广东鹤山370亿核燃料项目夭折　昂贵的教训

上午10时，鹤山市市长伍宇雄在一个简短的发布会上，宣布核燃料项目不予申请立项，同时停止前期相关筹备工作。随着项目失败，既定的一系列媒体采访、专家讲座随之取消。

　　7月17日，鹤山市委宣传部在给记者的回覆中强调，叫停核燃料项目并非因为项目本身的安全原因，“大众担心的爆炸、辐射、泄漏、环境污染、运输安全等问题不存在”。最终，鹤山官方给出终止该项目的说法是“尊重民意”。

　　回顾此次风波始末，政府方面急于推进项目进程，与各方的沟通失效，导致民众反弹；当面对汹涌舆情时，又应对失措，皆为项目夭折埋下伏笔。

　　近年来，大型项目在与舆情对垒中屡败，鹤山风波仅是又一起新的案例。纵观其间，共性亦然：公众在没有充分知晓的情境下，对大型项目的安全风险天然抵抗。官方只是机械地强调“绝对安全”，而公众不过是本能怀疑“必定危险”，双方的“对话”语境错位，此后便陷入了“一闹就停”的死循环。

　　“死结”如何解开，已到必须反思和改变的时候。

　　超级工程跃进

　　籍籍无名的鹤山后发先至，仅用短短两个月时间，便从40多个竞争者中夺得项目，靠的就是一个字快

　　在此次核风波之前，鹤山鲜为外界所知。

　　这个拥有40余万人口的县级市，位于广东省南部珠三角腹地，因市内有山形似仙鹤而得名。鹤山建市历史并不长，建国后，鹤山与高明县合称为高鹤县，1982年恢复鹤山县建制。1993年11月，鹤山撤县设市，归属江门市。

上午10时，鹤山市市长伍宇雄在一个简短的发布会上，宣布核燃料项目不予申请立项，同时停止前期相关筹备工作。随着项目失败，既定的一系列媒体采访、专家讲座随之取消。

　　7月17日，鹤山市委宣传部在给记者的回覆中强调，叫停核燃料项目并非因为项目本身的安全原因，“大众担心的爆炸、辐射、泄漏、环境污染、运输安全等问题不存在”。最终，鹤山官方给出终止该项目的说法是“尊重民意”。

　　回顾此次风波始末，政府方面急于推进项目进程，与各方的沟通失效，导致民众反弹；当面对汹涌舆情时，又应对失措，皆为项目夭折埋下伏笔。

　　近年来，大型项目在与舆情对垒中屡败，鹤山风波仅是又一起新的案例。纵观其间，共性亦然：公众在没有充分知晓的情境下，对大型项目的安全风险天然抵抗。官方只是机械地强调“绝对安全”，而公众不过是本能怀疑“必定危险”，双方的“对话”语境错位，此后便陷入了“一闹就停”的死循环。

　　“死结”如何解开，已到必须反思和改变的时候。

　　超级工程跃进

　　籍籍无名的鹤山后发先至，仅用短短两个月时间，便从40多个竞争者中夺得项目，靠的就是一个字快

　　在此次核风波之前，鹤山鲜为外界所知。

　　这个拥有40余万人口的县级市，位于广东省南部珠三角腹地，因市内有山形似仙鹤而得名。鹤山建市历史并不长，建国后，鹤山与高明县合称为高鹤县，1982年恢复鹤山县建制。1993年11月，鹤山撤县设市，归属江门市。

“鹤山和高明分开后，高明被并入佛山，发展非常快，而鹤山发展慢，我们有失落感。”一位鹤山市委办有关负责人称。2012年鹤山市GDP为198亿元，而佛山高明区2012年GDP超过500亿元。

　　在2012年的政府工作报告中，鹤山市市长伍宇雄称，推进“双百亿”工程是当地保增长、促发展的重点。“双百亿”是指，推动计划总投资过百亿元的重大产业项目上马，以及加快建设、推动投资过百亿元的重大基础设施建设。

　　在“唯GDP论英雄”的大背景下，一笔以百亿元计的投资对地方政府的诱惑显而易见。“在我们和中核签完投资协议后，还有一些地方跑去和中核谈，说如果中核改变投资意向，对方随时欢迎中核去投资。”前述鹤山市委办有关负责人透露。

