾下发通知称,“为维护全市良好的发展稳定大局”,要求各镇街、各单位迅速将本部门的“省管县”方面材料,统一收集上报。

  几名老干部表示,滕州市委的位置,显得十分尴尬。每届滕州市委书记,都同时是枣庄市委的常委,有的同时担任枣庄市委副书记职务。因此,他们既要对枣庄市负责,又要应对滕州市民的诉求。

  在2004年枣庄市发出调整地方税收征管范围的通知后,滕州市政府曾经向枣庄市政府提交了一份请示,认为这一文件“有悖于税收属地征管的原则”,“容易在干部职工中造成一些误解,引发新的不稳定因素”。这与滕州市政府对市民表现的公开立场,并不一致。

  知情者表示,滕州在任官员在私下交谈中,许多都对“由省直辖”的活动表示支持。不过,在公开场合上这些人很少发出自己的声音。

  各种压力,纷纷被施加给参与“由省直辖”活动的人大代表和老干部。记者对曾参与发起议案的数名人大代表发出采访请求,均遭到干脆回绝。每一名与记者见面的老干部,都对记者提出要求:不要拨打他们的电话,不要透露他们的姓名和身份。每次见面时,他们总是先用公用电话拨通记者手机,约定见面地点。离开时,一个人先走,其他人才陆续离开。

  这些70多岁的老人,许多都有被调查甚至当面训斥的经历。有些人,子女也被要求对他们进行劝告和阻止。一名不愿意接受采访的老干部读高中的孙子,曾在上课过程中被校长叫出,要求他劝阻自己的爷爷。

  多数人选择了妥协。起码在公开场合,原先积极参与的许多老干部和人大代表,如今都保持沉默。

  只有在一些非常私密的场合,他们展开两份折叠过几次的红头文件的复印件,发表观点时,才会收起在陌生人面前的温和笑容,言辞慷慨。
来源:中国青年报