超级军网从宪政的视角看教育权力
来源：百度文库 编辑：超级军网 时间：2024/04/24 18:13:22
王怡
因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育权力的兴起
1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。
美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信仰和思想自由）和第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。
即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”（第七条），并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。
把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。
教育立法的冲突
上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。
第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。
第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。
在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓的民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓的校内“民校”。但另一方面，近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。此说不无道理。
这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和在由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的代议机关立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的立法就多起来了。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大会自发的更多考虑社会舆论而非政府部门的难言之隐。但由于缺乏一个公开和竞争性的代议机关立法平台，以及人大与政府之间监督与负责的宪政关系也尚未到位，政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。
这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府部门的立法权几乎不受制约；加上它在人大立法和制度决策上的各种明显和隐性的影响力；政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个越发频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时候甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》草案在全国人大历经十年无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文都与当时的破产法草案无二。
今年二月国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，正是这种立法冲突的一个典型。该细则将长期享受垄断利益的公办教育力量引入民办教育，对真正的民办教育无异于釜底抽薪。教育权力不受限制的膨胀可见一斑。但这个细则从程序上看却是明显非法的。
第一，以往的行政法律因为粗放型的立法特征，一般都会授权国务院制定实施细则，如《税收征收管理法》、《外资企业法》等等。但近年来许多人大立法不再授权国务院制定细则。《民办教育促进法》就是恰恰没有授权国务院制定实施细则的法律。当初这个法律的出台过程也阻力重重，许多地方都与教育行政部门的意见相左。人大因此也不可能将一种全面的法律解释权授予给行政管理部门。于是《促进法》仅仅对“取得合理回报的办法”、在工商登记的“民办培训机构的管理办法”以及“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法”这三个问题，授权国务院另行规定。并且还明确废止了1997年旨在限制民办教育的的国务院《社会力量办学条例》。
但值得玩味的是，近年来行政机关常常在缺乏上位法授权制定《实施细则》的情形下，改用制定《实施条例》的办法对人大的法律进行各种裁剪式的解释。所谓条例，显示自己行使的不是人大的委托立法权，而是独立的行政立法权。但根据宪法和立法法，只有全国人大常委会才有立法解释的权力。国务院并认为有解释必要的，“可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”（立法法第43条），而不能自行解释。
《民办教育促进法实施条例》就是行政部门在没有授权的情况下，对人大立法的自我解释。教育行政部门出于对人大立法的不满，通过实施条例对《民办教育促进法》强行进行修正和限制，限制民办教育尤其是民办高等教育，使法律向着维护公办教育的垄断局面和商业利益倾斜。这个做法违背了基本的行政法原理和宪政常识，是可质疑和令人惊讶的。
第二，尽管《民办教育促进法》为民办教育开了获取回报的口子。但根据《教育法》，公立学校的运作仍然不得以营利为目的。《实施条例》规定公立学校和其他机构可以用“国家财政性经费”以外的资产合作兴办营利的独立法人的民办学校。事实上等于允许公办学校营利。既然独立学院是独立法人，就和公办学校本身的教育事业无关。那么公办学校无论以品牌还是其他资产合作办学，都是利用公益事业的资产从事营利性活动。国家之所以将纳税人的钱用于投资教育，正因为教育是公益事业；公立学校的资产均来自国家的投入及其孽息，使用这些资产进行营利活动，并与私立学校争利，显然违背了用纳税人的钱兴办教育的目的。因为国家显然不能为了一种营利目的，而通过强制性的税收进行融资。这个基本常识可以借用日本宪法的第89条来解释，“公款以及其他国家财产，不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用”。尽管我们的宪法没有类似的明确表达。但这个实施条例仍然违反了《教育法》关于公立学校不得营利的规定。
而且如果民办教育是重要的，并具有促成教育多元化的独立价值。那么让公办学校去参与民办，显然不如直接拿一些钱去扶持民办教育。如西方国家的政府教育经费，有相当部分就是直接投给私立学校的。哈佛每年有数亿经费来自联邦政府。在澳大利亚，国家财政投入甚至占到了私立学校经费的70%以上。这就是因为政府没有干预教育事务的权力，所以它把钱投给公立学校还是私立学校，并没有差别，没有巨大的寻租空间。因此它只需要考虑教育经费的投入对于公益的影响。
经济学家弗里德曼等人甚至主张实行“教育券”制度，通过向受教育者发放一种凭证，好进一步将政府资助教育和直接兴办学校这两种职能分开。但在我们这里，因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育立法的冲突，从立法的模式上看，是我们正处于人大主导型立法与政府主导型立法之间的转轨时期造成的。从教育的角度看，则和把教育首先视为一种国家权力，并缺乏有效途径对其进行制衡有关。但因为我们目前没有对政府立法进行合法或合宪性审查的宪政制度，无论人大还是法院，都严重欠缺打击和纠正行政部门立法腐败的能力。
教育权力与受教育权的冲突
从宪法角度看，国家的教育权力，和公民的受教育权，也存在一种宪政上的紧张关系。如果投资教育是国家的一种责任，那么从逻辑上讲，公民的受教育权显然是先于国家教育义务的。因为国家行使教育职能的目标，正是为了实现和保护公民的受教育权。但是，如果具有某种实质的道德和精神目的的教育，被视为国家的一种权力和目标。那么教育就脱离了公民的受教育权，成为一种单独的国家理性（reason of state）。这时国家的教育权及其特殊的道德目标，就会构成对公民的受教育权的一种限制。把宪法上享有受教育权的公民，下降为了一个宪法上的“受教育者”。
因为在国家对教材、招生、收费、教学和学位授予进行统一的干预时，公民实现受教育权的途径和可能性，显然因为这种统一的干预而失去了更多的选择机会。从这个角度看，没有民办教育，没有教育标准和内容的竞争（如教材和考试方式的竞争），公民的受教育权就是不完整的——除非国家能够保障所有学生都得到高等教育的机会。反过来说，只要国家不能保证每个学生都获得升学，国家对教育内容和教育形式的任何实质干预，就都可能侵犯了公民的受教育权。
就业问题也是如此。教育的一切因素如教学、教材、教师选聘以及考试等，都会影响学生的成绩和未来的就业。以前国家对教育内容的控制，是和国家包办一切毕业生的分配相一致的。但在市场体制下，国家对教育内容的控制，显然无法保证其行政行为在程序上的正当性。因为如果教育行政部门认为自己具有一种公共权力，能够决定让每个学生必须学习哪一种教材，必须按照某种标准思考，或必须接受某种形式的考试。那么教育部门就应该保障每一个失去选择权的学生将来都能找到工作。否则学生毕业后找不到工作，他们就有权利埋怨国家的教育伤害了自己的就业和生存能力。从法律的角度看，学生就有权针对任何一本部颁教材的任何错误或缺陷，要求教育部赔偿经济损失。并且如果社会上和学术上存在其他更合理的理论和观点，学生甚至可以提起宪法诉讼，认为教育部人为地限制和侵犯了自己的受教育权。
这种来自政府的统一限制，甚至也会对公民的思想自由构成侵犯。如今年9月12日，福建著名维权律师丘建东，就向成都武侯区法院提起诉讼，认为他在四川大学网络教育学院学习期间，该院的教材《马克思主义哲学原理》第178页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的陈述，对他的宗教信仰自由构成了伤害。他认为这一出自教育部统一教材的的陈述，违反了宪法第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。他要求四川大学赔偿损失，并对教科书内容进行书面更正。这几乎是国内第一例针对教科书的宪法诉讼案。但教材中的学术观点能否被视为一种宪法所言的强制或歧视？我认为从法理上看，仅仅诉诸宗教信仰自由可能缺乏胜诉的说服力。按我上面的分析，根据公立学校和国家的关系，以及统一教材所造成的教育标准的垄断性，丘建东完全可以以“受教育权”被侵犯为诉讼理由。因为在一个教学大纲被垄断的教育体制中，他在理论上将无法通过学校教育而获知任何其他观点，他的宪法权利（受教育权和思想自由）显然因此受到了损害。
如果从这样的角度来看待打破教育垄断，抑制教育权力膨胀，大力促进民办教育的意义。那么民办教育及其自主办学权（学术自治）的实质，与公民的受教育权是直接相关的。民办教育的兴起，有助于打破国家对教学和学术不合时宜的全盘控制，帮助公民的受教育权的实现。而且公民兴办教育，本身就是公民的受教育权的一种集合、实现和延伸；公民的受教育权，也应该包括为自己和他人提供教育机会和教育内容的权利。
但作为国家职能的教育权力，在教育行政部门和教育垄断集团的利益驱动与裹挟下，却显得和国家大力发展民办教育、扩展公民的受教育权的努力格格不入。从宪政的视角追究其根源，一是在理论上，国家的教育权力与包括受教育权在内的公民政治权利，在宪法上构成了明显的合法性冲突。二是在制度上，因为政治改革的缺失，人大立法模式和政府立法模式，使教育制度的改革充满了人为的拉锯和不确定性。王怡