　　中核集团决定在全国选址建核燃料厂始于2012年2月。当时，中核集团成立核燃料产业园建设领导小组和工作组，并开始派员赴江苏、福建、广东和天津等沿海省市为项目选址。2012年10月，籍籍无名的鹤山进入中核集团的视野，并很快成为近40个已实地踏勘和量化评审的备选厂址中的热门。

　　地处广东南部的鹤山，有着发展核电项目的内在需求和外在动力。近几年来，作为全国第一经济大省的广东频频遭遇缺电、缺煤困扰。根据中国电力企业联合会的数据显示，历年来广东的平均用电量供需缺口比例都在20%左右。对“西电东输”有很强依赖性的广东，一直力图开拓新的能源，并已成为中国的核电重镇。目前，广东省拥有在运核电机组六台，在建核电机组八台，对核燃料的需求巨大。

　　此外，中国所有在建和在运的核电机组都布局在沿海地区，而国内仅有的两座核燃料厂皆处内陆腹地，一座在内蒙古包头，一座在四川宜宾，距离现有核电站较远。而且全中国在建机组达28台，规模居世界第一，未来核燃料缺口显而易见。

　　正因此，广东省党政主要官员在鹤山还未与中核集团正式签约之前，即明确表态“积极支持”。

　2012年11月，以邓卫东为首的鹤山发改局考察组前往宜宾核燃料厂参观，这是鹤山方面第一次对核燃料项目进行近距离了解。据邓卫东后来描述，去宜宾之前他心里并没有底，他不知道核燃料厂是否安全、有没有辐射、有没有污染。但当他看见宜宾核燃料厂外紧挨着的就是普通居民区，马上意识到，“项目可以做”。12月上旬，由鹤山市委书记带领各职能部门组成的考察组启动了第二次宜宾之行。此行之后，鹤山市已决定全力推进这一项目。

　　到2012年12月底，鹤山宣布“成功争取到核项目落户”此时距离鹤山首次接触项目仅两个多月。一个在鹤山广泛流传的细节是，鹤山发改局仅仅花了三天时间就将建设项目所需提供的地质、气象等材料提供给中核集团。一位接近项目前期运作的人士称：“要什么（材料）给什么，我们（在40多个备选厂址中）每一次都是最快递交的。”

　　三个月后的2013年3月31日，鹤山市政府与中核集团签署投资框架协议书。根据协议，项目选址于鹤山市址山镇大营工业区，总用地面积约229公顷，总建筑规模约50万平方米，总投资约370亿元，集中建设铀纯化转化、铀浓缩、核燃料元件制造等设施，旨在打造“一站式”的核燃料加工产业链。

　　鹤山曾邀请有关专家测算，核燃料项目建成后每天的收入可达到1000万元，一年下来，其工业增加值将超过80亿元，能“大大提升我市的财政能力”。

　　这些漂亮的数据令鹤山官方兴奋不已。到了2013年5月，鹤山已经开始实质性的动作。5月9日，鹤山召开一季度经济分析会，核燃料项目是讨论主题。会上，鹤山市委书记郭伟要求，各级各部门对核项目要做到“贴身服务”，确保项目顺利落地；鹤山市长伍宇雄则干脆表示：“力争项目在年底前上马动工。”

《稳评办法》对项目社会稳定风险等级分为三级：其中大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的为“高风险”；部分群众有意见，可能引发冲突的为“中风险”；少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾的为“低风险”。

　　国家发改委明确，不会审批、核准“高风险”和“中风险”的项目；“低风险”的项目，发改委“可以”审批、核准。不过，《稳评办法》并未对风险等级的评判标准作进一步明确。

　　《稳评办法》出台后，国家发改委曾委托中国工程咨询协会在业内进行培训。从2013年3月到7月，培训班举办了八期。培训内容主要是对过往一些成功的重大固定资产投资项目在“稳评”方面的分析和解读。对过往案例的参考和借鉴，亦成为各地执行《稳评办法》的主要方式。

　　按照规定，核燃料项目显然需要通过“稳评”。2013年3月左右，鹤山市发改局委托广东省国际工程咨询公司对核燃料项目出具《社会稳定风险分析报告》。据《财经》记者了解，该公司出具的评审意见为“低风险”。

