中缅果敢困境是个治理问题

2015年03月30日 12:21 PM
中缅果敢困境是个治理问题

中国社科院世经政所国际战略研究室主任 薛力 为英国《金融时报》中文网撰稿

过去的一个多月里，果敢枪声再起，十多万难民逃离。他们大部分进入掸邦其他相对安全的地方乃至其他邦，数万进入中国境内。缅甸政府军此次少见地频繁动用空军，以对付果敢民族民主同盟军(MNDAA)、德昂民族解放军(TNLA)、克钦独立军（KIA）与佤邦联合军等缅北民族地方武装（民地武）。飞机不时越境进入中国领空，3月13日还出现炮弹落在中国境内导致5人死亡8人受伤的惨剧。为此中国方面不得不做出强烈反应，包括中央军委副主席范长龙14日下午与缅甸国防军总司令紧急通话。

大量的难民入境加上边民伤亡，已经不是一般的外交斡旋所能解决，中国民间也出现要求政府“采取强力措施”的声音。迄今为止，中国并没有作出武力回击行动，而是采取了强化边界防卫、与缅方交涉、参与第七轮停火谈判等措施。那么，下一步应该如何办？特别是，有没有可能促成缅北尤其是果敢地区民地武问题的彻底解决？这就需要审视果敢问题的昨天和今天。

果敢位于中缅边界，面积约2000平方公里，人口约15万，其中华人华侨大约占90%，虽然数量只相当于缅甸华人华侨总数的7%，但由于密度特别高等原因而被缅甸政府认定为一个少数民族——果敢族。这在东南亚这个海外华人聚集区中堪称唯一。果敢所在的缅北地区是跨境民族聚集区，除果敢的汉族外，还包括克钦族（中国称景颇族）、掸族（傣族）、佤族（阿瓦族）、德昂族（崩龙族）等。依据1947年的《彬龙协定》，北缅少数民族参加缅甸联邦后享有高度的地方自治权。但由于代表联邦签署这个协定的昂山将军1948年被暗杀，这个协定并未得到很好遵守，成为缅北民地武问题的主要根源。

就果敢而言，1897年签订的《中英续议缅甸条约》把果敢割让给英属印度。缅甸1948年独立后果敢成为缅甸少数民族自治区域。1960年1月签署的《中缅边界协定》，确定了几个争议地区的归属，但并没有直接涉及果敢归属问题。值得注意的是，即使是1897年以后，果敢也依然由华人治理，直至现在。



1948-1989年期间，受冷战的影响，北缅是多重矛盾汇集的区域，展示了缅甸联邦与地方、执政党与缅共、不同少数民族武装派别、中国与缅甸，乃至国民党残余势力与缅甸之间的利益冲突。此后因为国民党残余势力的消退与缅共的崩解，北缅的矛盾主要集中在民族地方武装与联邦政府之间，但果敢的情况有点特殊，主要是不同华人派别之间的矛盾，1989-2009年之间的5次内讧多与此有关，特别是彭家声与长期治理果敢的杨家土司后人之间。其中一次内讧导致彭家声势力退出果敢几年。2009年“八八事件”后白所成取代彭家声主政果敢，果敢又进入而来相对稳定期，经济发展也比较快。

当然，果敢人在某些方面迄今依然受到一些歧视，如大部分人没有身份证，或者只是拥有功能有限的临时身份证。这导致一些果敢人转而谋求中国身份证。缅甸政府军认为中国籍人员参与果敢同盟军的主要证据之一，就是伤亡者身上发现的中国身份证，但缅甸的西方观察家也认为，这不足以证明中国籍人员参加了彭家声的队伍。