因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育权力的兴起
1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。
美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信仰和思想自由）和第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。
即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”（第七条），并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。
把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。
教育立法的冲突
上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。
第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。
第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。
在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓的民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓的校内“民校”。但另一方面，近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。此说不无道理。
这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和在由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的代议机关立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的立法就多起来了。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大会自发的更多考虑社会舆论而非政府部门的难言之隐。但由于缺乏一个公开和竞争性的代议机关立法平台，以及人大与政府之间监督与负责的宪政关系也尚未到位，政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。
这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府部门的立法权几乎不受制约；加上它在人大立法和制度决策上的各种明显和隐性的影响力；政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个越发频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时候甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》草案在全国人大历经十年无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文都与当时的破产法草案无二。
今年二月国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，正是这种立法冲突的一个典型。该细则将长期享受垄断利益的公办教育力量引入民办教育，对真正的民办教育无异于釜底抽薪。教育权力不受限制的膨胀可见一斑。但这个细则从程序上看却是明显非法的。
第一，以往的行政法律因为粗放型的立法特征，一般都会授权国务院制定实施细则，如《税收征收管理法》、《外资企业法》等等。但近年来许多人大立法不再授权国务院制定细则。《民办教育促进法》就是恰恰没有授权国务院制定实施细则的法律。当初这个法律的出台过程也阻力重重，许多地方都与教育行政部门的意见相左。人大因此也不可能将一种全面的法律解释权授予给行政管理部门。于是《促进法》仅仅对“取得合理回报的办法”、在工商登记的“民办培训机构的管理办法”以及“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法”这三个问题，授权国务院另行规定。并且还明确废止了1997年旨在限制民办教育的的国务院《社会力量办学条例》。
但值得玩味的是，近年来行政机关常常在缺乏上位法授权制定《实施细则》的情形下，改用制定《实施条例》的办法对人大的法律进行各种裁剪式的解释。所谓条例，显示自己行使的不是人大的委托立法权，而是独立的行政立法权。但根据宪法和立法法，只有全国人大常委会才有立法解释的权力。国务院并认为有解释必要的，“可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”（立法法第43条），而不能自行解释。
《民办教育促进法实施条例》就是行政部门在没有授权的情况下，对人大立法的自我解释。教育行政部门出于对人大立法的不满，通过实施条例对《民办教育促进法》强行进行修正和限制，限制民办教育尤其是民办高等教育，使法律向着维护公办教育的垄断局面和商业利益倾斜。这个做法违背了基本的行政法原理和宪政常识，是可质疑和令人惊讶的。
第二，尽管《民办教育促进法》为民办教育开了获取回报的口子。但根据《教育法》，公立学校的运作仍然不得以营利为目的。《实施条例》规定公立学校和其他机构可以用“国家财政性经费”以外的资产合作兴办营利的独立法人的民办学校。事实上等于允许公办学校营利。既然独立学院是独立法人，就和公办学校本身的教育事业无关。那么公办学校无论以品牌还是其他资产合作办学，都是利用公益事业的资产从事营利性活动。国家之所以将纳税人的钱用于投资教育，正因为教育是公益事业；公立学校的资产均来自国家的投入及其孽息，使用这些资产进行营利活动，并与私立学校争利，显然违背了用纳税人的钱兴办教育的目的。因为国家显然不能为了一种营利目的，而通过强制性的税收进行融资。这个基本常识可以借用日本宪法的第89条来解释，“公款以及其他国家财产，不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用”。尽管我们的宪法没有类似的明确表达。但这个实施条例仍然违反了《教育法》关于公立学校不得营利的规定。
而且如果民办教育是重要的，并具有促成教育多元化的独立价值。那么让公办学校去参与民办，显然不如直接拿一些钱去扶持民办教育。如西方国家的政府教育经费，有相当部分就是直接投给私立学校的。哈佛每年有数亿经费来自联邦政府。在澳大利亚，国家财政投入甚至占到了私立学校经费的70%以上。这就是因为政府没有干预教育事务的权力，所以它把钱投给公立学校还是私立学校，并没有差别，没有巨大的寻租空间。因此它只需要考虑教育经费的投入对于公益的影响。
经济学家弗里德曼等人甚至主张实行“教育券”制度，通过向受教育者发放一种凭证，好进一步将政府资助教育和直接兴办学校这两种职能分开。但在我们这里，因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育立法的冲突，从立法的模式上看，是我们正处于人大主导型立法与政府主导型立法之间的转轨时期造成的。从教育的角度看，则和把教育首先视为一种国家权力，并缺乏有效途径对其进行制衡有关。但因为我们目前没有对政府立法进行合法或合宪性审查的宪政制度，无论人大还是法院，都严重欠缺打击和纠正行政部门立法腐败的能力。
教育权力与受教育权的冲突
从宪法角度看，国家的教育权力，和公民的受教育权，也存在一种宪政上的紧张关系。如果投资教育是国家的一种责任，那么从逻辑上讲，公民的受教育权显然是先于国家教育义务的。因为国家行使教育职能的目标，正是为了实现和保护公民的受教育权。但是，如果具有某种实质的道德和精神目的的教育，被视为国家的一种权力和目标。那么教育就脱离了公民的受教育权，成为一种单独的国家理性（reason of state）。这时国家的教育权及其特殊的道德目标，就会构成对公民的受教育权的一种限制。把宪法上享有受教育权的公民，下降为了一个宪法上的“受教育者”。
因为在国家对教材、招生、收费、教学和学位授予进行统一的干预时，公民实现受教育权的途径和可能性，显然因为这种统一的干预而失去了更多的选择机会。从这个角度看，没有民办教育，没有教育标准和内容的竞争（如教材和考试方式的竞争），公民的受教育权就是不完整的——除非国家能够保障所有学生都得到高等教育的机会。反过来说，只要国家不能保证每个学生都获得升学，国家对教育内容和教育形式的任何实质干预，就都可能侵犯了公民的受教育权。
就业问题也是如此。教育的一切因素如教学、教材、教师选聘以及考试等，都会影响学生的成绩和未来的就业。以前国家对教育内容的控制，是和国家包办一切毕业生的分配相一致的。但在市场体制下，国家对教育内容的控制，显然无法保证其行政行为在程序上的正当性。因为如果教育行政部门认为自己具有一种公共权力，能够决定让每个学生必须学习哪一种教材，必须按照某种标准思考，或必须接受某种形式的考试。那么教育部门就应该保障每一个失去选择权的学生将来都能找到工作。否则学生毕业后找不到工作，他们就有权利埋怨国家的教育伤害了自己的就业和生存能力。从法律的角度看，学生就有权针对任何一本部颁教材的任何错误或缺陷，要求教育部赔偿经济损失。并且如果社会上和学术上存在其他更合理的理论和观点，学生甚至可以提起宪法诉讼，认为教育部人为地限制和侵犯了自己的受教育权。
这种来自政府的统一限制，甚至也会对公民的思想自由构成侵犯。如今年9月12日，福建著名维权律师丘建东，就向成都武侯区法院提起诉讼，认为他在四川大学网络教育学院学习期间，该院的教材《马克思主义哲学原理》第178页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的陈述，对他的宗教信仰自由构成了伤害。他认为这一出自教育部统一教材的的陈述，违反了宪法第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。他要求四川大学赔偿损失，并对教科书内容进行书面更正。这几乎是国内第一例针对教科书的宪法诉讼案。但教材中的学术观点能否被视为一种宪法所言的强制或歧视？我认为从法理上看，仅仅诉诸宗教信仰自由可能缺乏胜诉的说服力。按我上面的分析，根据公立学校和国家的关系，以及统一教材所造成的教育标准的垄断性，丘建东完全可以以“受教育权”被侵犯为诉讼理由。因为在一个教学大纲被垄断的教育体制中，他在理论上将无法通过学校教育而获知任何其他观点，他的宪法权利（受教育权和思想自由）显然因此受到了损害。
如果从这样的角度来看待打破教育垄断，抑制教育权力膨胀，大力促进民办教育的意义。那么民办教育及其自主办学权（学术自治）的实质，与公民的受教育权是直接相关的。民办教育的兴起，有助于打破国家对教学和学术不合时宜的全盘控制，帮助公民的受教育权的实现。而且公民兴办教育，本身就是公民的受教育权的一种集合、实现和延伸；公民的受教育权，也应该包括为自己和他人提供教育机会和教育内容的权利。
但作为国家职能的教育权力，在教育行政部门和教育垄断集团的利益驱动与裹挟下，却显得和国家大力发展民办教育、扩展公民的受教育权的努力格格不入。从宪政的视角追究其根源，一是在理论上，国家的教育权力与包括受教育权在内的公民政治权利，在宪法上构成了明显的合法性冲突。二是在制度上，因为政治改革的缺失，人大立法模式和政府立法模式，使教育制度的改革充满了人为的拉锯和不确定性。
