党刊：低薪和繁重工作引发部分公务员心理失衡

县委书记权力巨大，月工资却多在3000-5000元之间，加上奖金、福利，年工资往往仅有8-10万元；而在县城经商的个体老板，生意不错的一年也能收入10万以上，更不用说国有企业的老总、知名企业的CEO了。

同样是精英，经商的老板发大财，为其服务的官员腰包瘦，经济问题是人生大计，处在收入反差的“闹心”区域，手握大权的公务员如何hold得住？

“又让马儿跑，又想马儿不吃草”，当下，低薪和愈益繁重的工作任务日益引发公务员群体的心理失衡，对此，人员流失、服务质量不高、以权谋私都是可预见的后果；

然而，公务员在稳定和福利方面的优越性、各种名目的灰色收入，也让百姓诟病，负面揣测、愤愤不平、质疑指责的情绪表达并不鲜见。

两种心理失衡何解？是一个难题。

官员始终是公共资源的分配者，权力大，使命重。否则，既然工资低，为何每年的公务员考试还挤破头？

在当前关键时期，官员们面对的压力、作出的贡献的确很大；但“老板”作为商业精英，是稀缺的资源，作出的贡献甚至更大。两者既可比，又不可比。

理性探讨公务员工资问题、中和失衡的同时，需明确的是，这更多是一个选择问题。正如总理指出，为官发财，应当两道；鱼与熊掌，不可得兼。

特邀专家：

中共中央党校教授 徐祥临

清华大学公共管理学院教授 杨燕绥

国家行政学院科研部研究员 胡仙芝

兰州大学公共管理学院副教授 尚虎平

课题组成员：贾立政 陈阳波 魏爱云 马 静 张潇爽

官员收入悬殊的“病灶”

作者：徐祥临

官员是经济、政治、社会运行的管理者，比其他社会阶层在调动社会资源方面掌握更多更大的主动权。如果不能从顶层制度设计层面和具体管理层面解决好官员的收入问题，其他社会阶层的利益就很容易受到伤害。

亲睹公务员队伍内部收入差距显著

笔者在改革开放前的人民公社机关做过五年干部，在中央党校从事教学工作已近三十年，一直身处大大小小的官员中间，对于官员收入的基本情况是清楚的。总的印象是，自20世纪90年代中期我国基本摆脱短缺经济困扰之后，官员群体的收入差距越来越大，由此亦演化出腐败现象越来越严重，群众越来越不满意。笔者推测，如果用计算基尼系数的方法分别测试一下社会各阶层内部的实际收入(由职业获得的合法及不合法的全部收入)状况，那么，官员群体的基尼系数大概会名列前茅。下面列举几个笔者亲历的事实：

事实一：1998年，笔者在中央党校附近的公共汽车站，遇到了刚从公共汽车上下来的青海省某县委书记，问他为什么不乘出租车到校外去。他回答说：县里的财政困难，如果在中央党校学习几个月带回很多票据去报销，会在县直机关干部中造成不良影响。这位县委书记的穿戴都是中等偏下的，作为地方党政主要领导的经济状况尚且如此，他领导下的普通机关干部又能如何！

事实二：大概是六、七年以前，笔者去中央党校中青班参加学员的小组研讨。这是最能体现“三不主义”(对于党校在校学员的言论“不打棍子、不戴帽子、不装袋子”)的场合，学员们都能够敞开心扉，畅所欲言。在讨论分配不公问题时，一位中部地区某省的省委副秘书长说到，前不久，与他共事的另一位省委副秘书长调到省属国有大企业当老总，年薪超过50万元，加上职务性消费等，名正言顺的收入至少是在省委机关工作的七到八倍，比省里几大班子的正省级领导多很多。

事实三：笔者两年前参加了一个考察团，成员有中央部委的司长和处长、地级市的局长和县长。闲聊时“晒”工资收入，结果是发达地区地级市的局长月薪10000多元，中央的司长月薪8000多元，西部地区县长的月薪3000多元。

分灶吃饭格局下同工不同酬 不同职位间灰色收入差别大

古代的官吏、改革开放前的革命干部，内部在收入方面虽然有差距，但级别高的官员收入多，级别低的官员收入少，同级别的官员收入基本相同。目前公务员队伍内部的收入差距这么大这么乱，笔者认为，这一定程度上是在改革开放中出现的偏差。

“分灶吃饭”的财政体制是公务员队伍内部收入差距显著的制度原因。为了调动地方政府发展经济的积极性，我国在改革开放之初的1980年，参照农村改革经验，财政也搞了包干制，奠定了现在中央与地方财政“分灶吃饭”的基本格局，即“灶”里“饭”多的地方可以多“吃”，“灶”里“饭”少的地方只能少“吃”。正是在这一体制下，我国史无前例地出现了同级别官员收入差别很大、甚至低级别官员收入多于高级别官员的现象。财政包干制造成了地方市场封锁和中央调控能力下降，结果并不成功。

分税制改革推行以后，财力大部分集中到了中央，但由于事权划分不明确和转移支付政策不完善，同样的事权，不同地区的财力却大不相同，总体上看还是经济发达地区公务员的“饭”比较充足，而欠发达地区公务员的“饭”就比较少，有些县的财政甚至穷困到拖欠财政供养人员工资的地步。从这个角度看，分税制改革并没有完全改变“分灶吃饭”的格局，在全国公务员队伍内部也就不可能贯彻按劳分配原则。

松松垮垮的财经纪律则为官员获得灰色收入和腐败收入大开方便之门。欠发达地区公务员工资水平普遍偏低是有目共睹的事实，但年轻人还要拼命往公务员队伍里挤，是因为公务员可以利用职务之便获得灰色收入和腐败收入，而且风险很低。造成这一现状的基本原因是把搞活经济同乱搞经济混淆在一起。

自改革开放以来，搞活经济与违法乱纪之间产生了一种纠缠不清的关系，让决策层在反腐败问题上投鼠忌器，担心把经济搞死。这样，官员吃喝风不是收敛了，而是愈演愈烈了。官员公款消费、利用职权或公开或隐蔽地索贿受贿及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。财经纪律形同虚设，数不清的违法违纪钱财流入官员的私人腰包。但公务员所处的部门、职位在获得灰色收入和腐败收入方面差别很大。权力很大的部门的官员腐败容易遭到揭露，而那些所谓的“清水衙门”的腐败有时反受到人们的同情。

从根源上杜绝所谓“可以理解”的违法乱纪

在收入分配制度改革中缩小公务员队伍内部的收入差距，对策主要有两个。

一是积极稳妥地纠正“分灶吃饭”造成的公务员队伍内部同工不同酬弊端。在西方国家中，分税制在政治上与地方分权体制相匹配，即中央政府与地方政府并不是上级与下级的关系，而是各有各的行政事务以及相应的财政来源，地方政府首脑不是中央政府任命的，而是由当地选民选举的。这样的政治体制在我国显然行不通。所以，对照西方发达国家，我们的分税制形似神不似，无法做到财权与事权相匹配。而财权与事权相匹配是有效管理国家事务的基本原则，并不是分税制所独有。三年前笔者到广东省云安县进行调研，发现该县按照“主体功能区”原则处理县委、县政府与乡镇党委政府的领导与被领导关系是成功的。他们的基本做法是：把全县按照发挥优势原则进行功能划分，各乡镇适合发展什么就作为主攻方向确定下来，彼此不搞恶性竞争。各乡镇财政供养人员的工资和办公经费由县财政统一保障，公务人员尤其是乡镇主要领导干部的收入只与工作业绩挂钩，与所在乡镇的经济实力脱钩。这一改革思路和做法在全国范围内具有推广价值。

我国东南沿海地区经济比较发达，主要不是现职公务员队伍的功劳，中西部很多地区经济落后也不是现职公务员队伍的过错，都是深远复杂的历史和地理因素相互作用的结果。所以，公务员的收入不应与历史因素及地理因素挂钩，而只能与工作业绩挂钩。如果将历史与地理因素考虑进去，也应该是在落后地区和偏远地区工作的公务员工资应相应高一些，绝对不能是相反。

二是严肃财经纪律，严实地堵住大大小小的各种腐败漏洞。官员以权谋私是收入分配中最不能容忍的罪恶。我国现阶段腐败现象到处蔓延，并不是改革不到位造成的，而是对搞活经济认识错位及反腐败措施失当造成的。市场经济本质上要求国家对腐败现象“零容忍”，这是所有发达国家的共同经验。以前反腐败的重点是抓大案要案，对违反财经纪律的现象几乎是听之任之，这就如同对防洪大堤上的管涌弃之不管。