　　一个月后，2013年4月，鹤山发改局又委托江门诺诚咨询有限公司（下称江门诺诚）对核项目进行社会稳定风险评估，并予以公示。

　　据江门诺诚咨询总工程师室相关负责人回忆，该公司在5月左右通过问卷调查、实地走访和召开座谈会三种方式，听取各方面意见，“得到的反馈都是正面的”，据此，江门诺诚给出的初步意见也是“低风险”。

　　但在公示期间，情况陡变。
“公示之后，突然都是骂我们的了。”上述江门诺诚咨询总工程师室相关负责人称，从公示期间的公众反映来看，核燃料项目实际存在“高风险”因素。她的判断依据是：参考此前上海的一个案例，该案例对风险等级的评判标准列出明细，按风险等级分为“重大负面影响”、“较大负面影响”和“一般负面影响”，以此对应国家发改委提出的“高风险”、“中风险”与“低风险”。三个风险等级又分别涉及多个方面。以“重大负面影响”为例，其对“风险程度”的判断为“两个及以上重大或五个及以上较大单因素风险”，“调查结果”是“明确反对者超过33%”，“可能引发的事件”指“大规模群体性事件”，“风险事件人数”为“单次事件200人及以上”。

　　“稳评”结果出现偏差，一种可能的解释是，鹤山市政府的核能知识普及主要面向本地。2013年1月，鹤山曾组织项目所在村镇干部和民众代表前往宜宾核燃料厂考察。一位前往宜宾参观核燃料厂的莲珠村村民代表称，“没去宜宾之前很害怕，到宜宾看到很多人就生活在核工厂旁边就不怕了。”经过前期的工作，鹤山本地民众对核项目的接受度较高。

　　“但在公示前，我们的调研范围还是太小了。”前述江门诺诚相关负责人称。事实上，在核项目告吹后，鹤山市政府官员也表达了类似的反思。

　　失效的沟通

　　在“稳评”公示之前的仓促沟通，难以说服公众

　　即使是政府官员，最初也对核燃料厂抱有疑虑。

　　2013年1月31日，鹤山市邀请清华大学核燃料循环与材料专业博士池雪丰作核燃料科普知识的专题讲座，这次讲座主要是针对鹤山全市领导干部，以获得政府内部更广泛的支持。

即使如此，大部分官员对核能的知识仍是一知半解。在一次核燃料项目沟通会上，曾有人质疑“绝对安全”的说法：为什么1999年日本会发生核燃料厂事故？包括鹤山市发改局局长邓卫东在内的官员一时不知如何作答。

　　在此项目启动之前，当地官员对核的了解几乎为零，其中很多人没有听说过1999年发生在日本的核事故。1999年9月30日，日本JCO公司核燃料加工厂因工人违规操作，导致一起核临界事故，造成2人死亡、213人受到不同程度辐射。

　　实际上，“核燃料厂和核电站相比，辐射的可能性更低，核燃料只有放置在核反应堆才会产生高于常规值的辐射，质疑核燃料厂的安全性没有道理。”环保部核与辐射安全中心总工程师柴国旱表示。鹤山方面也一度强调，核燃料工厂是生产核电站所用的燃料，并不涉及裂变反应，发生爆炸的可能性为零，其“绝对安全”。同时，在生产过程中，核燃料厂使用的原料为铀，放出的主要是α射线，用一张薄薄的纸就能将辐射挡住。

　　国际辐射防护委员会（ICRP）对辐射剂量制定的世界统一标准是：车间工作人员小于等于20毫希沃特／年，公众小于等于1毫希沃特／年。鹤山市政府在今年4月做的“核燃料项目介绍”中提到，车间工作人员一年内受到的辐射剂量仅相当于接受一次X光透视。而一次X光透视带来的辐射剂量为0.2毫希沃特－2毫希沃特。