因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育权力的兴起
1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。
美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信仰和思想自由）和第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。
即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”（第七条），并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。
把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。
教育立法的冲突
上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。
第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。
第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。
在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓的民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓的校内“民校”。但另一方面，近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。此说不无道理。
这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和在由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的代议机关立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的立法就多起来了。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大会自发的更多考虑社会舆论而非政府部门的难言之隐。但由于缺乏一个公开和竞争性的代议机关立法平台，以及人大与政府之间监督与负责的宪政关系也尚未到位，政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。
这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府部门的立法权几乎不受制约；加上它在人大立法和制度决策上的各种明显和隐性的影响力；政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个越发频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时候甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》草案在全国人大历经十年无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文都与当时的破产法草案无二。
今年二月国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，正是这种立法冲突的一个典型。该细则将长期享受垄断利益的公办教育力量引入民办教育，对真正的民办教育无异于釜底抽薪。教育权力不受限制的膨胀可见一斑。但这个细则从程序上看却是明显非法的。
第一，以往的行政法律因为粗放型的立法特征，一般都会授权国务院制定实施细则，如《税收征收管理法》、《外资企业法》等等。但近年来许多人大立法不再授权国务院制定细则。《民办教育促进法》就是恰恰没有授权国务院制定实施细则的法律。当初这个法律的出台过程也阻力重重，许多地方都与教育行政部门的意见相左。人大因此也不可能将一种全面的法律解释权授予给行政管理部门。于是《促进法》仅仅对“取得合理回报的办法”、在工商登记的“民办培训机构的管理办法”以及“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法”这三个问题，授权国务院另行规定。并且还明确废止了1997年旨在限制民办教育的的国务院《社会力量办学条例》。
但值得玩味的是，近年来行政机关常常在缺乏上位法授权制定《实施细则》的情形下，改用制定《实施条例》的办法对人大的法律进行各种裁剪式的解释。所谓条例，显示自己行使的不是人大的委托立法权，而是独立的行政立法权。但根据宪法和立法法，只有全国人大常委会才有立法解释的权力。国务院并认为有解释必要的，“可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”（立法法第43条），而不能自行解释。
《民办教育促进法实施条例》就是行政部门在没有授权的情况下，对人大立法的自我解释。教育行政部门出于对人大立法的不满，通过实施条例对《民办教育促进法》强行进行修正和限制，限制民办教育尤其是民办高等教育，使法律向着维护公办教育的垄断局面和商业利益倾斜。这个做法违背了基本的行政法原理和宪政常识，是可质疑和令人惊讶的。
第二，尽管《民办教育促进法》为民办教育开了获取回报的口子。但根据《教育法》，公立学校的运作仍然不得以营利为目的。《实施条例》规定公立学校和其他机构可以用“国家财政性经费”以外的资产合作兴办营利的独立法人的民办学校。事实上等于允许公办学校营利。既然独立学院是独立法人，就和公办学校本身的教育事业无关。那么公办学校无论以品牌还是其他资产合作办学，都是利用公益事业的资产从事营利性活动。国家之所以将纳税人的钱用于投资教育，正因为教育是公益事业；公立学校的资产均来自国家的投入及其孽息，使用这些资产进行营利活动，并与私立学校争利，显然违背了用纳税人的钱兴办教育的目的。因为国家显然不能为了一种营利目的，而通过强制性的税收进行融资。这个基本常识可以借用日本宪法的第89条来解释，“公款以及其他国家财产，不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用”。尽管我们的宪法没有类似的明确表达。但这个实施条例仍然违反了《教育法》关于公立学校不得营利的规定。
而且如果民办教育是重要的，并具有促成教育多元化的独立价值。那么让公办学校去参与民办，显然不如直接拿一些钱去扶持民办教育。如西方国家的政府教育经费，有相当部分就是直接投给私立学校的。哈佛每年有数亿经费来自联邦政府。在澳大利亚，国家财政投入甚至占到了私立学校经费的70%以上。这就是因为政府没有干预教育事务的权力，所以它把钱投给公立学校还是私立学校，并没有差别，没有巨大的寻租空间。因此它只需要考虑教育经费的投入对于公益的影响。
经济学家弗里德曼等人甚至主张实行“教育券”制度，通过向受教育者发放一种凭证，好进一步将政府资助教育和直接兴办学校这两种职能分开。但在我们这里，因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育立法的冲突，从立法的模式上看，是我们正处于人大主导型立法与政府主导型立法之间的转轨时期造成的。从教育的角度看，则和把教育首先视为一种国家权力，并缺乏有效途径对其进行制衡有关。但因为我们目前没有对政府立法进行合法或合宪性审查的宪政制度，无论人大还是法院，都严重欠缺打击和纠正行政部门立法腐败的能力。
教育权力与受教育权的冲突
从宪法角度看，国家的教育权力，和公民的受教育权，也存在一种宪政上的紧张关系。如果投资教育是国家的一种责任，那么从逻辑上讲，公民的受教育权显然是先于国家教育义务的。因为国家行使教育职能的目标，正是为了实现和保护公民的受教育权。但是，如果具有某种实质的道德和精神目的的教育，被视为国家的一种权力和目标。那么教育就脱离了公民的受教育权，成为一种单独的国家理性（reason of state）。这时国家的教育权及其特殊的道德目标，就会构成对公民的受教育权的一种限制。把宪法上享有受教育权的公民，下降为了一个宪法上的“受教育者”。
因为在国家对教材、招生、收费、教学和学位授予进行统一的干预时，公民实现受教育权的途径和可能性，显然因为这种统一的干预而失去了更多的选择机会。从这个角度看，没有民办教育，没有教育标准和内容的竞争（如教材和考试方式的竞争），公民的受教育权就是不完整的——除非国家能够保障所有学生都得到高等教育的机会。反过来说，只要国家不能保证每个学生都获得升学，国家对教育内容和教育形式的任何实质干预，就都可能侵犯了公民的受教育权。
就业问题也是如此。教育的一切因素如教学、教材、教师选聘以及考试等，都会影响学生的成绩和未来的就业。以前国家对教育内容的控制，是和国家包办一切毕业生的分配相一致的。但在市场体制下，国家对教育内容的控制，显然无法保证其行政行为在程序上的正当性。因为如果教育行政部门认为自己具有一种公共权力，能够决定让每个学生必须学习哪一种教材，必须按照某种标准思考，或必须接受某种形式的考试。那么教育部门就应该保障每一个失去选择权的学生将来都能找到工作。否则学生毕业后找不到工作，他们就有权利埋怨国家的教育伤害了自己的就业和生存能力。从法律的角度看，学生就有权针对任何一本部颁教材的任何错误或缺陷，要求教育部赔偿经济损失。并且如果社会上和学术上存在其他更合理的理论和观点，学生甚至可以提起宪法诉讼，认为教育部人为地限制和侵犯了自己的受教育权。
这种来自政府的统一限制，甚至也会对公民的思想自由构成侵犯。如今年9月12日，福建著名维权律师丘建东，就向成都武侯区法院提起诉讼，认为他在四川大学网络教育学院学习期间，该院的教材《马克思主义哲学原理》第178页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的陈述，对他的宗教信仰自由构成了伤害。他认为这一出自教育部统一教材的的陈述，违反了宪法第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。他要求四川大学赔偿损失，并对教科书内容进行书面更正。这几乎是国内第一例针对教科书的宪法诉讼案。但教材中的学术观点能否被视为一种宪法所言的强制或歧视？我认为从法理上看，仅仅诉诸宗教信仰自由可能缺乏胜诉的说服力。按我上面的分析，根据公立学校和国家的关系，以及统一教材所造成的教育标准的垄断性，丘建东完全可以以“受教育权”被侵犯为诉讼理由。因为在一个教学大纲被垄断的教育体制中，他在理论上将无法通过学校教育而获知任何其他观点，他的宪法权利（受教育权和思想自由）显然因此受到了损害。
如果从这样的角度来看待打破教育垄断，抑制教育权力膨胀，大力促进民办教育的意义。那么民办教育及其自主办学权（学术自治）的实质，与公民的受教育权是直接相关的。民办教育的兴起，有助于打破国家对教学和学术不合时宜的全盘控制，帮助公民的受教育权的实现。而且公民兴办教育，本身就是公民的受教育权的一种集合、实现和延伸；公民的受教育权，也应该包括为自己和他人提供教育机会和教育内容的权利。
但作为国家职能的教育权力，在教育行政部门和教育垄断集团的利益驱动与裹挟下，却显得和国家大力发展民办教育、扩展公民的受教育权的努力格格不入。从宪政的视角追究其根源，一是在理论上，国家的教育权力与包括受教育权在内的公民政治权利，在宪法上构成了明显的合法性冲突。二是在制度上，因为政治改革的缺失，人大立法模式和政府立法模式，使教育制度的改革充满了人为的拉锯和不确定性。王怡