今后必须从严格执行财经纪律入手，对于以货币收入为主的利益流向严防死守，决不允许任何人以任何理由违反财经纪律获取丝毫利益。要充分发挥会计、审计、统计在反腐败斗争中的监督职能，大案要案的首犯和主犯固然要送进监狱，但更要在大案要案发生之前把财经纪律做成反腐败的“高压线”，谁碰谁“死”掉——退还不当得利，开除出现有工作单位，到劳动力市场上另谋职业。

在上述两条对策中，公众舆论容易倾向于为第二条鼓掌欢呼。但在现阶段，第一条更带有根本性和基础性。因为，在“分灶吃饭”体制下，很多穷困地方的官员只能违反财经纪律才能维持可怜的工资收入和最起码的办公条件，即使上级机关乃至纪检部门发现了他们的问题，也只能睁一眼闭一只眼。更进一步，落后地区官员在工资收入和工作条件上与发达地区攀比，也成为“可以理解”的违法乱纪的理由。但这样一来，公私难以分明，产生了大量的灰色地带甚至是黑色地带。

官员收入“闹心”隐忧

作者：尚虎平

公务员原本具有更大的人力资本

如果不用道德教化、宗教式要求来看公务员的话，他们只是普通的社会组成人员。从科学意义而言，他们作为普通的社会成员，必然有着自己的合理追求。他们之所以选择做公务员，与普通大众选择工作没有任何区别。

在职业选择阶段， 公务员可谓是更为优秀的胜利者，从人力资源理论而言，所具备的人力资本要大于其他求职者。在收益市场上，每个人都在争取自己人力资本投入的收益最大化。公务员只能在岗位上按部就班地工作并取得工资性收入，在报酬市场上的收益明显开始落后，于是就进入了公务员职业生涯发展中的“闹心区域”。公务员此时会将工资、奖金等可计量收入，与各种与自身具有可比性的人，如自己的大学同学、中学同学、小学同学、自己的同事、曾经一起竞争过的人，进行比较，来判断其收入相对于能力、社会关系、勤奋程度等人力资本投入的收益率。如果发现收益率满意，则至少会保证他们按照目前的工作状态继续工作；如果发现收益率低于、甚至远低于比较对象，则心理上会逐渐萌生不公平感。考虑到公务员自身个人素质往往比比较对象更为优秀，这时其心态难免失衡，非常“闹心”。

处在闹心区域的风险

进入闹心区域之后，公务员往往会考虑通过何种手段使自己的人力资本收益率能够达到自己的心理预期，而标准就是与自身素质相当的人群的平均收益率，直观而言，就是平均工资。在各种手段选择中，绝大多数公务员会选择买房、买股票、买基金、买彩票、周末兼职等合法方式，而部分公务员则往往选择吃、拿、卡、要等不廉行为，甚至有一部分还会选择行贿受贿、公权私用、买官卖官等贪腐行为。

目前后两种行为逐渐增多，除了道德因素之外，笔者以为一个首要问题是我国没有在制度设计上按照市场原则对公务员进行合理的薪酬改革。就是说，目前我国大多数公务员的收益并未达到其人力资本所应得的报酬。尽管我们缺乏大样本的数据来证明这一点，但笔者从考察过的三个中央机构、十多个地方政府机构的公务员情况而言，他们中绝大多数人的法律保障的收入，相对于社会上具有相同学历、类似能力的人来说都是非常低的。以甘肃而言，兰州、平凉、白银的农民工日工资达到了100元以上，而甘肃省各厅的主任科员级公务员工资与奖金等制度性收入加起来与此相差不多，级别不到主任科员的公务员收入要明显低于这个水平。与公务员朋友聊天时，曾有人自嘲，“我们是守着馍馍堆，却整日饿肚子”，这种说法除了戏谑的成分外，也透露了公务员真实的收入状态。

应尊重公务员的诉求

无论是按照经济学、管理学，还是政治学、行政学基本规律，公务员都是追求个人收益最大化的普通社会成员，他们不比普通人更坏，也不比普通人更好，无论戴上什么高帽子，在物质条件不能满足、人力资本收益过低的情况下，他们都会采取个人认为合理的措施，来提高自己的收益，改进人力资本的收益率。若如此，则政府的服务态度的持续恶化将是必然结果，“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”还仅仅是个皮毛问题，核心问题是贪污腐化。

在未来的公务员制度改革中，如果想从根本上解决廉政问题，就必须从重新计算公务员人力资本价值入手。笔者粗略估计，按照目前公务员的工资、奖金水平，大多数地区、大多数部门的公务员工资、奖金提升80%-100%比较合理。在提升了制度性收入之后，需要厉行“三公制度”，使得政府所花的每一分钱都能为人民所知，人民都能监督政府花钱，这样可以斩断目前公务员在职消费过高，以各种“福利”的方式来弥补处在“闹心区”而收入过低的问题，“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”。

组织内推行绩效评估 组织外厉行司法监督

在保证了公务员的人力资本回报率不低于市场平均水平之后，就需要约束公务员“对得起这份薪水”，使其真正将自己的人力资本投资到公共服务中来。对公务员进行约束，有两种途径：其一是内部的日常性约束；其二是外部的监督。从国外发达国家的经验来看，日常性约束主要是通过岗位、工作绩效评价来实现。未来我国在完成公务员薪资改革之后，每个政府单位应该根据国家、地区五年发展规划，落实每年该单位的发展、管理、服务目标，并将目标以指标的方式落实到每个岗位、每个公务员，并可以每个月、每半年、每年都进行绩效评价，评估这些目标、指标的完成情况。同时，评估结果应该与公务员工资、奖金挂钩，绩效指标完成好、绩效得分高的公务员，应该获得更多的收益，而绩效欠佳者则应扣除相应收入，甚至通报批评直至解雇。发达国家将这种情况称之为公务员的“绩效化生存”，也就是说政府中的公务员要靠完成绩效指标获得组织地位，要靠完成绩效指标来获得薪水与收益。

同时，国家需要下大力气，整合已有的各种违法监督措施，使监督刚性化起来。

首先，应将对公务员进行监督的“同体机构”撤出政府系统，厉行法院“异体”监督。目前我国对公务员的审计、行政复议、立案办案由审计部门、上级部门、公安部门办理，而这些机构都属于同体机构，这就如同用左手监督右手。未来针对公务员的违法、犯罪监督，应该彻底采用“权力制衡”的理念，将这些督查职能全部移出政府系统，统一由法院专设公务员案件办理机构。在具体执行中，必须实行异地受理原则，以避免本地“官官相护”导致的司法不公。

其次，与整合同体监督类似，整合地方纪委监督职能，并执行异地纪委监督职能。曾有人评价基层纪委是“笼子的耳朵”，这个评价相当到位。基层纪委干部的帽子决定于直管领导，票子决定于非直管的领导，子女(就学)决定于当地的干部，人情决定于各个“中层”同事，这使得他们有心无力来厉行监督。

要真正解决公务员的贪腐问题，还需要引入人民参与。我国目前尽管也有各种人民监督公务员的措施，比如举报信箱、上诉上访、领导接待日等活动，但这些措施还缺乏刚性，缺乏系统性。将来可以推行制度化的人民监督措施，规定凡是以身份证号码实名举报公务员贪污腐败行为的，有1人举报即启动核实程序，有10人举报则马上停职待查。通过这样的“人民战争”，一定能够解决“硕鼠”横行的问题。

(作者为兰州大学管理学院副教授)

绝大多数公务员并不是为发财而来

不能因为地方公务员违规牟利的新闻时见报端，于是就说公务员都有“灰色收入”。实际上，绝大多数公务员尤其是底层公务员只有工资收入，而且工资收入是严格按照相关规定来的，不会比社会平均工资高太多，有的地方甚至低于社会平均工资。如果仅仅因为媒体对违规收入的个别报道就认为全部公务员都一样，绝对有失偏颇。

有人说，公务员工资来自纳税人的钱，就应该少谈回报多讲付出。的确，为人民服务是我们的根本宗旨，并且是我们努力考入公务员队伍实现人生价值的根本动因，但我们也是普通人，同样有着吃住行的需求和养儿抚老的责任。而在北京，我们目前的工资仅够满足基本生活，我们也渴望提高工资待遇，让一家老小生活得舒适些。