2009年“八八事件”中，同盟军副司令白所成与缅甸政府军合作，赶走了彭家声及其家族成员，掸邦第一特区被果敢地区临时行政委员会取代，并在2011年成为联邦政府批准的6个自治区之一。而果敢同盟军成员部分被遣散，部分被改组为边防军（1006边防营）。这表面上是白所成背叛果敢特区政府的夺权行为，但统治果敢20年的彭家声如此容易被驱离，主要原因是，他在果敢掌权的初期比较谨慎，但权力稳固后开始打击异己、大搞家天下、把毒品与博彩培植为果敢的两大“支柱产业“（果敢因此有小澳门之称）、把果敢的地方财政变成了彭家的钱袋子，而老百姓并没有从他的统治中受益多少，因此大多数果敢人已经从心里抛弃到了彭家声。

白所成也确实做了一些事情，1991年开始的禁毒始终进展缓慢，他接手后不到一年就于2005年底实现了果敢境内全面禁毒，这是果敢200年来的第一次。2009主持果敢行政事务后，推广种植农作物（甘蔗是重点）、兴修水利工程、强化教育、推行缅文。到2012年甘蔗成为仅次于博彩的第二产业。目前，包括125跨境工业园区在内的许多项目在大兴土木，这些对于果敢经济发展将起到明显的推动作用。同时，他也让儿子白应能当上了缅甸巩固与发展党果敢地区委员会书记。

离开果敢的彭家声在泰、马、新等国漂泊了几年后，2012年与克钦新民主军（后来还与克钦独立军即KIA）接上了线，获得支持在克钦邦第一特区建立基地、训练武装人员，伺机反攻回果敢。到2014年底，已组成9个营合计1000多人的队伍，并继续使用果敢民族民主同盟军(MNDAA)的旗号。

2015年底缅甸将进行大选，不同的利益诉求使得联邦政府与缅北多支民族地方武装的冲突激化。这成为他攻回果敢的时间窗口。于是，以几个手下士兵回乡途中被杀为理由，他于2月9日进攻在果敢的政府军，并一度占领果敢首府老街。他还在2月13日发布《致全球华人书》以影响舆论。许多中国人误以为这是缅甸政府军与果敢华人之间的战争，而缅甸军机炸弹导致中国边民十多人伤亡更激起了国人的义愤，主张政府对缅甸采取强硬措施。

实际上，这次要方面是彭家声与白所成的矛盾，主要方面是彭家声与缅甸联邦政府之间的矛盾，并且与克钦邦、佤邦、德昂民族解放军活动区域内发生的冲突遥相呼应。因为几个人员伤亡就对政府军宣战，并想再当果敢王，这是典型的军阀行为，在任何国家都没有正当性。他发布《致世界华人书》属于“唤起华人的民族情感为自己的私利服务”。

彭家声纵横果敢几十年，其“成功”的秘诀之一就是“审时度势，不断变换合作对象乃至门庭”：从缅甸军政府到缅共再到国民党残部乃至台湾当局，更不用说与其他缅北民族地方武装的分分合合了。不变的是他对自身利益的谋求，并不惜为此从事中国政府强烈反对的贩毒、武器走私。上世纪八九十年代，他被中国公安部通缉，多名手下因贩毒在中国被抓。在2009年8月前，甚至为疆独、藏独势力制造武器，这成为他2009年8月倒台的导火索。在缅北这个特殊的环境里，他可以为了生存采取各种手段，但显然与“维护华人利益”风马牛不相及。尤其是这次，他纯粹是果敢地方稳定的搅局者与破坏者，大规模、长时间的武装冲突导致当地民生凋敝、大量人员逃亡、老街几成空城。有缅甸问题专家告诉笔者，如果果敢进行自由公正的大选，彭家声及其家族必输无疑。

最近的进展表明，政府军已经明显占据上风。而且，缅甸国内舆论普遍认为彭家声是在反攻倒算。这些促使联邦政府召开第七次停火谈判，并认为果敢同盟军与德昂军的背后是克钦独立军，因而把这三者排除在和平谈判进程外。据悉，全部七章协议中只有四小点存在分歧。民地武方面主要是不想在年底大选前让吴登盛占到这个大便宜，而并非对于停火协议有什么意见。这意味着30日复会后是否达成协议，取决于双方的利益交换能否实现。