因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育权力的兴起
1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。
美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信仰和思想自由）和第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。
即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”（第七条），并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。
把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。
教育立法的冲突
上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。
第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。
第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。
在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓的民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓的校内“民校”。但另一方面，近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。此说不无道理。
这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和在由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的代议机关立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的立法就多起来了。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大会自发的更多考虑社会舆论而非政府部门的难言之隐。但由于缺乏一个公开和竞争性的代议机关立法平台，以及人大与政府之间监督与负责的宪政关系也尚未到位，政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。
这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府部门的立法权几乎不受制约；加上它在人大立法和制度决策上的各种明显和隐性的影响力；政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个越发频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时候甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》草案在全国人大历经十年无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文都与当时的破产法草案无二。
今年二月国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，正是这种立法冲突的一个典型。该细则将长期享受垄断利益的公办教育力量引入民办教育，对真正的民办教育无异于釜底抽薪。教育权力不受限制的膨胀可见一斑。但这个细则从程序上看却是明显非法的。
第一，以往的行政法律因为粗放型的立法特征，一般都会授权国务院制定实施细则，如《税收征收管理法》、《外资企业法》等等。但近年来许多人大立法不再授权国务院制定细则。《民办教育促进法》就是恰恰没有授权国务院制定实施细则的法律。当初这个法律的出台过程也阻力重重，许多地方都与教育行政部门的意见相左。人大因此也不可能将一种全面的法律解释权授予给行政管理部门。于是《促进法》仅仅对“取得合理回报的办法”、在工商登记的“民办培训机构的管理办法”以及“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法”这三个问题，授权国务院另行规定。并且还明确废止了1997年旨在限制民办教育的的国务院《社会力量办学条例》。
但值得玩味的是，近年来行政机关常常在缺乏上位法授权制定《实施细则》的情形下，改用制定《实施条例》的办法对人大的法律进行各种裁剪式的解释。所谓条例，显示自己行使的不是人大的委托立法权，而是独立的行政立法权。但根据宪法和立法法，只有全国人大常委会才有立法解释的权力。国务院并认为有解释必要的，“可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”（立法法第43条），而不能自行解释。
《民办教育促进法实施条例》就是行政部门在没有授权的情况下，对人大立法的自我解释。教育行政部门出于对人大立法的不满，通过实施条例对《民办教育促进法》强行进行修正和限制，限制民办教育尤其是民办高等教育，使法律向着维护公办教育的垄断局面和商业利益倾斜。这个做法违背了基本的行政法原理和宪政常识，是可质疑和令人惊讶的。
第二，尽管《民办教育促进法》为民办教育开了获取回报的口子。但根据《教育法》，公立学校的运作仍然不得以营利为目的。《实施条例》规定公立学校和其他机构可以用“国家财政性经费”以外的资产合作兴办营利的独立法人的民办学校。事实上等于允许公办学校营利。既然独立学院是独立法人，就和公办学校本身的教育事业无关。那么公办学校无论以品牌还是其他资产合作办学，都是利用公益事业的资产从事营利性活动。国家之所以将纳税人的钱用于投资教育，正因为教育是公益事业；公立学校的资产均来自国家的投入及其孽息，使用这些资产进行营利活动，并与私立学校争利，显然违背了用纳税人的钱兴办教育的目的。因为国家显然不能为了一种营利目的，而通过强制性的税收进行融资。这个基本常识可以借用日本宪法的第89条来解释，“公款以及其他国家财产，不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用”。尽管我们的宪法没有类似的明确表达。但这个实施条例仍然违反了《教育法》关于公立学校不得营利的规定。
而且如果民办教育是重要的，并具有促成教育多元化的独立价值。那么让公办学校去参与民办，显然不如直接拿一些钱去扶持民办教育。如西方国家的政府教育经费，有相当部分就是直接投给私立学校的。哈佛每年有数亿经费来自联邦政府。在澳大利亚，国家财政投入甚至占到了私立学校经费的70%以上。这就是因为政府没有干预教育事务的权力，所以它把钱投给公立学校还是私立学校，并没有差别，没有巨大的寻租空间。因此它只需要考虑教育经费的投入对于公益的影响。
经济学家弗里德曼等人甚至主张实行“教育券”制度，通过向受教育者发放一种凭证，好进一步将政府资助教育和直接兴办学校这两种职能分开。但在我们这里，因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的环节。这在根本上造成教育行政部门千方百计挤压民办教育的空间，怂恿权力渗入教育，享受巨大的垄断利益。而且连民办学校可以获取回报这样的鼓励措施，都仍然眼红，要迫不及待的分一杯羹。
教育立法的冲突，从立法的模式上看，是我们正处于人大主导型立法与政府主导型立法之间的转轨时期造成的。从教育的角度看，则和把教育首先视为一种国家权力，并缺乏有效途径对其进行制衡有关。但因为我们目前没有对政府立法进行合法或合宪性审查的宪政制度，无论人大还是法院，都严重欠缺打击和纠正行政部门立法腐败的能力。
教育权力与受教育权的冲突
从宪法角度看，国家的教育权力，和公民的受教育权，也存在一种宪政上的紧张关系。如果投资教育是国家的一种责任，那么从逻辑上讲，公民的受教育权显然是先于国家教育义务的。因为国家行使教育职能的目标，正是为了实现和保护公民的受教育权。但是，如果具有某种实质的道德和精神目的的教育，被视为国家的一种权力和目标。那么教育就脱离了公民的受教育权，成为一种单独的国家理性（reason of state）。这时国家的教育权及其特殊的道德目标，就会构成对公民的受教育权的一种限制。把宪法上享有受教育权的公民，下降为了一个宪法上的“受教育者”。
因为在国家对教材、招生、收费、教学和学位授予进行统一的干预时，公民实现受教育权的途径和可能性，显然因为这种统一的干预而失去了更多的选择机会。从这个角度看，没有民办教育，没有教育标准和内容的竞争（如教材和考试方式的竞争），公民的受教育权就是不完整的——除非国家能够保障所有学生都得到高等教育的机会。反过来说，只要国家不能保证每个学生都获得升学，国家对教育内容和教育形式的任何实质干预，就都可能侵犯了公民的受教育权。
就业问题也是如此。教育的一切因素如教学、教材、教师选聘以及考试等，都会影响学生的成绩和未来的就业。以前国家对教育内容的控制，是和国家包办一切毕业生的分配相一致的。但在市场体制下，国家对教育内容的控制，显然无法保证其行政行为在程序上的正当性。因为如果教育行政部门认为自己具有一种公共权力，能够决定让每个学生必须学习哪一种教材，必须按照某种标准思考，或必须接受某种形式的考试。那么教育部门就应该保障每一个失去选择权的学生将来都能找到工作。否则学生毕业后找不到工作，他们就有权利埋怨国家的教育伤害了自己的就业和生存能力。从法律的角度看，学生就有权针对任何一本部颁教材的任何错误或缺陷，要求教育部赔偿经济损失。并且如果社会上和学术上存在其他更合理的理论和观点，学生甚至可以提起宪法诉讼，认为教育部人为地限制和侵犯了自己的受教育权。
这种来自政府的统一限制，甚至也会对公民的思想自由构成侵犯。如今年9月12日，福建著名维权律师丘建东，就向成都武侯区法院提起诉讼，认为他在四川大学网络教育学院学习期间，该院的教材《马克思主义哲学原理》第178页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的陈述，对他的宗教信仰自由构成了伤害。他认为这一出自教育部统一教材的的陈述，违反了宪法第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。他要求四川大学赔偿损失，并对教科书内容进行书面更正。这几乎是国内第一例针对教科书的宪法诉讼案。但教材中的学术观点能否被视为一种宪法所言的强制或歧视？我认为从法理上看，仅仅诉诸宗教信仰自由可能缺乏胜诉的说服力。按我上面的分析，根据公立学校和国家的关系，以及统一教材所造成的教育标准的垄断性，丘建东完全可以以“受教育权”被侵犯为诉讼理由。因为在一个教学大纲被垄断的教育体制中，他在理论上将无法通过学校教育而获知任何其他观点，他的宪法权利（受教育权和思想自由）显然因此受到了损害。
如果从这样的角度来看待打破教育垄断，抑制教育权力膨胀，大力促进民办教育的意义。那么民办教育及其自主办学权（学术自治）的实质，与公民的受教育权是直接相关的。民办教育的兴起，有助于打破国家对教学和学术不合时宜的全盘控制，帮助公民的受教育权的实现。而且公民兴办教育，本身就是公民的受教育权的一种集合、实现和延伸；公民的受教育权，也应该包括为自己和他人提供教育机会和教育内容的权利。
但作为国家职能的教育权力，在教育行政部门和教育垄断集团的利益驱动与裹挟下，却显得和国家大力发展民办教育、扩展公民的受教育权的努力格格不入。从宪政的视角追究其根源，一是在理论上，国家的教育权力与包括受教育权在内的公民政治权利，在宪法上构成了明显的合法性冲突。二是在制度上，因为政治改革的缺失，人大立法模式和政府立法模式，使教育制度的改革充满了人为的拉锯和不确定性。