或许你会说，既然觉得工资低，你就别当公务员了呗。身边的确不乏因收入低而离开公务员队伍的人，只是他们都很低调，并不愿吸引公众视线。我相信，绝大多数报考公务员的人，并不是为发财而来。公务员发不了财，也不能发财，人生的意义不能用金钱来衡量。(中直机关公务员 龚 慧)

“普通”公务员的无奈

没关系、没背景、有一定知识储备、有一定能力的基层公务员，也就是实际意义上的普通公务员。

说其普通，首先出身普通，没关系背景，接受的是义务教育；二是经历普通，多年苦读，毕业一次或多次参加考试被选拔为公务员，社会阅历不够丰富；三是能力普通，具备一定的干事能力，但不突出，作风扎实但创新很难。

在政治改革刚刚起步的当下，这样的公务员注定面对一定的不公平：他们干的最多，拿的工资却最规范；他们贡献很大，生活却始终在温饱线徘徊；他们是廉洁从政的代表，却可能因为贪官污吏被百姓误会，得不到应有的尊重。

无论如何，相信随着国家政治体制和人事干部制度的日益完善，国家对公务员的需求将最终打破门第羁绊，到达唯才是举、良性竞争的境界。所以，作为一名普通公务员，要做的不是埋怨工资待遇，而是抓紧时间充实自己、提高自己、完善自己，准备迎接日益公平且残酷的竞争，最终实现个人价值，让普通变得不普通。 (地方公务员 孙 平)

公务员工资额度过于不切实际

2006年公务员工资制度改革后，公务员基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四项调整为职务工资和级别工资两项，同时规范和完善了津贴补贴制度，形成现有的工资结构，但却具有先天缺陷。对照工资标准表可以看到，乡科级正职领导职务工资为510元，级别工资大约在461元至800元左右；县处级正职领导职务工资为830元，级别工资大约在658元至1000元左右。也就是说乡镇一把手基本工资一般在1000元出头，县(市)一把手基本工资一般在1500至1800元左右。显然，这个工资额度已远远脱离了当前国民总体收入状况和消费水平，过于不切实际。为弥补这一缺陷，在工资制度设计上，有意加大了津贴补贴的比重，并使之成为工资条中的主要项目，保证公务员工资总额可以达到正常收入水平。可如此一来全国多数地区的津贴补贴金额已超过基本工资数额一倍或数倍，颇有本末倒置之感，原因就在于基本工资标准设定过低。 (刘 飞)

乐于清正廉洁而知足长乐

“老板发大财，官员钱包瘦，怎么办”，可能有三策：一是无怨无悔，全心全意地为人民服务。二是辞去官职，自主创业，用艰苦奋斗去发大财。三是以权谋私，腐化堕落，一步一步地走向深渊而不能自拔。

笔者做过第八届全国政协委员，第八、九届武汉市政协副主席、党组副书记，武汉市委统战部部长。但俱往矣，我喜欢党章上的一条规定，“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”；人生苦短，往事如烟，我乐意艰苦奋斗而无怨无悔，乐于清正廉洁而知足长乐。

收入水平与廉洁指数的微妙关系

作者：胡仙芝

“高薪养廉”一词把“公务员工资水平”与其“廉洁水平”变成了一个正相关的关系，尤其是新加坡、香港等地的具体做法被认为是成功范例，甚至有学者要求全面借鉴这项制度，用于我国的廉政建设和公务员制度建设。然而，对于不同国家的具体国情，对于不同认识和文化，公务员工资和政府廉洁水平的相关性有不同的独立而客观的分析，尤其是对于具有千年文官传统、仅有百年市场经济的新中国。

收入水平与清廉指数间的关系复杂而微妙

从这些年来世界著名非政府组织“透明国际”公布的2012年全球腐败指数报告看，清廉指数与公务员工资有一定关系，但并不是简单的正比和反比关系。如全球清廉指数排名在前十名的新西兰、丹麦和芬兰(第1名)、瑞典(第4名)，新加坡(第5名)，及挪威(第7名)，他们的公务员工资基本上等于和低于社会平均工资水平。如新加坡在85%-88%，瑞典为96%，挪威为99%。而号称实施高薪养廉的国家和地区，其清廉指数却在排名榜上呈现下滑趋势，如俄罗斯及中国大陆等。

“高薪养廉”的“高”是一个相对的概念，因时因地因国而异，不同的人群对这个数字的感受也是不一样的。学者们研究中，把公务员工资相对于社会平均工资水平作为一个比较标准数值，也就是说，所谓的高，也就体现在公务员平均工资与社会平均工资的比例上。如果把这个比例高于1：1作为一个界限，可以发现，香港、新加坡等所谓“高薪养廉”的国家和地区其实并不是“高薪公务员”，相反，俄罗斯却成为一个公务员 “高薪”的国家，他们的收入是社会平均水平的2.3倍。然而，“透明国际”组织调查的结果却认为，这种结果是政府腐败，是监督不力而导致的结果。这个因素也就成为“腐败指数”的构成因子之一。

也有学者认为，高薪能够让公务员衣食无忧，工作体面，收入高丰，从而使他们不必为“谋生”而去“贪污受贿”。显然，这是物资紧缺的计划经济时代人们对贪污腐败的一种直接理解，而在已经解决好绝大多数人温饱问题的市场经济时代，就不能在这个层面上来理解高薪及廉洁的问题了，我们应该把公务员和企业、事业以及各行各业的从业人员摆在同一个平台上探索“工资和薪酬”的合理性问题，要参考市场竞争的规律和社会资源的总体平均配置水平。为此，一个廉政指数高的国家和地区，其公务员工资水平与该国的经济发展水平、社会平均工资是基本保持平衡的。

公务员收入成为敏感的争议话题

我国公务员工资水平和GDP都在逐步提高，但在这个提高过程中，不同群体的感受完全不同，公务员工资的合理性问题成为敏感的争议对象。这是中国国情、传统以及经济发展到特定阶段的特殊产物。

目前公务员工资，有些人认为是“高薪”，有些人却认为不是“高薪”，而且两种声音都很大。具体而言，公务员群体对自己“工资”情况的感受是：工资并不高，单凭正式收入仅能糊口。但是干部选拔的门槛很高，“千军万马挤独木桥”；对官员的要求很高，官员承受的压力奇大，甚至有人感言，“当官也高危”。为此，针对不成比例的合法收入和心理付出，很多公务员难免心理失衡。与此相反，社会百姓的感受却是：领导干部是公权力的行使者，他们掌握着太多的公共资源。他们不仅待遇优厚，工作体面，在执行权力的过程中肯定会得到很多灰色收入。因此，一提到官员，他们就会联想到权钱交易，就会想到腐败，就会感受到不公。针对这种矛盾和争议问题，笔者认为需要澄清对高薪养廉以及“公务员工资水平”与其“廉洁水平”之间的关系的错误认识，客观把握公务员工资待遇和公务廉政保障机制建设这两个问题，坚持多种综合政策，实现公务员工资待遇合理保障和公务廉政保障机制建设并重。

不能贪、不敢贪与不必贪、不愿贪

很多国家都制定了一套科学合理的公务员工资确定机制和保障机制，并出台相关的法律规定，把公务员薪酬制度变为一个透明公开的廉政措施。

他们认为，国家公务员也是劳动者，需要对其工作给予适当、等价的报酬，但是公务员的收入与民间单位不同，难以通过市场规律来计算。由于民间薪资反映了现时的经济和就业形势，还经过了劳资双方的交涉，为此，日本、新加坡以及大多数市场经济国家都确定了以民间薪资标准(即社会平均工资水平)，通过定时的民间薪资标准统计调查制度，确保公务员的工资水平与社会平均工资水平基本持平。我国也有学者对此进行研究，认为应该把《公务员法》第七十五条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”、第七十六条规定：“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”充分落到实处，建立公务员与国民生产总值之间的对应关系，使社会所有成员，包括公务员都有权利分享改革开放、经济发展的果实。

公务员工资的水平及其具体标准，应该有一个综合的、体现民意的科学决策机制。一是在实质内容上，实行工资调查制度，使公务员工资体现市场工资基本水平。二是程序上，建立常态化的体现民意的决策程序及其机制。因为公务员工资用的是纳税人的钱，是国家的财政收入，从监督的意义上，公民代表和纳税人代表应有一定的发言权。因此，在决策的体制中，不仅要有公务员的代表，更需要有纳税人和公民代表。应该创新和发展这个民主决策机制，或者让人大进行代表决策，或者在专业机构通过一定的程序来达成，有必要时也可以引进听证程序。