　　但这些复杂的剂量单位和数据，对普通民众来说，完全陌生。

　　普通公众对核知识了解甚少，大多“谈核色变”。在鹤山核燃料项目风波中，也时常可以听到一些民众会将核燃料厂、核电站与原子弹混为一谈。“说服公众接受核的过程非常痛苦。因为公众对核的了解太少了。就像我要给公众讲一个函数题目，需要从‘一加一等于二’开始说。”前述接近核燃料项目的人士表示，很多民众对核项目的态度与对公共厕所的态度类似愿意享受其带来的便利和好处，但不要建在自家门口。
维稳惯性

　　自7月4日公示以来即遭到公众反对，但一直到7月9日，鹤山才开始真正作出反应，惯性思维之下，采取的还是老办法

　　拆迁推进迅速，“稳评”结果乐观，起初一切看起来都很顺利。7月4日，鹤山开始下一步程序对核燃料项目的“稳评”结果进行公示，并征求公众意见。

　　令项目推进者始料未及的是，公示一经发布便引发轩然大波。当天，即有江门本地热门微博对项目表示质疑与反对；7月5日，质疑与反对逐渐演变为指责与愤怒；到了7月6日，“江门反核”已成为网上的热门话题。

　　网友的质疑集中于：“为什么公示只有十天，如此重大的项目，征集民意够充分吗？大家都知道了吗？”这些质疑最终被汇集成“八问”，通过微博、微信、论坛等网络途径广泛传播。

　　由于核燃料项目距离香港约120公里、距离澳门不足100公里，两地也有舆论对项目表达担忧。澳门行政长官崔世安曾表示，已透过粤澳合作联络机制向广东省政府了解项目情况。

　　鹤山市政府还曾召集当地的香港、澳门人士座谈，但没等伍宇雄开口，就遭到与会者一致反对，有与会代表直接称，“不管（核燃料项目）安不安全，如果继续做，就全部撤回对鹤山的投资。”

　　“八问”也引来了当地政协委员和人大代表的关注。7月7日，广州市政协委员韩志鹏称，“项目风险点太多，风险系数太高。”此后，江门市人大代表张中强建议，希望江门市人大能够介入，将该核燃料项目提交人大会议表决，以利于消除分歧。

时至今日，已难回溯官方反应迟滞的原因。事实是，一直到7月9日，也就是“反核”情绪已持续发酵近一周后，鹤山方面才真正意识到问题的严重性，从而被迫展开“舆情战”。

　　7月9日，鹤山官方对网友“八问”进行回应，阐述项目落地在鹤山的必要性以及项目本身的安全性。当天，鹤山市邀请清华大学工程物理系党委书记周明胜，公开进行“核能源与安全科普知识”的宣讲，称“核燃料厂根本就不点‘火’，担心辐射的伤害是不必要的”。

　　7月9日晚上，九篇“挺核”文章发表在由鹤山市委、市政府主办的鹤山信息网。九篇文章的发表时间均为7月9日晚上10时30分前后，文章来源于市司法局、市体育局、市教育局、市审计局、市科技局等八个部门。

　　7月10日，“舆情战”蔓延，包括江门市各部门在内的官方微博开始发布核电安全知识。其中，江门市政府应急办在当天下午1点半至4点半之间，一口气发了13条与核安全有关的微博。

　　官方的行动依然循惯性思维展开。一位不愿具名的政府人士透露，有“上级”要求单位职员去网上投票支持核燃料项目，每人至少投三票；与此同时，要求本地门户网站的相关内容评论中散布正面消息，“但其实很多在政府部门工作的人也都是反对核项目的”。

　　一些针对核燃料项目发表过激言论的人直接被“禁言”。一位叫付建的市民在“保证书”中写道：“保证不再对核项目发表过激言论。”而本职为律师的江门市人大代表张中强亦表示，自从提出对核燃料项目的“建议”后，他受到“非常大的压力”，并强调“不会对项目再发声”。

昂贵的教训

　　政策制定者和专家往往从技术角度定义风险，而公众的风险意识主要源于主观感受，矛盾何解？

　　压制舆情的效果与鹤山方面的预期背道而驰。

　　7月12日8时许，约200名市民在东湖广场聚集，9时许，人数增至千人左右，他们行至江门市政府大楼，高喊“反核”口号，包括“要孩子，不要核子”、　“反对核产业园，保卫美丽侨乡”、“保卫珠三角人民财产安全，江门不要核辐射”等。