教育乱收费透视
任南
经济学家们也许没有想到的，最具有结构性和系统性的特权、垄断、腐败的市场化，不是发生在物质生产领域，而是静悄悄地发生在教育领域。这里的腐败静悄悄，但却来得更深更广更为隐晦，它是从灵魂的根根上开始腐败的，直接腐蚀着成亿的孩子、家长和教师，直接侵蚀着中华民族的本根。
谁在乱收费？
2003年7月，农民景统仕的女儿景艳梅考上了东北师范大学，学费要1万元。景统仕家里贫困，只好外出借钱。但他家里有的也只是穷亲戚。景统仕外出几天，空手而回。他听说可以为女儿申请大学的贫困生资助，就到当地派出所等部门盖章，以证明家境困难。没想到盖几个公章有这么难，他最终还是没有盖下章来。2003年7月14日这一天，景统仕喝下了农药。这是中央电视台第二套节目在2003年8月6日播放的专题片——《贫困生：越过学费这座山》。面对电视镜头，景艳梅哭着说：“我爸爸回来，我不在眼前。他就跟我嫂子说，我已经老了，什么事都办不成了……”
看完这个片子，笔者实在找不到语言来形容自己当时的心情！许多民办学校每年都要免费招收相当一部分品学皆优的学生，东北师范大学是公立学校，公立学校应当为品学皆优的贫困学生提供帮助，为什么要向贫困生收取这么高的学费呢？国家有助学贷款政策，为什么景统仕的相关手续就办不下来呢？我心里只有愤怒和茫然。这件事刺激我追踪公立学校的收费问题，刺激我思考教育收费与中国教育和中国社会的关系。我决心研究教育乱收费背后的邪恶机制！
查阅了许多资料，笔者终于理出了头绪。1994年以前，教育行政部门对高校按计划招收的大学生实行公费培养，毕业后按教育行政部门的计划统一分配，大学生的在校学习的成本由国家财政性教育经费承担。“按考分选拔录取+公费生+工作统一分配”这样的政策，从1977年延续到1994年，约有17年的时间。17年的时间，免费上大学给多少贫困家庭的孩子带来了上大学改变命运的机会！在这个过程中，一些公立学校也开始招生部分自费生，逐渐形成了公费生与自费生并存的“双轨制”。但在多数情况下，所谓的自费生，主要是单位委托培养，学费由单位交给学校，不由学生和家庭承担。1994年起，高校招生开始改为缴费上学，经过6年左右的时间，到2000年，缴费上大学基本在全国高校推开。一些专家论证说，大学不属于义务教育，是一种教育投资行为，理应收费。就这样，教育迅速与医疗、住房一起成为普通家庭头上的“三座大山”之一。前面所述的陕西农民景统仕的悲剧，就是被高等教育费用这座急剧升高的大山所压垮的。面对这种情况，教育行政部门是不是没有行动呢？也有。为解决贫困生上学的问题，教育财政每年拔款约1亿元，用于对中央部属高校中贫困学生的资助，到2002年，这笔资助提高为每年2亿元。高速公路每公里成本就在1亿元左右，面对全国成千上万的贫困大学生，教育财政每年只拿出2亿元，这只能是杯水车薪！给人的感觉只能用两个字来表达：做秀！
初中属于国家规定的义务教育。中国高中招生，从政策上看应当是按照划区招生、就近入学、学生享受公费培养的政策。高中的收费，是从“择校生”交的“择校费”开始的。由于教育行政部门培养支持重点学校的政策，人为造成了校际水平的差距，有权有势有门路的家庭，不愿再按照就近入学的规定办事，拼命将自己的孩子塞进重点学校，“择校生”开始出现，重点学校利用家长这种选校心情，开始以赞助费等各种手段实行收费招生。这种情况愈演愈烈，一些本来就属于重点学校划片招生区域的孩子，也必须交费上学了。1995年3月27日，国家教委召开了治理中小学乱收费的全国电话会议，义正词严地指出：“九年义务教育阶段初中和小学，必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’，严禁把资助同录取学生挂钩。”但是，据《人民日报》科教文部的一份调研报告，几乎就在同一时间，北京海淀区“教育改革试验区”在全区率先恢复了小学毕业升初中的统考，允许各重点中学按分数录取一半名额，其余一半名额收费录取。收费标准是：海淀区的市、区重点学校每名学生收3~5万元，如首都师范大学附中每名学生收4万元。北大附中、清华附中还分别在香山中学、北京47中办“分校”，全部学生高收费，每名学生1.3~3万元。“十一学校”1995年只收了17%的义务教育生，其余名额均是收费“实验班”。初中择校收费马上扩散开来。到1996年，初中收“择校生”并收取高额费用之风已遍及全市重点学校。收费情况如下，北京市重点学校每名“择校生”收4~6万元，如二中、五中；区重点学校在3万元左右，如35中、14中；还有“准重点”，定价为每名学生约3万元，这些学校共有80所左右。初中高收费与高中高收费相互刺激，到1996年，高中招收“议价生”的收费标准，市重点学校已突破8万元，区重点已突破5万元。重点学校不断拉高录取分数线，以将更多的孩子变成“议价生”，收取高额学费。
1995年~1996年，北京教育界的奇观是：一边国家教委在高喊“就近入学，禁止招收择校生和高收费”，一边是国家教委眼皮子底下的北京各重点中学开始了大规模的招收择校生和高收费的收费运动，双方各得其所。一方面国家教委“贯彻落实”了中纪委第五次全会和国务院反腐败工作会议的精神，一方面是北京各重点学校实惠地狂收学费，大家相得宜彰。这样的“双赢”（教育行政部门嘴上不断反对乱收费和重点学校拼命不断乱收费同时并存）模式，被全国各地的教育行政部门和重点学校蜂起效仿，反对教育乱收费的文件愈来愈多，而教育乱收费一发而不可收拾。笔者问过一位教育行政部门的朋友：“明明知道管不住，明明不想管，为什么又不断发各种禁止乱收费的文件呢？”这位朋友面授机宜说：“发出了文件，说明我们重视，我们的责任就解脱了。上面说过了，下面不执行，这是下面的事。谁想真去执行！过去几年，择校生所交的高额费用，在绝大多数地方都要流入教育行政部门的账户，然后再分出来给学校。大家原本都是穿一条裤子的。现在，择校生交的费用，开始流向名校所办民校，屁股就控制了脑袋了。实在闹得过分，引出事件，找一两个下面的替罪羊就行了。上面永远没错，永远处于主动。”原来如此！原来他们不是不明白！这就是当下的教育行政管理！
中国公立教育高收费浪潮的引发者，就是教育行政部门多年来以国家财政经费喂养出来的公立重点学校，而它们高收费活动的积极保护者，就是不断下文反对乱收费的教育行政部门。教育行政部门对公立学校乱收费的保护，从上世纪90年代的暗保发展到了2003年的明保，面具终于公开扯下来了，这就是鼓励重点中小学“名校办民校”和鼓励大学兴办二级学院的“独立学院”政策的全面出台。至此，教育乱收费全部合法化，而且乱收来的费用，进了教育行政部门和学校领导的关系户（独立学院和公办民校的股东）的腰包。
2003年7月，教育行政部门发出《关于公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策的通知》，要求公办高中在招收择校生时，必须严格限人数、限分数、限钱数。看到这样的通知，就不免想起1995年3月27日教育行政部门治理中小学乱收费的全国电话会议上“必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’，严禁把资助同录取学生挂钩”的禁令。最近，教育行政部门又确定了“公立学校不择校，择校找民校”的政策。这样的政策其实是想暗示：择校费不要交到公办学校的账上，要交到教育行政部门支持举办的民校的账上。一句话，把钱直接交到他们的私人账号上。
根据今年中旬国家发改委提供的信息，全国价格举报的六个热点问题中，教育乱收费居首位，其次才是交通运输、医疗服务、房地产和物业、电力电信、政府职能部门等。教育至此成为中国十大垄断暴利行业的第二名。
过去的十年，中国公立教育领域最有中国特色的现象，就是老爹们（教育行政部门）不断高喊禁止教育乱收费，而他们的儿子（重点学校）则不断提高乱收费的强度，最后，老爹们、儿子们、利益关联者们，大家一起挽起手来，通通变成“独立学院”和名校所办“民校”的合法股东，就这样上岸洗钱！“独立学院”和公办“民校”，就像蚂蟥一样吸附在重点公立学校身上吸血。公立重点学校录取线只要略提高一点，就会将成千上万的学生逼向“独立学院”或公办“民校”，钱就哗哗地收。教育行政部门仍然沿用传统的老办法，嘴上要求各“独立学院”和公民“民校”名称要独立、财务要独立、学历文凭要独立，实际上则睁只眼闭只眼，以此让这些蚂蟥们疯狂吸食纳税人的血。就这样，教育行政部门这清水衙门变成了铜气熏天的大钱庄，学校这教育圣地变成了营利场。
讲到这，谁在乱收费这个问题，相信大家已经会有结论了。
公立中小学不收费，公立大学低收费
公立中小学校绝不能收费，公立大学低收费，但也要保障低收入家庭品学皆优的孩子上大学的机会。这是一个公正的社会所应保障的基本条件。所谓公立大学低收费，低到什么程度呢？必须有一个量化的标准，这个标准无论如何测定，都不能超过国民人均年收入水平的50%以上。
贫穷家庭有才华的孩子普遍得不到社会承认，这样的社会是十分危险的。教育公平是打破阶级隔层的根本办法，教育普及是让贫困家庭的品学皆优的孩子地位提升的根本途径。公立学校绝不能竖起高收费的围墙来强化中国社会阶级隔绝。社会阶级的封闭的隔绝，从来是社会动荡的深层原因，教育政策不能成为社会矛盾激化和社会动荡的负面力量，而应当成为社会和谐和阶级团结的正面力量。当代社会，教育日趋成为阶级分化的基础性力量，知识的差异愈来愈成为社会阶层分化的原因，因此普及教育和知识，推进教育公平，是打破阶级隔离和实现社会和谐的根本措施，因此政府的教育财政投入主要就用于解决教育公平问题。这样的道理，放之世界而皆准，没有任何一个国家的公立教育不是承担着社会公平和社会流动的功能，惟有近几年的中国公立教育改革除外。我们的教育行政部门大开公立学校收费之门，使教育成为社会矛盾的激化源头之一。
美国是典型的资本主义国家，崇尚个人自由、私有财产保护和自由市场经济，为提高效率和强化国家竞争力量，从来都承认并保护合理的社会竞争等级。但同时，为了社会公平和社会和谐，也下大力气解决教育机会均等和教育公平的问题。1979年美国国会通过的《教育部机构法》中规定了联邦教育部7个方面的主要任务，第一条就是“保证联邦政府关于人人得到平等教育机会的承诺得以实现”。美国联邦教育部权力很小，无权干预学校教学，每年掌握的经费仅为300亿美元，但就在这300亿美元中，有36%左右直接用于低收入家庭学生的资助。联邦教育部门是干什么的？主要工作就是教育扶贫。
美国有公立中小学88223多所，占全国中小学数的76%左右，承担了89%的学生容量。公立中小学一律免费，孩子上公立中小学是非常容易的事情。因为大家都认为，公立学校是由纳税人交的钱建立的，要对所有孩子公平开放。无论你搬到什么地方，只有有了固定的住所，带上孩子的身份证明，到当地的学区委员会申请，就可以安排孩子入学。如果一个学区内有许多学校，家长有权自由选择其中一家学校让孩子读书。任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学。美国公立学校不仅免学杂费，也免教材费，甚至还为低收入的家庭的孩子提供免费的早餐和午餐。美国农业部每年向公立中小学提供87亿美元的财物，用于实施儿童营养计划，这些计划也主要是为低收入家庭的孩子提供的。