廉洁政府的建设不是靠公务员工资调控就可以实现的，而是需要综合各方面的力量和因素，从各个方面都要进行政府廉政建设。正如“透明国际”主席拉贝勒说，阻止腐败要求各国国会加强监控，需要司法部门、独立有效的审查和反腐机构以及强大执法部门的配合，也需要增加公共预算、国家收入以及援助等项目的透明度。综合的政府廉洁的保障机制，也应该有以下几个方面：相对合理的“高”薪养廉机制，确保公务员工资处于合理的一定的水准，确保使公务员生活有靠，家有所养，待遇有保障，与社会平均水平基本保持一致，从而“不必贪”；健全有效的权力运行监督制约机制，优化权力运行机制，使权力无时不刻处在规范的约束之下，公务员身处全天候全时态的监督之中，从而 “不能贪”；推行健全严肃有效的问责惩罚机制，使不合理合法行使权力的公务员要对过错买单，从而“不敢贪”；建立公务员职业道德教育机制，使公务员的责任意识和权力意识起到很好的自我约束作用，从而“不愿贪”。

(作者为国家行政学院科研部研究员)

走出公务员“薪酬尴尬”的路径

作者：杨燕绥

薪酬是基于人力资本对职工劳务的全面补偿，其补偿结构和调整机制贯穿了初次分配和再分配过程。在“后工业社会”，以计件、计时和月薪为主的工资制度，已经无法反映高科技的劳务价值。围绕人力资本的升值，分配要素包括人力资本、实际贡献、忠诚度、保密性、人的社会风险等，由此构成一揽子补偿的薪酬制度，这是按劳分配原则的继续和延伸，反映后工业时代的生产关系，其内涵与外延均比工资制度更加深入和广泛，其结构和调整机制比前者更加复杂。

《公务员法》是公务员薪酬制度的起点

根据薪酬理论结构，薪酬调整机制呈现二元及交叉的特征。首先，基本工资和基础养老金均需按照CPI增长率建立正常调整机制，也称宏观调整机制，以满足在职职工和退休职工的基本生活水平不变；其次，基本工资微观上可以按照个人职位、责任和风险的变化进行调整，在中观上伴随行业变化和行业比较进行调整；基本养老金在退休时点确定计发额之后，几乎没有微观和中观调整机制。

在英法德等欧洲国家，公务员报酬与企业职工同行发展，薪酬结构和调整机制很相似。进入后工业时代以后，美国在1978年《文官改革法》中引入了首席执行官岗位和绩效工资制，代表公务员薪酬结构和调整机制的完善趋势。

2005年我国《公务员法》第十二章涉及公务员的工资、福利和保险，可谓“要素具备、结构合理，且引入绩效工资”，已经具备薪酬制度的雏形特征，《公务员法》是我国公务员薪酬制度建设的起点。

执行中的误区导致公务员“薪酬尴尬”

《公务员法》在2006年进入实施，至今已近8年。此前的“低工资”现象有所改善，但“滥补贴”和“单轨福利”的现象却更加严重，引起社会不满；各地区和各部门的养老补贴参差不齐，有失公平性，引起地方和基层公务员的不满；《公务员法》的贯彻执行陷入了误区。

至今在中国从企业到公共部门，相关研究停留在工业化初期的工资范畴内，重岗位设计和工资测评、轻延期支付和终生收入，重收入和水平、轻结构和效用，不能用薪酬理论指导工资政策，更缺乏用薪酬结构理论指导工资和养老金两个方面的政策制定。因此，公务员收入缺乏终生期望值的教育和政策，助长了短期行为和物质激励。

通过改革开放前10年走出小农经济的绝对平均主义以后，中国应当坚持公平原则实现法治，为实施市场经济体制改革奠定基础。但是在过去粗放和无治的发展阶段里，劳动报酬占GDP的比重偏低(低于50%)且缺乏社会共识和法律依据，政府经费占财政支出的比重偏高且也缺乏社会共识和法律依据，加之中国没有居民档案和征信管理、工资报告制度和公务员财产申报制度等一系列法制建设，初次分配陷入“基础缺理论、比较缺标杆、调整缺机制”的混乱局面。特别是对金融高管而言，几乎没有标准去衡量其管理风险的劳务，甚至按照圈钱的数码为他们的业绩定价。随着他们的年薪的飙升，国有企业老总也不敢落后，形成你追我赶之势，公务员的薪酬水平自然失去了可以比较的重心。滥补贴、公吃共喝，甚至收受贿赂成为实现他们心理平衡的“福利”。

社会保障是国家抵御社会风险和保障公民基本生活安全的体制体系，实现生有所育、住有所居、病有所医、伤有所疗、失业有所帮、老残有所养、灾难有所救。目前中国针对上述七大风险均有制度安排，社会保障框架基本形成，进而需要按照个人财务生命周期和终生平滑消费的基本理论进行终生设计，才能完成体系建设。中国处于“工资和福利不关联”、“七大风险在政府部门之间不关联”、“居民信息与保障体系不关联”， 严重了助长了收入分配领域的短期行为。企业费率已达到超级老龄社会的水平，用尽未来30年的费率空间，职工个人费率也超过了10%。政策欠公平、基金不可持续、管理服务体系漏洞多等问题导致其摇摇欲坠，体系建设却举步艰难。

这种局面导致公务员福利陷入尴尬，以养老金为例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之内，吃着老福利、用着滥补贴，弃之不舍，留之不敢，面对社会舆论不断观望着，进出两难。难点一，届时公务员工资属于温饱收入，本不含缴费和纳税，养老金替代率必须达到工资的80%-90%；至今接近退休的公务员的月职级工资约为2000-2500元，照此计发养老金约为1600-2050元，仍然是温饱收入，不会引起社会不满；问题在于哪些补贴本是工作条件补贴，在退休之后不应当作为计发养老金的基数？还有特权单位和特权岗位利用职权“捞来”的滥福利，带入退休收入是否合法？难点二，面对迅速老龄化的社会，老年赡养比从10:1降至3:1，“自己存点、向孩子们要点”是养老金的二元文化，公务员自己不交费、不储蓄，光伸手向纳税人(青年人)要养老金，越来越不理直气壮了。难点三，当公务员福利制度走出“老屋”，向左走即维持现行“混账”加“空账”的职工养老保险；向右走即引领国家养老金结构调整，建立国民基础养老金(中央统筹)和全民储蓄养老金(个人账户)，打造两个养老金运行机制，整合养老金公共服务系统。当何去何从？

公务员收入分配领域需要法治

西方国家经验之一即在分配领域实行国法大治，绝不姑息，这是社会治理的根本。实现公务员薪酬的补偿、保障、激励、约束相结合的功能，需要法治。

第一，依法治理、形成共识与秩序。公务员薪酬法律是政府及其公务员与社会各界就公务员劳务价值和补偿方式和水平达成的社会共识。例如，只有建立工资报告法律制度，才能为工资调整和比较奠定操作基础和数据平台；再如，依法制定薪酬结构，避免混淆工资、津贴和福利的界限。现行《公务员法》过于粗放，命令、禁止和授权的范围并不明确，且缺乏制裁措施和社会监督机制，尚未形成公务员薪酬的法律规范。

第二，调结构、建机制。首先，按照基本生活成本夯实基础工资，按照职务要求、责任和风险程度设定级别工资，夯实由职级定量的基本工资。公务员平均工资等同社会平均工资的10%-20%(现行水平)，基本工资是最可靠的收入，滥补贴是靠不住的，这就是整治和健全公共部门薪酬制度的社会基础，应根据CPI建立正常增长机制。其次，严格规范津贴补贴和福利，全国统一规范计量标准，在为公务员创造较好的工作条件之时，严格禁止各类各地公共机构滥发滥用，坚决堵塞漏洞；再次，将公务员保险和保障纳入全国统一的社会保障系统，教育公务员形成终生收入期望值，避免短期行为和急功近利。

第三，引领国家整合养老金制度和建设社会保障体系。在“十二五“规划期间，结束单轨式公务员保险，在基础养老金、基本医疗保险、住房保障、生育保险、工伤保险、失业保险几个领域，将公务员视同国民，同国民享有同等待遇(纳税者适度增加)，建立公务员退出机制。依法建立公务员职业养老金，政府补贴和个人储蓄结合，委托受托人管理，市场化运营，阳光化操作。

最终，让一个为政府廉洁工作35-40年的公务员，可以不冒任何风险地成为中产阶级，拥有10-15万元的年收入、自己的住房、相当工资80%的养老金、分担75%以上费用的医疗保险、子女接受高等教育。
http://www.njdaily.cn/2013/0705/480664.shtml县委书记权力巨大，月工资却多在3000-5000元之间，加上奖金、福利，年工资往往仅有8-10万元；而在县城经商的个体老板，生意不错的一年也能收入10万以上，更不用说国有企业的老总、知名企业的CEO了。