中国政府迄今为止对于缅甸境内冲突采取的态度是：总体作壁上观，但严防冲突扩散到中国境内，但边民伤亡事件仍未能避免。在发生边民伤亡事件后，中国政府对此迅速采取行动，包括外交抗议、强化边境地面巡逻、加强空中警戒，并要求缅甸方面对事件展开调查。范长龙更明确要求缅甸严格约束部队否则中方将采取果断措施。

可冲突已经实实在在影响到中国边民的生命财产安全。更为麻烦的是，此次弹落点距边境线为1公里，而由于飞行惯性缅甸境内军机扔下的炸弹，有可能深入中国境内2.2公里以上。也就是说，缅甸军机无法从技术上避免此类事件再次发生，除非在缅方边界线内划出一条几公里宽的禁飞区。而这正是彭家声所需要的。

另外，这一事件还明显影响到中缅关系，许多民众与媒体认为彭家声是在中国的支持下重新武装起来，试图夺回地盘。

可见，中国目前的应对副作用明显，且存在明显的隐患。而一旦再发生此类边民伤亡事件，中国政府将很难向国民交代。而且，这场冲突已经明显影响到中国一带一路战略在缅甸的实施，而从许多方面看，缅甸有理由成为实施这一战略的支点国家（pivot country）。

停火谈判需要进行到第七轮，而且彭家声能在隐身多年后再掀战火，表明一般性的停火已经不能解决问题，需要谋求一种解决根本问题的地区治理之道，哪怕需要为此修改2008年宪法以贯彻《彬龙协定》。

具体到彭家声与缅甸政府军之间的这场冲突，中国政府所能做的是给果敢的和解创造更多的有利条件：第一，要求彭放下武器与政府谈判，建议缅甸政府给予合理的安置。有人担心，已经被排除在停火协定进程外的彭家声，一放下武器就没有了谈判的资本。笔者认为，吴登盛政府过去几年执行的是民族和解政策，对于愿意放下武器的民地武都给予出路，又有中国的调停，彭不会没有适当的出路。第二，如果彭拒绝，则增加对缅甸联邦政府解决这场冲突的能力，为此提供相应的军事、技术、资金支持。第三，强化对出口武器最终用户的管理，消除彭的一大武器来源。一个不争的事实是：缅甸政府军与缅北民地武都拥有大量的中国产武器。这种局面违背中国的整体利益，不可能是中国政府刻意运作的结果，但中国的武器出口管理显然存在改进空间。最终，发挥这一地区的优势，将果敢地区作为中缅合作推进一带一路战略的综合试验区。

让果敢成为繁荣的边境地区，符合果敢、缅甸与中国三方的共同利益。为此，在现有自治区的基础上成立一个缅甸联邦政府只负责国防与外交的“果敢特别行政区”，可能是个有效途径。对果敢人来说，这是真正落实《彬龙协定》，而2008年宪法并不被包括果敢在内的少数民族地区真正认可。成立特别行政区后果敢虽然没有了自己的独立武装（现在的自治区政府也没有），但行政自主权有了法律保障，从而可以充分发挥靠近中国、善于做生意等优势，加上中国的帮助，果敢有望很快发展成为木姐市那样的“缅甸深圳”，甚至超过木姐成为“缅甸香港”。这也有助于彻底解决毒品种植与加工问题。值得缅甸政府注意的是，政府军2009年接手果敢禁毒工作后，毒品问题有死灰复燃的趋势，说明其禁毒能力不及白所成。

对缅甸联邦政府来说，将有效预防果敢地方武装死灰复燃，对果敢的主权落到了实处，并可能会获得了一个“下金蛋的母鸡”，还可能为佤邦、克钦邦等少数民族地区的长久稳定与发展提供某种启示。对中国政府来说，孟中印缅经济走廊建设、油气管道与其他交通设施的维护、对中国公民与华侨的保护，都需要一个稳定的果敢。这也是中国从“有全球影响力的地区大国”走向“综合性的全球大国”所需要的。