在发达国家中，北欧国家的公立大学收费最低，而美国公立大学的收费算比较高的。2002年平均收费水平达到了4694美元，相当于美国人均年收入的13%左右。公立大学收费标准，仅相当于私立大学收费标准的23%左右。而且，私立大学设立各种奖学金，国家也开放各种社会助学基金，教会、企业和各种社团对贫困学生也有极大帮助。在美国，股本金在1000万美元以上的社会基金就有3000多家，它们都开展各种资助教育的项目。在这种开放的社会环境中，全社会热心于教育的资金都被调动了起来，无论家庭经济情况如何差，只要孩子品学皆优，不会因为经济问题而不上起大学。与此相比，近年中国北京地区明文规定的大学收费约在4200~6000元不等，这几经达到中国人均年收入的55%~78%的高水平了。教育行政部门规定的收费标准，很大程度上只是一个指导性标准，从来低于实际的收费标准。前面所述的东北师范大学并不算名校，但它的收费标准，就已经达到了1万元的水平，远远超过了中国的平均收入线。公立大学收费，是一个较为普遍的现象，但是在发达国家，公立大学收费的水平是受到严格限制的，除中国外，没有一个国家的公立大学收费敢超出国民人均收入的50%以上。在保护公立学校高收费的行为上，我们的教育行政部门算得上是“敢为天下先了”。
公立中小学乱收费，除学校负责人的主观原因外，是不是没有客观原因呢？客观原因也确实有。与公立学校的校长们交流，他们也有苦衷。他们说：“不准收费，那么学校的营运无法维系，财政拔款不到我们支出所需的一半，要我们自筹。学校靠什么来自筹，不靠学费靠什么呢？现在校长们在忙什么？不就是在忙钱吗！没有钱就留不住骨干教师，没有钱就没法搞关系。如果我们不会搞钱，不敢分钱，我们这些校长如何当？”查一下资料，我们就会知道这些公立学校的校长们并不是在讲假话，2002年，全国教育经费总支出为5367.66亿元，其中政府财政预算内拔款占全国教育经费比例的56.83%。也就是说，有2317亿多是各学校自筹的，主要是来自家长们。能不乱收费吗？有人因此说，全国财政性教育经费占GDP的比例为3.41%，太低，这是全国公立学校乱收费的根源之一，要解决这个问题，就应当提高财政教育投入占GDP的比例。财政投入不足，当然是中国公立教育供给不足和公立学校乱收费的一个原因，但为什么这个问题提了多年，仍然没有较大改观呢？近年来，中国税收占GDP的比例直线提高，税收增长速度每年都高于GDP增长2位数以上，2003年，全国财政收入突破了2万亿元，但是为什么财政性教育经费增长幅度却一年比一年减少呢？2002年就比2001年减少了5.08个百分点。财政教育投入本来就不足，而且许多资金并没有用到学生身上，这是公立学校乱收费难以遏制的客观原因。中国的教育财政支出和支出审计，从来是一个黑洞，纳税人无法参与决策，为什么财政收入年年增高，但我们的财政教育投入仍然不能保证公立中小学的运行经费呢？为什么教育行政部门的办公大楼、宿舍修得很好、超标准超数量用车，而西部地区和农村地区的学校却破败不堪呢？我相信，如果让纳税人来投票表决，大家一定会支持加大财政教育投入，让公立中小学一律实行免费的。我相信，如果让纳税人来监督，大家一定会让更多的财政教育投入经费真正用到教师和孩子身上，而不是大量用到教育行政官僚们身上。按2002年的数据，只要财政教育投入再增加2300多亿元，就应当可以保障公立学校的免费教育了。据有关研究，每年各级政府公款吃喝，就吃掉2000亿元。每年公车使用支出费用，就耗掉3000多亿元。也就是说，只要管好基层官员公款吃喝和公车消费，就可以轻松地挤出5000亿元的巨额资金，这笔资金的一半，就足以让全国公立小学中学和大学全部免费招生了。显然，变黑财政为透明，实现财政民主化，让纳税人知晓并参与财政决策，是解决教育乱收费的基本条件之一。同时，要开放社会各种非公教育基金的建立，对企业用于对贫困学生的支持款项，要抵扣税收，以鼓励广泛的社会助学活动。
教育公平，是社会公平的基础。一个公平的社会，必须保障每个孩子免费上公立学校的机会，一个公平的社会，必须对企业和社会的助学活动给予开放和保护。
私立学校必须公平竞争
公立中小学不能收费，这是社会公正的基础。公立大学只能低收费，这是社会公平的条件。私立学校有权自主收费，其地位由市场来定。但是，私立学校的竞争必须公平，这同样是社会公平的重要方面。
公立教育不能收费，这在情理之中。私立教育必收费，这也在情理之中。从中国教育史来看，孔夫子是第一位开办私立学校并收取私立教育费用的人。孔夫子说：“自行束修以上，吾未尝无诲焉。”“修”，指干肉，十条干肉为一“束”。“束修”就是十条干肉。孔子这句话是说，学生自已带来十条干肉，我从来没有不教诲的。也就是说，十条干肉是孔子规定的入学最低价格。教师首先要能活下去，才能教育学生。学校首先要有足够的经费，才得保障正常运行。孔子没有得到当时政府的财政供养，他不收学费，如何养活自己教育学生呢？好在当时没有教育行政部门来规定孔子的收费标准，也没有听说有税务部门来找孔子收税，不然，孔子未必能收到三千学生并培养出七十二贤人。更没有听说当时有什么部门来规定统一的教学大纲、统一的教材和统一的考试。孔子如生在现在，他一无文凭二无教案，述而不作，又没有固定的教学场所，又没有教学许可证，又不按统一教材教学，又不参加教育行政部门的统一考试，为了因材施教而故意不规定统一的标准答案，而且他还自定教育收费价格，不上税，这些罪状中的任何一条，都可以让一个县教委主任禁止他教学，闹不好还要被关进牢里。如果没有教育开放、思想自由、教育自主、收费自由的环境，孔夫子是当不了孔圣人和教育家的。中国二十多年来艰难发展的民办（私立）教育，走的是孔夫子的路，但却没有孔夫子所拥有的那种教育环境，大家都是戴着精神和经济的双重镣铐搞教育，所以一个教育家也出不来。
相比起中国，发达国家教育领域的公平与效率的关系处理得比较好。政府以财政资源提供教育公平的较高底线，人人可以享受基本的教育。但如果有条件的家庭不满意公立学校提供的公平教育的底线，可以自己出钱让孩子享受更好的教育。从教育资源来说，开放私立学校，使有钱家庭的孩子不用再来占用公共财政资源，省下来的财政资金可以支持低收入家庭的孩子，真是一举两得。这样简单的道理，教育行政部门过去多年就是不理解。上世纪九十年代初，还有教育行政部门的领导在骂民办学校为高收费的“贵族学校”，要求对民办学校的收费进行调查和控制，真是缺少眼光和责任心！他们不明白到民办学校的孩子，多是不适应公立应试教育的孩子，他们不是什么“贵族”，而是应试教育标准下的“弱势群体”。这样的看法，带来了教育行政部门对民办学校的管卡压。从收费来看，“（民办）学校必须按照教育行政部门和其它有关部门核准的收费项目和收费标准进行收费，并使用有关部门统一印制的专用票据”，类似的规定几乎全国各地都有。各地的教育行政部门对公立学校的收费问题管不住，但对民办教育的收费问题则盯得紧紧的。在不少地方，民办学校提供的教育服务的价格，要由教育行政部门的官僚们来确定。民办学校要取得学历教育资格，必须提供出以下一些条件：学校校园面积得有150亩，本科以上学历的专任教师不少于70人，适用的教学仪器总值不得少于600万元，适用图书不得少于80万册等等。无数的管制性的烦琐政策，将无数教育热情粗暴地阻挡在了教育的门槛之外。
从更根本的价值观来说，开放私立学校，不是什么成为公立学校的补充，也不是教育行政部门的恩赐，这本来就是教育权的社会化问题，本来就是主权在民的原则在教育领域的体现。美国大学公立与私立并存。私立学校中，又分营利与非营利的两种。不营利的私立学校，指学校拥有者不分利润走，而营利的则可分利润。营利的私立学校有614所，占全美高校的26.6%。2003年，全美私立学校学费平均水平为19710美元，私立学校学生年平均花费约为26860美元。虽然美国人均收入水平达到了35060美元的高水平，但这样的私立学费和教育花费水平（占美国平均收入水平的76%左右）仍然是许多低收入家庭难以承受的。也正因为有了这些私立收费学校，经济条件好的家庭的孩子不再来占有财政教育经费，美国大学的毛入学率才能突破80%的高水平。
私立学校的发展，能为低收入家庭留出公共教育资金，因此能有效地促进社会公平。正是因为想通了这个道理，发达国家在保障公立教育中小学免费和公立大学低收费的同时，鼓励和支持私立学校大发展。我们的教育行政部门总是说，要防止有人借教育之名来谋利，他们真的不明白，如果教育是一个十分赢利的行业，那么就会有大量资金涌入教育领域，最终必然在各学校的竞争中趋向平均利润率，而教育供给总量在这个过程中自然扩张了。从经济上说，没有赢利的空间和机会，没有赢利的预期，就根本不会有资本进入。如果要使私立学校得以大发展，从逻辑上就应当给私立学校创造出更多的赢利空间，以便让私人资本进入教育。这么简单的道理，教育行政部门的官僚多年来就是悟不过来。如果没有足够的赢利能力，民办学校靠什么来积累和发展呢？资本追逐利润，如果教育领域充满赢利的空间和可能，谁会将资本抽逃出去呢？如果中国的私立教育事业充满了赢利的机会，那么不用教育行政部门做什么说服动员工作，大量的资本会进入并留在私立教育领域之中发展。如果中国的私立教育多一些利润空间，中国的教育供给不应当这样紧张，公立学校就不再有理由来狂收费了。
中国的私立教育可谓步履维艰，步步艰辛！粗略概括一下，建国后中国的私立学校经历了三个阶段。第一个阶段，是被改造和消灭的阶段。建国以来直到邓小平的改革开放，原本占中国教育半壁江山的私立学校几乎被清理干净。第二个阶段，是开放和打压并存的阶段。邓小平改革以来，国家在政策和法律上开始逐步鼓励民办学校发展，但同时教育行政部门却紧紧盯死和管制民办学校，就怕民办学校赚钱，千方百计压缩民办学校的收益空间，民办学校这个后娘养的孩子在歧视、冷眼、不公平待遇中艰难生长。第三个阶段，就是教育领域的官僚资本膨胀阶段。教育行政部门打着大力发展民办教育的旗帜，以各种不正当竞争手段，全力以赴扶持自己的由官僚资本控制的私立学校（公立大学所办的私立“独立学院”和重点中小学所办私立的“民校”），让与自己有关联利益的私立学校来占有生源和利润空间，对真正意义上的民间私立学校进行围剿。他们从绝对不准社会办私立学校到以行政权力直接扶持自己的私立学校，摸着石头过河，从一块不公正的石头跳到另一块不公正的石头上。他们将教育行政专制垄断转化成了官商合一的教育官僚资本的垄断与腐败，加剧了中国“坏的市场经济”的恶化趋势。
从经费上来说，中国的教育政策有三大弊端：一是教育财政不能保障公立中小学校免费教育和公立大学收费低收费；二是教育行政对民间私立学校招生、收费、税收、融资等进行打压和控制，使民间私立教育难以发展；三是教育行政部门将有限的公共财政资源投向建立重点中小学，人为造成公立中小学校际教育水平的差异，最后又借发展民办教育之名，将这些优势的公共教育资源转为垄断性的官僚教育资本，这些教育官僚资本赤裸裸地借行政暴力的力量，强占和垄断教育市场。
上世纪八十年代，经济学家呼吁要市场经济不要计划经济，而从上世纪九十年代开始，经济学家们开始呼吁要公正的市场经济，不要特权垄断腐败的市场经济。没有竞争就没有繁荣，这是放之四海而皆准的道理。没有公平的竞争就没有持续的繁荣，就没有社会矛盾的缓解，这个道理对现代中国可能更有针对性，尤其是今天中国的教育更有针对性。经济学家们也许没有想到的，最具有结构性和系统性的特权、垄断、腐败的市场化，不是发生在物质生产领域，而是静悄悄地发生在教育领域。这里的腐败静悄悄，但却来得更深更广更为隐晦，它是从灵魂的根根上开始腐败的，直接腐蚀着成亿的孩子、家长和教师，直接侵蚀着中华民族的本根。学校的数量似乎愈来愈多，大学也在不断扩招，这些表面成绩所掩盖的，是教育领域里严重的不公平，是教育的腐败，是教育精神的死亡，是教育行尸走肉的存在。
教育乃立国之本，教育兴，国家兴，教育坏，国本坏。再这样下去，中国的教育就死了。公立教育与私立教育必须严格分离，保障公立教育的公平，保障私立教育的自主，保障私立教育的公平竞争。概括起来，中国社会应当享有以下这些权利；
公立中小学全面实行义务教育，一律免费教育，不准收费。
公立大学实行低价收费，任何公立大学的年收费水平都不准超过中国人均年收入的50%。
教育财政投入必须保障上述原则的落实。
公立学校不准开办私立学校，已开办“独立学院”和名校“民校”的，必须完全彻底的脱勾，以遏制教育腐败和保证私立学校的公平竞争；
私立学校自主决定收费标准，私立教育服务的价格，由市场供求力量自行调节；