同样是精英，经商的老板发大财，为其服务的官员腰包瘦，经济问题是人生大计，处在收入反差的“闹心”区域，手握大权的公务员如何hold得住？

“又让马儿跑，又想马儿不吃草”，当下，低薪和愈益繁重的工作任务日益引发公务员群体的心理失衡，对此，人员流失、服务质量不高、以权谋私都是可预见的后果；

然而，公务员在稳定和福利方面的优越性、各种名目的灰色收入，也让百姓诟病，负面揣测、愤愤不平、质疑指责的情绪表达并不鲜见。

两种心理失衡何解？是一个难题。

官员始终是公共资源的分配者，权力大，使命重。否则，既然工资低，为何每年的公务员考试还挤破头？

在当前关键时期，官员们面对的压力、作出的贡献的确很大；但“老板”作为商业精英，是稀缺的资源，作出的贡献甚至更大。两者既可比，又不可比。

理性探讨公务员工资问题、中和失衡的同时，需明确的是，这更多是一个选择问题。正如总理指出，为官发财，应当两道；鱼与熊掌，不可得兼。

特邀专家：

中共中央党校教授 徐祥临

清华大学公共管理学院教授 杨燕绥

国家行政学院科研部研究员 胡仙芝

兰州大学公共管理学院副教授 尚虎平

课题组成员：贾立政 陈阳波 魏爱云 马 静 张潇爽

官员收入悬殊的“病灶”

作者：徐祥临

官员是经济、政治、社会运行的管理者，比其他社会阶层在调动社会资源方面掌握更多更大的主动权。如果不能从顶层制度设计层面和具体管理层面解决好官员的收入问题，其他社会阶层的利益就很容易受到伤害。

亲睹公务员队伍内部收入差距显著

笔者在改革开放前的人民公社机关做过五年干部，在中央党校从事教学工作已近三十年，一直身处大大小小的官员中间，对于官员收入的基本情况是清楚的。总的印象是，自20世纪90年代中期我国基本摆脱短缺经济困扰之后，官员群体的收入差距越来越大，由此亦演化出腐败现象越来越严重，群众越来越不满意。笔者推测，如果用计算基尼系数的方法分别测试一下社会各阶层内部的实际收入(由职业获得的合法及不合法的全部收入)状况，那么，官员群体的基尼系数大概会名列前茅。下面列举几个笔者亲历的事实：

事实一：1998年，笔者在中央党校附近的公共汽车站，遇到了刚从公共汽车上下来的青海省某县委书记，问他为什么不乘出租车到校外去。他回答说：县里的财政困难，如果在中央党校学习几个月带回很多票据去报销，会在县直机关干部中造成不良影响。这位县委书记的穿戴都是中等偏下的，作为地方党政主要领导的经济状况尚且如此，他领导下的普通机关干部又能如何！

事实二：大概是六、七年以前，笔者去中央党校中青班参加学员的小组研讨。这是最能体现“三不主义”(对于党校在校学员的言论“不打棍子、不戴帽子、不装袋子”)的场合，学员们都能够敞开心扉，畅所欲言。在讨论分配不公问题时，一位中部地区某省的省委副秘书长说到，前不久，与他共事的另一位省委副秘书长调到省属国有大企业当老总，年薪超过50万元，加上职务性消费等，名正言顺的收入至少是在省委机关工作的七到八倍，比省里几大班子的正省级领导多很多。

事实三：笔者两年前参加了一个考察团，成员有中央部委的司长和处长、地级市的局长和县长。闲聊时“晒”工资收入，结果是发达地区地级市的局长月薪10000多元，中央的司长月薪8000多元，西部地区县长的月薪3000多元。

分灶吃饭格局下同工不同酬 不同职位间灰色收入差别大

古代的官吏、改革开放前的革命干部，内部在收入方面虽然有差距，但级别高的官员收入多，级别低的官员收入少，同级别的官员收入基本相同。目前公务员队伍内部的收入差距这么大这么乱，笔者认为，这一定程度上是在改革开放中出现的偏差。

“分灶吃饭”的财政体制是公务员队伍内部收入差距显著的制度原因。为了调动地方政府发展经济的积极性，我国在改革开放之初的1980年，参照农村改革经验，财政也搞了包干制，奠定了现在中央与地方财政“分灶吃饭”的基本格局，即“灶”里“饭”多的地方可以多“吃”，“灶”里“饭”少的地方只能少“吃”。正是在这一体制下，我国史无前例地出现了同级别官员收入差别很大、甚至低级别官员收入多于高级别官员的现象。财政包干制造成了地方市场封锁和中央调控能力下降，结果并不成功。

分税制改革推行以后，财力大部分集中到了中央，但由于事权划分不明确和转移支付政策不完善，同样的事权，不同地区的财力却大不相同，总体上看还是经济发达地区公务员的“饭”比较充足，而欠发达地区公务员的“饭”就比较少，有些县的财政甚至穷困到拖欠财政供养人员工资的地步。从这个角度看，分税制改革并没有完全改变“分灶吃饭”的格局，在全国公务员队伍内部也就不可能贯彻按劳分配原则。

松松垮垮的财经纪律则为官员获得灰色收入和腐败收入大开方便之门。欠发达地区公务员工资水平普遍偏低是有目共睹的事实，但年轻人还要拼命往公务员队伍里挤，是因为公务员可以利用职务之便获得灰色收入和腐败收入，而且风险很低。造成这一现状的基本原因是把搞活经济同乱搞经济混淆在一起。

自改革开放以来，搞活经济与违法乱纪之间产生了一种纠缠不清的关系，让决策层在反腐败问题上投鼠忌器，担心把经济搞死。这样，官员吃喝风不是收敛了，而是愈演愈烈了。官员公款消费、利用职权或公开或隐蔽地索贿受贿及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。财经纪律形同虚设，数不清的违法违纪钱财流入官员的私人腰包。但公务员所处的部门、职位在获得灰色收入和腐败收入方面差别很大。权力很大的部门的官员腐败容易遭到揭露，而那些所谓的“清水衙门”的腐败有时反受到人们的同情。

从根源上杜绝所谓“可以理解”的违法乱纪

在收入分配制度改革中缩小公务员队伍内部的收入差距，对策主要有两个。

一是积极稳妥地纠正“分灶吃饭”造成的公务员队伍内部同工不同酬弊端。在西方国家中，分税制在政治上与地方分权体制相匹配，即中央政府与地方政府并不是上级与下级的关系，而是各有各的行政事务以及相应的财政来源，地方政府首脑不是中央政府任命的，而是由当地选民选举的。这样的政治体制在我国显然行不通。所以，对照西方发达国家，我们的分税制形似神不似，无法做到财权与事权相匹配。而财权与事权相匹配是有效管理国家事务的基本原则，并不是分税制所独有。三年前笔者到广东省云安县进行调研，发现该县按照“主体功能区”原则处理县委、县政府与乡镇党委政府的领导与被领导关系是成功的。他们的基本做法是：把全县按照发挥优势原则进行功能划分，各乡镇适合发展什么就作为主攻方向确定下来，彼此不搞恶性竞争。各乡镇财政供养人员的工资和办公经费由县财政统一保障，公务人员尤其是乡镇主要领导干部的收入只与工作业绩挂钩，与所在乡镇的经济实力脱钩。这一改革思路和做法在全国范围内具有推广价值。

我国东南沿海地区经济比较发达，主要不是现职公务员队伍的功劳，中西部很多地区经济落后也不是现职公务员队伍的过错，都是深远复杂的历史和地理因素相互作用的结果。所以，公务员的收入不应与历史因素及地理因素挂钩，而只能与工作业绩挂钩。如果将历史与地理因素考虑进去，也应该是在落后地区和偏远地区工作的公务员工资应相应高一些，绝对不能是相反。

二是严肃财经纪律，严实地堵住大大小小的各种腐败漏洞。官员以权谋私是收入分配中最不能容忍的罪恶。我国现阶段腐败现象到处蔓延，并不是改革不到位造成的，而是对搞活经济认识错位及反腐败措施失当造成的。市场经济本质上要求国家对腐败现象“零容忍”，这是所有发达国家的共同经验。以前反腐败的重点是抓大案要案，对违反财经纪律的现象几乎是听之任之，这就如同对防洪大堤上的管涌弃之不管。