（注：李晨阳教授对本文亦有贡献，本文仅代表作者个人观点，本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com）
http://www.ftchinese.com/story/001061286?full=y2015年03月30日 12:21 PM
中缅果敢困境是个治理问题

中国社科院世经政所国际战略研究室主任 薛力 为英国《金融时报》中文网撰稿

过去的一个多月里，果敢枪声再起，十多万难民逃离。他们大部分进入掸邦其他相对安全的地方乃至其他邦，数万进入中国境内。缅甸政府军此次少见地频繁动用空军，以对付果敢民族民主同盟军(MNDAA)、德昂民族解放军(TNLA)、克钦独立军（KIA）与佤邦联合军等缅北民族地方武装（民地武）。飞机不时越境进入中国领空，3月13日还出现炮弹落在中国境内导致5人死亡8人受伤的惨剧。为此中国方面不得不做出强烈反应，包括中央军委副主席范长龙14日下午与缅甸国防军总司令紧急通话。

大量的难民入境加上边民伤亡，已经不是一般的外交斡旋所能解决，中国民间也出现要求政府“采取强力措施”的声音。迄今为止，中国并没有作出武力回击行动，而是采取了强化边界防卫、与缅方交涉、参与第七轮停火谈判等措施。那么，下一步应该如何办？特别是，有没有可能促成缅北尤其是果敢地区民地武问题的彻底解决？这就需要审视果敢问题的昨天和今天。

果敢位于中缅边界，面积约2000平方公里，人口约15万，其中华人华侨大约占90%，虽然数量只相当于缅甸华人华侨总数的7%，但由于密度特别高等原因而被缅甸政府认定为一个少数民族——果敢族。这在东南亚这个海外华人聚集区中堪称唯一。果敢所在的缅北地区是跨境民族聚集区，除果敢的汉族外，还包括克钦族（中国称景颇族）、掸族（傣族）、佤族（阿瓦族）、德昂族（崩龙族）等。依据1947年的《彬龙协定》，北缅少数民族参加缅甸联邦后享有高度的地方自治权。但由于代表联邦签署这个协定的昂山将军1948年被暗杀，这个协定并未得到很好遵守，成为缅北民地武问题的主要根源。

就果敢而言，1897年签订的《中英续议缅甸条约》把果敢割让给英属印度。缅甸1948年独立后果敢成为缅甸少数民族自治区域。1960年1月签署的《中缅边界协定》，确定了几个争议地区的归属，但并没有直接涉及果敢归属问题。值得注意的是，即使是1897年以后，果敢也依然由华人治理，直至现在。



1948-1989年期间，受冷战的影响，北缅是多重矛盾汇集的区域，展示了缅甸联邦与地方、执政党与缅共、不同少数民族武装派别、中国与缅甸，乃至国民党残余势力与缅甸之间的利益冲突。此后因为国民党残余势力的消退与缅共的崩解，北缅的矛盾主要集中在民族地方武装与联邦政府之间，但果敢的情况有点特殊，主要是不同华人派别之间的矛盾，1989-2009年之间的5次内讧多与此有关，特别是彭家声与长期治理果敢的杨家土司后人之间。其中一次内讧导致彭家声势力退出果敢几年。2009年“八八事件”后白所成取代彭家声主政果敢，果敢又进入而来相对稳定期，经济发展也比较快。

当然，果敢人在某些方面迄今依然受到一些歧视，如大部分人没有身份证，或者只是拥有功能有限的临时身份证。这导致一些果敢人转而谋求中国身份证。缅甸政府军认为中国籍人员参与果敢同盟军的主要证据之一，就是伤亡者身上发现的中国身份证，但缅甸的西方观察家也认为，这不足以证明中国籍人员参加了彭家声的队伍。