开放社会各界建立各种形式的助学基金，企业助学资金可以抵扣税金，保护企业和社会支持教育的热情。
任南
经济学家们也许没有想到的，最具有结构性和系统性的特权、垄断、腐败的市场化，不是发生在物质生产领域，而是静悄悄地发生在教育领域。这里的腐败静悄悄，但却来得更深更广更为隐晦，它是从灵魂的根根上开始腐败的，直接腐蚀着成亿的孩子、家长和教师，直接侵蚀着中华民族的本根。
谁在乱收费？
2003年7月，农民景统仕的女儿景艳梅考上了东北师范大学，学费要1万元。景统仕家里贫困，只好外出借钱。但他家里有的也只是穷亲戚。景统仕外出几天，空手而回。他听说可以为女儿申请大学的贫困生资助，就到当地派出所等部门盖章，以证明家境困难。没想到盖几个公章有这么难，他最终还是没有盖下章来。2003年7月14日这一天，景统仕喝下了农药。这是中央电视台第二套节目在2003年8月6日播放的专题片——《贫困生：越过学费这座山》。面对电视镜头，景艳梅哭着说：“我爸爸回来，我不在眼前。他就跟我嫂子说，我已经老了，什么事都办不成了……”
看完这个片子，笔者实在找不到语言来形容自己当时的心情！许多民办学校每年都要免费招收相当一部分品学皆优的学生，东北师范大学是公立学校，公立学校应当为品学皆优的贫困学生提供帮助，为什么要向贫困生收取这么高的学费呢？国家有助学贷款政策，为什么景统仕的相关手续就办不下来呢？我心里只有愤怒和茫然。这件事刺激我追踪公立学校的收费问题，刺激我思考教育收费与中国教育和中国社会的关系。我决心研究教育乱收费背后的邪恶机制！
查阅了许多资料，笔者终于理出了头绪。1994年以前，教育行政部门对高校按计划招收的大学生实行公费培养，毕业后按教育行政部门的计划统一分配，大学生的在校学习的成本由国家财政性教育经费承担。“按考分选拔录取+公费生+工作统一分配”这样的政策，从1977年延续到1994年，约有17年的时间。17年的时间，免费上大学给多少贫困家庭的孩子带来了上大学改变命运的机会！在这个过程中，一些公立学校也开始招生部分自费生，逐渐形成了公费生与自费生并存的“双轨制”。但在多数情况下，所谓的自费生，主要是单位委托培养，学费由单位交给学校，不由学生和家庭承担。1994年起，高校招生开始改为缴费上学，经过6年左右的时间，到2000年，缴费上大学基本在全国高校推开。一些专家论证说，大学不属于义务教育，是一种教育投资行为，理应收费。就这样，教育迅速与医疗、住房一起成为普通家庭头上的“三座大山”之一。前面所述的陕西农民景统仕的悲剧，就是被高等教育费用这座急剧升高的大山所压垮的。面对这种情况，教育行政部门是不是没有行动呢？也有。为解决贫困生上学的问题，教育财政每年拔款约1亿元，用于对中央部属高校中贫困学生的资助，到2002年，这笔资助提高为每年2亿元。高速公路每公里成本就在1亿元左右，面对全国成千上万的贫困大学生，教育财政每年只拿出2亿元，这只能是杯水车薪！给人的感觉只能用两个字来表达：做秀！
初中属于国家规定的义务教育。中国高中招生，从政策上看应当是按照划区招生、就近入学、学生享受公费培养的政策。高中的收费，是从“择校生”交的“择校费”开始的。由于教育行政部门培养支持重点学校的政策，人为造成了校际水平的差距，有权有势有门路的家庭，不愿再按照就近入学的规定办事，拼命将自己的孩子塞进重点学校，“择校生”开始出现，重点学校利用家长这种选校心情，开始以赞助费等各种手段实行收费招生。这种情况愈演愈烈，一些本来就属于重点学校划片招生区域的孩子，也必须交费上学了。1995年3月27日，国家教委召开了治理中小学乱收费的全国电话会议，义正词严地指出：“九年义务教育阶段初中和小学，必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’，严禁把资助同录取学生挂钩。”但是，据《人民日报》科教文部的一份调研报告，几乎就在同一时间，北京海淀区“教育改革试验区”在全区率先恢复了小学毕业升初中的统考，允许各重点中学按分数录取一半名额，其余一半名额收费录取。收费标准是：海淀区的市、区重点学校每名学生收3~5万元，如首都师范大学附中每名学生收4万元。北大附中、清华附中还分别在香山中学、北京47中办“分校”，全部学生高收费，每名学生1.3~3万元。“十一学校”1995年只收了17%的义务教育生，其余名额均是收费“实验班”。初中择校收费马上扩散开来。到1996年，初中收“择校生”并收取高额费用之风已遍及全市重点学校。收费情况如下，北京市重点学校每名“择校生”收4~6万元，如二中、五中；区重点学校在3万元左右，如35中、14中；还有“准重点”，定价为每名学生约3万元，这些学校共有80所左右。初中高收费与高中高收费相互刺激，到1996年，高中招收“议价生”的收费标准，市重点学校已突破8万元，区重点已突破5万元。重点学校不断拉高录取分数线，以将更多的孩子变成“议价生”，收取高额学费。
1995年~1996年，北京教育界的奇观是：一边国家教委在高喊“就近入学，禁止招收择校生和高收费”，一边是国家教委眼皮子底下的北京各重点中学开始了大规模的招收择校生和高收费的收费运动，双方各得其所。一方面国家教委“贯彻落实”了中纪委第五次全会和国务院反腐败工作会议的精神，一方面是北京各重点学校实惠地狂收学费，大家相得宜彰。这样的“双赢”（教育行政部门嘴上不断反对乱收费和重点学校拼命不断乱收费同时并存）模式，被全国各地的教育行政部门和重点学校蜂起效仿，反对教育乱收费的文件愈来愈多，而教育乱收费一发而不可收拾。笔者问过一位教育行政部门的朋友：“明明知道管不住，明明不想管，为什么又不断发各种禁止乱收费的文件呢？”这位朋友面授机宜说：“发出了文件，说明我们重视，我们的责任就解脱了。上面说过了，下面不执行，这是下面的事。谁想真去执行！过去几年，择校生所交的高额费用，在绝大多数地方都要流入教育行政部门的账户，然后再分出来给学校。大家原本都是穿一条裤子的。现在，择校生交的费用，开始流向名校所办民校，屁股就控制了脑袋了。实在闹得过分，引出事件，找一两个下面的替罪羊就行了。上面永远没错，永远处于主动。”原来如此！原来他们不是不明白！这就是当下的教育行政管理！
中国公立教育高收费浪潮的引发者，就是教育行政部门多年来以国家财政经费喂养出来的公立重点学校，而它们高收费活动的积极保护者，就是不断下文反对乱收费的教育行政部门。教育行政部门对公立学校乱收费的保护，从上世纪90年代的暗保发展到了2003年的明保，面具终于公开扯下来了，这就是鼓励重点中小学“名校办民校”和鼓励大学兴办二级学院的“独立学院”政策的全面出台。至此，教育乱收费全部合法化，而且乱收来的费用，进了教育行政部门和学校领导的关系户（独立学院和公办民校的股东）的腰包。
2003年7月，教育行政部门发出《关于公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策的通知》，要求公办高中在招收择校生时，必须严格限人数、限分数、限钱数。看到这样的通知，就不免想起1995年3月27日教育行政部门治理中小学乱收费的全国电话会议上“必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’，严禁把资助同录取学生挂钩”的禁令。最近，教育行政部门又确定了“公立学校不择校，择校找民校”的政策。这样的政策其实是想暗示：择校费不要交到公办学校的账上，要交到教育行政部门支持举办的民校的账上。一句话，把钱直接交到他们的私人账号上。
根据今年中旬国家发改委提供的信息，全国价格举报的六个热点问题中，教育乱收费居首位，其次才是交通运输、医疗服务、房地产和物业、电力电信、政府职能部门等。教育至此成为中国十大垄断暴利行业的第二名。
过去的十年，中国公立教育领域最有中国特色的现象，就是老爹们（教育行政部门）不断高喊禁止教育乱收费，而他们的儿子（重点学校）则不断提高乱收费的强度，最后，老爹们、儿子们、利益关联者们，大家一起挽起手来，通通变成“独立学院”和名校所办“民校”的合法股东，就这样上岸洗钱！“独立学院”和公办“民校”，就像蚂蟥一样吸附在重点公立学校身上吸血。公立重点学校录取线只要略提高一点，就会将成千上万的学生逼向“独立学院”或公办“民校”，钱就哗哗地收。教育行政部门仍然沿用传统的老办法，嘴上要求各“独立学院”和公民“民校”名称要独立、财务要独立、学历文凭要独立，实际上则睁只眼闭只眼，以此让这些蚂蟥们疯狂吸食纳税人的血。就这样，教育行政部门这清水衙门变成了铜气熏天的大钱庄，学校这教育圣地变成了营利场。
讲到这，谁在乱收费这个问题，相信大家已经会有结论了。
公立中小学不收费，公立大学低收费
公立中小学校绝不能收费，公立大学低收费，但也要保障低收入家庭品学皆优的孩子上大学的机会。这是一个公正的社会所应保障的基本条件。所谓公立大学低收费，低到什么程度呢？必须有一个量化的标准，这个标准无论如何测定，都不能超过国民人均年收入水平的50%以上。
贫穷家庭有才华的孩子普遍得不到社会承认，这样的社会是十分危险的。教育公平是打破阶级隔层的根本办法，教育普及是让贫困家庭的品学皆优的孩子地位提升的根本途径。公立学校绝不能竖起高收费的围墙来强化中国社会阶级隔绝。社会阶级的封闭的隔绝，从来是社会动荡的深层原因，教育政策不能成为社会矛盾激化和社会动荡的负面力量，而应当成为社会和谐和阶级团结的正面力量。当代社会，教育日趋成为阶级分化的基础性力量，知识的差异愈来愈成为社会阶层分化的原因，因此普及教育和知识，推进教育公平，是打破阶级隔离和实现社会和谐的根本措施，因此政府的教育财政投入主要就用于解决教育公平问题。这样的道理，放之世界而皆准，没有任何一个国家的公立教育不是承担着社会公平和社会流动的功能，惟有近几年的中国公立教育改革除外。我们的教育行政部门大开公立学校收费之门，使教育成为社会矛盾的激化源头之一。
美国是典型的资本主义国家，崇尚个人自由、私有财产保护和自由市场经济，为提高效率和强化国家竞争力量，从来都承认并保护合理的社会竞争等级。但同时，为了社会公平和社会和谐，也下大力气解决教育机会均等和教育公平的问题。1979年美国国会通过的《教育部机构法》中规定了联邦教育部7个方面的主要任务，第一条就是“保证联邦政府关于人人得到平等教育机会的承诺得以实现”。美国联邦教育部权力很小，无权干预学校教学，每年掌握的经费仅为300亿美元，但就在这300亿美元中，有36%左右直接用于低收入家庭学生的资助。联邦教育部门是干什么的？主要工作就是教育扶贫。
美国有公立中小学88223多所，占全国中小学数的76%左右，承担了89%的学生容量。公立中小学一律免费，孩子上公立中小学是非常容易的事情。因为大家都认为，公立学校是由纳税人交的钱建立的，要对所有孩子公平开放。无论你搬到什么地方，只有有了固定的住所，带上孩子的身份证明，到当地的学区委员会申请，就可以安排孩子入学。如果一个学区内有许多学校，家长有权自由选择其中一家学校让孩子读书。任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学。美国公立学校不仅免学杂费，也免教材费，甚至还为低收入的家庭的孩子提供免费的早餐和午餐。美国农业部每年向公立中小学提供87亿美元的财物，用于实施儿童营养计划，这些计划也主要是为低收入家庭的孩子提供的。
在发达国家中，北欧国家的公立大学收费最低，而美国公立大学的收费算比较高的。2002年平均收费水平达到了4694美元，相当于美国人均年收入的13%左右。公立大学收费标准，仅相当于私立大学收费标准的23%左右。而且，私立大学设立各种奖学金，国家也开放各种社会助学基金，教会、企业和各种社团对贫困学生也有极大帮助。在美国，股本金在1000万美元以上的社会基金就有3000多家，它们都开展各种资助教育的项目。在这种开放的社会环境中，全社会热心于教育的资金都被调动了起来，无论家庭经济情况如何差，只要孩子品学皆优，不会因为经济问题而不上起大学。与此相比，近年中国北京地区明文规定的大学收费约在4200~6000元不等，这几经达到中国人均年收入的55%~78%的高水平了。教育行政部门规定的收费标准，很大程度上只是一个指导性标准，从来低于实际的收费标准。前面所述的东北师范大学并不算名校，但它的收费标准，就已经达到了1万元的水平，远远超过了中国的平均收入线。公立大学收费，是一个较为普遍的现象，但是在发达国家，公立大学收费的水平是受到严格限制的，除中国外，没有一个国家的公立大学收费敢超出国民人均收入的50%以上。在保护公立学校高收费的行为上，我们的教育行政部门算得上是“敢为天下先了”。