　　一位参与“反核”行动的人士介绍，聚集的人群主要来自江门所辖的新会区和开平市，还有一些人来自紧临江门的中山市。这场行游持续了五个小时之久，直到13时才逐渐散去。

　　当天上午，鹤山市长伍宇雄在媒体通气会上宣布，“为了让民众更好地了解核项目”，决定将项目公示时间延长十天。

　　据记者了解，在7月12日当晚，仍有不少民众“相约”7月14日上街行游。“7月14日是礼拜天，大家都有空，上街的人肯定会比7月12日的多。”一位准备参与7月14日行游的市民表示。

　　7月13日10时，伍宇雄突然宣布，为尊重民意，鹤山决定核燃料项目不予申请立项。然而面对突如其来的“利好”消息，很多市民甚至并不相信。结果是，7月14日仍有少量市民上街，要求政府出具公文证明正式撤项。最终，鹤山的上级政府江门市政府以正式文件确认取消项目。

核燃料项目的突然取消，使得鹤山官方备受打击。“很突然、很尴尬。”7月15日，前述鹤山市委办相关负责人在谈到项目被取消时表示。更多官方人士采取了沉默以对的态度。鹤山市委CW、宣传部长陆黛云强调，当地不会再对核燃料项目作任何回应，这与此前几乎“全民谈核”的热闹形成强烈反差。

　　“鹤山所有领导，都很失落。”前述鹤山市委办相关负责人表示，过去几个月全市上下都在力争核燃料项目落地，“上半年大大小小的会议几乎都是围绕这个项目”。

　　鹤山市发改局人士仍在反思，到底哪里出了问题。“我们一直是在依法依规做项目，稳评和征地拆迁都属于前期工作，环评都还没有开始。”

　　鹤山方面的困惑并非短时间所能解开。在经济先发的西方社会，亦曾因生产技术转型和工业的发展，而发生过激进的环保运动。回看20世纪70年代的美国，垃圾处理设施的选址问题曾引发一系列的冲突，公众出于对居住环境、生活质量、公共安全，甚至房屋价值的担心，反对政府或者厂商在自家小区附近兴建垃圾填理场、焚化炉、机场等设施。从1980年到1987年，美国预定兴建的81座废弃物处理场，由于居民的强烈反对，最后只有8座顺利完成。

　　公众对邻避设施的反感，直接来源于对风险不确定性的担忧。澳门理工学院公共政策行政学教授娄胜华等人曾撰文称，政策制定者和专家往往从技术角度定义风险，而在社区居民看来，风险主要源于一种主观感受。技术风险是可以实际度量的，而感知风险则往往难以度量，这也导致冲突双方各执己见，难以调和。

　　随着邻避运动的发展，国际上形成了两大协商方式：回馈补偿和缓解风险。早在1980年，美国威斯康星州进行的一项核废料储存场设置的民意调查表明，当采取补偿回馈与风险减轻方案后，公众的反对比例从71%下降到47%。

与金钱、实物或其他补偿方式相比，缓解风险方式更为有效。最关键的缓解措施就是从法律和制度上确立一套开放的参与程序，与小区居民共享选址决策权力，将邻避设施的选址方式从“决定—宣布—辩护”的传统形式，转变为“参与、自愿、合作”的形式。

　　但是，中国的公共决策权长期由政府把持的现实下，无论是回馈补偿，还是缓解风险，相关的制度建设尚未起步。

　　由于核燃料项目“在鹤山永久性叫停”，这意味着，当地政府希冀凭此项目的工业产值和税收再造“两个鹤山”的美梦破灭，已经花出去的上亿元前期费用也无法收回。虽然官方明确表示，“前期与农民签订的协议仍将履行”，而截至记者发稿时，“失落”的鹤山仍未明确已征来的土地应该如何处置。

　　至于失去落户之地的核燃料项目，也成“烫手山芋”，多位业内人士预计，恐难有其他城市再敢接手。

　　另有知情人士透露，中核集团目前正在广东和福建为核废料处理项目选址，经此风波后，前景堪忧。“核废料辐射很大，如何对其进行处理是世界性难题，燃料厂都遭到如此剧烈的反对，废料厂通过的可能性就更小了，这对中国核电产业将造成不小的影响。”柴国旱感叹。