2009年“八八事件”中，同盟军副司令白所成与缅甸政府军合作，赶走了彭家声及其家族成员，掸邦第一特区被果敢地区临时行政委员会取代，并在2011年成为联邦政府批准的6个自治区之一。而果敢同盟军成员部分被遣散，部分被改组为边防军（1006边防营）。这表面上是白所成背叛果敢特区政府的夺权行为，但统治果敢20年的彭家声如此容易被驱离，主要原因是，他在果敢掌权的初期比较谨慎，但权力稳固后开始打击异己、大搞家天下、把毒品与博彩培植为果敢的两大“支柱产业“（果敢因此有小澳门之称）、把果敢的地方财政变成了彭家的钱袋子，而老百姓并没有从他的统治中受益多少，因此大多数果敢人已经从心里抛弃到了彭家声。

白所成也确实做了一些事情，1991年开始的禁毒始终进展缓慢，他接手后不到一年就于2005年底实现了果敢境内全面禁毒，这是果敢200年来的第一次。2009主持果敢行政事务后，推广种植农作物（甘蔗是重点）、兴修水利工程、强化教育、推行缅文。到2012年甘蔗成为仅次于博彩的第二产业。目前，包括125跨境工业园区在内的许多项目在大兴土木，这些对于果敢经济发展将起到明显的推动作用。同时，他也让儿子白应能当上了缅甸巩固与发展党果敢地区委员会书记。

离开果敢的彭家声在泰、马、新等国漂泊了几年后，2012年与克钦新民主军（后来还与克钦独立军即KIA）接上了线，获得支持在克钦邦第一特区建立基地、训练武装人员，伺机反攻回果敢。到2014年底，已组成9个营合计1000多人的队伍，并继续使用果敢民族民主同盟军(MNDAA)的旗号。

2015年底缅甸将进行大选，不同的利益诉求使得联邦政府与缅北多支民族地方武装的冲突激化。这成为他攻回果敢的时间窗口。于是，以几个手下士兵回乡途中被杀为理由，他于2月9日进攻在果敢的政府军，并一度占领果敢首府老街。他还在2月13日发布《致全球华人书》以影响舆论。许多中国人误以为这是缅甸政府军与果敢华人之间的战争，而缅甸军机炸弹导致中国边民十多人伤亡更激起了国人的义愤，主张政府对缅甸采取强硬措施。

实际上，这次要方面是彭家声与白所成的矛盾，主要方面是彭家声与缅甸联邦政府之间的矛盾，并且与克钦邦、佤邦、德昂民族解放军活动区域内发生的冲突遥相呼应。因为几个人员伤亡就对政府军宣战，并想再当果敢王，这是典型的军阀行为，在任何国家都没有正当性。他发布《致世界华人书》属于“唤起华人的民族情感为自己的私利服务”。

彭家声纵横果敢几十年，其“成功”的秘诀之一就是“审时度势，不断变换合作对象乃至门庭”：从缅甸军政府到缅共再到国民党残部乃至台湾当局，更不用说与其他缅北民族地方武装的分分合合了。不变的是他对自身利益的谋求，并不惜为此从事中国政府强烈反对的贩毒、武器走私。上世纪八九十年代，他被中国公安部通缉，多名手下因贩毒在中国被抓。在2009年8月前，甚至为疆独、藏独势力制造武器，这成为他2009年8月倒台的导火索。在缅北这个特殊的环境里，他可以为了生存采取各种手段，但显然与“维护华人利益”风马牛不相及。尤其是这次，他纯粹是果敢地方稳定的搅局者与破坏者，大规模、长时间的武装冲突导致当地民生凋敝、大量人员逃亡、老街几成空城。有缅甸问题专家告诉笔者，如果果敢进行自由公正的大选，彭家声及其家族必输无疑。

最近的进展表明，政府军已经明显占据上风。而且，缅甸国内舆论普遍认为彭家声是在反攻倒算。这些促使联邦政府召开第七次停火谈判，并认为果敢同盟军与德昂军的背后是克钦独立军，因而把这三者排除在和平谈判进程外。据悉，全部七章协议中只有四小点存在分歧。民地武方面主要是不想在年底大选前让吴登盛占到这个大便宜，而并非对于停火协议有什么意见。这意味着30日复会后是否达成协议，取决于双方的利益交换能否实现。