公立中小学乱收费，除学校负责人的主观原因外，是不是没有客观原因呢？客观原因也确实有。与公立学校的校长们交流，他们也有苦衷。他们说：“不准收费，那么学校的营运无法维系，财政拔款不到我们支出所需的一半，要我们自筹。学校靠什么来自筹，不靠学费靠什么呢？现在校长们在忙什么？不就是在忙钱吗！没有钱就留不住骨干教师，没有钱就没法搞关系。如果我们不会搞钱，不敢分钱，我们这些校长如何当？”查一下资料，我们就会知道这些公立学校的校长们并不是在讲假话，2002年，全国教育经费总支出为5367.66亿元，其中政府财政预算内拔款占全国教育经费比例的56.83%。也就是说，有2317亿多是各学校自筹的，主要是来自家长们。能不乱收费吗？有人因此说，全国财政性教育经费占GDP的比例为3.41%，太低，这是全国公立学校乱收费的根源之一，要解决这个问题，就应当提高财政教育投入占GDP的比例。财政投入不足，当然是中国公立教育供给不足和公立学校乱收费的一个原因，但为什么这个问题提了多年，仍然没有较大改观呢？近年来，中国税收占GDP的比例直线提高，税收增长速度每年都高于GDP增长2位数以上，2003年，全国财政收入突破了2万亿元，但是为什么财政性教育经费增长幅度却一年比一年减少呢？2002年就比2001年减少了5.08个百分点。财政教育投入本来就不足，而且许多资金并没有用到学生身上，这是公立学校乱收费难以遏制的客观原因。中国的教育财政支出和支出审计，从来是一个黑洞，纳税人无法参与决策，为什么财政收入年年增高，但我们的财政教育投入仍然不能保证公立中小学的运行经费呢？为什么教育行政部门的办公大楼、宿舍修得很好、超标准超数量用车，而西部地区和农村地区的学校却破败不堪呢？我相信，如果让纳税人来投票表决，大家一定会支持加大财政教育投入，让公立中小学一律实行免费的。我相信，如果让纳税人来监督，大家一定会让更多的财政教育投入经费真正用到教师和孩子身上，而不是大量用到教育行政官僚们身上。按2002年的数据，只要财政教育投入再增加2300多亿元，就应当可以保障公立学校的免费教育了。据有关研究，每年各级政府公款吃喝，就吃掉2000亿元。每年公车使用支出费用，就耗掉3000多亿元。也就是说，只要管好基层官员公款吃喝和公车消费，就可以轻松地挤出5000亿元的巨额资金，这笔资金的一半，就足以让全国公立小学中学和大学全部免费招生了。显然，变黑财政为透明，实现财政民主化，让纳税人知晓并参与财政决策，是解决教育乱收费的基本条件之一。同时，要开放社会各种非公教育基金的建立，对企业用于对贫困学生的支持款项，要抵扣税收，以鼓励广泛的社会助学活动。
教育公平，是社会公平的基础。一个公平的社会，必须保障每个孩子免费上公立学校的机会，一个公平的社会，必须对企业和社会的助学活动给予开放和保护。
私立学校必须公平竞争
公立中小学不能收费，这是社会公正的基础。公立大学只能低收费，这是社会公平的条件。私立学校有权自主收费，其地位由市场来定。但是，私立学校的竞争必须公平，这同样是社会公平的重要方面。
公立教育不能收费，这在情理之中。私立教育必收费，这也在情理之中。从中国教育史来看，孔夫子是第一位开办私立学校并收取私立教育费用的人。孔夫子说：“自行束修以上，吾未尝无诲焉。”“修”，指干肉，十条干肉为一“束”。“束修”就是十条干肉。孔子这句话是说，学生自已带来十条干肉，我从来没有不教诲的。也就是说，十条干肉是孔子规定的入学最低价格。教师首先要能活下去，才能教育学生。学校首先要有足够的经费，才得保障正常运行。孔子没有得到当时政府的财政供养，他不收学费，如何养活自己教育学生呢？好在当时没有教育行政部门来规定孔子的收费标准，也没有听说有税务部门来找孔子收税，不然，孔子未必能收到三千学生并培养出七十二贤人。更没有听说当时有什么部门来规定统一的教学大纲、统一的教材和统一的考试。孔子如生在现在，他一无文凭二无教案，述而不作，又没有固定的教学场所，又没有教学许可证，又不按统一教材教学，又不参加教育行政部门的统一考试，为了因材施教而故意不规定统一的标准答案，而且他还自定教育收费价格，不上税，这些罪状中的任何一条，都可以让一个县教委主任禁止他教学，闹不好还要被关进牢里。如果没有教育开放、思想自由、教育自主、收费自由的环境，孔夫子是当不了孔圣人和教育家的。中国二十多年来艰难发展的民办（私立）教育，走的是孔夫子的路，但却没有孔夫子所拥有的那种教育环境，大家都是戴着精神和经济的双重镣铐搞教育，所以一个教育家也出不来。
相比起中国，发达国家教育领域的公平与效率的关系处理得比较好。政府以财政资源提供教育公平的较高底线，人人可以享受基本的教育。但如果有条件的家庭不满意公立学校提供的公平教育的底线，可以自己出钱让孩子享受更好的教育。从教育资源来说，开放私立学校，使有钱家庭的孩子不用再来占用公共财政资源，省下来的财政资金可以支持低收入家庭的孩子，真是一举两得。这样简单的道理，教育行政部门过去多年就是不理解。上世纪九十年代初，还有教育行政部门的领导在骂民办学校为高收费的“贵族学校”，要求对民办学校的收费进行调查和控制，真是缺少眼光和责任心！他们不明白到民办学校的孩子，多是不适应公立应试教育的孩子，他们不是什么“贵族”，而是应试教育标准下的“弱势群体”。这样的看法，带来了教育行政部门对民办学校的管卡压。从收费来看，“（民办）学校必须按照教育行政部门和其它有关部门核准的收费项目和收费标准进行收费，并使用有关部门统一印制的专用票据”，类似的规定几乎全国各地都有。各地的教育行政部门对公立学校的收费问题管不住，但对民办教育的收费问题则盯得紧紧的。在不少地方，民办学校提供的教育服务的价格，要由教育行政部门的官僚们来确定。民办学校要取得学历教育资格，必须提供出以下一些条件：学校校园面积得有150亩，本科以上学历的专任教师不少于70人，适用的教学仪器总值不得少于600万元，适用图书不得少于80万册等等。无数的管制性的烦琐政策，将无数教育热情粗暴地阻挡在了教育的门槛之外。
从更根本的价值观来说，开放私立学校，不是什么成为公立学校的补充，也不是教育行政部门的恩赐，这本来就是教育权的社会化问题，本来就是主权在民的原则在教育领域的体现。美国大学公立与私立并存。私立学校中，又分营利与非营利的两种。不营利的私立学校，指学校拥有者不分利润走，而营利的则可分利润。营利的私立学校有614所，占全美高校的26.6%。2003年，全美私立学校学费平均水平为19710美元，私立学校学生年平均花费约为26860美元。虽然美国人均收入水平达到了35060美元的高水平，但这样的私立学费和教育花费水平（占美国平均收入水平的76%左右）仍然是许多低收入家庭难以承受的。也正因为有了这些私立收费学校，经济条件好的家庭的孩子不再来占有财政教育经费，美国大学的毛入学率才能突破80%的高水平。
私立学校的发展，能为低收入家庭留出公共教育资金，因此能有效地促进社会公平。正是因为想通了这个道理，发达国家在保障公立教育中小学免费和公立大学低收费的同时，鼓励和支持私立学校大发展。我们的教育行政部门总是说，要防止有人借教育之名来谋利，他们真的不明白，如果教育是一个十分赢利的行业，那么就会有大量资金涌入教育领域，最终必然在各学校的竞争中趋向平均利润率，而教育供给总量在这个过程中自然扩张了。从经济上说，没有赢利的空间和机会，没有赢利的预期，就根本不会有资本进入。如果要使私立学校得以大发展，从逻辑上就应当给私立学校创造出更多的赢利空间，以便让私人资本进入教育。这么简单的道理，教育行政部门的官僚多年来就是悟不过来。如果没有足够的赢利能力，民办学校靠什么来积累和发展呢？资本追逐利润，如果教育领域充满赢利的空间和可能，谁会将资本抽逃出去呢？如果中国的私立教育事业充满了赢利的机会，那么不用教育行政部门做什么说服动员工作，大量的资本会进入并留在私立教育领域之中发展。如果中国的私立教育多一些利润空间，中国的教育供给不应当这样紧张，公立学校就不再有理由来狂收费了。
中国的私立教育可谓步履维艰，步步艰辛！粗略概括一下，建国后中国的私立学校经历了三个阶段。第一个阶段，是被改造和消灭的阶段。建国以来直到邓小平的改革开放，原本占中国教育半壁江山的私立学校几乎被清理干净。第二个阶段，是开放和打压并存的阶段。邓小平改革以来，国家在政策和法律上开始逐步鼓励民办学校发展，但同时教育行政部门却紧紧盯死和管制民办学校，就怕民办学校赚钱，千方百计压缩民办学校的收益空间，民办学校这个后娘养的孩子在歧视、冷眼、不公平待遇中艰难生长。第三个阶段，就是教育领域的官僚资本膨胀阶段。教育行政部门打着大力发展民办教育的旗帜，以各种不正当竞争手段，全力以赴扶持自己的由官僚资本控制的私立学校（公立大学所办的私立“独立学院”和重点中小学所办私立的“民校”），让与自己有关联利益的私立学校来占有生源和利润空间，对真正意义上的民间私立学校进行围剿。他们从绝对不准社会办私立学校到以行政权力直接扶持自己的私立学校，摸着石头过河，从一块不公正的石头跳到另一块不公正的石头上。他们将教育行政专制垄断转化成了官商合一的教育官僚资本的垄断与腐败，加剧了中国“坏的市场经济”的恶化趋势。
从经费上来说，中国的教育政策有三大弊端：一是教育财政不能保障公立中小学校免费教育和公立大学收费低收费；二是教育行政对民间私立学校招生、收费、税收、融资等进行打压和控制，使民间私立教育难以发展；三是教育行政部门将有限的公共财政资源投向建立重点中小学，人为造成公立中小学校际教育水平的差异，最后又借发展民办教育之名，将这些优势的公共教育资源转为垄断性的官僚教育资本，这些教育官僚资本赤裸裸地借行政暴力的力量，强占和垄断教育市场。
上世纪八十年代，经济学家呼吁要市场经济不要计划经济，而从上世纪九十年代开始，经济学家们开始呼吁要公正的市场经济，不要特权垄断腐败的市场经济。没有竞争就没有繁荣，这是放之四海而皆准的道理。没有公平的竞争就没有持续的繁荣，就没有社会矛盾的缓解，这个道理对现代中国可能更有针对性，尤其是今天中国的教育更有针对性。经济学家们也许没有想到的，最具有结构性和系统性的特权、垄断、腐败的市场化，不是发生在物质生产领域，而是静悄悄地发生在教育领域。这里的腐败静悄悄，但却来得更深更广更为隐晦，它是从灵魂的根根上开始腐败的，直接腐蚀着成亿的孩子、家长和教师，直接侵蚀着中华民族的本根。学校的数量似乎愈来愈多，大学也在不断扩招，这些表面成绩所掩盖的，是教育领域里严重的不公平，是教育的腐败，是教育精神的死亡，是教育行尸走肉的存在。
教育乃立国之本，教育兴，国家兴，教育坏，国本坏。再这样下去，中国的教育就死了。公立教育与私立教育必须严格分离，保障公立教育的公平，保障私立教育的自主，保障私立教育的公平竞争。概括起来，中国社会应当享有以下这些权利；
公立中小学全面实行义务教育，一律免费教育，不准收费。
公立大学实行低价收费，任何公立大学的年收费水平都不准超过中国人均年收入的50%。
教育财政投入必须保障上述原则的落实。
公立学校不准开办私立学校，已开办“独立学院”和名校“民校”的，必须完全彻底的脱勾，以遏制教育腐败和保证私立学校的公平竞争；
私立学校自主决定收费标准，私立教育服务的价格，由市场供求力量自行调节；
开放社会各界建立各种形式的助学基金，企业助学资金可以抵扣税金，保护企业和社会支持教育的热情。