今后必须从严格执行财经纪律入手，对于以货币收入为主的利益流向严防死守，决不允许任何人以任何理由违反财经纪律获取丝毫利益。要充分发挥会计、审计、统计在反腐败斗争中的监督职能，大案要案的首犯和主犯固然要送进监狱，但更要在大案要案发生之前把财经纪律做成反腐败的“高压线”，谁碰谁“死”掉——退还不当得利，开除出现有工作单位，到劳动力市场上另谋职业。

在上述两条对策中，公众舆论容易倾向于为第二条鼓掌欢呼。但在现阶段，第一条更带有根本性和基础性。因为，在“分灶吃饭”体制下，很多穷困地方的官员只能违反财经纪律才能维持可怜的工资收入和最起码的办公条件，即使上级机关乃至纪检部门发现了他们的问题，也只能睁一眼闭一只眼。更进一步，落后地区官员在工资收入和工作条件上与发达地区攀比，也成为“可以理解”的违法乱纪的理由。但这样一来，公私难以分明，产生了大量的灰色地带甚至是黑色地带。

官员收入“闹心”隐忧

作者：尚虎平

公务员原本具有更大的人力资本

如果不用道德教化、宗教式要求来看公务员的话，他们只是普通的社会组成人员。从科学意义而言，他们作为普通的社会成员，必然有着自己的合理追求。他们之所以选择做公务员，与普通大众选择工作没有任何区别。

在职业选择阶段， 公务员可谓是更为优秀的胜利者，从人力资源理论而言，所具备的人力资本要大于其他求职者。在收益市场上，每个人都在争取自己人力资本投入的收益最大化。公务员只能在岗位上按部就班地工作并取得工资性收入，在报酬市场上的收益明显开始落后，于是就进入了公务员职业生涯发展中的“闹心区域”。公务员此时会将工资、奖金等可计量收入，与各种与自身具有可比性的人，如自己的大学同学、中学同学、小学同学、自己的同事、曾经一起竞争过的人，进行比较，来判断其收入相对于能力、社会关系、勤奋程度等人力资本投入的收益率。如果发现收益率满意，则至少会保证他们按照目前的工作状态继续工作；如果发现收益率低于、甚至远低于比较对象，则心理上会逐渐萌生不公平感。考虑到公务员自身个人素质往往比比较对象更为优秀，这时其心态难免失衡，非常“闹心”。

处在闹心区域的风险

进入闹心区域之后，公务员往往会考虑通过何种手段使自己的人力资本收益率能够达到自己的心理预期，而标准就是与自身素质相当的人群的平均收益率，直观而言，就是平均工资。在各种手段选择中，绝大多数公务员会选择买房、买股票、买基金、买彩票、周末兼职等合法方式，而部分公务员则往往选择吃、拿、卡、要等不廉行为，甚至有一部分还会选择行贿受贿、公权私用、买官卖官等贪腐行为。

目前后两种行为逐渐增多，除了道德因素之外，笔者以为一个首要问题是我国没有在制度设计上按照市场原则对公务员进行合理的薪酬改革。就是说，目前我国大多数公务员的收益并未达到其人力资本所应得的报酬。尽管我们缺乏大样本的数据来证明这一点，但笔者从考察过的三个中央机构、十多个地方政府机构的公务员情况而言，他们中绝大多数人的法律保障的收入，相对于社会上具有相同学历、类似能力的人来说都是非常低的。以甘肃而言，兰州、平凉、白银的农民工日工资达到了100元以上，而甘肃省各厅的主任科员级公务员工资与奖金等制度性收入加起来与此相差不多，级别不到主任科员的公务员收入要明显低于这个水平。与公务员朋友聊天时，曾有人自嘲，“我们是守着馍馍堆，却整日饿肚子”，这种说法除了戏谑的成分外，也透露了公务员真实的收入状态。

应尊重公务员的诉求

无论是按照经济学、管理学，还是政治学、行政学基本规律，公务员都是追求个人收益最大化的普通社会成员，他们不比普通人更坏，也不比普通人更好，无论戴上什么高帽子，在物质条件不能满足、人力资本收益过低的情况下，他们都会采取个人认为合理的措施，来提高自己的收益，改进人力资本的收益率。若如此，则政府的服务态度的持续恶化将是必然结果，“门难进”、“脸难看”、“话难听”、“事难办”还仅仅是个皮毛问题，核心问题是贪污腐化。

在未来的公务员制度改革中，如果想从根本上解决廉政问题，就必须从重新计算公务员人力资本价值入手。笔者粗略估计，按照目前公务员的工资、奖金水平，大多数地区、大多数部门的公务员工资、奖金提升80%-100%比较合理。在提升了制度性收入之后，需要厉行“三公制度”，使得政府所花的每一分钱都能为人民所知，人民都能监督政府花钱，这样可以斩断目前公务员在职消费过高，以各种“福利”的方式来弥补处在“闹心区”而收入过低的问题，“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”。

组织内推行绩效评估 组织外厉行司法监督

在保证了公务员的人力资本回报率不低于市场平均水平之后，就需要约束公务员“对得起这份薪水”，使其真正将自己的人力资本投资到公共服务中来。对公务员进行约束，有两种途径：其一是内部的日常性约束；其二是外部的监督。从国外发达国家的经验来看，日常性约束主要是通过岗位、工作绩效评价来实现。未来我国在完成公务员薪资改革之后，每个政府单位应该根据国家、地区五年发展规划，落实每年该单位的发展、管理、服务目标，并将目标以指标的方式落实到每个岗位、每个公务员，并可以每个月、每半年、每年都进行绩效评价，评估这些目标、指标的完成情况。同时，评估结果应该与公务员工资、奖金挂钩，绩效指标完成好、绩效得分高的公务员，应该获得更多的收益，而绩效欠佳者则应扣除相应收入，甚至通报批评直至解雇。发达国家将这种情况称之为公务员的“绩效化生存”，也就是说政府中的公务员要靠完成绩效指标获得组织地位，要靠完成绩效指标来获得薪水与收益。

同时，国家需要下大力气，整合已有的各种违法监督措施，使监督刚性化起来。

首先，应将对公务员进行监督的“同体机构”撤出政府系统，厉行法院“异体”监督。目前我国对公务员的审计、行政复议、立案办案由审计部门、上级部门、公安部门办理，而这些机构都属于同体机构，这就如同用左手监督右手。未来针对公务员的违法、犯罪监督，应该彻底采用“权力制衡”的理念，将这些督查职能全部移出政府系统，统一由法院专设公务员案件办理机构。在具体执行中，必须实行异地受理原则，以避免本地“官官相护”导致的司法不公。

其次，与整合同体监督类似，整合地方纪委监督职能，并执行异地纪委监督职能。曾有人评价基层纪委是“笼子的耳朵”，这个评价相当到位。基层纪委干部的帽子决定于直管领导，票子决定于非直管的领导，子女(就学)决定于当地的干部，人情决定于各个“中层”同事，这使得他们有心无力来厉行监督。

要真正解决公务员的贪腐问题，还需要引入人民参与。我国目前尽管也有各种人民监督公务员的措施，比如举报信箱、上诉上访、领导接待日等活动，但这些措施还缺乏刚性，缺乏系统性。将来可以推行制度化的人民监督措施，规定凡是以身份证号码实名举报公务员贪污腐败行为的，有1人举报即启动核实程序，有10人举报则马上停职待查。通过这样的“人民战争”，一定能够解决“硕鼠”横行的问题。

(作者为兰州大学管理学院副教授)

绝大多数公务员并不是为发财而来

不能因为地方公务员违规牟利的新闻时见报端，于是就说公务员都有“灰色收入”。实际上，绝大多数公务员尤其是底层公务员只有工资收入，而且工资收入是严格按照相关规定来的，不会比社会平均工资高太多，有的地方甚至低于社会平均工资。如果仅仅因为媒体对违规收入的个别报道就认为全部公务员都一样，绝对有失偏颇。

有人说，公务员工资来自纳税人的钱，就应该少谈回报多讲付出。的确，为人民服务是我们的根本宗旨，并且是我们努力考入公务员队伍实现人生价值的根本动因，但我们也是普通人，同样有着吃住行的需求和养儿抚老的责任。而在北京，我们目前的工资仅够满足基本生活，我们也渴望提高工资待遇，让一家老小生活得舒适些。