中国政府迄今为止对于缅甸境内冲突采取的态度是：总体作壁上观，但严防冲突扩散到中国境内，但边民伤亡事件仍未能避免。在发生边民伤亡事件后，中国政府对此迅速采取行动，包括外交抗议、强化边境地面巡逻、加强空中警戒，并要求缅甸方面对事件展开调查。范长龙更明确要求缅甸严格约束部队否则中方将采取果断措施。

可冲突已经实实在在影响到中国边民的生命财产安全。更为麻烦的是，此次弹落点距边境线为1公里，而由于飞行惯性缅甸境内军机扔下的炸弹，有可能深入中国境内2.2公里以上。也就是说，缅甸军机无法从技术上避免此类事件再次发生，除非在缅方边界线内划出一条几公里宽的禁飞区。而这正是彭家声所需要的。

另外，这一事件还明显影响到中缅关系，许多民众与媒体认为彭家声是在中国的支持下重新武装起来，试图夺回地盘。

可见，中国目前的应对副作用明显，且存在明显的隐患。而一旦再发生此类边民伤亡事件，中国政府将很难向国民交代。而且，这场冲突已经明显影响到中国一带一路战略在缅甸的实施，而从许多方面看，缅甸有理由成为实施这一战略的支点国家（pivot country）。

停火谈判需要进行到第七轮，而且彭家声能在隐身多年后再掀战火，表明一般性的停火已经不能解决问题，需要谋求一种解决根本问题的地区治理之道，哪怕需要为此修改2008年宪法以贯彻《彬龙协定》。

具体到彭家声与缅甸政府军之间的这场冲突，中国政府所能做的是给果敢的和解创造更多的有利条件：第一，要求彭放下武器与政府谈判，建议缅甸政府给予合理的安置。有人担心，已经被排除在停火协定进程外的彭家声，一放下武器就没有了谈判的资本。笔者认为，吴登盛政府过去几年执行的是民族和解政策，对于愿意放下武器的民地武都给予出路，又有中国的调停，彭不会没有适当的出路。第二，如果彭拒绝，则增加对缅甸联邦政府解决这场冲突的能力，为此提供相应的军事、技术、资金支持。第三，强化对出口武器最终用户的管理，消除彭的一大武器来源。一个不争的事实是：缅甸政府军与缅北民地武都拥有大量的中国产武器。这种局面违背中国的整体利益，不可能是中国政府刻意运作的结果，但中国的武器出口管理显然存在改进空间。最终，发挥这一地区的优势，将果敢地区作为中缅合作推进一带一路战略的综合试验区。

让果敢成为繁荣的边境地区，符合果敢、缅甸与中国三方的共同利益。为此，在现有自治区的基础上成立一个缅甸联邦政府只负责国防与外交的“果敢特别行政区”，可能是个有效途径。对果敢人来说，这是真正落实《彬龙协定》，而2008年宪法并不被包括果敢在内的少数民族地区真正认可。成立特别行政区后果敢虽然没有了自己的独立武装（现在的自治区政府也没有），但行政自主权有了法律保障，从而可以充分发挥靠近中国、善于做生意等优势，加上中国的帮助，果敢有望很快发展成为木姐市那样的“缅甸深圳”，甚至超过木姐成为“缅甸香港”。这也有助于彻底解决毒品种植与加工问题。值得缅甸政府注意的是，政府军2009年接手果敢禁毒工作后，毒品问题有死灰复燃的趋势，说明其禁毒能力不及白所成。

对缅甸联邦政府来说，将有效预防果敢地方武装死灰复燃，对果敢的主权落到了实处，并可能会获得了一个“下金蛋的母鸡”，还可能为佤邦、克钦邦等少数民族地区的长久稳定与发展提供某种启示。对中国政府来说，孟中印缅经济走廊建设、油气管道与其他交通设施的维护、对中国公民与华侨的保护，都需要一个稳定的果敢。这也是中国从“有全球影响力的地区大国”走向“综合性的全球大国”所需要的。

（注：李晨阳教授对本文亦有贡献，本文仅代表作者个人观点，本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com）
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