或许你会说，既然觉得工资低，你就别当公务员了呗。身边的确不乏因收入低而离开公务员队伍的人，只是他们都很低调，并不愿吸引公众视线。我相信，绝大多数报考公务员的人，并不是为发财而来。公务员发不了财，也不能发财，人生的意义不能用金钱来衡量。(中直机关公务员 龚 慧)

“普通”公务员的无奈

没关系、没背景、有一定知识储备、有一定能力的基层公务员，也就是实际意义上的普通公务员。

说其普通，首先出身普通，没关系背景，接受的是义务教育；二是经历普通，多年苦读，毕业一次或多次参加考试被选拔为公务员，社会阅历不够丰富；三是能力普通，具备一定的干事能力，但不突出，作风扎实但创新很难。

在政治改革刚刚起步的当下，这样的公务员注定面对一定的不公平：他们干的最多，拿的工资却最规范；他们贡献很大，生活却始终在温饱线徘徊；他们是廉洁从政的代表，却可能因为贪官污吏被百姓误会，得不到应有的尊重。

无论如何，相信随着国家政治体制和人事干部制度的日益完善，国家对公务员的需求将最终打破门第羁绊，到达唯才是举、良性竞争的境界。所以，作为一名普通公务员，要做的不是埋怨工资待遇，而是抓紧时间充实自己、提高自己、完善自己，准备迎接日益公平且残酷的竞争，最终实现个人价值，让普通变得不普通。 (地方公务员 孙 平)

公务员工资额度过于不切实际

2006年公务员工资制度改革后，公务员基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四项调整为职务工资和级别工资两项，同时规范和完善了津贴补贴制度，形成现有的工资结构，但却具有先天缺陷。对照工资标准表可以看到，乡科级正职领导职务工资为510元，级别工资大约在461元至800元左右；县处级正职领导职务工资为830元，级别工资大约在658元至1000元左右。也就是说乡镇一把手基本工资一般在1000元出头，县(市)一把手基本工资一般在1500至1800元左右。显然，这个工资额度已远远脱离了当前国民总体收入状况和消费水平，过于不切实际。为弥补这一缺陷，在工资制度设计上，有意加大了津贴补贴的比重，并使之成为工资条中的主要项目，保证公务员工资总额可以达到正常收入水平。可如此一来全国多数地区的津贴补贴金额已超过基本工资数额一倍或数倍，颇有本末倒置之感，原因就在于基本工资标准设定过低。 (刘 飞)

乐于清正廉洁而知足长乐

“老板发大财，官员钱包瘦，怎么办”，可能有三策：一是无怨无悔，全心全意地为人民服务。二是辞去官职，自主创业，用艰苦奋斗去发大财。三是以权谋私，腐化堕落，一步一步地走向深渊而不能自拔。

笔者做过第八届全国政协委员，第八、九届武汉市政协副主席、党组副书记，武汉市委统战部部长。但俱往矣，我喜欢党章上的一条规定，“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”；人生苦短，往事如烟，我乐意艰苦奋斗而无怨无悔，乐于清正廉洁而知足长乐。

收入水平与廉洁指数的微妙关系

作者：胡仙芝

“高薪养廉”一词把“公务员工资水平”与其“廉洁水平”变成了一个正相关的关系，尤其是新加坡、香港等地的具体做法被认为是成功范例，甚至有学者要求全面借鉴这项制度，用于我国的廉政建设和公务员制度建设。然而，对于不同国家的具体国情，对于不同认识和文化，公务员工资和政府廉洁水平的相关性有不同的独立而客观的分析，尤其是对于具有千年文官传统、仅有百年市场经济的新中国。

收入水平与清廉指数间的关系复杂而微妙

从这些年来世界著名非政府组织“透明国际”公布的2012年全球腐败指数报告看，清廉指数与公务员工资有一定关系，但并不是简单的正比和反比关系。如全球清廉指数排名在前十名的新西兰、丹麦和芬兰(第1名)、瑞典(第4名)，新加坡(第5名)，及挪威(第7名)，他们的公务员工资基本上等于和低于社会平均工资水平。如新加坡在85%-88%，瑞典为96%，挪威为99%。而号称实施高薪养廉的国家和地区，其清廉指数却在排名榜上呈现下滑趋势，如俄罗斯及中国大陆等。

“高薪养廉”的“高”是一个相对的概念，因时因地因国而异，不同的人群对这个数字的感受也是不一样的。学者们研究中，把公务员工资相对于社会平均工资水平作为一个比较标准数值，也就是说，所谓的高，也就体现在公务员平均工资与社会平均工资的比例上。如果把这个比例高于1：1作为一个界限，可以发现，香港、新加坡等所谓“高薪养廉”的国家和地区其实并不是“高薪公务员”，相反，俄罗斯却成为一个公务员 “高薪”的国家，他们的收入是社会平均水平的2.3倍。然而，“透明国际”组织调查的结果却认为，这种结果是政府腐败，是监督不力而导致的结果。这个因素也就成为“腐败指数”的构成因子之一。

也有学者认为，高薪能够让公务员衣食无忧，工作体面，收入高丰，从而使他们不必为“谋生”而去“贪污受贿”。显然，这是物资紧缺的计划经济时代人们对贪污腐败的一种直接理解，而在已经解决好绝大多数人温饱问题的市场经济时代，就不能在这个层面上来理解高薪及廉洁的问题了，我们应该把公务员和企业、事业以及各行各业的从业人员摆在同一个平台上探索“工资和薪酬”的合理性问题，要参考市场竞争的规律和社会资源的总体平均配置水平。为此，一个廉政指数高的国家和地区，其公务员工资水平与该国的经济发展水平、社会平均工资是基本保持平衡的。

公务员收入成为敏感的争议话题

我国公务员工资水平和GDP都在逐步提高，但在这个提高过程中，不同群体的感受完全不同，公务员工资的合理性问题成为敏感的争议对象。这是中国国情、传统以及经济发展到特定阶段的特殊产物。

目前公务员工资，有些人认为是“高薪”，有些人却认为不是“高薪”，而且两种声音都很大。具体而言，公务员群体对自己“工资”情况的感受是：工资并不高，单凭正式收入仅能糊口。但是干部选拔的门槛很高，“千军万马挤独木桥”；对官员的要求很高，官员承受的压力奇大，甚至有人感言，“当官也高危”。为此，针对不成比例的合法收入和心理付出，很多公务员难免心理失衡。与此相反，社会百姓的感受却是：领导干部是公权力的行使者，他们掌握着太多的公共资源。他们不仅待遇优厚，工作体面，在执行权力的过程中肯定会得到很多灰色收入。因此，一提到官员，他们就会联想到权钱交易，就会想到腐败，就会感受到不公。针对这种矛盾和争议问题，笔者认为需要澄清对高薪养廉以及“公务员工资水平”与其“廉洁水平”之间的关系的错误认识，客观把握公务员工资待遇和公务廉政保障机制建设这两个问题，坚持多种综合政策，实现公务员工资待遇合理保障和公务廉政保障机制建设并重。

不能贪、不敢贪与不必贪、不愿贪

很多国家都制定了一套科学合理的公务员工资确定机制和保障机制，并出台相关的法律规定，把公务员薪酬制度变为一个透明公开的廉政措施。

他们认为，国家公务员也是劳动者，需要对其工作给予适当、等价的报酬，但是公务员的收入与民间单位不同，难以通过市场规律来计算。由于民间薪资反映了现时的经济和就业形势，还经过了劳资双方的交涉，为此，日本、新加坡以及大多数市场经济国家都确定了以民间薪资标准(即社会平均工资水平)，通过定时的民间薪资标准统计调查制度，确保公务员的工资水平与社会平均工资水平基本持平。我国也有学者对此进行研究，认为应该把《公务员法》第七十五条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”、第七十六条规定：“国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”充分落到实处，建立公务员与国民生产总值之间的对应关系，使社会所有成员，包括公务员都有权利分享改革开放、经济发展的果实。

公务员工资的水平及其具体标准，应该有一个综合的、体现民意的科学决策机制。一是在实质内容上，实行工资调查制度，使公务员工资体现市场工资基本水平。二是程序上，建立常态化的体现民意的决策程序及其机制。因为公务员工资用的是纳税人的钱，是国家的财政收入，从监督的意义上，公民代表和纳税人代表应有一定的发言权。因此，在决策的体制中，不仅要有公务员的代表，更需要有纳税人和公民代表。应该创新和发展这个民主决策机制，或者让人大进行代表决策，或者在专业机构通过一定的程序来达成，有必要时也可以引进听证程序。

廉洁政府的建设不是靠公务员工资调控就可以实现的，而是需要综合各方面的力量和因素，从各个方面都要进行政府廉政建设。正如“透明国际”主席拉贝勒说，阻止腐败要求各国国会加强监控，需要司法部门、独立有效的审查和反腐机构以及强大执法部门的配合，也需要增加公共预算、国家收入以及援助等项目的透明度。综合的政府廉洁的保障机制，也应该有以下几个方面：相对合理的“高”薪养廉机制，确保公务员工资处于合理的一定的水准，确保使公务员生活有靠，家有所养，待遇有保障，与社会平均水平基本保持一致，从而“不必贪”；健全有效的权力运行监督制约机制，优化权力运行机制，使权力无时不刻处在规范的约束之下，公务员身处全天候全时态的监督之中，从而 “不能贪”；推行健全严肃有效的问责惩罚机制，使不合理合法行使权力的公务员要对过错买单，从而“不敢贪”；建立公务员职业道德教育机制，使公务员的责任意识和权力意识起到很好的自我约束作用，从而“不愿贪”。

(作者为国家行政学院科研部研究员)

走出公务员“薪酬尴尬”的路径

作者：杨燕绥

薪酬是基于人力资本对职工劳务的全面补偿，其补偿结构和调整机制贯穿了初次分配和再分配过程。在“后工业社会”，以计件、计时和月薪为主的工资制度，已经无法反映高科技的劳务价值。围绕人力资本的升值，分配要素包括人力资本、实际贡献、忠诚度、保密性、人的社会风险等，由此构成一揽子补偿的薪酬制度，这是按劳分配原则的继续和延伸，反映后工业时代的生产关系，其内涵与外延均比工资制度更加深入和广泛，其结构和调整机制比前者更加复杂。

《公务员法》是公务员薪酬制度的起点

根据薪酬理论结构，薪酬调整机制呈现二元及交叉的特征。首先，基本工资和基础养老金均需按照CPI增长率建立正常调整机制，也称宏观调整机制，以满足在职职工和退休职工的基本生活水平不变；其次，基本工资微观上可以按照个人职位、责任和风险的变化进行调整，在中观上伴随行业变化和行业比较进行调整；基本养老金在退休时点确定计发额之后，几乎没有微观和中观调整机制。

在英法德等欧洲国家，公务员报酬与企业职工同行发展，薪酬结构和调整机制很相似。进入后工业时代以后，美国在1978年《文官改革法》中引入了首席执行官岗位和绩效工资制，代表公务员薪酬结构和调整机制的完善趋势。

2005年我国《公务员法》第十二章涉及公务员的工资、福利和保险，可谓“要素具备、结构合理，且引入绩效工资”，已经具备薪酬制度的雏形特征，《公务员法》是我国公务员薪酬制度建设的起点。

执行中的误区导致公务员“薪酬尴尬”

《公务员法》在2006年进入实施，至今已近8年。此前的“低工资”现象有所改善，但“滥补贴”和“单轨福利”的现象却更加严重，引起社会不满；各地区和各部门的养老补贴参差不齐，有失公平性，引起地方和基层公务员的不满；《公务员法》的贯彻执行陷入了误区。

至今在中国从企业到公共部门，相关研究停留在工业化初期的工资范畴内，重岗位设计和工资测评、轻延期支付和终生收入，重收入和水平、轻结构和效用，不能用薪酬理论指导工资政策，更缺乏用薪酬结构理论指导工资和养老金两个方面的政策制定。因此，公务员收入缺乏终生期望值的教育和政策，助长了短期行为和物质激励。

通过改革开放前10年走出小农经济的绝对平均主义以后，中国应当坚持公平原则实现法治，为实施市场经济体制改革奠定基础。但是在过去粗放和无治的发展阶段里，劳动报酬占GDP的比重偏低(低于50%)且缺乏社会共识和法律依据，政府经费占财政支出的比重偏高且也缺乏社会共识和法律依据，加之中国没有居民档案和征信管理、工资报告制度和公务员财产申报制度等一系列法制建设，初次分配陷入“基础缺理论、比较缺标杆、调整缺机制”的混乱局面。特别是对金融高管而言，几乎没有标准去衡量其管理风险的劳务，甚至按照圈钱的数码为他们的业绩定价。随着他们的年薪的飙升，国有企业老总也不敢落后，形成你追我赶之势，公务员的薪酬水平自然失去了可以比较的重心。滥补贴、公吃共喝，甚至收受贿赂成为实现他们心理平衡的“福利”。

社会保障是国家抵御社会风险和保障公民基本生活安全的体制体系，实现生有所育、住有所居、病有所医、伤有所疗、失业有所帮、老残有所养、灾难有所救。目前中国针对上述七大风险均有制度安排，社会保障框架基本形成，进而需要按照个人财务生命周期和终生平滑消费的基本理论进行终生设计，才能完成体系建设。中国处于“工资和福利不关联”、“七大风险在政府部门之间不关联”、“居民信息与保障体系不关联”， 严重了助长了收入分配领域的短期行为。企业费率已达到超级老龄社会的水平，用尽未来30年的费率空间，职工个人费率也超过了10%。政策欠公平、基金不可持续、管理服务体系漏洞多等问题导致其摇摇欲坠，体系建设却举步艰难。

这种局面导致公务员福利陷入尴尬，以养老金为例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之内，吃着老福利、用着滥补贴，弃之不舍，留之不敢，面对社会舆论不断观望着，进出两难。难点一，届时公务员工资属于温饱收入，本不含缴费和纳税，养老金替代率必须达到工资的80%-90%；至今接近退休的公务员的月职级工资约为2000-2500元，照此计发养老金约为1600-2050元，仍然是温饱收入，不会引起社会不满；问题在于哪些补贴本是工作条件补贴，在退休之后不应当作为计发养老金的基数？还有特权单位和特权岗位利用职权“捞来”的滥福利，带入退休收入是否合法？难点二，面对迅速老龄化的社会，老年赡养比从10:1降至3:1，“自己存点、向孩子们要点”是养老金的二元文化，公务员自己不交费、不储蓄，光伸手向纳税人(青年人)要养老金，越来越不理直气壮了。难点三，当公务员福利制度走出“老屋”，向左走即维持现行“混账”加“空账”的职工养老保险；向右走即引领国家养老金结构调整，建立国民基础养老金(中央统筹)和全民储蓄养老金(个人账户)，打造两个养老金运行机制，整合养老金公共服务系统。当何去何从？

公务员收入分配领域需要法治

西方国家经验之一即在分配领域实行国法大治，绝不姑息，这是社会治理的根本。实现公务员薪酬的补偿、保障、激励、约束相结合的功能，需要法治。

第一，依法治理、形成共识与秩序。公务员薪酬法律是政府及其公务员与社会各界就公务员劳务价值和补偿方式和水平达成的社会共识。例如，只有建立工资报告法律制度，才能为工资调整和比较奠定操作基础和数据平台；再如，依法制定薪酬结构，避免混淆工资、津贴和福利的界限。现行《公务员法》过于粗放，命令、禁止和授权的范围并不明确，且缺乏制裁措施和社会监督机制，尚未形成公务员薪酬的法律规范。

第二，调结构、建机制。首先，按照基本生活成本夯实基础工资，按照职务要求、责任和风险程度设定级别工资，夯实由职级定量的基本工资。公务员平均工资等同社会平均工资的10%-20%(现行水平)，基本工资是最可靠的收入，滥补贴是靠不住的，这就是整治和健全公共部门薪酬制度的社会基础，应根据CPI建立正常增长机制。其次，严格规范津贴补贴和福利，全国统一规范计量标准，在为公务员创造较好的工作条件之时，严格禁止各类各地公共机构滥发滥用，坚决堵塞漏洞；再次，将公务员保险和保障纳入全国统一的社会保障系统，教育公务员形成终生收入期望值，避免短期行为和急功近利。

第三，引领国家整合养老金制度和建设社会保障体系。在“十二五“规划期间，结束单轨式公务员保险，在基础养老金、基本医疗保险、住房保障、生育保险、工伤保险、失业保险几个领域，将公务员视同国民，同国民享有同等待遇(纳税者适度增加)，建立公务员退出机制。依法建立公务员职业养老金，政府补贴和个人储蓄结合，委托受托人管理，市场化运营，阳光化操作。

最终，让一个为政府廉洁工作35-40年的公务员，可以不冒任何风险地成为中产阶级，拥有10-15万元的年收入、自己的住房、相当工资80%的养老金、分担75%以上费用的医疗保险、子女接受高等教育。
http://www.njdaily.cn/2013/0705/480664.shtml